Jean Monnet, nel 1974, redasse il memorandum sul «governo europeo provvisorio» per l’allora Presidente della Repubblica francese, Giscard d’Estaing: il documento, come noto, ha portato alla costituzione del Consiglio europeo dei Capi di Stato e di governo della CEE, istituzionalizzando così la prassi dei Vertici europei. Nello stesso anno, Giscard d’Estaing, in un’intervista ad un quotidiano, lanciò l’idea di incontri al vertice tra i Capi di Stato e di governo dei paesi più industrializzati dell’Occidente. La proposta venne discussa con i paesi interessati nel corso della conferenza di Helsinki del luglio 1975, quando 35 paesi si incontrarono per firmare il Trattato sulla sicurezza e la cooperazione in Europa. Nacque quindi il progetto che ha dato vita al cosiddetto G7 (ora G8, con l’ingresso della Russia) e che si è riunito, per la prima volta, nell’autunno del 1975 a Rambouillet.

    Sovrani ma interdipendenti[1] è il libro che racconta le ragioni che sono all’origine di questo organismo e l’esperienza del suo primo decennio di funzionamento, dal 1975 al 1986. Richiamare, sia pure a grandi linee, lo sviluppo ed i problemi di cui è stato progressivamente investito, può fornire degli elementi per capire quale futuro può avere il G7 dopo l’introduzione dell’euro. L’istituzionalizzazione degli incontri al vertice, si sostiene nel libro, è stata incoraggiata da tre caratteristiche strutturali assunte dalle relazioni internazionali nel corso degli anni ’70.

    La prima caratteristica è la crescente commistione tra politica estera e politica interna conseguente all’aumento dell’interdipendenza economica. Quest’ultima, nel corso dei trent’anni successivi alla fine del secondo conflitto mondiale, si è estesa e approfondita inizialmente attraverso lo sviluppo del commercio internazionale e poi con la crescita degli investimenti diretti esteri e della mobilità dei capitali. L’interdipendenza ha eroso, gradualmente ma inesorabilmente, le barriere tra economia interna ed economia internazionale e, quindi, tra politica interna e politica estera, condizionando la capacità dei singoli Stati di determinare e perseguire autonomamente i propri obiettivi macroeconomici. Di qui la necessità di concordare tra i paesi industrializzati occidentali le principali misure di politica economica, nel tentativo di controbilanciare la perdita di autonomia nazionale, provocata dalla crescente integrazione, con lo sviluppo di politiche comuni.

    La seconda caratteristica che viene ricordata nel libro, è il venire meno dell’egemonia statunitense, che si è affermata dalla fine del secondo dopoguerra fino ai primi anni ’70, e che si è indebolita con la decisione dell’estate del 1971 di sospendere la convertibilità del dollaro in oro, evidenziando la crescente incapacità americana di assicurare un ordinato sviluppo delle relazioni economiche e monetarie mondiali. Il libro ricorda, a questo proposito, che le età dell’oro del libero scambio sono state contraddistinte da una qualche forma di governo dell’economia da parte di una potenza egemone che ne ha assicurato una evoluzione ordinata: questo è quanto è avvenuto con la Gran Bretagna alla fine del XIX secolo e con gli Stati Uniti a partire dalla fine della seconda guerra mondiale. Il testo, peraltro, fa presente come proprio l’assenza di una potenza egemone fra le due guerre mondiali, o di un governo mondiale, come suggerito da Kindleberger, sia alla base della depressione degli anni ’30[2]. Così, commentando la crisi economica dei primi anni ’70, con il collasso del sistema di Bretton Woods, il primo shock petrolifero e la conseguente più grave recessione del dopoguerra, gli autori del libro ricordano che essa poneva lo stesso problema istituzionale che si era posto negli anni ’30, in quanto la gestione degli affari economico-monetari mondiali non poteva più essere affrontata solo dagli Americani. In luogo della stabilità egemonica assicurata per un quarto di secolo dal predominio USA era maturata la necessità obiettiva di articolare un nuovo sistema — stavolta collettivo — di governo e controllo dell’economia mondiale. L’alternativa della gestione collettiva si contrapponeva ad un’altra via, più radicale, e «consistente nella creazione di nuove istituzioni sovranazionali dotate di un’autorità ed una sovranità effettive», una soluzione che, si affrettano ad aggiungere gli autori del libro, veniva scartata per la sua improponibilità politica[3].

    Infine, per arrivare all’ultima caratteristica delle relazioni internazionali che ha portato alla nascita del G7, la proposta del Vertice era finalizzata a ridare alla politica il primato della gestione dei rapporti fra gli Stati, soprattutto in campo economico-monetario, ridimensionando il ruolo fino ad allora svolto esclusivamente dalle grandi burocrazie internazionali.

 

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    Per quanto riguarda il funzionamento del G7, il libro prende in considerazione lo sviluppo delle sue «competenze». Il Vertice, nelle intenzioni originarie di Giscard d’Estaing, avrebbe dovuto occuparsi esclusivamente di questioni monetarie ed a questo tema venne dedicato il primo incontro. In quella sede si accettò come strutturale la transizione ad un sistema monetario internazionale basato sui cambi flessibili, ed in questo senso vennero di conseguenza orientati i lavori di riforma dello statuto del Fondo monetario internazionale. Ben presto divenne però evidente che gli incontri al vertice non potevano limitarsi alle discussioni sulla politica monetaria e, dato anche il momento particolare che in quel periodo attraversava l’economia mondiale, si avviò la discussione su come sostenere lo sviluppo economico. Nei primi anni di funzionamento del G7, che abbracciano la seconda metà degli anni ’70, si confermò la tesi, di ispirazione keynesiana, della cosiddetta politica delle. locomotive dell’economia mondiale, vale a dire l’idea secondo cui da tre paesi, Stati Uniti, Giappone e Germania, dipendeva la possibilità di avviare la ripresa attraverso il rilancio delle rispettive economie interne. I Vertici che si tennero in quel periodo furono perciò in buona parte dedicati a convincere i tre paesi interessati ad assumersi il compito di rilanciare la domanda interna. Il Vertice di Bonn (1978) sancì l’avvio di una serie di misure espansive in Europa, negli Stati Uniti ed in Giappone che però, secondo molti osservatori, determinarono una forte domanda di prodotti petroliferi ed un nuovo aumento dei prezzi del greggio, amplificando la portata dello shock petrolifero del 1979 e della successiva recessione indotta dalle misure di contenimento dei consumi energetici. Da questo punto di vista, il G7 di Bonn ha segnato la fine di un ciclo della politica mondiale, quello fondato su una politica di tipo keynesiano a livello mondiale, ed ha aperto la strada ad un nuovo ciclo politico mondiale, quello delle politiche liberiste di Reagan e Margareth Thatcher. L’esito di queste politiche, peraltro, come possiamo constatare oggi, è stata un’ancora più accentuata interdipendenza delle economie a livello mondiale, sia pure caratterizzata da maggiori squilibri economici.

    Un commento a parte merita il contrasto fra Europei ed Americani sulla politica monetaria e di bilancio statunitense. I primi, nel corso dei Vertici che si susseguirono, sostennero posizioni altalenanti, come conseguenza della loro divisione e incapacità di concordare una comune politica economica con gli USA, finendo in definitiva con il subire l’orientamento americano. Infatti, dopo aver criticato la politica inflazionistica ed i bassi tassi di interesse ai tempi di Carter, gli Europei censurarono la politica degli alti tassi di interesse Usa e del dollaro forte (Ottawa 1981) e si aprì lo scontro (Versailles 1982) tra la linea americana del non intervento sul mercato dei cambi e quella interventista dei Francesi. Quest’ultima si spiega con il fatto che Mitterrand, appena giunto al governo, intese promuovere una politica di sviluppo dell’economia ed un vasto programma di nazionalizzazioni, senza tener conto dei vincoli che gli derivavano dalla partecipazione al Sistema monetario europeo creato qualche anno prima: il risultato fu il collasso monetario e valutario della Francia, seguito da una rapida inversione di rotta nella politica economica. I due eventi che si succedettero in quegli anni, vale a dire la seconda crisi petrolifera ed il fallimento della politica di Mitterrand, esemplificano molto bene il grado di integrazione raggiunto dai paesi più sviluppati e le implicazioni della globalizzazione dell’economia, così come la lungimiranza dell’idea di dar vita ad un organo di carattere politico che potesse governare questi fenomeni. Nello stesso tempo apparve evidente l’insufficienza di una risposta fondata sulla cooperazione intergovernativa che, al fine di raccogliere il consenso di tutti, consentiva solo l’adozione di misure minime e comunque condizionate dagli USA.

    Dopo la fase keynesiana, come detto sopra, si è aperto dunque un nuovo ciclo politico mondiale ispirato alla progressiva riduzione dell’intervento pubblico nell’economia e basato su una crescente liberalizzazione degli scambi commerciali e dei capitali a livello mondiale, vale a dire, di fatto, sulla scelta di lasciare al solo mercato il compito di gestire la crescente interdipendenza economica. Quello che il libro non chiarisce è che la svolta liberista non è stata determinata dal fallimento di una politica keynesiana mondiale: quella che è fallita è stata in realtà la sommatoria di politiche keynesiane nazionali. Il risultato della svolta è stato comunque che i governi europei che si sono succeduti, di destra o di sinistra, hanno dovuto adottare provvedimenti simili e orientati ad un liberismo sempre più spinto come strumento di riequilibrio dei conti con l’estero e di difesa della competitività del proprio sistema industriale. In quel periodo Reagan, come prima misura del nuovo ciclo, inaugurò una politica degli alti tassi di interesse che sarebbe durata per tutto il suo primo mandato, in quanto la nuova amministrazione era impegnata nel finanziamento di una politica di forte riarmo degli Stati Uniti, volta a rafforzare la leadership americana sul mondo occidentale e la politica di confronto con l’Unione Sovietica. L’eredità che lascerà questo ciclo, almeno per quanto riguarda l’Europa che, in quegli anni e salvo brevi parentesi in quelli successivi, continuerà a seguire una politica più rigorosa di quella degli USA, sarà una forte disoccupazione.

    Con il Vertice di Bonn (1978), per la prima volta sono entrati stabilmente nell’agenda degli incontri del G7 anche i problemi relativi alla politica commerciale. Attraverso pressioni americane sulle trattative GATT, si arriverà alla conclusione del Tokio Round e, successivamente (Williamsburg 1983, Londra 1984), all’apertura di un nuovo ciclo GATT (Uruguay Round), da cui deriverà una ulteriore liberalizzazione degli scambi commerciali e dei movimenti di capitale e la costituzione del WTO. Con l’avvio del nuovo ciclo GATT, si delinearono due posizioni contrapposte: quella che mirava alla liberalizzazione degli scambi di beni e servizi su scala mondiale, sostenuta da Reagan, e quella che metteva l’accento sulla stabilità monetaria attraverso la riforma del sistema monetario internazionale, difesa dalla Francia. Ovviamente, la posizione americana rifletteva l’interesse degli Stati Uniti a far valere la forza della dimensione continentale del proprio apparato industriale e del proprio mercato dei capitali, entrambi agevolati dal fatto di poter contare su una moneta utilizzata come strumento di riserva. La posizione francese era dettata invece dalla preoccupazione di mettere sotto controllo il dollaro americano, le cui oscillazioni potevano annullare (a solo favore degli Americani) qualunque positivo risultato sulla via della liberalizzazione degli scambi. L’esito del confronto portò ad un maggior controllo sulle oscillazioni dei tassi di cambio, ma non all’obiettivo sperato dai Francesi, anche se nel frattempo l’Europa, con l’entrata in vigore dello SME, tentò di difendere il proprio mercato dalle fluttuazioni del dollaro.

Gli altri due importanti argomenti di rilevanza mondiale che sono entrati stabilmente nell’agenda del G7 sono quelli della politica estera e di sicurezza (Ottawa 1981 e Versailles 1982) e dei rapporti Nord-Sud. A Ottawa e Versailles, Reagan sostenne la necessità di una politica di irrigidimento nei rapporti commerciali con l’Unione Sovietica, scontrandosi con la linea moderata europea, sostenuta in particolare dalla Germania. Se nel corso del successivo Vertice di Williamsburg del 1983 si riuscì ad elaborare una dichiarazione politica congiunta favorevole all’installazione degli euro-missili, in seguito, sempre sul tema della politica di sicurezza, i rapporti tra Stati Uniti ed Europa si fecero più difficili, soprattutto a partire da quando Reagan lanciò il progetto SDI (Bonn 1985). Infatti, Germania e Gran Bretagna si dichiararono disponibili a partecipare al progetto, ma la Francia si dissociò apertamente. Con riferimento, invece, ai rapporti tra Nord industrializzato e Sud sottosviluppato, gli Americani assunsero un atteggiamento più prudente, fino a introdurre un cambiamento nella loro politica monetaria, in direzione di bassi tassi di interesse, soprattutto a partire dalla seconda metà degli anni ’80. Questo mutamento nella politica economica venne determinato non solo dalla preoccupazione che, con una rivalutazione del dollaro favorita dagli alti tassi di interesse, si mettessero in moto tendenze protezionistiche da parte dell’industria americana, ma anche dal fatto che gli alti tassi di interesse stavano mettendo in difficoltà i paesi in via di sviluppo più indebitati, ed in particolare i paesi dell’America latina (Williamsburg 1983 e Londra 1984). Politica economica, politica commerciale, politica estera e di sicurezza, ovviamente, non esauriscono l’elenco dei problemi di cui, con il passare degli anni, è stato investito il G7. Col tempo, altri se ne sono aggiunti e riguardano la politica energetica, il terrorismo internazionale, l’inquinamento, la disoccupazione, ecc. Su questi specifici argomenti si tengono riunioni dei Consigli dei Ministri di volta in volta interessati, quasi a conferma del fatto che il G7 è una sorta di Consiglio mondiale dei Capi di Stato e di governo dei paesi più industrializzati, da cui promanano riunioni dei Consigli dei Ministri sul modello di quelle dell’Unione europea.

 

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    A commento conclusivo del contenuto del libro si possono fare alcune osservazioni sul ruolo dell’Europa nelle riunioni del Vertice ed alcune considerazioni sulle prospettive che si possono ipotizzare circa il futuro di questo organismo, tenuto conto che il testo prevede un G7 che resta tale nella composizione e che dovrebbe continuare a configurarsi come una istituzione informale.

    Il primo incontro cui ha partecipato la Commissione europea è stato quello tenutosi a Londra nel 1977, ma non ancora a pieno titolo, in quanto la presenza della Comunità europea si formalizzò solo con il Vertice del 1981, senza che a ciò abbia poi mai corrisposto il riconoscimento effettivo di un suo ruolo autonomo[4]. Inoltre, diversamente da quanto sostenuto dagli autori del libro, alla data della nascita del G7 la «stabilità egemonica» assicurata dagli Americani si era sì indebolita, ma non poteva ancora dirsi una condizione superata. Tant’è che, a partire dagli anni ’70, il ruolo del dollaro come moneta di riserva, ancorché inconvertibile, paradossalmente si è rafforzato in quanto sostenuto appunto dall’egemonia degli Stati Uniti sulla parte occidentale del mondo. Ed il persistere di questo ruolo americano, agevolato dalla caduta del Muro di Berlino e dal crollo dell’Unione Sovietica, ha contribuito ad oscurare per circa due decenni il fatto che l’inconvertibilità del dollaro in oro poneva, per la prima volta nella storia delle relazioni monetarie, un problema nuovo: quello di un sistema monetario internazionale fondato su una valuta fiduciaria. La portata di questa innovazione, per il futuro del sistema monetario internazionale, si apprezzerà solo a partire dall’utilizzo dell’euro, che verosimilmente sarà un’ulteriore moneta di riserva fiduciaria, fatto che richiederà necessariamente la definizione di accordi che stabilizzino i rapporti di cambio tra euro e dollaro sul modello dello SME. Il G7 è dunque di fronte ad una svolta, in quanto con la nascita dell’euro non viene messa in discussione solo la presenza dei singoli paesi europei, ma anche il futuro di questo organismo, il quale o diventa veramente un’istanza per la gestione dell’economia mondiale, oppure è fatalmente destinato ad un inesorabile declino. Il problema è quello di vedere, dal punto di vista dei federalisti, quale potrebbe essere uno sviluppo del G7 che consenta di farlo evolvere verso una forma istituzionale più efficace, tendenzialmente più stabile e, soprattutto, più democratica.

    Gli sviluppi prevedibili, e tra loro complementari, sembrano essere tre. Innanzitutto, come ha recentemente fatto notare il ministro francese dell’economia e delle finanze, Dominique Strauss-Kahn, è necessario che all’interno del G7 venga rappresentata l’Unione europea in quanto tale e non i suoi singoli membri[5]. Ovviamente una presenza europea che abbia senso, e cioè abbia una influenza effettiva sul funzionamento del G7, presuppone l’esistenza di un’Europa capace di decidere e di agire e pertanto l’attribuzione di poteri di governo all’attuale Commissione europea. Il G7 dovrebbe quindi diventare G4 (una volta che la Gran Bretagna fosse entrata a far parte della moneta unica). Poiché il G7 è nato per discutere delle relazioni monetarie tra Stati Uniti, Europa e Giappone, il tema dei rapporti tra euro, dollaro e yen è sicuramente destinato a dominare le future riunioni del Vertice, e su questo punto si dovrà esprimere l’Unione europea in quanto tale, soprattutto quando si parlerà di tassi di cambio. Ma anche quando si parlerà di tassi di interesse, una competenza che il Trattato di Maastricht riserva al Sistema europeo di Banche centrali, tenuto conto dell’integrazione del mercato dei capitali, per assecondare la crescente integrazione del mercato mondiale si dovrà promuovere una accentuata armonia degli indirizzi di politica monetaria da parte delle due sponde dell’Atlantico. L’altro punto su cui l’Europa dovrà esprimersi con una sola voce sarà la politica di bilancio, normalmente utilizzata come leva per il rilancio della domanda e che ha un effetto di traino anche dell’economia mondiale. Occorre infatti notare che le principali aree presenti nel G7, vale a dire gli Stati Uniti e l’Unione europea, sono impegnate in una severa politica di bilancio: l’Unione europea per rispettare i parametri di Maastricht anche dopo il varo dell’euro e gli Stati Uniti per rispettare una legge approvata dal Congresso[6]. Se questa situazione persiste, avrebbe come esito un irrigidimento nell’utilizzo delle politiche di bilancio come volano dell’economia mondiale e il conseguente rischio di una stagnazione della domanda a livello mondiale, soprattutto se altri paesi decidessero di seguire la stessa strada. Il compito di promuovere lo sviluppo delle economie più arretrate sarebbe così affidato all’esclusivo gioco delle forze del mercato, come è avvenuto nel corso dell’ultimo decennio, ma con le conseguenze negative che, come dimostra la crisi delle economie del Sud-Est asiatico, sono sotto gli occhi di tutti e con crescenti squilibri nella distribuzione dei redditi, anche all’interno degli stessi paesi industrializzati. Questi sono pericoli che ogni anno vengono denunciati dall’ONU con il suo Rapporto sullo sviluppo umano e che richiedono un maggior governo dell’economia mondiale e non un minor intervento dei poteri pubblici. In ogni caso, se oggi il G7 volesse ricorrere a manovre di bilancio per sostenere l’economia mondiale, così come si è fatto in passato, non è ormai più pensabile che la sola Germania se ne assuma l’onere: la decisione dovrà essere presa dall’Unione europea.

    Il secondo sviluppo prevedibile è l’allargamento di questo organismo. Già l’estensione alla Russia ha rappresentato il superamento del limite di un Vertice in cui erano presenti solo le potenze occidentali e che ne faceva un’altra istituzione contrapposta al blocco sovietico. Nel prossimo futuro occorrerà allargarlo ulteriormente ad altre realtà economico-industriali, anche in rappresentanza delle istanze dei paesi meno sviluppati. In questo senso si sono già espressi il presidente francese Chirac e Zbigniew Brzezinski[7], che recentemente hanno proposto di estenderlo alla Cina popolare.

L’ultimo sviluppo ipotizzabile è legato ai precedenti, cioè alle implicazioni che comporta la presenza dell’Unione europea in quanto tale ed eventualmente di altre aree del mondo. Infatti, quello che è certo è che il G7, fino ad oggi, è sopravvissuto perché, nel bene o nel male, all’interno di questo organismo gli Stati Uniti hanno svolto un ruolo egemone e ciò gli ha consentito di assumere orientamenti comuni — ancorché fondati su obiettivi minimi — sulla maggior parte dei problemi di cui si è occupato. La presenza dell’Unione europea che, con l’euro, avrebbe un peso pari a quello degli USA, dovrebbe rafforzarne il ruolo, ma potrebbe anche portare a forti tensioni all’interno di questa istituzione, che potrebbero condurla alla paralisi. Lo sviluppo che consoliderebbe questo organismo potrebbe essere individuato nella proposta avanzata qualche tempo fa da Jacques Delors. L’ex-Presidente della Commissione europea, in risposta alla dimensione planetaria assunta dai problemi dell’economia, della popolazione, della finanza, dell’ambiente, ecc., ha infatti avanzato l’idea di affiancare all’attuale Consiglio di sicurezza dell’ONU un Consiglio di sicurezza economica[8]. Questo nuovo Consiglio in realtà esiste già ed è appunto il G7, che potrebbe pertanto essere trasformato nell’organismo proposto da Delors e inserito nel quadro delle istituzioni dell’ONU. Questa soluzione, rispetto ai problemi che il G7 deve affrontare, non è evidentemente soddisfacente, in quanto non supera i limiti di funzionamento di questa istituzione legati al fatto che essa si fonda sulla cooperazione intergovernativa e non mette quindi in discussione la sovranità esclusiva dei paesi partecipanti. Tuttavia, questa svolta sarebbe comunque un passo avanti in quanto rafforzerebbe il G7, dandogli una veste istituzionale definita. Valga per tutti l’esempio degli aspetti positivi di quella che in Europa è stata la «comunitarizzazione» dei Vertici europei dei Capi di Stato e di governo, trasformatisi nell’attuale Consiglio europeo, un organo dal quale sono state assunte iniziative che hanno progressivamente consolidato la Comunità europea e che hanno fornito ai federalisti un quadro d’azione sempre più avanzato.

    In conclusione, questi sviluppi avrebbero il vantaggio di rendere ben visibile all’opinione pubblica mondiale, molto più di quanto non lo sia attualmente, che la globalizzazione ha provocato la nascita di una sorta di governo mondiale dell’economia il cui limite, che potrà però essere superato dall’iniziativa federalista, è quello dell’assenza di qualunque legittimità democratica.

 

 

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    Da alcuni anni l’economia degli Stati Uniti e quella della Gran Bretagna si stanno dimostrando più dinamiche di quelle del continente europeo. Esse fanno registrare tassi di crescita maggiori e tassi di disoccupazione minori, anche se la maggior disoccupazione dei paesi del continente europeo è compensata, in una misura non facile da quantificare, dalle più ampie disparità tra i redditi di lavoro nei paesi anglosassoni, dalla maggior diffusione, in questi ultimi, di lavori precari, insicuri e sottopagati e in generale da una maggiore presenza di situazioni talvolta impressionanti di violenza e di degrado sociale.

    La maggior parte dei commentatori tende a dimenticare questo secondo aspetto della crescita economica dei paesi anglosassoni e ne considera soltanto gli aspetti positivi. L’opinione dominante va nel senso che lo sviluppo delle economie del continente europeo sia frenato dall’esistenza di un numero eccessivo di vincoli, legati ad uno sviluppo ipertrofico dello Stato sociale. Oggi è quindi usuale mettere in discussione il cosiddetto modello renano, cioè il sistema di sicurezza sociale che è in vigore, in diverse varianti, nei paesi europei (con la parziale eccezione della Gran Bretagna), e che destina ai pagamenti per pensioni di anzianità e di invalidità, all’assistenza sanitaria e ai sussidi di disoccupazione una parte del prodotto interno lordo assai superiore a quella destinata agli stessi scopi negli Stati Uniti (e in Gran Bretagna) ed assicura ai lavoratori una serie di diritti e di garanzie dei quali gli stessi possono godere in misura sensibilmente inferiore nei paesi anglosassoni. Questa filosofia caricherebbe le economie dei paesi che la adottano di pesi che le renderebbero inadatte a sostenere la concorrenza internazionale dando agli Stati Uniti (e alla Gran Bretagna) un vantaggio competitivo che rischia di diventare incolmabile.

 

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    Sarebbe ingiustificato mettere in dubbio il fatto che in Europa, e in particolare in quelli tra gli Stati europei nei quali le strutture della vita democratica sono meno radicate e la coscienza civile è meno diffusa e più fragile, lo Stato sociale è spesso degenerato nell’assistenzialismo e quest’ultimo è stato un fertile terreno di coltura per il clientelismo e la corruzione, e quindi per lo spreco dissennato di risorse. Questi aspetti hanno indubbiamente costituito un grave freno allo sviluppo dei paesi in cui essi si sono manifestati: e la strada che in questi deve percorrere la lotta contro la disoccupazione passa necessariamente attraverso la razionalizzazione dei loro sistemi di sicurezza sociale e la riforma della pubblica amministrazione.

    Allo stesso modo sembra impossibile sottrarsi all’evidenza del fatto che il tendenziale invecchiamento (e il forte miglioramento dello stato di salute medio) della popolazione impone alcuni aggiustamenti dell’età minima pensionabile (e/o dell’ammontare delle pensioni percepibili da chi decide di ritirarsi dal lavoro prima del raggiungimento dell’età minima). Così come sembra equo stabilire un tetto ragionevole alle pensioni dei percettori di redditi medio-alti sulla base del presupposto che costoro dispongono della possibilità di integrare la propria pensione con assicurazioni private. E’ certo che lo Stato sociale non deve servire a stornare risorse a favore dei ricchi sottraendole ai poveri. Al di là di ciò, non è questa la sede nella quale è possibile discutere problemi che hanno un preponderante risvolto tecnico, quali sono quelli della natura dei miglioramenti e degli aggiustamenti marginali che si dovrebbero apportare agli attuali sistemi europei di sicurezza sociale.

    Quella che si deve invece discutere è la filosofia stessa dello Stato sociale, cioè il fatto che i cittadini di uno Stato moderno e civile debbano o meno destinare una parte considerevole del loro reddito e sottostare a vincoli di varia natura per consentire il perseguimento di fini di pubblica solidarietà.

 

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    I problemi che si pongono a questo riguardo sono di due ordini diversi. Il primo è filosofico in senso stretto, e riguarda l’equilibrio che la politica deve proporsi di stabilire in un dato sistema tra quantità di libertà di impresa e quantità di solidarietà. Non è evidentemente in discussione il fatto che l’esigenza della solidarietà si pone, nel mondo industrializzato di oggi, in un contesto nel quale i fondamentali diritti di libertà dei cittadini sono largamente garantiti. E tra questi vi è anche la libertà di impresa, senza la quale la libertà politica viene inevitabilmente sacrificata, come ha dimostrato l’esperienza del cosiddetto socialismo reale. Il problema si pone quindi nel quadro dello Stato liberal-democratico, del quale i paesi del continente europeo e quelli anglosassoni costituiscono due varianti. Ora, in questo quadro sarebbe difficile sostenere che, in astratto, l’ideale di società tendenzialmente fondato sul darwinismo sociale che ispira il modello anglosassone sia preferibile a quello fondato sulla solidarietà che ispira il modello renano. Del resto la solidarietà è l’opposto della guerra di tutti contro tutti di cui lo Stato costituisce il superamento. E, se è vero che la prima funzione dello Stato è quella eminentemente liberale di consentire la soluzione pacifica dei conflitti tra i cittadini definendo chiaramente i confini tra le rispettive sfere di libertà e imponendone il rispetto, è anche vero che il naturale completamento di questa funzione consiste nel prevenire l’insorgenza stessa dei conflitti consentendo a tutti i cittadini di partecipare alla gestione del potere e garantendo loro, attraverso un’equa redistribuzione delle risorse, condizioni di vita sicure e decorose.

    Sotto questo profilo appare oltraggioso, di fronte agli importanti fenomeni di miseria e di emarginazione che ancora esistono anche nei più ricchi tra i paesi europei (e lasciando da parte il problema, infinitamente più drammatico, della giustizia internazionale) sostenere che oggi in questi sistemi politici la quantità di risorse impiegate per rendere più vivibile la vita degli strati meno fortunati della popolazione è in assoluto eccessiva. E’ anzi chiaro che nei paesi che si ispirano al modello renano le risorse destinate a questo scopo sono ancora largamente insufficienti, e che la coscienza civile deve fare ancora molta strada perché un grado accettabile di giustizia sociale si possa realizzare.

 

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    A questo punto si deve però scendere al concreto e rispondere all’obiezione — e qui si entra nel secondo ordine di problemi — secondo la quale di fatto il modello renano di sicurezza sociale costituisce un freno all’aumento della ricchezza complessiva dei paesi che lo applicano (e il fenomeno della disoccupazione nei paesi dell’Europa continentale lo dimostrerebbe) e quindi di fatto provoca disuguaglianze sociali più profonde di quelle alle quali dà luogo un sistema nel quale le forze produttive si possono espandere senza i vincoli che l’esigenza di tutelare adeguatamente le categorie più deboli e disagiate produce. Di fatto la filosofia del darwinismo sociale sarebbe il mezzo attraverso il quale la mano invisibile crea la condizioni per l’arricchimento di tutti, e quindi per la realizzazione del massimo grado raggiungibile di giustizia sociale.

    La prima osservazione che va fatta a questo proposito è che la ricchezza dei paesi dell’Europa continentale, pur avendo avuto negli ultimi anni un ritmo di crescita meno sostenuto di quello dei paesi anglosassoni, non ha mai cessato di aumentare, e in altri tempi ha tenuto un ritmo di crescita superiore a quello degli Stati Uniti. Bisogna quindi fare molta attenzione a non confondere un’analisi seria della realtà con gli argomenti della propaganda politica e delle rivendicazioni corporative. I paesi del continente europeo hanno economie che, con tutte le loro insufficienze, sono solide ed equilibrate, e consentono agli Europei di godere di una qualità di vita che tende a migliorare di anno in anno. Sarebbe assai poco saggio lasciarsi andare a questo proposito a estrapolazioni superficiali come quelle che hanno portato nel recente passato tanti commentatori a vedere prima nel Giappone e poi nelle cosiddette «tigri» del Sud-Est asiatico i modelli ai quali tutti i paesi industrializzati si sarebbero dovuti ispirare.

 

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    Ciò che rimane vero è che il fenomeno della disoccupazione in Europa è grave, e che le politiche macroeconomiche che i governi hanno portato avanti nel recente passato non hanno fatto nulla per risolverlo o per alleviarlo. Ma sembra fondato sostenere che esso non ha avuto nulla a che fare con il modello renano di sicurezza sociale. La sua causa va piuttosto individuata nella politica restrittiva dei governi europei che è stata la conseguenza della tutela esercitata su di essi dai mercati finanziari. Questa si è manifestata in molteplici forme: nell’incertezza causata dalla volatilità dei tassi di cambio tra le monete europee, che ha reso azzardata ogni previsione, perturbato i flussi commerciali e scoraggiato gli investimenti; nel livello elevato dei tassi di interesse provocato, da un lato, dalla necessità di difendere ogni singola moneta nazionale contro i pericoli della speculazione, incoraggiata dalla loro fragilità, e, dall’altro, dalla necessità della Germania, lasciata sola dai partners europei nella gigantesca opera di ricostruzione dell’economia dei nuovi Länder, di attrarre i capitali necessari dagli altri mercati mediante elevate retribuzioni; nella necessità nella quale si sono trovati i governi europei, nello sforzo di realizzare la convergenza necessaria per adeguarsi ai parametri di Maastricht, di destinare la quasi totalità delle risorse rese disponibili dall’aumento della produttività alla diminuzione dei loro deficit di bilancio, compensando così gli effetti degli alti tassi di interesse; nell’aumento del costo del lavoro determinato dall’incapacità dei governi europei di armonizzare i loro sistemi fiscali in una situazione di completa libertà di movimento dei capitali, che ha consentito a questi ultimi di sottrarsi alla tassazione lasciando il lavoro come principale risorsa tassabile.

    E’ chiaro che tutti questi fattori sono da imputare ad un’unica causa: la divisione monetaria e politica dell’Europa. Questa causa è stata in parte rimossa con il varo della moneta unica europea. I paesi dell’UEM costituiranno un’unica grande area economica e monetaria, nella quale l’incidenza del commercio estero sul prodotto interno lordo sarà debole e nella quale quindi l’andamento generale dell’economia sarà largamente indipendente dai tassi di cambio dell’euro, così come l’andamento dell’economia americana è largamente indipendente dai tassi di cambio del dollaro. Scomparirà il pericolo della speculazione sulle monete nazionali, che non esisteranno più. La Banca centrale europea avrà un largo margine di libertà nella determinazione dei tassi di interesse. In Europa stanno quindi nascendo le premesse di un recupero da parte della politica del suo primato sui mercati finanziari e quindi della capacità dei governi, liberati da buona parte dei vincoli che ne hanno condizionato l’azione nel dopo-Maastricht, di dare al welfare le forme e la struttura che riterranno più opportune.

    Ma perché questo accada l’esistenza di una grande area monetaria unificata è necessaria ma non sufficiente. L’Unione monetaria in quanto tale è fragile e non può certo dissipare il clima di sospetto e di competizione tra gli Stati membri che ha sempre accompagnato il cammino della Comunità prima e dell’Unione poi. Non esistono quindi ancora le condizioni per la realizzazione di una coraggiosa politica di investimenti, sia a livello europeo che a livello nazionale. Ne è una testimonianza il Patto di stabilità che i governi europei hanno siglato ad Amsterdam, e il cui scopo è quello di perpetuare le stesse politiche restrittive che hanno preparato la nascita della moneta europea. Nello stesso modo l’Unione monetaria non è sufficiente a garantire la realizzazione di un serio progetto di armonizzazione fiscale e quindi di tassazione dei capitali e di detassazione del lavoro. Perché la politica possa riprendere effettivamente il primato sui mercati finanziari, è necessario che nasca un potere europeo sostenuto dal consenso democratico dei cittadini, che si faccia carico dell’interesse dell’Unione nel suo insieme e che, grazie ad adeguate competenze fiscali e di bilancio, abbia la capacità di fare una vera politica economica europea e di ristabilire gli equilibri finanziari tra gli Stati membri ogniqualvolta essi siano turbati da divergenze nelle rispettive congiunture.

 

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    E’ soltanto in questo modo che l’Europa si potrà sottrarre ai vincoli che nell’ultimo decennio ne hanno rallentato lo sviluppo e conseguentemente hanno provocato la messa in questione dello Stato sociale. Si noti peraltro che tutto ciò non deve significare che un futuro governo federale europeo dovrà occuparsi direttamente della politica del welfare, se non in qualche suo aspetto marginale. Esso dovrà soltanto assicurare le condizioni politiche e finanziarie generali perché gli Stati membri la possano condurre in un clima di fiducia nell’interesse dei cittadini, e in particolare dei ceti più svantaggiati, senza per questo perdere di vista l’esigenza primaria di una gestione equilibrata dei propri bilanci. C’è di più. Il welfare sarà un importante banco di prova per il nuovo federalismo del quale l’Europa è destinata a costituire il primo esempio: un federalismo che si articolerà in molteplici livelli di governo, fino alla regione e alla comunità locale, e non soltanto nei due livelli tradizionali dell’Unione e degli Stati, e che consentirà di inquadrare in una prospettiva evolutiva, perfezionandone il disegno istituzionale, sia il federalismo che già esiste in Germania, in Belgio e in qualche modo in Spagna, sia le pulsioni federaliste che si manifestano in paesi come l’Italia e la Gran Bretagna: modelli e tendenze che, con la temporanea eccezione del collaudato federalismo tedesco, sono destinati, al di fuori di un solido contesto politico europeo, a degenerare nel secessionismo e, per quanto riguarda l’Italia, in forme primitive di tribalismo. La solidarietà è tanto più efficace e tanto meno prona a degenerare nell’assistenzialismo clientelare quanto più essa viene esercitata, nel rispetto di un’equa distribuzione territoriale delle risorse, a livelli di governo il più possibile vicini ai bisogni dei cittadini, e quindi il più capaci possibile di fare un inventario corretto dei bisogni concreti e di eliminare gli sprechi e gli abusi, dando ad ogni cittadino-contribuente la possibilità di partecipare direttamente al processo decisionale con il quale viene determinato l’impiego delle risorse che ciascuno mette a disposizione della comunità e di controllare la corretta applicazione delle decisioni prese. Ma, una volta di più, ciò richiede, per non dar luogo al caos istituzionale e a fenomeni di disintegrazione della compagine stessa dello Stato, l’esistenza di un potere centrale politicamente forte in quanto fondato sul consenso democratico dei cittadini.

 

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    Perché in realtà è dal grado di consenso che dipende l’ammontare delle risorse che si possono destinare a fini di solidarietà, cioè l’intensità dei sacrifici che si possono chiedere ai cittadini per alleviare i disagi dei più svantaggiati tra di essi. Se in Europa le condizioni del consenso saranno create, si deve ritenere che nel futuro del continente il livello della solidarietà sociale tenderà ad aumentare, e non certo a diminuire, anche se non mancherà di qualificarsi in funzione delle mutate esigenze di una società in rapida evoluzione.

    La qualità della vita è una funzione di molti fattori, ed essenzialmente del livello dei redditi privati e della qualità del lavoro, della quantità di tempo libero e del grado di tutela dell’ambiente, della qualità e fruibilità dei beni e dei servizi pubblici e del welfare. In ogni caso essa può progredire esclusivamente nella misura in cui aumentano le risorse rese disponibili dall’aumento della produttività del lavoro. Del resto la rivoluzione industriale, nelle sue varie fasi, anche se in modi diversi e seguendo percorsi non sempre rettilinei, ha trasformato la vita degli uomini rendendo possibili insieme l’aumento dei redditi reali, il miglioramento delle condizioni di lavoro e dell’ambiente, la riduzione dell’orario di lavoro e lo sviluppo dello Stato sociale. Oggi la rivoluzione informatica sta aprendo nuovi, ampi orizzonti all’aumento della produttività. L’Europa dispone delle risorse umane, delle strutture scolastiche, delle tradizioni culturali e delle infrastrutture materiali necessarie per assumere un ruolo di primissimo piano in questo processo. Essa lo potrà giocare se saprà unirsi. Spetterà alla politica e alle forze sociali stabilire la proporzione nella quale le maggiori risorse prodotte dal progresso tecnologico saranno ripartite tra i diversi impieghi possibili, e in particolare in quale misura esse saranno destinate all’arricchimento dei più intraprendenti e dei più fortunati e in quale al perseguimento di fini pubblici e di solidarietà sociale. In un quadro politico come quello della Federazione europea, liberato dalla tutela dei mercati finanziari alla quale i suoi Stati-membri sono attualmente condannati dalla loro divisione, esse lo potranno decidere in piena autonomia. Ed è difficile pensare che la classe politica europea rinunzierà ai valori e alle tradizioni cui si è finora ispirata per perseguire la realizzazione di un modello di società nel quale i ricchi diventano sempre più ricchi e i poveri sempre più poveri.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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