Anno LXIV, 2022, Numero 1, Pagina 50
IL MULTILATERALISMO
E LA POLITICA ESTERA DELL’UNIONE EUROPEA*
SERGIO PISTONE
Sviluppo quattro schematiche considerazioni.
1. Il sistema internazionale fondato sugli Stati sovrani si trova in una situazione contradditoria che Kant aveva già chiarito nei suoi aspetti essenziali.
Da una parte si trova strutturalmente in uno stato di anarchia internazionale, dal momento che non esiste una statualità a livello internazionale, cioè l’unica struttura che può imporre la stabile convivenza pacifica, come è avvenuto all’interno degli Stati nella misura in cui si sono costituiti in modo efficace, realizzando cioè il monopolio pubblico della forza che impedisce la tendenza a farsi giustizia individualmente. Le controversie fra gli Stati sono per contro risolte in ultima analisi con il ricorso alla forza. Da qui la perenne corsa agli armamenti, le varie forme di imperialismo e le guerre. Occorre precisare che l’anarchia internazionale non significa una situazione del tutto caotica, dominata dallo scontro continuo, irrazionale e imprevedibile fra gli Stati e quindi una situazione priva di qualsiasi ordine. Il disordine internazionale è in effetti attenuato dal ruolo delle grandi potenze che, anche se non eliminano la corsa agli armamenti e le guerre, rendono il sistema internazionale meno caotico e imprevedibile.
Se il sistema internazionale è caratterizzato dalla anarchia con le conseguenze indicate, dall’altra parte esiste una spinta strutturale alla cooperazione pacifica, alimentata dall’interdipendenza internazionale. Con ciò si intende che l’umanità deve affrontare delle sfide comuni di enorme portata (dallo sviluppo economico e tecnologico, allo sviluppo della distruttività degli armamenti, alla salvaguardia dell’ambiente) che richiedono una cooperazione pacifica.
Questa spinta è alla base del multilateralismo, cioè del tentativo di creare sistemi di cooperazione pacifica internazionale. Questi sono inadeguati perché non danno vita ad una statualità internazionale (a causa della resistenza strutturale alla limitazione della sovranità nazionale), ma rappresentano i primi embrionali passi in direzione dell’unificazione mondiale, cioè della statualità mondiale (che non potrà che essere, in definitiva, una federazione democratica multilivello). Esempi fondamentali del multilateralismo sono oggi l’ONU, l’OMC, l’OMS e gli organismi tecnocratici come l’Unione Postale Universale.
2. Oggi è all’ordine del giorno la necessità di un grandioso avanzamento del multilateralismo. In effetti è evidente che l’umanità si è venuta a trovare di fronte ad un intreccio inaudito di sfide esistenziali che stanno in sostanza producendo la globalizzazione dell’alternativa “unirsi o perire” che è stata alla base dell’avvio dell’unificazione europea dopo la seconda guerra mondiale e che è la spinta strutturale che ha portato avanti il processo (ancora incompiuto) in direzione della federazione europea. Queste sfide esistenziali pongono il mondo di fronte ad una drammatica alternativa: senza un urgente e sostanzioso avanzamento del multilateralismo si apre la prospettiva di un imbarbarimento dell’umanità che tende a comprometterne la sopravvivenza.
Le sfide esistenziali con cui l’umanità si confronta sono chiaramente la questione ecologica (con il riscaldamento climatico in primo piano), le pandemie, la digitalizzazione e il disordine internazionale. In questa sede mi soffermo su quest’ultimo che rappresenta la sfida più pressante.
È chiaro che nel quadro dell’anarchia internazionale l’ordine è sempre precario, ma emergono situazioni di accentuato disordine. In una visione schematica vanno sottolineati due punti.
— L’interdipendenza economica crescente, che con la globalizzazione ha prodotto un grandioso sviluppo economico, è d’altra parte caratterizzata da enormi squilibri economico-sociali e territoriali.[1] Le conseguenze sono: le sempre più gravi crisi economico-finanziarie, l’instabilità cronica di intere regioni del mondo, il fenomeno degli Stati falliti, le guerre locali dilaganti, il terrorismo internazionale, le migrazioni bibliche, l’enorme sviluppo della criminalità internazionale.
— A livello delle grandi potenze e degli Stati più avanzati si è affermato, in mancanza (dopo la fine del bipolarismo) di potenze in grado di esercitare una leadership stabilizzatrice, un pluripolarismo fortemente conflittuale. Esso è caratterizzato (dopo l’attenuazione in coincidenza con la fine della guerra fredda) da una grandiosa ripresa della corsa agli armamenti (accompagnata dalla proliferazione delle ADM, che si sta estendendo alle armi cibernetiche) e dal diffondersi di sistematico di politiche imperialistiche.[2] In questo contesto di pluripolarismo fortemente competitivo, il fenomeno più preoccupante è rappresentato dall’imperialismo russo, che con la guerra in Ucraina rischia di far scoppiare una guerra mondiale. A questo proposito va sottolineato che la Russia è una “potenza povera”, cioè strutturalmente arretrata dal punto di vista economico-sociale e politico-democratico, ma molto forte sul piano militare. Il che spinge gli autocrati russi (dagli Zar a Putin) a trovare nell’imperialismo uno strumento fondamentale per mantenere il consenso e quindi il potere.
È chiaro che la risposta ai pericoli fatali provenienti dall’attuale disordine internazionale è un netto avanzamento del multilateralismo.
3. L’UE è chiamata a svolgere un ruolo determinante rispetto a questa prospettiva.[3] Per rendersene conto occorre sottolineare che essa ha una vocazione strutturale ad operare in direzione di un mondo più giusto, più pacifico ed ecologicamente sostenibile. In sostanza ha una radicata tendenza ad ispirare la sua azione internazionale al modello della “potenza civile”, una potenza cioè che persegue il superamento della politica di potenza, in altre parole, una strutturale cooperazione pacifica sul piano internazionale. In effetti tutti gli Stati del mondo sono di fronte alla sfida del superamento del sistema di Vestfalia (che alla fine della guerra dei Trent’anni nel 1648 ha formalizzato il sistema internazionale fondato sulla sovranità statale assoluta) perché è in gioco la stessa sopravvivenza dell’umanità, e la crisi storica di questo sistema (dovuta alla sempre più profonda interdipendenza al di là degli Stati ed alla crescente distruttività delle guerre) è il filo conduttore per comprendere gli sviluppi contraddittori della nostra epoca, che vede convivere in un equilibrio complesso e precario la politica di potenza e gli egoismi statali con le spinte al loro superamento. Ma in questo contesto l’UE ha un’esigenza particolarmente radicata ad operare in direzione del superamento della politica di potenza e, quindi, della sovranità assoluta.
Da una parte, infatti, l’unificazione europea — un grandioso processo di unificazione tra Stati sovrani avviatosi dopo la catastrofe delle guerre mondiali — è la prima rilevante risposta alla crisi storica del sistema di Vestfalia. Dall’altra parte, l’UE deve esportare la sua esperienza perché, se non si procede verso un mondo più giusto e più pacifico, è destinato ad essere compromessa l’European Way of Life (democrazia liberale, stato sociale, diritti umani, sensibilità ecologica, bassa spesa militare) e, quindi, lo stesso processo di unificazione europea. Va anche ricordato che il fatto di essere la più grande potenza commerciale del mondo implica inoltre una particolarmente profonda interdipendenza con il resto del mondo e perciò un interesse vitale a un sistema economico mondiale meglio governato e più equilibrato ed anche socialmente ed ecologicamente più sostenibile. E’ un dato di fatto che, nell’indicazione programmatica del proprio ruolo internazionale (nei trattati relativi all’unificazione europea e nella Dichiarazione del 2009 dell’Alto rappresentante per la PESC, Xavier Solana Un’Europa sicura in un mondo migliore,[4] poi ripresa nelle successive dichiarazioni sulla strategia europea), l’UE non faccia riferimento solo agli interessi e alla sicurezza europei, ma anche alla pace nel mondo da realizzare attraverso la solidarietà, lo Stato di diritto, il sistema liberaldemocratico, la globalizzazione dei diritti umani, le integrazioni regionali, il multilateralismo contrapposto all’unilateralismo. L’orientamento programmatico ha un risvolto concreto nel primato che ha l’UE, nonostante l’incompleta unificazione, per quanto riguarda l’aiuto allo sviluppo ed alimentare, le missioni di pace e il perseguimento dei diritti umani, il ruolo fondamentale rispetto a iniziative quali il Tribunale Penale Internazionale e l’impegno a contrastare il riscaldamento climatico.
Ciò sottolineato, vediamo sinteticamente le politiche che l’UE è chiamata a portare avanti per l’avanzamento del multilateralismo:
— contribuire in modo determinante a bloccare l’imperialismo russo lavorando per la pace nella guerra in Ucraina che deve comprendere: il ritiro delle forze armate russe dall’Ucraina, l’impegno ucraino a non entrare nella NATO, l’attuazione degli accordi di Minsk (che nella sostanza implicano una trasformazione dell’Ucraina in uno Stato federale implicante una reale autonomia per le zone con una forte presenza russa), l’apertura all’ingresso dell’Ucraina nell’UE (che sarebbe decisivo per la ricostruzione del paese a cui dovrà ovviamente contribuire la Russia). Dopo la fine della guerra in Ucraina dovrà prender avvio il processo di costruzione della Casa comune europea,[5] cioè dell’integrazione fra Europa, Stati Uniti e una Russia che si avvii verso il sistema democratico, anche sulla base di un Piano Marshall dell’UE e degli SUE;
— l’impegno per bloccare la guerra fredda fra USA e Cina partendo da una conferenza per la sicurezza e la cooperazione globale;
— la spinta alla creazione di una CECA mondiale impegnata sulla sfida ecologica e quella energetica;
— una seria politica mondiale per lo sviluppo (in particolare dell’Africa) come strumento decisivo di pacificazione e di progresso democratico;
— il quadro generale in cui devono inserirsi queste politiche è il processo di riforma e di democratizzazione dell’ONU che deve comprendere la regionalizzazione del Consiglio di Sicurezza e una assemblea parlamentare mondiale.
4. È evidente che una politica europea efficace per il decisivo avanzamento del multilateralismo richiede un salto qualitativo della capacità di agire dell’UE sul piano internazionale, che implica a sua volta un salto qualitativo nel processo di federalizzazione europea.[6] Ciò che mi sembra importane sottolineare in questa sede è che questo salto è oggi effettivamente possibile.
In effetti l’alternativa “unirsi o perire” che comincia a manifestarsi a livello mondiale è giunta al momento culminante in Europa, dove o c’è il salto federale in tempi rapidi, o il processo di unificazione europea si bloccherebbe e ciò favorirebbe una evoluzione catastrofica nel mondo.
Alle sfide globali ricordate (comprendente quella dell’imperialismo russo) che impongono di agire tempestivamente si aggiunge la Conferenza sul Futuro dell’Europa che apre la concreta prospettiva di dare il via ad un processo costituente degli Stati Uniti d’Europa (come ha affermato il documento che è alla base del nuovo governo tedesco). Tutta l’azione federalista è diretta a favorire questo sviluppo che aprirebbe la strada ad un sostanzioso avanzamento del multilateralismo.
Concludo sottolineando che la parola d’ordine “unire l’Europa per unire il mondo” è non solo valida, ma particolarmente attuale.
Sergio Pistone
* Si tratta di una relazione tenuta alla riunione nazionale organizzata dall’Ufficio del dibattito del Movimento federalista europeo il 2-3 aprile 2022, a Genova, sul tema del federalismo mondiale.
[1] Si vedano L. Levi, Crisi dello Stato nazionale e governo del mondo, Torino, Giappichelli, 2005 e A. Padoa-Schioppa e A. Iozzo, Globalizzazione e Unione Europea: sfide e strategie – Profili istituzionali del Green Deal, Policy Paper n. 42 del Centro Studi sul Federalismo di Torino, gennaio 2020, https://csfederalismo.it/it/pubblicazioni/policy-paper/globalizzazione-e-unione-europea-sfide-e-strategie-profili-istituzionali-del-green-deal.
[2] Si vedano di S.Pistone, Il realismo, il federalismo e la crisi dell’ordine mondiale, Il Federalista, 58 n. 1 (2016), p. 7, https://www.thefederalist.eu/site/index.php/it/saggi/1482-realismo-politico-federalismo-e-crisi-dellordine-mondiale, e Id. Il realismo politico, Il Federalista, 62 n. 3 (2020), p. 201, https://www.thefederalist.eu/site/index.php/it/saggi/2478-il-realismo-politico. Inoltre U. Morelli, La politica di potenza. L’Unione Europea e il sistema internazionale, Il Federalista, 62 n. 3 (2020), p. 162, https://www.thefederalist.eu/site/index.php/it/saggi/2475-la-politica-di-potenza-l-unione-europea-e-il-sistema-internazionale.
[3] Va ricordato che la Dichiarazione Schuman indica nella pace mondiale l’orizzonte verso cui è destinata a muoversi l’unificazione europea. Si veda S. Pistone, La prospettiva federale nella Dichiarazione Schuman, Il Federalista, 42 n. 2 (2000), p. 116, https://www.thefederalist.eu/site/index.php/it/note/596-la-prospettiva-federale-nella-dichiarazione-schuman. Si vedano inoltre S. Pistone, L’unificazione europea e la pace nel mondo, in U. Morelli (a cura di), L’Unione Europea e le sfide del XXI secolo, Torino, Celid, 2000 e A. Padoa-Schioppa, Sfide planetarie, come affrontarle, Il Federalista, 62 n. 3 (2020), p. 233, https://www.thefederalist.eu/site/index.php/it/interventi/2460-sfide-planetarie-come-affrontarle.
[4] X. Solana Un’Europa sicura in un mondo migliore, Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2009, https://www.consilium.europa.eu/it/documents-publications/publications/european-security-strategy-secure-europe-better-world/.
[5] Si veda S. Pistone, Considerazioni orientative sul tema della Casa Comune Europea, PiemontEuropa, n. 1-2 (2009).
[6] Cfr. S. Pistone, Gli obiettivi della politica estera europea e la natura del suo sistema difensivo, Eurobull, 29 giugno 2019 e D. Moro, Verso la difesa europea. L’Europa e il nuovo ordine mondiale, Bologna, Il Mulino, 2019.
