Anno LXII, 2020, Numero 3, Pagina 162
La politica di potenza.
L’Unione europea
e il sistema internazionale*
UMBERTO MORELLI
L’evoluzione del sistema internazionale.
In quale contesto internazionale si trova ad agire l’Unione Europea (UE)?
Il sistema internazionale è stato multipolare fino alla prima metà del XX secolo; era dominato dalle grandi potenze europee, così definite dal Congresso di Vienna del 1815, intente a realizzare la politica dell’equilibrio, affinché nessuna potesse prevalere sulle altre, e a prevenire ulteriori tentativi egemonici come quello napoleonico appena sventato. Il sistema europeo degli Stati, che si era costituito a partire dal secolo sedicesimo con l’affermazione dell’egemonia europea a seguito dell’espansione coloniale, iniziò a vacillare con le guerre del 1898 tra gli Stati Uniti e la Spagna e del 1904-1905 tra il Giappone e la Russia, guerre che lanciarono le due potenze extra-europee nella competizione coloniale. Il sistema entrò in crisi con la prima guerra mondiale, la prima che i paesi europei furono incapaci di risolvere senza l’apporto decisivo di uno Stato extra-europeo. Il ritorno all’isolazionismo degli Stati Uniti dopo il conflitto e la decisione staliniana di costruire il socialismo in un solo paese, e quindi il ripiegamento su se stessa dell’Unione Sovietica, intenta a consolidare le conquiste della rivoluzione bolscevica, permisero al sistema europeo degli Stati un ventennio di sopravvivenza. La seconda guerra mondiale ne segnò la fine. Tutte le potenze europee, non più grandi, avevano subito una disfatta, chi prima, come la Francia, chi dopo, come l’Italia e la Germania, sperimentando materialmente la crisi degli Stati nazionali, evidenziata già da tempo dal pensiero federalista (basti ricordare gli scritti di Luigi Einaudi all’epoca della prima guerra mondiale e il Manifesto di Ventotene). Lo stesso Regno Unito, il terzo grande di Yalta, mai arresosi alla Germania e uscito vincitore dal conflitto, non era più una grande potenza; anch’esso era uscito sconfitto sul piano storico e sopravviveva grazie agli aiuti americani.
Sulla crisi del sistema europeo degli Stati si instaurava il sistema mondiale bipolare dominato dalle due superpotenze. L’Europa, che aveva dominato il mondo, non solo procedeva alla decolonizzazione, ma era essa stessa egemonizzata dagli Stati Uniti e dall’Unione Sovietica e divisa in due dalla cortina di ferro. Tuttavia, le due superpotenze, in forte contrapposizione ideologica, politica, economica, militare, erano paradossalmente alleate nel mantenere l’ordine internazionale. Ciascuna, all’interno della propria sfera d’influenza, garantiva una relativa stabilità imponendo, in misura diversa, la propria egemonia sui paesi satelliti. Tra le due superpotenze la stabilità era garantita dall’equilibrio del terrore, dalla mutual assured destruction e dalla possibilità del secondo colpo.
La fine della guerra fredda alimentò la speranza dell’incontro del mondo occidentale e di quello comunista sul comune terreno della democrazia e dell’economia di mercato. Il politologo Francis Fukuyama espresse questa convinzione nel volume The end of history and the last man del 1992,[1] in cui interpretava la storia dell’umanità come un processo che terminava con l’affermazione dello Stato liberale e democratico. Su richiesta del Consiglio di Sicurezza, il segretario generale delle Nazioni Unite, Boutros Boutros-Ghali, redigeva nel 1992 il documento An Agenda for Peace. Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping.[2] Nel rapporto si prendeva atto della fine della guerra fredda, delle speranze suscitate in molti paesi dalla conquista della libertà, dell’allargamento dei compiti dell’organizzazione internazionale e della possibilità di instaurare una pace che comprendesse anche le minacce non militari alla stabilità. Erano definiti i concetti di preventive diplomacy, peacemaking, peacekeeping, post-conflict peace-building e auspicate la cooperazione con le organizzazioni regionali, il rilancio del ruolo della Corte internazionale di giustizia e finanziamenti sicuri per le operazioni delle Nazioni Unite.
La realtà fu diversa. La fine del bipolarismo rese il mondo non più sicuro, ma più instabile, imprevedibile, anarchico; il nuovo disordine mondiale fu descritto da molti libri, alcuni dal titolo evocativo, quali, fra gli altri, Le Nouveau Monde, de l’ordre de Yalta au désordre des nations, di Pierre Lellouche,[3] del 1992 e A world in disarray: American Foreign Policy and the Crisis of the Old Order, di Richard Haass, del 2017.[4]
Dopo la fuggevole illusione di affermare un sistema unipolare che percorse gli USA, che si percepirono come unica superpotenza sopravvissuta in grado di imporre la propria egemonia senza più l’argine rappresentato dalla presenza dell’URSS, il sistema internazionale non ha ancora trovato una sistemazione stabile, oscillando fra diverse alternative: il ritorno a un sistema multipolare caratterizzato da alcune grandi potenze (USA, Cina, Russia, Giappone, UE, India); l’emergere di un nuovo bipolarismo rappresentato dagli USA e dalla Cina; o un mondo non polare, come descritto dal diplomatico americano Richard Haass in Haass in The age of non polarity del 2008,[5] in cui il potere internazionale non è più concentrato in uno, due o più poli, ma diffuso, distribuito fra più attori statali e non statali che esercitano vari tipi di potere. Secondo Haass, alle sei maggiori potenze prima ricordate vanno aggiunti: potenze regionali (Brasile, Argentina, Israele, Iran, Arabia Saudita, Australia, Indonesia, Pakistan, Corea del Sud, ecc.); organizzazioni globali (ONU, Fondo monetario internazionale, Banca mondiale), regionali (Unione africana, Lega araba, ASEAN, ecc.) e funzionali (Agenzia internazionale dell’energia, Organizzazione internazionale della sanità, OPEC, ecc.); Stati all’interno degli Stati nazionali e grandi città (California, New York, Shanghai, ecc.); imprese multinazionali che dominano la finanza, l’energia, l’industria; media mondiali (al Jazeera, BBC, CNN, ecc.); partiti armati (Hamas, Hezbollah, Talebani); partiti politici; istituzioni religiose; organizzazioni terroristiche; cartelli della droga, NGO (Gates Foundation, Greenpeace, ecc.[6]).
La crisi dello Stato nazionale e la rivoluzione copernicana nei paradigmi culturali.
Il dato caratterizzante l’attuale sistema mondiale è che lo Stato nazione, per secoli protagonista indiscusso e pressoché unico delle relazioni internazionali, non detiene più il monopolio del potere. La globalizzazione ha inciso sui tre elementi costitutivi dello Stato: la sovranità, ridimensionata dall’interdipendenza globale e dalla costituzione di organizzazioni internazionali e regionali sovraordinate allo Stato; il territorio, svalutato dalla deterritorializzazione di molte attività; la popolazione, il consenso della quale è la fonte di legittimazione dei governi, legittimazione che viene meno quando le decisioni di questi provocano effetti su altri paesi le cui popolazioni non hanno partecipato all’elezione dei decisori; inoltre, l’omogeneità della popolazione, reclamata dal mito nazionalista, è stata compromessa dai processi di ibridazione favoriti dalle migrazioni.
La crisi dello Stato nazionale, un fatto storico concreto e un elemento euristico centrale del pensiero federalista indispensabile per capire la storia dalle guerre mondiali in poi, impone di superare la logica nazio-centrica con cui guardiamo alla realtà esterna. I cittadini di ogni paese sono abituati a considerare i problemi politici, economici e sociali dal punto di vista del proprio Stato nazionale, come se tutto il resto ruotasse intorno a questo. Tale abitudine mentale si è rafforzata negli ultimi anni con il diffondersi dei movimenti nazional-populisti ed è stata suffragata da slogan quali Prima gli italiani, Britain first, Love Britain, America first, Make America great again, Oui, la France, Votez patriote ecc., equivalenti moderni del funesto Deutschland über Alles. Questi slogan sono di immediata comprensione e di grande efficacia comunicativa (chi potrebbe voler male al proprio paese?), ma derivano da un sottofondo razzista e sono concettualmente sbagliati, cioè non conseguono il fine che sbandierano, il bene del proprio popolo. Secondo la logica nazio-centrica, i cittadini di ogni paese ritengono il proprio punto di vista nazionale corrispondente alla realtà e indiscutibilmente giustificato. Ne deriva la rivendicazione di un arbitrario primato e ogni accordo fra i diversi popoli diventa impossibile; la conclusione è lo scontro, prima verbale, poi violento, fra i vari primati nazionali inconciliabili e fra gli opposti nazionalismi.
Altiero Spinelli aveva descritto in un saggio del 1942 la logica dello Stato nazionale.[7] Ogni paese, notava Spinelli, avrebbe cercato di procurarsi un vantaggio a danno degli altri, non perché afflitto da una perversa volontà sopraffattrice, ma nella convinzione che suo dovere fosse quello di provvedere al benessere dei suoi cittadini, non di quello di tutti gli uomini. Lo Stato nazionale, infatti, era costituito a questo scopo specifico e risultava inadatto a concepire gli interessi di una più vasta collettività. Non esisteva nulla per impedire agli Stati nazionali di imboccare la strada della tutela degli interessi di gruppi particolari (atteggiamento espresso appunto con gli slogan Prima gli italiani, Britain first, ecc.) rispetto a quella della cooperazione per la salvaguardia degli interessi generali. Tale strada avrebbe portato al ricorso alla forza per farli valere. Spinelli intuiva anche la degenerazione della democrazia nazionale cui stiamo assistendo oggi. La democrazia nazionale, infatti, avrebbe subito, non indirizzato, e fatto proprie le pressioni particolari e le aspirazioni provenienti dalle masse, cui faceva appello in quanto masse “sovrane”. Tali aspirazioni erano mosse da motivi nazionalistici o dalla difesa di privilegi o da interessi economici immediati, fondati o immaginari, ma erano sempre parziali e incuranti dell’effettivo interesse generale. I democratici così, desiderosi di rappresentare la volontà popolare, diventavano strumenti di gruppi particolari. Ogni esclusivismo, economico o ideologico, disponendo dell’arma dello Stato sovrano, avrebbe evocato contromisure analoghe da parte degli altri Stati sovrani avvelenando l’atmosfera e generando pericoli di guerra.
Utilizzare la categoria ottocentesca dello Stato nazionale, ritenuto sovrano, autosufficiente e bastevole a se stesso, per agire nel mondo contemporaneo significa utilizzare un atavismo, un’eredità del passato che ha portato l’Europa alle guerre mondiali, un criterio tolemaico per cercare di orientarsi in una realtà copernicana, globalizzata. Il risultato è non capire il mondo in cui si vive e operare scelte sbagliate.
Per capire il mondo contemporaneo è necessaria una sorta di “rivoluzione copernicana” nel nostro modo di pensare e di agire, l’adozione di un approccio globale capace di cogliere le interdipendenze che legano gli Stati e il rigetto dell’approccio nazio-centrico che impedisce la visione corretta della realtà.[8] Adottare una logica globale, copernicana, significa non limitarsi ai self-regarding interests, ma superare il punto di vista grettamente nazionale che porta all’esclusione e alla segregazione del diverso e porsi dal punto di vista degli altri, considerando gli other-regarding interests, che portano all’inclusione e all’integrazione. Lo slogan che esprime la necessità di pensare globalmente per rispondere alle sfide globali e sottolinea la prospettiva del destino comune dell’umanità è Humanity First.
La storia aiuta a capire l’abbaglio della logica nazio-centrica. Per esempio, il concetto tradizionale di difesa era basato sulla convinzione che un paese era sicuro se il nemico era debole; la conseguenza era che il debole non accettava ovviamente di rimanere tale e cercava di diventare forte, scatenando la corsa al riarmo e instabilità. Al contrario, un paese è sicuro se anche il nemico è sicuro. Il primo ministro francese Georges Clemenceau alla conferenza della pace di Parigi nel 1919, ragionando secondo la logica nazio-centrica (prima la Francia), volle punire la Germania nella convinzione di perseguire in questo modo la sicurezza francese: la Francia forte e la Germania debole; il risultato fu il nazismo e la seconda guerra mondiale. Robert Schuman e Jean Monnet, seguendo una logica non nazionalista, associarono nel 1950, appena cinque anni dopo la fine della guerra, la Germania al processo di unificazione europea; il risultato è il più lungo periodo di pace, di democrazia e di benessere attraversato dal continente.
Il superamento della logica nazio-centrica pone un ulteriore problema: ripensare il concetto di nazione. La nazione è un gruppo sociale caratterizzato da una serie di elementi comuni (lingua, religione, storia, tradizioni, costumi, sangue) oppure è una comunità che condivide ideali e che comprende anche chi non vi è nato? La nazione implica un’appartenenza definita dalla purezza di sangue, dal ceppo genealogico, che porta all’aberrazione dello Stato monoetnico e alla pulizia etnica? oppure è comunanza di principi, partecipazione a una collettività che include tutti i residenti nel territorio, indipendentemente dal luogo di nascita, che decidono di vivere insieme nell’osservanza delle stesse leggi e dotati di eguali diritti e doveri? L’idea che lo Stato debba coincidere con una nazione definita sulla base della nascita porta alla società chiusa, intollerante delle diversità politiche, religiose, culturali, sociali e ostile verso le altre nazioni. L’elemento identitario della cittadinanza cosmopolitica è il patriottismo costituzionale di Habermas nei cui valori i cittadini si riconoscono indipendentemente dal luogo di origine. La cittadinanza va separata dall’origine etnica e legata alla residenza e aperta a tutti coloro che scelgono di vivere in un quel dato territorio. Fernando Savater ricorda che nel Medioevo esistevano i servi della gleba legati al terreno che coltivavano; oggi ci sono i cittadini della gleba, cioè cittadini che sono tali in quanto l’esercizio dei loro diritti di cittadinanza è vincolato al territorio dove sono nati.[9]
Regionalismo e neo-regionalismo.
È dunque necessario trascendere lo Stato nazionale come unico ed esclusivo elemento politico di organizzazione dell’umanità e immaginare strutture più complesse che lo superino, una distribuzione del potere che tenga conto dei problemi che i diversi paesi devono affrontare insieme e degli interessi che condividono, piuttosto che dell’identità tribale. Una comunità politica deve affrontare delle sfide che si collocano a diversi livelli territoriali: municipale, regionale, nazionale, continentale e oggi anche mondiale. Per affrontarle in maniera efficace occorrono più autorità politiche dotate di poteri e di risorse adeguate che si collochino allo stesso livello dove sorgono le sfide: il municipio, la giunta regionale, lo Stato nazionale, l’integrazione regionale e l’organizzazione internazionale. Il potere politico non è più monopolizzato da un singolo detentore, lo Sato nazionale, ma è distribuito lungo una scala che va dal locale al globale. L’integrazione regionale non è un optional, ma è indispensabile per risolvere quei problemi che coinvolgono un’area continentale e che non possono essere risolti dai singoli Stati separatamente. La dottrina strategica della UE, approvata all’unanimità nel 2003, riconosce l’incapacità dei singoli paesi di rispondere da soli a certi problemi (No single country is able to tackle today’s complex problems on its own[10]) e quindi la necessità dell’integrazione regionale.
Le organizzazioni regionali si svilupparono negli anni Cinquanta e Sessanta nel quadro della guerra fredda e dell’egemonia americana. Erano per lo più ripiegate su se stesse, volte a realizzare la liberalizzazione commerciale al proprio interno, sebbene non fossero escluse finalità politiche, come, nel caso europeo, il superamento del secolare antagonismo franco-tedesco tramite l’integrazione economica. Il regionalismo, dopo la fine del mondo bipolare, rivestiva nuove caratteristiche. Il neo-regionalismo post-egemonico ha assunto forme più comprensive, inglobato settori non economici (sicurezza, tutela dei diritti umani, ambiente, cultura), si è proiettato all’esterno e si è accollato la funzione di offrire quei beni pubblici internazionali, quali la stabilità, non più forniti dalle superpotenze in declino.[11]
Quale forma di regionalismo: federalismo o cooperazione intergovernativa?
L’organizzazione regionale presenta diverse configurazioni istituzionali. Una integrazione avanzata contempla principi e regole comuni, organi sovraordinati dotati di effettivi poteri, votanti a maggioranza, indipendenti dai governi dei paesi membri; in questo caso si ha una integrazione sovrannazionale, cioè una federazione che limita la sovranità degli Stati. All’opposto, vi è l’alleanza di Stati che rimangono sovrani e cooperano su settori circoscritti per conseguire scopi limitati attraverso la consultazione fra i governi nazionali; le decisioni sono prese all’unanimità. In questo caso sono assenti organi sovrannazionali indipendenti dotati di poteri propri, la struttura istituzionale comune è debole, la capacità decisionale è mantenuta dagli Stati membri; si crea una confederazione basata sulla cooperazione intergovernativa.
Fra questi due estremi sono possibili configurazioni istituzionali intermedie. È quello che è capitato con l’integrazione europea, creata con un compromesso tra le spinte oggettive verso l’integrazione, necessaria per affrontare insieme i problemi comuni, e la resistenza degli Stati a cedere poteri a organi sovrannazionali. Il tentativo di conciliare la necessità dell’integrazione e la volontà di autoconservazione del potere nazionale ha dato origine a una struttura istituzionale ibrida in cui convivono due ordinamenti. Uno comunitario, con cospicui elementi di soprannazionalità, basato sul voto a maggioranza qualificata del Consiglio e su un ruolo rilevante del Parlamento europeo, della Commissione e della Corte di Giustizia. Questo ordinamento funziona abbastanza bene e ha prodotto i migliori risultati dell’integrazione (mercato e moneta unici, potere di codecisione del Parlamento e quindi legittimazione democratica delle decisioni, cittadinanza europea ecc.). L’altro di natura intergovernativa, che regola le materie più sensibili per la sovranità degli Stati, basato sul voto all’unanimità del Consiglio (con la conseguente difficoltà decisionale), su poteri consultivi del Parlamento (con la conseguente assenza dl controllo democratico sulle decisioni), sulla mancanza di competenza giurisdizionale della Corte di Giustizia, sul peso, cresciuto negli ultimi anni, degli organi intergovernativi (Consiglio europeo e Consiglio) e sul ridimensionamento del ruolo della Commissione. Questo ordinamento, rispettoso della sovranità statale, ha rallentato l’integrazione, ha prodotto risultati limitati (vedi per esempio il modesto peso della UE in politica internazionale), ha agevolato la formazione di una gerarchia fra i governi nazionali e la prevalenza dei più forti.
Sono così maturati due deficit: di efficienza e di democrazia. Il primo presenta due aspetti. Difficoltà di decidere a causa del diritto di veto che paralizza il processo decisionale; votare all’unanimità significa negoziare un compromesso che, per accontentare tutti, viene raggiunto sulla base del minimo comun denominatore incapace di dare risposte efficaci. Difficoltà di agire a causa del bilancio insufficiente della UE, pari a circa l’1% del PIL europeo, corrispondente a 165 miliardi di euro nel 2019; un bilancio per di più composto in minima parte da risorse proprie e per la maggior parte da contributi nazionali. Il bilancio federale americano è il 24% del PIL, quello degli Stati membri della EU rappresenta mediamente il 44% del loro PIL. Il bilancio europeo è inferiore a quello di uno Stato membro di medie proporzioni. Il deficit di democrazia consiste nell’insufficiente livello di legittimità del sistema istituzionale europeo, dove sono prese decisioni fondamentali che riguardano la vita dei cittadini, cioè nell’irresponsabilità del Consiglio europeo e del Consiglio verso il Parlamento europeo e nell’inadeguatezza dei poteri della Commissione e dello stesso Parlamento. Questi deficit non sono imputabili alla UE, ma agli Stati che non hanno voluto dotarla dei poteri e delle risorse necessarie a svolgere le sue funzioni. È all’ordinamento intergovernativo, dove prevalgono gli Stati, che vanno imputati gli insuccessi della UE nell’affrontare le crisi che la colpiscono e il suo scarso peso sulla scena internazionale.
La UE, un attore internazionale?
L’instabilità del mondo post-bipolare ha riproposto l’obiettivo del ruolo internazionale della UE. Alcuni dubitano che la UE possa diventare un attore internazionale credibile. Un’obiezione riguarda la natura del potere internazionale. Se le relazioni internazionali sono caratterizzate dalla politica di potenza (realismo) e si sviluppano all’ombra della guerra,[12] che è condotta da Stati sovrani, la UE non può essere un attore internazionale credibile ed efficace in quanto non è uno Stato né possiede una forza militare propria. Il suo impegno dovrebbe limitarsi all’uso di strumenti civili quali la diplomazia, il soccorso umanitario, gli aiuti al sottosviluppo. L’UE, quindi, come potenza civile, non militare.
Certamente la componente militare e l’uso della forza non sono gli aspetti più rilevanti della Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC), mentre rappresentano uno strumento determinante della presenza americana nel mondo. Tuttavia, la UE ha dimostrato in questi anni di essere in grado di allestire missioni militari, oltre che civili (quelle militari sono circa un terzo del totale delle operazioni attuate dalla UE). In ogni caso, sebbene sia innegabile che l’uso della forza rappresenti un elemento decisivo della politica internazionale (il soft power non sostenuto dallo hard power riduce la credibilità dell’attore internazionale), le esperienze delle guerre nella ex-Iugoslavia, in Iraq, in Afghanistan hanno dimostrato che l’impiego del solo strumento militare è inefficace a risolvere la crisi; è indispensabile il ricorso a mezzi civili e la UE ha dimostrato di essere una potenza civile e di saper agire sulla scena internazionale.[13]
Una seconda obiezione riguarda la presunta mancanza di un’identità europea e di una comune concezione della sicurezza che dovrebbero ispirare l’azione internazionale della UE. Ciò significa guardare all’Europa da un’ottica nazionale. I processi di formazione degli Stati nazionali e della UE non sono comparabili perché la UE non è uno Stato-nazione. Questi hanno sviluppato nei secoli una propria identità e una propria cultura strategica attraverso una storia sanguinosa, contrassegnata da guerre, da spinte nazionalistiche e imperialistiche, dalla negazione dei diritti di cittadinanza allo straniero. La UE, al contrario, è stata costruita nella pace e con il consenso dei popoli ed è caratterizzata dal multiculturalismo, dalla tolleranza, dall’integrazione, non dall’esclusione e dall’emarginazione del diverso. Il fatto che la maggioranza degli europei non conoscesse negli anni dell’avvio l’esistenza delle Comunità non impedì a queste di nascere e di operare. Le politiche comunitarie (agricola, monetaria, estera, di sicurezza ecc.) funzionano indipendentemente dal problema dell’identità.[14] In ogni caso, l’identità europea è rappresentata dai principi espressi nella Carta dei diritti fondamentali e nei valori elencati nell’art. 2 del Trattato sull’Unione Europea, entrambi approvati all’unanimità. Come l’identità nazionale non è stata la premessa per la costruzione dello Stato nazionale, ma il risultato dell’azione dello Stato mirata a creare tale identità tramite la scuola elementare obbligatoria, la coscrizione militare, l’azione unificante della burocrazia e dei mezzi di comunicazione (rotocalchi popolari, televisione), così l’identità europea sarà il risultato di specifiche azioni della UE (fondamentali sono per esempio gli scambi Erasmus). Le stesse missioni militari e civili possono contribuire alla costruzione dell’identità europea se legittimate dal consenso dei cittadini e non decise tramite procedure intergovernative sottratte al controllo del Parlamento europeo.
Circa la cultura strategica, è vero che tra i 27 paesi membri esistono differenze in materia di sicurezza (alcuni sono neutrali, altri fanno parte di alleanze militari; due dispongono di armi nucleari e sono membri permanenti del Consiglio di Sicurezza; alcuni propendono per soluzioni europee nella difesa, altri contano sull’Alleanza atlantica; alcuni hanno sviluppato un’industria bellica, altri no; diverse sono le concezioni sull’uso del potere civile e di quello militare). Tali differenze, tuttavia, non hanno impedito l’approvazione all’unanimità nel dicembre 2003 della strategia europea di sicurezza (Un’Europa sicura in un mondo migliore. Strategia europea in materia di sicurezza, aggiornata nel 2008) e nel 2016 della strategia europea globale (Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy), dottrine che ispirano le operazioni realizzate dalla UE.
Non solo è possibile che la UE sviluppi una politica estera e di sicurezza, ma è anche necessario sia per ragioni esterne all’Europa, l’evoluzione del sistema internazionale, sia per ragioni interne determinate dalla dinamica del processo di integrazione e dalla necessità di rendere credibile la PSDC.
Necessità della difesa europea.[15]
La natura dell’UE. La UE è composta da 27 paesi, ha una popolazione di circa 446 milioni di abitanti (la terza comunità più popolosa al mondo dopo Cina e India), produce poco meno di un quarto del PIL mondiale, è un rilevante importatore di petrolio e di gas, la prima potenza commerciale, il donatore più importante di aiuti ai paesi in via di sviluppo. Un’entità di queste dimensioni non è solo un grande mercato; le sue dimensioni la portano ad agire inevitabilmente come attore globale.
I mutamenti sulla scena internazionale. Gli interessi strategici degli USA e dell’Europa, convergenti per tutto il periodo della guerra fredda (gli USA non potevano permettere che il potenziale economico, industriale, tecnologico dell’Europa occidentale cadesse in mani sovietiche), hanno iniziato a divergere dagli anni Novanta, quando gli obiettivi strategici americani si sono spostati verso il Pacifico, marginalizzando il vecchio continente, la cui difesa ha cessato di essere una priorità per gli USA. La UE ha dovuto iniziare a provvedere in prima persona alla propria sicurezza e non più sfruttare quella prodotta da altri. L’esigenza della difesa europea si è accentuata con la presidenza Trump e l’incertezza che ne è seguita circa l’impegno americano in Europa. Trump è il primo presidente che si è espresso contro l’integrazione europea, che ha applaudito la Brexit e invitato altri paesi a seguirne l’esempio.
L’UE, anziché essere attorniata da una fascia di paesi amici, è circondata da un’area di instabilità che si estende dal confine orientale e dal Caucaso fino al Medio Oriente, all’Africa settentrionale e dal Sahel al Corno d’Africa. Il vicinato, lungi dall’essere un insieme di paesi ben governati e aperti alla cooperazione, è fonte di minacce (guerre, instabilità, terrorismo, criminalità), sull’origine delle quali ha influito anche l’assenza dell’Europa, cioè l’insufficienza, o il fallimento, di politiche europee mirate allo sviluppo e alla stabilizzazione di queste aree, politiche che avrebbero impedito l’attuale degenerazione politica ed economica e aiutato l’evoluzione di tali paesi verso la democrazia.
I costi della non Europa della difesa. L’insieme dei paesi europei occupa il secondo posto nel mondo dopo gli USA per la spesa militare, ma l’efficienza delle loro forze armate è ben inferiore al 50% di quella americana. Nei primi anni del nuovo secolo, a partire soprattutto dal 2008, gli europei hanno deciso di incassare il “dividendo della pace”, complice anche la crisi economica, operando riduzioni ai bilanci della difesa, compresi gli investimenti in ricerca e sviluppo, mentre sono aumentati i costi delle missioni (negli ultimi anni si è verificata un’inversione di tendenza dovuta alla decisione NATO di portare i bilanci della difesa al 2% del PIL). Nello stesso periodo, invece, altri paesi, in particolare Cina, Russia, India, Arabia Saudita, hanno aumentato la spesa militare in maniera sostanziosa (rispettivamente del 167%, 97%, 39%, 112%; fonte SIPRI, IISS).
Le riduzioni di bilancio non sono state compensate con un aumento della cooperazione a livello europeo. I paesi membri della UE hanno 27 eserciti, 23 forze aeree e 21 forze navali. Nel 2016 i sistemi d’arma erano 178 in Europa, 30 negli USA; 17 i modelli di carri armati rispetto a 1 negli USA; 20 i veicoli da combattimento della fanteria contro 2; 29 i tipi di cacciatorpediniere e fregate contro 4; 20 i tipi di caccia contro 6; 12 tipi di missili antinave contro 2; 13 missili aria-aria contro 3 (fonte NATO, SIPRI, IISS). Appalti e investimenti nella ricerca sono effettuati per oltre l’80% a livello nazionale; la cooperazione europea è un’eccezione. Ciò significa duplicazioni, mancanza di economie di scala, aumento dei costi di produzione, basso livello di interoperabilità, sovraccapacità in alcuni settori, inadeguatezza di un’industria europea competitiva e di campioni europei, frammentazione del mercato della difesa che, data la sensibilità del settore per la sovranità nazionale, gode di eccezioni rispetto alla liberalizzazione commerciale.
Per quanto sia difficile la valutazione, è stato stimato che il costo della non Europa della difesa ammonterebbe ogni anno fino a 100 miliardi di euro, senza contare quello politico e strategico, non calcolabile, dell’irrilevanza dell’UE sulla scena internazionale. La non-Europa della difesa è politicamente e strategicamente penalizzante, economicamente insostenibile e i suoi costi irragionevoli, soprattutto in un periodo di crisi.[16]
Criticità degli eserciti nazionali. La guerra in Kosovo aveva già evidenziato il gap tra le forze europee e quelle statunitensi e determinato la decisione di avviare la Politica di sicurezza e di difesa (PESD). Nella guerra in Libia del 2011 le azioni belliche dei paesi europei non sarebbero state possibili senza il supporto americano, che ha provveduto all’80% dei rifornimenti in volo, al 75% delle ore di sorveglianza aerea, al 100% delle missioni di guerra elettronica.[17] Senza il supporto delle capacità strategiche americane, l’Europa non sarebbe in grado di provvedere alla propria sicurezza: ha carenze in particolare nei seguenti settori: facilitatori strategici, velivoli senza pilota, trasporto aereo, munizioni di precisione, rifornimento aria-aria, capacità anti-accesso e di interdizione, eliminazione delle capacità di difesa aerea del nemico, comunicazione satellitare, accesso autonomo allo spazio, attività di comando e controllo, intelligence, sorveglianza e ricognizione, guerra informatica, intelligenza artificiale, sommergibili, veicoli da combattimento corazzati moderni.[18] L’autonomia strategica europea è limitata a operazioni a bassa intensità.
I limiti delle operazioni militari e delle missioni civili della PSDC. La UE, dopo avere istituito la Politica europea di sicurezza e di difesa (PESD) nel 1999, rinominata Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) con il trattato di Lisbona, ha varato dal 2003 35 operazioni, di cui due terzi circa civili e un terzo militari. Tali missioni hanno mostrato le capacità della UE di utilizzare mezzi sia militari sia civili per fare fronte alle nuove minacce emerse dopo la fine della guerra fredda. Tali minacce sono state elencate nella dottrina strategica del 2003 e nell’aggiornamento del 2008: terrorismo internazionale, proliferazione delle armi di distruzione di massa, conflitti regionali, fallimento degli Stati, crimine organizzato, competizione per il controllo delle risorse naturali, degrado ambientale, cybersicurezza, pandemie, pirateria. Queste minacce sono meno visibili e meno prevedibili di quelle della guerra fredda e non sono esclusivamente militari. La risposta, quindi, non può essere solo militare, ma ha richiesto l’utilizzo di strumenti sia militari sia civili. Inoltre, si è resa necessaria la revisione della tradizionale dottrina strategica basata sulla difesa territoriale (difesa dei confini da un attacco esterno) e l’adozione del concetto di defence abroad, cioè la costruzione della sicurezza fuori dai confini nazionali. Conseguentemente gli eserciti hanno dovuto ristrutturarsi abbandonando il modello tipico della guerra fredda (difesa statica territoriale con eserciti pesantemente armati) e adottando il modello expeditionary, più agile e flessibile, proiettabile all’estero, professionale, capace di affrontare conflitti asimmetrici e non convenzionali.
Tuttavia, le missioni UE sono state oggetto di numerose critiche che ne hanno evidenziato i limiti. Le operazioni sono state di modesta portata, a bassa intensità, di scarso impatto strategico, caratterizzate da una timida concezione dell’uso della forza, varate con estrema lentezza e hanno impegnato in genere un numero ridotto di personale. L’efficacia operativa è stata ostacolata da un orizzonte temporale troppo corto, da un mandato limitato, talora dal sospetto di alcuni paesi circa una presunta volontà del paese proponente di perseguire interessi nazionali. Si sono presentate difficoltà a trovare il personale per i concomitanti impegni nelle operazioni NATO e ONU e per il meccanismo di finanziamento, che fa ricadere i costi su chi partecipa e non sul bilancio europeo, ad eccezione delle missioni civili e delle spese comuni di quelle militari. La UE non dispone di un proprio Quartier Generale permanente, che assicurerebbe maggiore efficienza ed eviterebbe perdite di tempo e sprechi di risorse. La diversa percezione degli interessi strategici, dovuta per esempio alla posizione geografica (i paesi mediterranei sono più sensibili alla minaccia del terrorismo e delle migrazioni, quelli orientali al pericolo rappresentato dalla Russia), è un altro elemento che scoraggia la partecipazione a missioni per fronteggiare pericoli lontani dai propri confini. Al contrario, i rapporti ex-coloniali o commerciali sono fattori incentivanti. Qualora i benefici di una operazione vadano a vantaggio di tutti, è incoraggiato il fenomeno del free riding: poiché partecipare costa, è più conveniente tenersi fuori, pur godendo, per esempio, della stabilità nel vicinato garantita dalla missione.[19]
In conclusione, le missioni dell’UE non sembrano capaci di superare i limiti di una portata ridotta, di dimensioni contenute e di durata circoscritta.
I dilemmi della difesa europea.
Accertata la necessità della difesa europea, occorre affrontare il difficile e complesso compito dell’istituzione dell’esercito europeo (basti pensare al problema rappresentato dalla eventuale comunitarizzazione della force de frappe e del seggio permanente al Consiglio di sicurezza dell’ONU detenuti dalla Francia, alla presenza nella UE di paesi neutrali); il tema richiede un approfondimento apposito che esula da questo intervento. Alcune osservazioni, tuttavia, sono necessarie. Innanzitutto, il meccanismo di difesa richiede la costituzione dell’autorità politica europea, come aveva già osservato Spinelli nel 1951 nel promemoria inviato a De Gasperi sul progetto di Comunità europea di difesa.[xx] Un esercito richiede un ministro degli Esteri artefice della politica estera, un ministro della difesa responsabile della politica di difesa e un ministro delle finanze per definire la spesa militare, cioè un governo responsabile di fronte al Parlamento europeo. Un esercito senza il potere politico è una compagnia di ventura.
Inoltre, occorre risolvere due dilemmi: la nazione o l’integrazione, l’America o l’Europa. Il rispetto della sovranità nazionale è incompatibile con la costruzione di strutture che devono permettere la condivisione del potere politico. È noto che molti fattori frenano la condivisione della sovranità nel settore della politica estera, di sicurezza e di difesa, ma altrettanti spingono in questa direzione. Se non ci sono più l’URSS e l’armata rossa a svolgere il ruolo di elemento federatore, altre minacce sono sorte che non possono essere affrontate separatamente dagli Stati europei; e la stessa dinamica interna del processo di unificazione porta verso l’unione politica. La difesa non si affronta solo con provvedimenti tecnici che ne migliorino l’efficienza perché investe i settori della democrazia, del controllo politico sulle decisioni, del potere, della sovranità; non può prescindere quindi dall’unione politica. Il gigante economico, per disporre di risorse militari efficaci, deve cessare di essere un nano politico. Obiettivo impossibile? Come per la realizzazione della moneta unica, occorrono volontà politica e leadership determinata. Spinelli affermava che compito della politica non è fare ciò che è possibile, ma rendere possibile ciò che è giusto.
L’emergere di un’Europa politica non si concilia con la continuazione di un’alleanza atlantica egemonizzata dagli USA. È necessario rivedere i rapporti all’interno dell’alleanza e stabilire una effettiva equal partnership fra le due sponde dell’Atlantico. L’Europa deve scegliere: o la scelta risoluta e coraggiosa verso l’integrazione o la difesa miope e fallace della sovranità; o un’Europa europea, alleata ma autonoma dagli USA, o un’Europa atlantica appiattita sulle scelte americane.
La UE ha una vocazione strutturale alla pace (nella dichiarazione Schuman, atto di nascita dell’Europa comunitaria, il termine pace è ripetuto sei volte in una pagina e mezza) e il suo processo di unificazione è decisivo come esempio e come impulso per l’affermazione di relazioni pacifiche a livello mondiale. Deve però diventare pienamente federale per realizzare l’auspicio indicato da un congresso del Movimento Federalista Europeo negli anni Ottanta: unire l’Europa per unire il mondo.
* Relazione presentata alla riunione dell’Ufficio del Dibattito del Movimento federalista europeo su Il federalismo e i concetti di potere politico, potenza, statualità e sovranità, svoltatsi a Firenze il 17-18 ottobre 2020.
[1] Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York, The Free Press, 1992.
[2] An Agenda for Peace. Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. Report of the Secretary General pursuant the statement adopted by Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992, https://www.un.org/ruleoflaw/files/A_47_277.pdf.
[3] P. Lellouche, Le Nouveau Monde, de l’ordre de Yalta au désordre des nations, Parigi, Hachette, 1992.
[4] R. Haass, A world in disarray: American Foreign Policy and the Crisis of the Old Order, London, Penguin Press, 2017.
[5] Id., The age of nonpolarity. What will follow US dominance, Foreign Affairs, 2008, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2008-05-03/age-nonpolarity.
[6] Ibid..
[7] A. Spinelli, Gli Stati Uniti d’Europa e le varie tendenze politiche, in Id., Il progetto europeo, Bologna, il Mulino, 1985, pp. 39-81.
[8] Sulla rivoluzione copernicana nel modo di pensare cfr. E. Reves, Anatomia della pace, Bologna, il Mulino, 1990.
[9] F. Savater, Se il cittadino diventa un “cittadino della gleba”, L Stampa, 8 aprile 2014 in http://www.lastampa.it/2014/04/08/cultura/se-il-cittadino-diventa-un-cittadino-della-gleba-hYJQ7IccvYgIWpqcxJBDML/premium.html.
[10] A secure Europe in a better world. European Security Strategy, consultabile all’indirizzo: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:r00004.
[11] Vedi M. Telò (editor), European union and New Regionalism. Competing Regionalism and Global Governance in a Post-Hegemonic Era, Farnham, Ashgate, 2007.
[12] R. Aron, Guerra e pace tra le nazioni, Milano, Edizioni di Comunità, 1970.
[13] Sull’UE come potenza civile vedi G. Laschi, M. Telò (a cura di), Europa potenza civile o entità in declino?, Bologna, il Mulino, 2007; G. Laschi, M. Telò (a cura di), L’Europa nel sistema internazionale, Bologna, il Mulino, 2009; J. McCormick, The European superpower, Basingstoke and New York, Palgrave Macmillan, 2007; M. Telò, L’Europa potenza civile, Roma-Bari, Laterza, 2004.
[14] J. Howorth, Security and defence policy in the European Union, Basingstoke and New York, Palgrave Macmillan, 2007.
[15] Il paragrafo riprende parzialmente quanto scritto in U. Morelli, Forze Armate europee: un obiettivo ricorrente finora disatteso, in U. Morelli, G. Romeo, L. Soncin (cura di), Forze armate europee? Riflessioni e proposte per una politica della difesa europea, 2020, pp. 15-37 pubblicato nella collana on line dell’Università di Torino in https://www.collane.unito.it/oa/items.
[16] V. Briani, I costi della non Europa della difesa, Torino, Roma, Centro Studi sul Federalismo, Istituto Affari Internazionali, 2013, https://www.iai.it/it/pubblicazioni/i-costi-della-non-europa-della-difesa
[17] US Department of Defence, News Briefings with Vice Adm. Bill Gortney on Libya Operation Odyssey Dawn, 2011, https://archive.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=4803; C. Taylor, Military Operations in Libya, House of Commons, Standard Note SN/IA/5909, 2011, www.parliament.uk/briefing-papers/SN05909.pdf; P. Batacchi, Le iniziative di Pooling & Sharing: impatto sulla base industriale nazionale nell’ambito concettuale della “Smart Defence” NATO, Centro Militare di Studi Strategici, Rapporto di Ricerca, Roma, 2012, http://www.difesa.it/SMD_/CASD/IM/CeMiSS/Pubblicazioni/ricerche/Pagine/LeiniziativediPoolingandSharing.aspx.
[18] Vedi la relazione della Corte dei conti europea sulla difesa europea: Corte dei Conti Europea, Difesa europea, Analisi n. 09, 2019, https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=51055.
[19] M. Eilstrup-Sangiovanni, Europe’s defence dilemma, The International Spectator, 2014, 2, pp. 87-102; T. Tardy, CSDP in action. What contribution to international security?, European Union Institute for security Studies, Paris, 2015, pp. 13-14, https://www.iss.europa.eu/content/csdp-action-%E2%80%93-what-contribution-international-security. Sulla difesa europea vedi anche U. Morelli, La politica di sicurezza e di difesa dell’Unione Europea, in: G. Finizio e U. Morelli (a cura di), L’Unione Europea nelle relazioni internazionali, Roma, Carocci, 2015, pp. 25-42; U. Morelli, La difesa europea e le relazioni in ambito ONU in: G. Amato, E. Moavero Milanesi, G. Pasquino, L. Reichlin (eds) Europa un’utopia in costruzione, Roma, Istituto dell’Enciclopedia Italiana, 2018, pp. 524-537.
[20] A. Spinelli, Promemoria sul rapporto provvisorio presentato nel luglio 1951 dalla conferenza per l’organizzazione di una Comunità europea della difesa, in S. Pistone (a cura di), L’Italia e l’unità europea, Torino, Loescher, 1982, pp. 191-206.
