Anno LXVI, 2024, Numero 1, Pagina 16
La sussidiarietà nella proposta parlamentare di modifica dei Trattati europei*
SALVATORE ALOISIO
Introduzione.
Per comprendere il valore e la portata delle proposte di modifica alla disciplina del principio di sussidiarietà avanzate dal Parlamento europeo nell’ambito della Risoluzione sui Progetti del PE intesi a modificare i Trattati, adottata il 22 novembre 2023,[1] è indispensabile inquadrarle nella ratio complessiva della riforma proposta dal PE quando ha esercitato, per la prima volta dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il potere di presentare proposte di modifica dei Trattati conferitogli dall’art. 48 TUE fin dall’adozione del Trattato di Lisbona.
Questa proposta mira, sostanzialmente, ad un avanzamento del processo di integrazione europea in senso federale.
In estrema sintesi,[2] vengono estesi i poteri del PE anche a settori (quali politica estera e difesa, coordinamento politiche economico sociali, ecc.) nei quali adesso ha un ruolo marginale, mentre vengono ridotte le materie in cui il Consiglio deve decidere all’unanimità, a vantaggio di vari meccanismi di voto a maggioranza. In questo modo, per ciò che concerne il processo legislativo dell’UE, si procede decisamente nella direzione dell’adozione di un sistema parlamentare bicamerale di tipo federale, vale a dire caratterizzato da una camera rappresentativa del corpo elettorale e da una rappresentativa degli Stati membri. Si rafforza poi la dimensione politica della Commissione, in particolare aumentando la rilevanza del ruolo del PE nel suo procedimento di formazione ed enfatizzando il rapporto di fiducia della Commissione col PE a scapito del ruolo degli Stati, segnatamente del Consiglio europeo, nell’iter in questione. In questo modo la cosiddetta forma di governo[3] dell’UE si avvicinerebbe decisamente ad uno dei modelli tipici delle democrazie parlamentari.
Nel progetto del PE, per quanto riguarda queste riflessioni, c’è soprattutto un considerevole aumento delle cosiddette competenze concorrenti, cioè delle materie su cui intervengono sia l’UE che gli Stati membri, in una misura regolata proprio dal principio di sussidiarietà. Il PE propone, in particolare, di prevedere competenze concorrenti in materia di sanità pubblica e tutela e miglioramento della salute umana, soprattutto in caso di minacce sanitarie transfrontaliere, protezione civile, industria e istruzione nonché di rafforzare ulteriormente le competenze concorrenti dell’Unione nei settori dell’energia, degli affari esteri, della sicurezza esterna e della difesa, della politica in materia di frontiere esterne nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e delle infrastrutture transfrontaliere.[4]
Sussidiarietà e federalismo nella forma di governo dell’UE.
Il rafforzamento della disciplina del principio di sussidiarietà è infatti perfettamente coerente con il quadro brevemente delineato che inserisce nuove materie tra le competenze concorrenti.
Evocando il principio giuridico della sussidiarietà, mi riferisco, come è evidente, esclusivamente alla cosiddetto sussidiarietà verticale[5] intesa come principio che regola i rapporti tra i vari livelli territoriali di governo, in alternativa alla tradizionale ripartizione rigida e netta effettuata mediante una suddivisione secca delle competenze, effettuata a priori dalle norme costituzionali. Suddivisione, quest’ultima, propria del primo federalismo, il quale era nato e si era sviluppato nel contesto dello stato liberale, caratterizzato da pochi poteri, contesto che rendeva relativamente facile una ripartizione fondata semplicemente su di una divisione netta delle materie di competenza di ciascun livello di potere pubblico.[6] Invece il principio di sussidiarietà, che si afferma col moderno federalismo cosiddetto cooperativo[7] e si adatta a forme ancor più avanzate di federalismo, fondate su modelli di costituzionalismo multilivello, serve a regolare l’intervento dei vari livelli di governo nelle competenze concorrenti cioè relative a materie nelle quali entrambi i livelli di governo coinvolti intervengono ma in misura di volta in volta diversa, in base proprio all’applicazione del principio di sussidiarietà, il quale consente di graduare l’intervento di ciascun livello di governo anche in maniera differente in relazione ai diversi provvedimenti.
Come noto, la sussidiarietà, nel significato qui utilizzato, prevede che i poteri devono essere esercitati dal livello più vicino ai cittadini (più basso) a condizione che questo livello sia in grado di gestirli in modo adeguato. I livelli superiori hanno, dunque, un ruolo, appunto, sussidiario. Vale a dire che possono intervenire soltanto se e nella misura in cui dimostrino l’inadeguatezza dei livelli inferiori.[8]
Il principio è volto a tutelare le competenze dei livelli di governo più bassi, spostando l’onere della prova della necessità dell’intervento sul livello più alto ma non ha un’applicazione statica bensì dinamica, in quanto può variare in base ai tempi e alle condizioni, producendo oltre all’effetto originario di tutela dei poteri dei livelli più vicini ai cittadini anche un effetto contrario, se ciò è reso necessario da esigenze di un intervento su scala su ampia.[9]
Il principio di sussidiarietà, così rapidamente delineato, è quindi perfettamente coerente con la previsione di una sovranità federale, vale a dire condivisa, cioè ripartita in maniera collaborativa tra più livelli di governo, che nelle parti condivise non può che essere disciplinata dalla sussidiarietà. Nel suo insieme la sovranità resta tale ma, al contrario di quanto avviene in uno Stato accentrato, essa viene esercitata da diversi soggetti su più livelli e in misure diverse, graduate appunto dal principio in parola.[10] Perciò ne rileviamo la coerenza con il complessivo impianto di riforma proposto dal PE.
Una risalente difficoltà nell’effettività del principio di sussidiarietà, particolarmente forte nella sua declinazione europea, consiste nella scarsa giustiziabilità (ex post) in caso di contestazioni sul suo rispetto.[11] Il principio “si risolve nell’onere, a carico di chi voglia trasferire una competenza ad un livello di governo superiore (…) di motivare i fondamenti della sua scelta” mentre il controllo del giudice verte “sulla congruità della motivazione, secondo gli standard ai quali ci ha abituato il giudizio di ragionevolezza”.[12]
Il principio di sussidiarietà è attualmente proclamato già nel preambolo, quindi ribadito all’art. 5 par. 1 del TUE e, infine, definito al par. 3.[13] Ma è nel Protocollo n. 2, allegato ai Trattati, che si cerca di stabilire le garanzie procedurali volte a favorire il rispetto del principio nell’adozione degli atti.
Il proponente deve motivare le ragioni che hanno portato a concludere che un obiettivo dell’Unione può essere conseguito meglio a livello di quest’ultima e queste motivazioni sono confortate da indicatori qualitativi e, ove possibile, quantitativi. Ciò al fine di dare argomenti oggettivi di valutazione dell’intervento.
La possibilità di mettere in dubbio l’applicazione del principio è, poi, attribuita ai parlamenti nazionali, i soggetti che più sono interessati ad evitare che il livello sovranazionale, in cui gli Stati sono rappresentati dai rispettivi governi, esorbitino dalle loro competenze a scapito del ruolo dei parlamenti nazionali.[14]
La disciplina del principio di sussidiarietà nella proposta di modifica dei trattati del PE.
La proposta del PE, che riprende quanto suggerito dalla Conferenza sul futuro dell’Europa,[15] prevede un rafforzamento del ruolo della Corte di Giustiza dell’UE nel controllo del rispetto del principio di sussidiarietà, attraverso l’introduzione di un paragrafo all’art 19 TUE, il 3 bis), secondo il quale: “la Corte di giustizia dell’Unione europea controlla il rispetto del principio di sussidiarietà e può pronunciarsi in via pregiudiziale” cioè su richiesta di un giudice nazionale nel corso di un processo “sull’eventualità che l’Unione abbia agito ultra vires”, al di là dei suoi poteri e competenze, “nonché esaminare i ricorsi presentati a norma dell’articolo 263 del Tattato sul Funzionamento dell’Unione europea”, che sancisce il controllo di legittimità degli atti UE, “per la violazione del principio di sussidiarietà”.
Quest’ultimo controllo, invero già possibile, viene rafforzato attraverso una modifica dell’art. 263 che esplicita la competenza della Corte di Giustizia dell’UE a pronunciarsi “sui ricorsi per (…) violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione (…) proposti da uno Stato membro, dal Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla Commissione”, inserendo nel testo la frase: “in particolare per quanto concerne il principio di sussidiarietà”.
La proposta inserisce poi l’attuale testo del Protocollo n. 2 sul principio di sussidiarietà nel corpo del Trattato (TFUE 299 bis ss.). I motivi non sono tanto giuridici quanto simbolici, si vuole enfatizzare la rilevanza del principio inserendone la disciplina direttamente nel trattato. Nelle modifiche che apporta rafforza, inoltre, il ruolo che i parlamenti regionali devono avere nella valutazione che esprimono i relativi parlamenti nazionali, se si tratta di materie di competenza regionale.
Prevede, infine, (art. 299 octies) che i Parlamenti nazionali possano chiedere al Parlamento europeo o alla Commissione di presentare la proposta di un atto dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati, potere attualmente conferito solo al Consiglio, al PE e ad 1 milione cittadini, attraverso la cosiddetta Iiniziativa dei Cittadini europei (ICE).
Rilevanza del principio di sussidiarietà nel modello di federalismo “leggero” adatto all’unificazione europea.
Il rafforzamento del ruolo della sussidiarietà è dunque tanto più necessario se l’obiettivo europeo è, come crediamo debba essere, quello di realizzare un federalismo cosiddetto leggero o delle origini o puro, vale a dire estremamente rispettoso del ruolo degli Stati membri e limitato nelle sue competenze. Anche perché ha per protagonisti gli Stati per antonomasia, quelli che hanno dato vita all’idea stessa di Stato moderno che quindi non corrono il rischio di subire un accentramento da parte del livello sovranazionale europeo.
Un modello di federalismo fortemente cooperativo basato su una stretta collaborazione tra Stati e federazione, quindi su un’ampia gamma di competenze concorrenti, anche in settori ormai tradizionalmente assegnati alla competenza esclusiva del potere centrale pure in ordinamenti federali, a seguito del loro progressivo accentramento.
In un sistema federale “leggero” come quello delineato anche competenze fondanti la sovranità come la difesa sono descritte come concorrenti (un esempio particolarmente calzante è quello della difesa comune, resa possibile non pensando di realizzare un esercito “nazionale” europeo, di tipo giacobino, bensì puntando innanzi tutto ad un sistema di massima omogeneità tra le forze armate degli Stati membri, inquadrate in una forza europea di difesa, con concetto strategico, formazione, equipaggiamento, logistica, produzione industriale ecc. totalmente uniformate, insieme ad un comando strategico (stato maggiore) unico con a disposizione forze sotto il suo diretto controllo (sia operative che di pianificazione e logistica) ma in grado di utilizzare quelle degli Stati membri in modo coerente e coordinato.
Tutto ciò però presuppone la realizzazione di un livello di potere europeo solido e democraticamente legittimato in grado di garantire l’indirizzo politico comune, cioè di individuare, in un dialogo con il PE e il Consiglio, le finalità fondamentali dell’UE.
[*] Intervento alla riunione nazionale dell’Ufficio del Dibattito del Movimento federalista europeo tenutasi a Ferrara il 13 aprile 2024 sul tema Sovranità e sussidiarietà: due anime del federalismo europeo.
[1] Cfr. Risoluzione del Parlamento europeo del 22 novembre 2023 sui progetti del Parlamento europeo intesi a modificare i trattati (2022/2051(INL)), https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0427_IT.pdf.
[2] Per approfondire l’iter procedurale ed il contenuto della proposta del PE v. L. Lionello, Il Parlamento europeo apre la procedura di riforma dei trattati: il significato del voto e le priorità per l’Europa, Il Federalista, 65 n. 2-3 (2023), pp. 67 ss., https://www.thefederalist.eu/site/index.php/it/i-documenti/2640-il-parlamento-apre-la-procedura-di-riforma-dei-trattati-il-significato-del-voto-e-le-priorita-per-leuropa, nonché Id. Tempi maturi per la riforma dei Trattati? La proposta del Parlamento europeo, Aggiornamenti sociali, 3/2024, pp. 170 ss. https://www.aggiornamentisociali.it/articoli/tempi-maturi-per-la-riforma-dei-trattati-la-proposta-del-parlamento-europeo/ . V. altresì F. Fabbrini, Il Parlamento europeo e la riforma dei Trattati, Centro Studi sul Federalismo, Torino, Commento n. 278, 27 novembre 2023, https://csfederalismo.it/it/pubblicazioni/commenti/il-parlamento-europeo-e-la-riforma-dei-trattati, e A. Profeta, Il progetto di riforma dei Trattati europei: cambiare “tutto” affinché “nulla” cambi. “Sailing on high seas: Reforming and enlarging the EU for the 21st century”, Diritti comparati, https://www.diritticomparati.it/il-progetto-di-riforma-dei-trattati-europei-cambiare-tutto-affinche-nulla-cambi-sailing-on-high-seas-reforming-and-enlarging-the-eu-for-the-21st-century/?print-posts=pdf.
[3] A proposito della quale si è ormai sviluppato e consolidato nel tempo un ampio dibattito: tra le prime considerazioni in merito, per quanto riguarda la letteratura italiana, v. C. Pinelli, Ipotesi sulla forma di governo dell’Unione europea, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 39 (1989), pp. 315 ss., ciò nonostante l’espressione “deve essere usata con un significato assolutamente convenzionale trattandosi di un ordinamento” del quale si disconosce la statualità (così L. Elia, Prime osservazioni sulla forma di governo nella Costituzione per l’Europa, Diritto Pubblico, 9 n. 3 (2003), p. 757), sul punto v. altresì S. Mangiameli, La forma di governo europea, in Aa. Vv., Questioni costituzionali del governo europeo, a cura di G. Guzzetta, Padova, Cedam, 2003, pp. 72-78.
[4] V. Risoluzione del Parlamento europeo del 22 novembre 2023, op. cit., punti 14 e 15 delle premesse; L. Lionello, Il Parlamento europeo, op. cit., p. 104.
[5] Sulla nozione di sussidiarietà e sulla distinzione tra sussidiarietà verticale e d orizzontale (quella che interviene sui rapporti tra poteri pubblici e formazioni sociali) v. in breve, la voce Sussidiarietà, in T. Groppi, Il federalismo, Roma-Bari, 2004, p. 154.
[6] “Stato centrale e Stati membri si ripartivano le materie su cui legiferare e svolgere amministrazione senza possibilità in genere di interferenze reciproche nelle sfere attribuite alle competenze dell’uno e degli altri (cosiddetto dual federalism)”, così G. Bognetti, voce Federalismo, Dig. Disc. Pubbl., VI, Torino, 1991, p. 279. Sul passaggio dal dual federalism al cooperative federalism, v. A. Reposo, voce Stato federale, in Enciclopedia giuridica Treccani, XXX, Roma, Istituto della Enciclopedia italiana, 1993, p. 5, e rinvii bibliografici ivi contenuti.
[7] V. T. Groppi, op. cit. pp. 70 ss.; nonché G. Bognetti, op. cit., p. 283.
[8] V. T. Groppi, op. cit., p. 154.
[9] È quanto accaduto negli USA, da una parte con l’assunzione di un ruolo internazionale del paese ma soprattutto con il New Deal di Roosevelt che ha comportato un incremento delle politiche federali in coordinamento con quelle statali.
[10] Per alcune considerazioni sul tema della sovranità nello Stato federale mi sia consentito rinviare a S. Aloisio, Lo Stato federale, aspetto di struttura del federalismo, Il Ponte, 68 n. 2-3 (2012), pp. 21-23.
[11] In proposito, F. Vecchio, Il principio di sussidiarietà nel Trattato Costituzionale: procedimentalizzazione vs. giustiziabilità., S.D. https://www.forumcostituzionale.it/wordpress/images/stories/pdf/nuovi%20pdf/Paper/0044_vecchio.pdf. Sugli sviluppi più recenti v. P. De Pasquale, Sharing is caring: i primi trent’anni del principio di sussidiarietà nell’Unione europea, Il Diritto dell’Unione europea, fasc. 3-4 2021, pp. 440 ss.
[12] Cfr. T. Groppi, op. cit., p. 155.
[13] Che riportiamo per comodità del lettore : “In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.”
[14] Sul ruolo dei parlamenti nazionali v. P. De Pasquale, op. cit., pp. 435 ss..
[15] Sulla COFOE v. B. Guastaferro, Le conclusioni della Conferenza sul futuro dell’Europa e i suoi possibili esiti, 2022, in https://www.eublog.eu/articolo/35007/Le-conclusioni-della-Conferenza-sul-futuro-dell%E2%80%99Europa-e-i-suoi-possibili-esiti/Guastaferro e L. Lionello, Gli esiti della Conferenza sul futuro dell’Europa e le prospettive di revisione dei Trattati, 2022, in https://www.aisdue.eu/luca-lionello-gli-esiti-della-conferenza-sul-futuro-delleuropa-e-le-prospettive-di-revisione-dei-trattati/.
