Anno XXXII, 1990, Numero 1 - Pagina 9
L’idea federale e la tradizione liberale inglese
JOHN PINDER
In Europa, gli Inglesi si sono trovati nella posizione più favorevole per comprendere il concetto di costituzione federale. Esso ha acquisito via via sempre maggiore importanza, sia come difesa contro l’eccessiva centralizzazione statale, sia come mezzo per consentire agli Stati di convivere in un mondo sempre più interdipendente. Esso è stato dunque sempre più largamente compreso e realizzato da altri popoli, ma gli Inglesi non sono riusciti ad applicarlo a sé stessi, né all’interno del Regno Unito né come principio guida nei rapporti con gli altri Stati. Perché?
La costituzione federale: un prodotto della tradizione liberale inglese.
I motivi per i quali gli Inglesi erano in una posizione tanto favorevole per comprendere il significato di ciò che avevano fatto i padri fondatori della Costituzione degli Stati Uniti d’America sono facilmente evidenziabili. Non si trattava solo di una questione di lingua, di cultura e di contatti. I padri fondatori erano radicati nella tradizione politica inglese, e più precisamente nella sua tradizione liberale, nella più vasta accezione di «sistema di libertà civili, politiche e religiose».[1]
Gli autori di The Federalist si richiamano in particolare a Locke e Montesquieu. L’influenza di Locke sul pensiero politico nelle colonie americane è stata fondamentale. Per la generazione di Hamilton e Madison, L’Esprit des Lois di Montesquieu è stato «una sorta di Bibbia della filosofia politica», che veniva citata in The Federalist «come gli scolastici citano Aristotele».[2] In ciò essi seguivano ancora la tradizione di Locke, che Montesquieu aveva razionalizzato e affinato. Anche se non sembra che ne facciano menzione, è interessante il fatto che Montesquieu sia andato oltre Locke aggiungendo nel suo libro un’analisi dei meriti del sistema federale e suggerendo così la sua compatibilità con la filosofia politica di Locke.[3]
La rivoluzione americana ripudiò il dominio britannico, ma gli Americani non ripudiarono le idee politiche degli Inglesi. Al contrario, essi vi trovarono le basi per la soluzione del problema che stava loro maggiormente a cuore: i limiti e il controllo del potere politico. Come la filosofia di Locke aveva rispecchiato le esigenze di coloro che volevano tenere a freno le pretese di un monarca assoluto, così gli Americani volevano una costituzione che li difendesse da esse e assicurasse invece il controllo del potere da parte del popolo. Furono la filosofia di Locke e la costituzione britannica a suggerire come riuscirvi, attraverso la garanzia normativa dei diritti individuali e l’elezione di rappresentanti del popolo con il compito di elaborare le leggi e controllare il potere esecutivo.
Per essere in grado di proteggere una società civile di questo tipo dalle minacce esterne o dal dissenso interno, occorreva che i vari Stati si unissero; e l’esperienza di una confederazione, i cui Stati membri ignoravano l’autorità dell’Unione, fu la dimostrazione inequivocabile della necessità di un governo federale, in rapporto diretto con i cittadini. Ma di nuovo ciò poneva un problema: come controllare il potere del governo? Come impedire che un governo federale onnipotente opprimesse i singoli e svuotasse di senso le istituzioni degli Stati membri? La risposta veniva individuata in parte nella separazione dei poteri, fulcro della tradizione lockiana, anche se sempre meno seguita in Inghilterra, e in parte in una applicazione nuova di quello stesso concetto fondamentale: la divisione dei poteri tra l’Unione e gli Stati.
La divisione dei poteri, radicata nella costituzione, non modificabile unilateralmente né dalle istituzioni centrali né dagli Stati, appare talmente come una semplice estensione del principio della separazione dei poteri che a posteriori è difficile cogliere sia i suoi elementi di intrinseca novità, che la reale portata della innovazione attuata dai padri fondatori. E tuttavia fin dal momento in cui tale semplice modifica venne inserita nella Costituzione americana, si ebbe la prova tangibile che era possibile applicare una costituzione liberale non solo all’interno degli Stati, ma anche per unioni di Stati pronti ad accoglierne i principi. L’idea federale poteva essere vista come un completamento di tali principi in un modo che era, come avrebbe detto Acton, «suscettibile di estensione illimitata».[4]
Essendo radicate nella filosofia politica inglese, e integrate solo da una estensione logica di un concetto fondamentale di Locke, le idee di The Federalist non potevano non divenire accessibili ai cultori del pensiero politico inglese. Scriveva il professor Bernard, Chichele Professor di Diritto internazionale e Diplomazia a Oxford: «Non conosco modello più raffinato di saggio politico di quello contenuto in alcuni di questi scritti».[5] Ma a quel punto era già quasi trascorso un secolo, ed era stato necessario molto tempo perché gli Inglesi incominciassero a riconoscere le implicazioni di ciò che era avvenuto in America.
I pensatori liberali e l’idea federale.
Fu un pensatore liberale francese, non inglese, che per primo fece conoscere il significato della Costituzione federale americana. Alexis de Tocqueville visitò gli Stati Uniti nel 1831 perché voleva rendersi conto di come la democrazia e l’uguaglianza potessero combinarsi con la libertà, allo scopo di risparmiare alla Francia nuove esperienze di regimi illiberali come quelli che avevano fatto seguito alla rivoluzione francese. Imbattutosi nell’elemento federale della costituzione, ne espose i vantaggi in De la Démocratie en Amérique,[6] pubblicato un quarto di secolo prima che al concetto venisse dedicata un’attenzione paragonabile da parte degli autori inglesi. In seguito alle ondate di immigrazione negli anni 1830-40, tuttavia, il potenziale degli Stati Uniti incominciò a farsi più chiaro per gli Inglesi e a partire dal 1860 la letteratura in questo campo incominciò a recuperare il tempo perduto. A quel punto, gli Inglesi avevano il vantaggio di aver già potuto constatare come la Costituzione federale avesse concretamente funzionato. Come mise in evidenza Bernard, la cui opera Two Lectures on the Present American War, pubblicata nel 1861, fu uno dei primi scritti di autori inglesi sull’argomento, le idee di de Tocqueville sulla costituzione erano tratte soprattutto da The Federalist. Bernard stesso mostrò di conoscere a fondo la storia della Costituzione americana e della letteratura riguardante i principi che stavano alla base del problema della secessione.[7]
Fu ancora nel 1861 che J.S. Mill diede alle stampe Considerations on Representative Government, opera che conteneva un capitolo intitolato «Dei governi rappresentativi federali».[8] Si trattava di un saggio informativo sul governo federale, che mostrava una lucida comprensione dei principi che ne stanno alla base. In particolare, vi si sottolineava, come aveva fatto Bernard, il ruolo fondamentale del rapporto diretto tra governo federale e cittadini, così come la necessità sia di una netta divisione dei poteri tra il governo federale e i governi degli Stati, sia di un arbitro indipendente da entrambi.[9]
Nel suo saggio On Liberty, pubblicato due anni prima, Mill aveva identificato un contesto entro il quale poteva collocarsi una siffatta divisione dei poteri, quando aveva sollevato il problema di delimitare la sovranità dell’individuo e l’autorità della società, nonché della lotta tra libertà e autorità.[10] Anche se egli non mise in evidenza in modo esplicito alcun legame tra questi principi e la sua analisi delle costituzioni federali, implicitamente egli gettò un ponte tra il federalismo costituzionale degli anglosassoni e l’idea federale che veniva contemporaneamente sviluppata da Proudhon, e che consisteva sostanzialmente nel conciliare i due poli essenziali della libertà e dell’autorità.[11]
Mentre l’analisi di Mill sul governo federale era chiara, le conclusioni che ne traeva apparivano vagamente contraddittorie. Il suo ideale era la massima dispersione del potere compatibile con l’efficienza, eppure egli mostrava di preferire, ove possibile, un governo unitario, nonostante il suo aperto pregiudizio nei confronti della concentrazione dei poteri.[12] Egli affermava che un tribunale veramente internazionale era «una delle più impellenti necessità della società civile» e che la Suprema Corte degli Stati Uniti ne era il primo, grande esempio. Ma poi concludeva che «i confini dei governi» dovrebbero generalmente coincidere con quelli delle nazionalità e che, nonostante la distinzione tra cittadini e stranieri fosse incivile, in quella fase dello sviluppo della civiltà essa era inevitabile.[13] Anche a non voler tenere conto della costituzione federale svizzera, entrata in vigore solo da tredici anni, o a voler definire la nazionalità in modo tale da escludere i gruppi linguistici svizzeri, appare tuttavia sorprendente che Mill, solitamente così preoccupato della necessità della educazione civica, non abbia espresso alcuna opinione sulla imprescindibilità di una educazione volta a superare tale barbara distinzione e a rendere possibile il soddisfacimento di «una delle più impellenti necessità» della società civile.
Ritorneremo più oltre sull’argomento delle apparenti incongruità nel pensiero di Mill. Diciamo per ora che al tempo della terza edizione di Representative Government, apparsa nel 1865, egli poteva riferirsi in termini entusiastici all’opera di E.A. Freeman, History of Federal Government in Greece and Italy, pubblicata nel 1863.[14] Anche se si richiamava ai recenti scritti di Mill e Bernard, da tempo Freeman meditava in prima persona sull’argomento.[15] Il volume doveva essere il primo di un’opera di vaste proporzioni, History of Federal Government from the Foundation of the Achaian League to the Disruption of the United States; e lo scopo di questo primo tomo era quello di cogliere l’idea «nel suo germe così come nella sua espressione perfetta». Freeman ne vedeva la «forma perfetta» nella Costituzione degli Stati Uniti;[16] e benché la sua History non sia mai andata oltre la Grecia e l’Italia, con un frammento sulla Germania nell’edizione postuma del 1893, il volume che vide la luce conteneva un’ampia introduzione sulle caratteristiche del governo federale, con particolare riferimento agli Stati Uniti e alla Svizzera. Seguendo un’idea di Tocqueville (il quale a sua volta si rifaceva a Montesquieu) Freeman si dilungava sui vantaggi offerti dal sistema federale, che da un lato assicurava la pace interna e il godimento di eguali diritti da parte dei cittadini degli Stati di vaste proporzioni, e dall’altro lato consentiva la partecipazione alla vita politica dei cittadini degli Stati più piccoli.[17] Per il meccanismo costituzionale, egli introdusse il termine di sovranità suddivisa tra autorità coordinate.[18] Il suo grande merito, come storico che sarebbe in seguito divenuto Regius Professor di Storia moderna a Oxford, fu di contribuire al fatto che il federalismo assurgesse al rango di materia di studi universitari in Gran Bretagna.
Tutto questo materiale portava acqua al mulino di Acton. Anche se succedette a Seeley come Regius nella cattedra di Storia moderna dell’Università di Cambridge solo nel 1895, e se la sua opera History of Freedom and Other Essays uscì solo nel 1907, quattro di tali saggi che avevano come argomento il federalismo vennero pubblicati, o furono oggetto di conferenze, tra il 1862 e il 1889. In questi saggi egli applicava la sua immensa erudizione a quell’aspetto del federalismo che riguarda più la dispersione che non l’unificazione del potere. Egli trovava profondamente ripugnanti gli eccessi del centralismo democratico, e deplorava le idee della rivoluzione francese nel loro contenuto essenziale in quanto rappresentavano «non la limitazione del potere sovrano, ma l’abolizione dei poteri intermedi».[19] Si schierò contro Mill sulla teoria che Stato e nazione devono coincidere e contro «l’unità nazionale che è l’ideale del liberalismo moderno». Al contrario, sosteneva che «la coesistenza di diverse nazioni nel medesimo Stato è... la miglior garanzia della sua libertà»; e vedeva la federazione come «il più efficace e il più adatto tra tutti i mezzi per porre un freno all’oppressione delle minoranze da parte di un potere centralizzato».[20] Come abbiamo già osservato, tuttavia, egli riteneva anche che il federalismo potesse estendersi illimitatamente, e fosse «l’unico mezzo per evitare le guerre», perché consentiva che «nazionalità, religioni e momenti di civiltà diversi coesistessero in armonia fianco a fianco».[21]
Uno dei quattro saggi di Acton sul federalismo era una recensione di The American Commonwealth di James Bryce, pubblicato nel 1888. Bryce era divenuto amico di Freeman dopo aver scritto un eccellente saggio sul Sacro Romano Impero nel 1863. Era stato nominato Regius Professor di Diritto civile a Oxford nel 1870, era divenuto deputato liberale nel 1880 ed era stato ministro liberale in tre Gabinetti. I due volumi di The American Commonwealth rimasero in gestazione vent’anni, e le loro 1770 pagine costituirono per mezzo secolo un punto di riferimento da una sponda all’altra dell’Atlantico.[22] La sua esauriente analisi del sistema politico americano comprendeva una mezza dozzina di capitoli dedicati specificamente alle origini, ai principi e al funzionamento della Costituzione federale. Bryce vedeva con favore l’idea federale ed eliminò ogni pretesto precedentemente accampato dagli Inglesi colti sulla presunta mancanza di informazioni adeguate circa il suo funzionamento negli Stati Uniti.
Dei quattro amici che Bryce ringraziava nella sua Prefazione, Henry Sidgwick veniva al primo posto per aver «letto con molta cura gran parte delle bozze e aver dato preziosi suggerimenti».[23] Sidgwick, che si adoperò molto per introdurre le scienze politiche come materia di studio nelle università inglesi, era a quel tempo Knightsbridge Professor a Cambridge, e le lezioni che vi tenne tra il 1885 e il 1899 costituirono l’ossatura del volume, pubblicato postumo, The Development of European Polity.[24] Il libro conteneva capitoli sul federalismo nell’antica Grecia, tratti in gran parte da Freeman, e sul federalismo moderno, per il quale si avvalse dei suoi stretti rapporti con Bryce. Egli indicava i vantaggi del federalismo sia nell’acquisizione di maggior forza verso l’esterno che in benefici economici derivanti dall’unione degli Stati, nonché nella garanzia di libertà a livello locale nell’ambito di Stati precedentemente unitari; e riteneva che una federazione dell’Europa occidentale, sull’esempio statunitense, fosse «la profezia più realistica».[25] Questa previsione era contenuta anche nel suo The Elements of Politics, che comprendeva un capitolo sul federalismo e uno sulla sovranità.[26]
A.V. Dicey, Vinerian Professor di Diritto inglese a Oxford dal 1882 al 1909, fu uno degli amici più intimi di Bryce. Assieme visitarono gli Stati Uniti nel 1870, quando Bryce stava iniziando la preparazione della sua grande opera. Ma al contrario di Bryce e di Sidgwick, Dicey non nutriva simpatia per l’idea federale. La sua opera classica, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, apparsa per la prima volta nel 1885, con otto edizioni nei successivi trent’anni e diverse ristampe, conteneva un lungo capitolo su «Sovranità parlamentare e federalismo». Mentre anche questo lavoro contribuì in modo assai importante a far comprendere in Inghilterra cosa fosse il governo federale, esso in realtà mirava a dimostrare la superiorità del governo centralizzato e della sovranità parlamentare. «Il dogma fondamentale del diritto costituzionale inglese» scriveva «è la sovranità legittima assoluta, o il dispotismo, del Sovrano nel Parlamento», che è incompatibile con una costituzione federale (o, più esattamente, con «un patto sostanziale, che preveda il controllo di ogni autorità attraverso la costituzione»); e costituzione federale significa governo debole, legalismo e suddivisione della lealtà dei cittadini tra poteri diversi.[27]
Alla fine del diciannovesimo secolo, in Inghilterra era dunque disponibile una vasta serie di opere sugli aspetti storici, giuridici e politici del governo federale.[28] Molte di esse si dovevano ad autori di tradizione liberale. Oltre a Mill, anche Acton fu membro liberale del Parlamento dal 1859 al 1865, e il suo patrigno, per tre volte Segretario agli Esteri, apparteneva anch’egli al partito liberale. Acton inoltre era amico intimo di Gladstone, sul quale esercitò una profonda influenza, in particolare per quanto concerneva la Home Rule (autogoverno) in Irlanda. Delle credenziali di Bryce come uomo politico liberale abbiamo già detto. Dal canto suo, Freeman fu per due volte candidato al Parlamento come radicale indipendente e fu invitato a presentarsi per i liberali nel 1886. E Sidgwick fu notevolmente influenzato da J.S. Mill – benché, come abbiamo visto, più favorevole di lui al federalismo. Questi liberali erano prevalentemente favorevoli all’idea federale, ma nel liberalismo inglese vi era anche un altro filone. Dicey fu liberale fino al 1885, quando aderì al partito dell’Unione per reazione alla proposta di Gladstone sull’autogoverno dell’Irlanda. Nel propugnare la sovranità parlamentare contro il federalismo, egli seguiva l’altra scuola liberale, quella che Bryce, in un volume pubblicato nel 190l e contenente i quattro saggi su temi federali, attaccò in quanto rappresentava «i dogmi» di Bentham e Austin, che avevano «avuto enorme influenza» in Inghilterra nei precedenti settant’anni.[29]
Teorie sulla sovranità parlamentare e nazionale.
Mentre gli Americani erano occupati ad elaborare la loro Costituzione, Jeremy Bentham scriveva quattro lavori sui «Principi del diritto internazionale», l’ultimo dei quali intitolato Plan for a Universal and Perpetual Peace. Come era sua abitudine, non si preoccupava che ciò che scriveva venisse pubblicato: i saggi perciò, benché redatti tra il 1786 e il 1789, non comparvero se non nella raccolta postuma di tutte le sue opere, attorno al 1838-43. Il suo piano di pace iniziava con la Francia e l’Inghilterra, e prevedeva successivamente una partecipazione universale. La pace doveva essere raggiunta attraverso la limitazione degli eserciti, e il ricorso all’arbitrato in caso di controversie. Una stampa libera, e quindi la pressione dell’opinione pubblica, avrebbero assicurato l’attuazione delle decisioni scaturite dall’arbitrato. Benché ritenesse che ciò sarebbe stato sufficiente, Bentham concedeva che «come estrema risorsa» le soluzioni adottate avrebbero forse potuto essere rese esecutive da contingenti degli Stati aderenti al patto.[30]
Può apparire strano che un uomo tanto risolutamente realistico sulla necessità di punire gli individui che infrangono la legge credesse che la pubblica opinione sarebbe stata sufficiente a mantenere in riga gli Stati. Ma Bentham si era convinto che non vi fossero «in alcun luogo veri conflitti» tra gli interessi nazionali.[31] E apparentemente non lo sfiorò neppure il pensiero che avrebbero potuto esservi, tra persone giuridiche dei vari Stati, conflitti non risolvibili attraverso le leggi di uno di essi. Come possiamo spiegarci questa strana ingenuità?
Bryce ci ha forse dato una risposta quando ha scritto che la dottrina di Hobbes sulla sovranità piaceva a Bentham «per la sua vigorosa asserzione dell’onnipotenza giuridica di una autorità della quale un riformatore drastico come lui aveva bisogno per raggiungere i suoi scopi». Per coloro che vogliono uno Stato forte che imponga precisi schemi di comportamento ai cittadini, è più comodo credere che nessun grave problema possa sorgere nei rapporti tra Stati sovrani.
La dottrina della sovranità parlamentare e nazionale indivisibile venne elaborata e messa a punto da John Austin, amico e vicino di casa di Bentham, con il quale era in perfetta sintonia di vedute. Bryce si spinse fino a rimproverare aspramente Austin per l’uso che questi aveva fatto delle «riflessioni di Hobbes», perché scriveva «come giurista, proclamando di illustrare uno Stato normale e tipico» ma descriveva solo Stati «con una legislatura onnipotente, dei quali il Regno Unito e la Repubblica sudafricana sono praticamente gli unici esempi, e Stati con sovrani onnipotenti, dei quali la Russia e il Montenegro rappresentano probabilmente gli unici casi nel mondo civile».[32]
Bryce si occupava dell’aspetto interno della sovranità, ma l’aspetto interno ed esterno erano strettamente legati, e venivano trattati congiuntamente nelle opere di autori quali Austin e Dicey. Anche Herbert Spencer, che attaccava «il diritto divino» delle maggioranze parlamentari, considerandolo pericoloso per i diritti individuali e delle minoranze, focalizzò la sua attenzione sulla linea tracciata da Hobbes a Austin, la quale intendeva «derivare l’autorità della legge dalla sovranità illimitata di un uomo, o di alcuni uomini»; e attribuiva ciò al passato militare di Austin, il quale «assimilava l’autorità civile a quella militare».[33] Qualunque ne fosse la ragione, Austin forniva una giustificazione teorica ai protagonisti della sovranità parlamentare e nazionale.
La famiglia Mill era vicina di casa di Bentham e di Austin, e J.S. Mill, benché minore di Austin di sedici anni, per un certo periodo, tra i11820 e il 1821, studiò con lui il diritto. J.S. Mill spinse il suo utilitarismo ben oltre l’arida dottrina trasmessagli dal padre e da Bentham, eppure sembra che gli riuscisse difficile contraddirli, e ciò potrebbe spiegare perché nella sua visione del governo federale trasparisse una certa preferenza per gli Stati nazionali unitari, compatibile con le idee paterne e di Austin sulla sovranità.
J.S. Mill attribuiva all’economia il ruolo che Bentham aveva riservato all’opinione pubblica, il ruolo cioè di supporto all’arbitrato internazionale e quindi di antidoto alle guerre. «Il commercio» scriveva «sta rapidamente rendendo obsolete le guerre»; e riteneva che il commercio internazionale fosse «la migliore garanzia di pace nel mondo».[34] Il commercio internazionale, e con esso l’interdipendenza tra gli Stati, era senza dubbio in espansione, ma la guerra era tutt’altro che superata. La ragione di questo errore di prospettiva, condiviso da gran parte degli economisti liberali del diciannovesimo secolo, fu che essi non tennero conto del fatto che il commercio tra Stati, per svilupparsi correttamente nell’ambito di un ordine internazionale pacifico, richiedeva un quadro legislativo e un governo. Questa fu, quantomeno, la conclusione alla quale pervenne durante la prima guerra mondiale Edwin Cannan, secondo il quale nessun economista liberale aveva mai riflettuto neppure per un attimo sul fatto che alla base della cooperazione nell’economia internazionale vi dovessero essere il diritto ed un governo.[35] Questo tema venne ripreso e analizzato sistematicamente da Lionel Robbins in alcuni volumi pubblicati nel 1937 e nel 1939, sulla spinta della crescita del protezionismo e della guerra incombente. Robbins affermava che gli economisti classici, compreso Adam Smith, davano eccessivamente per scontato il quadro giuridico che consentiva all’economia di funzionare, e non capivano che un’economia internazionale liberale necessita di istituzioni politiche e giuridiche internazionali. Queste istituzioni sono necessarie non solo per motivi di sicurezza, ma per attuare, valutare e far rispettare le leggi sulla proprietà, sui contratti, sulla concorrenza e su molte altre questioni di notevole complessità. In breve, gli economisti non si erano resi conto della contraddizione insita nella previsione di un’economia mondiale senza ordinamenti civili e sociali a tale livello.[36] In un articolo del 1939, von Hayek concordava con Robbins che questo era «uno dei limiti più gravi del liberalismo del diciannovesimo secolo» e sottolineava la necessità di «abolire le sovranità nazionali e dar vita a un diritto internazionale realmente efficace».[37]
Abbiamo già messo in evidenza una delle possibili ragioni di questa lacuna nel pensiero liberale, vale a dire che il desiderio di un governo forte, emerso in alcuni degli utilitaristi, aveva dato origine alla teoria della sovranità indivisibile, inconciliabile con un ordine federale internazionale. Una seconda ragione era che, anche se volevano un governo forte, i liberali in genere auspicavano meno governo; e nonostante da un punto di vista logico possa essere coerente volere meno governo in uno Stato dove ce n’è troppo, e più governo a livello internazionale dove non ce n’è affatto, l’enfasi su meno governo potrebbe far perdere di vista la necessità di un minimo di governo internazionale. In terzo luogo, come aveva sottolineato von Hayek, i liberali sostenevano la causa nazionalista in Belgio, in Grecia, in Irlanda, in Italia e in Polonia ed erano pertanto spinti, come J.S. Mill, ad approvare il concetto di Stato nazionale.[38] Infine, la sicurezza del commercio e la stabilità delle monete a livello mondiale erano, nel diciannovesimo secolo, in gran parte affidate alla Marina reale britannica e alla Banca d’Inghilterra, e questo potrebbe aver contribuito a far sottovalutare agli Inglesi, liberali compresi, le deficienze del sistema.
Indipendentemente dalle ragioni, le idee di sovranità, nemiche del federalismo, continuarono a prosperare per tutto il diciannovesimo secolo, e il crescente bisogno di una struttura giuridica e politica nei rapporti internazionali continuò ad essere ignorato da molti liberali. Dal 1870 in poi, tuttavia, in seguito alla guerra franco-prussiana e alla rinascita del protezionismo, la necessità di tale struttura divenne sempre più evidente; e i liberali furono i più attivi nel fare proposte federaliste al fine di risolvere i problemi internazionali. Anche la questione irlandese suggeriva la creazione di strutture federali all’interno del Regno Unito. Mentre gli Inglesi non giunsero mai al punto di applicare alcuna di tali proposte direttamente al Regno Unito, sia a livello interno che nei rapporti con altri paesi, tuttavia, anche prima del 1870 essi avevano incominciato a mostrare la loro propensione ad applicare i principi federalisti ai problemi di altri Stati.
Costituzioni federali per le colonie.
Furono i liberali, all’inizio del diciannovesimo secolo, a promuovere l’idea dell’autogoverno per le colonie britanniche con popolazione europea. Il primo risultato ufficiale fu la relazione del Conte di Durham sul Canada, redatta nel 1839, nella quale veniva proposto un esecutivo canadese responsabile di fronte a un parlamento canadese. Ma solo nel 1864 un governo di liberali indisse una conferenza costituzionale, che sfociò nella promulgazione, nel 1867, del British North American Act, sotto il successivo governo a maggioranza conservatrice. I conservatori non si mostrarono affatto più arretrati dei liberali sul problema delle costituzioni federali nelle colonie; e con l’esempio degli Stati Uniti così vicino, non era strano che le differenze linguistiche e geografiche del Canada venissero sancite in una costituzione federale, benché, diversamente da quanto accadeva negli Stati Uniti, con un esecutivo parlamentare invece che eletto a suffragio diretto.
Già nel 1846 il Conte Grey, membro del gruppo di liberali fautori dell’autodeterminazione, aveva presentato al Parlamento un disegno di legge per dotare l’Australia di un governo federale; ma tali proposte vennero lasciate cadere a livello di commissione.[39] Gli Australiani dovettero attendere fino al 1890 perché governi conservatori, preoccupati dalle annessioni effettuate da altri Stati europei nell’area del Pacifico, convocassero conferenze costituzionali e procedessero alla creazione della federazione australiana nel 1900.
Verso la metà del diciannovesimo secolo, i liberali avanzarono anche l’idea di una unione federale dei territori del Sud Africa. Il Segretario preposto alle colonie, Edward Bulwer-Lytton, nel 1858 chiese a Sir George Grey una relazione sulla possibilità di concretizzare una unione di tale genere.[40] Non accadde nulla, tuttavia, fino alla guerra dei Boeri, quando il brillante Kindergarten di Milner preparò un memorandum contenente proposte per l’unione. Ispirato da un membro del gruppo, Lionel Curtis, e con l’entusiastico appoggio di un altro membro, Philip Kerr (in seguito Lord Lothian), essi proposero una costituzione federale, basata su uno studio approfondito di varie opere, tra le quali The Federalist. Ma nel 1909 il governo liberale adottò l’alternativa di una costituzione unitaria, in parte per motivi economici. Tuttavia, Curtis e Kerr, nei tre decenni successivi, sarebbero stati tra i principali fautori dell’idea federalista in altri contesti.
All’inizio del ventesimo secolo, dunque, il parlamento britannico aveva sancito le costituzioni di due delle quattro federazioni allora esistenti nel mondo. Quella degli Stati Uniti era scaturita da concetti della tradizione liberale inglese, ed era ormai nota al ceto colto e agli studiosi nel Regno Unito. La costituzione federale Svizzera del 1848 si era ispirata all’esempio americano. Non si può dunque affermare che nella seconda metà del secolo diciannovesimo gli Inglesi si trovassero in una posizione più sfavorevole di altri per discutere con cognizione di causa possibili ulteriori applicazioni del principio federale. E il periodo tra il 1870 e la prima guerra mondiale fu infatti assai ricco di proposte in tal senso.
Proposte federali: Europa, impero, Irlanda.
Nel piano di Bentham per una pace permanente nessun indizio mostra che egli avesse recepito i principi fondamentali della nascente Costituzione americana. Richard Cobden era fortemente interessato alla costruzione della pace e nel 1849 propose in parlamento una mozione a favore dell’arbitrato internazionale, mentre nel 1851 avanzò una ulteriore proposta per una riduzione generale degli armamenti, sulla falsariga dei concetti formulati da Bentham. Nel 1867, tuttavia, James Lorimer, titolare di una cattedra di diritto internazionale a Edimburgo, scrisse un articolo sull’organizzazione internazionale (pubblicato solo nel 1884) che teneva chiaramente conto dei principi federalistici presenti nella Costituzione americana. In esso si prevedeva un governo che gestisse i rapporti internazionali, con un legislativo bicamerale, un potere giudiziario, un potere esecutivo e un erario. Il governo avrebbe dovuto disporre di una modesta forza permanente, e gli Stati membri avrebbero dovuto procedere al disarmo fino al livello compatibile con le esigenze di ordine pubblico. Avrebbe dovuto essere prevista una tassa internazionale, riscossa dagli Stati, e gli affari interni di questi avrebbero dovuto essere esclusi dalle competenze del governo centrale, tranne che nel caso di guerra civile.[41]
Nel 1871, John Seeley, da poco nominato professore di Storia moderna a Cambridge, diede contenuto politico a questa proposta teorica. Alla vigilia del conflitto franco-prussiano egli venne invitato dalla Peace Society a tenere una conferenza su come abolire la guerra. Il testo venne pubblicato in Macmillan’s Magazine sotto il titolo inequivocabilmente chiaro di «Stati Uniti d’Europa». Seeley andava diritto al punto, dichiarando che l’arbitrato internazionale, per essere efficace, comporta profondi mutamenti politici. Qual è, si domandava, il «livello minimo di federazione in grado di produrre risultati concreti?». E rispondeva, basandosi sull’esperienza americana, che tale minimo avrebbe dovuto comprendere un potere giudiziario federale imparziale, un legislativo e un esecutivo a livello europeo, un legame diretto tra i singoli e le istituzioni federali, e una forza armata a disposizione di queste istituzioni, così da vincere ogni possibile resistenza da parte degli Stati membri, ai quali avrebbe dovuto essere «assolutamente proibito» mantenere un esercito.[42]
Seeley si chiedeva se questa via fosse praticabile, e rispondeva in modo realistico ma costruttivo. Per l’Europa sarebbe stato più difficile di quanto non fosse stato per l’America. Gli Europei avrebbero avuto bisogno di tempo perché si diffondesse l’idea della necessità di tale riforma dei loro rapporti. Seeley precorreva la convinzione di Altiero Spinelli che il risultato non potesse essere raggiunto con mezzi diplomatici: egli affermava che sarebbe stato necessario un «movimento popolare universale». Sebbene sottolineasse che si trattava di una semplice risposta alla domanda che gli era stata posta su come si sarebbe potuto abolire la guerra, e sebbene nel suo ragionamento egli si attenesse strettamente a una logica rigorosa e distaccata, egli concludeva il suo intervento con la visione di «una nuova federazione nascente come un tempio maestoso sulla tomba della guerra».[43]
Né la sua logica né la sua visione sembrano tuttavia aver avuto grande seguito. Evidentemente la Peace Society non rifletteva alcuna istanza generalizzata di discutere l’importanza dell’abolizione della guerra e Seeley rispose forse troppo seriamente alla domanda che gli era stata posta. Tuttavia, un decennio più tardi, la sua mente instancabile si applicò ad un progetto federale che toccava un tasto al quale lo Stato britannico era più sensibile.
L’occasione per questo nuovo intervento fu l’assurgere di America e Russia al ruolo, previsto da de Tocqueville, di grandi potenze mondiali, che scavalcavano tutte le tradizionali potenze europee – salvo la Gran Bretagna, a patto che essa si federasse con le colonie dotate di autogoverno, l’Australia, il Canada, la Nuova Zelanda e i territori britannici in Sud Africa, e mantenesse con l’India relazioni che consentissero il consolidamento di questa nuova potenza britannica. Seeley espose l’idea nelle conferenze tenute a Cambridge attorno al 1880 e pubblicate nel 1883, con il titolo The Expansion of England.[44]
Ma Seeley era tutt’altro che un nazionalista fanatico. Come abbiamo visto, egli sapeva ispirarsi alla visione di un ordine di pace fondato su una Europa federale. Rifuggiva da trionfalismi nella visione dell’Impero, e insisteva sul fatto che una federazione tra l’Inghilterra e le colonie autonome non sarebbe stata un impero, ma piuttosto uno Stato molto vasto. Non dava per scontato che le grandi dimensioni di uno Stato fossero in sé stesse desiderabili, ma sosteneva nelle sue lezioni, basandosi sulla realtà dei rapporti di potere, che l’Inghilterra, come gli altri paesi europei, sarebbe altrimenti stata sopraffatta dai due Stati tradizionalmente indicati come le superpotenze. Era questo il convincimento che ne fece un liberale favorevole all’unione, sostenitore della Imperial Federation League, costituita l’anno successivo alla pubblicazione della sua opera, la cui influenza si rivelò enorme. La lega attrasse molti liberali delusi dall’approccio di Gladstone agli affari internazionali, giudicato non sufficientemente fattivo. Il Presidente della lega, William Edward Forster, era di famiglia quacchera e fu poi, per un quarto di secolo, membro liberale del Parlamento. Tra gli unionisti liberali, attivi fautori di riforme sociali, e attratti dalla lega per il loro altrettanto attivo approccio alla politica estera, vi erano Joseph Chamberlain e Alfred Milner.
Michael Burgess ha scritto un’opera minuziosa e attenta sui federalisti favorevoli alla trasformazione dell’impero in una federazione, e non è perciò necessario dilungarsi a parlarne in questa sede.[45] Ciò che va sottolineato, però, è che, nonostante la lega attirasse senza dubbio numerose persone di tendenze politiche diverse, interessate più alla prospettiva di dominio che alla federazione, vi erano anche federalisti sinceri come Seeley che univano una visione realistica del potere all’impegno nei confronti della costituzione federale, fondata sul diritto e su un governo rappresentativo del popolo. Essi riuscirono ad estendere i principi federalisti al problema dell’assetto internazionale nel suo complesso, come Seeley aveva fatto nella sua conferenza del 1871 e come Curtis e Kerr avrebbero fatto, dopo essere usciti dal Kindergarten di Milner. La reazione post-imperiale potrebbe aver impedito agli Inglesi di rendersi conto che questi federalisti non erano né di vedute ristrette né sciovinisti, ma al contrario erano alla ricerca di una soluzione ragionevole ai problemi dell’ordine internazionale nel mondo nel quale essi vivevano; e ciò a sua volta rende difficile comprendere la forza della tradizione federalista inglese.
Nel periodo in cui venivano avanzate le proposte di una federazione dell’impero, i nazionalisti irlandesi davano vita a progetti autonomisti, creando altre occasioni per valutare e discutere i principi federali. Anche di questo argomento si parla altrove.[46] Qui è sufficiente porre in rilievo che il profondo interesse di Acton per il federalismo come mezzo di decentramento era senza dubbio accresciuto dal suo ruolo di influente consigliere di Gladstone sulla questione irlandese; che al Comitato di Gabinetto che predispose l’Irish Home Rule Bill all’inizio dell’ultimo decennio del secolo scorso non faceva certamente difetto una profonda conoscenza delle costituzioni federali, dato che uno dei suoi membri era James Bryce; e che l’eccentrico Joseph Chamberlain propose nell’aprile 1886 una federazione del Regno Unito per la soluzione del problema irlandese, in giugno indicò espressamente la costituzione canadese come modello,[47] e in luglio votò contro il progetto di legge per l’autogoverno in Irlanda, allargando così la spaccatura in seno al partito liberale. Inoltre, le questioni dell’Irlanda e dell’Impero divisero ulteriormente i federalisti in tre gruppi: quelli come Seeley che erano a favore della federazione dell’impero ma contro la Home Rule; quelli come Freeman che erano per la Home Rule ma contro la federazione dell’impero;e quelli che erano a favore di entrambe le soluzioni. Tra questi ultimi, va ricordato W.T. Stead, brillante giornalista e pubblicista.
Stead era un liberale che si guadagnò fama e influenza negli ultimi due decenni del secolo grazie al suo gusto per la pubblicità e al suo impegno nei confronti di molte cause. Fu vicedirettore della Pall Mall Gazette dal 1880 al 1883, direttore dal 1883 al 1890, e infine fondò e diresse la Review of Reviews. Come direttore, diede ad ogni membro dello staff il suo «Vangelo secondo la Pall Mall Gazette», per inculcare loro gli ideali cui il giornale si ispirava, tra i quali la federazione dell’impero («come impero dovremo federarci o soccombere»), la Home Rule («la riconciliazione dell’Irlanda ancora più importante della federazione dell’impero»), e la federazione degli Stati Uniti d’Europa (la cui attuazione era «compito specifico della politica inglese»).[48]
L’impegno di Stead a favore di una Europa federata era sincero e coerente. Egli fu per tutta la vita un appassionato «fautore dell’arbitrato, non come soluzione ultima in caso di difficoltà, ma come sistema ideale, il ricorso al quale avrebbe rafforzato le posizioni a favore degli Stati Uniti d’Europa», come sistema nel quale sarebbe stato possibile far rispettare la legge da parte dei singoli (...«Si può esorcizzare il soldato solo con l’aiuto del poliziotto»).[49] Non avrebbe dovuto essere previsto il diritto di veto e la federazione avrebbe dovuto disporre di risorse finanziarie proprie. Era l’esempio degli Stati Uniti d’America che rendeva gli Stati Uniti d’Europa «quantomeno concepibili».[50]
Stead non possedeva un pensiero rigorosamente strutturato, ma aveva una inclinazione incredibile per l’azione e per le frasi ad effetto. Il suo slogan del Vangelo per la federazione dell’impero fu ripreso nel richiamo che Attlee rivolse all’Europa nel 1940: «federarsi o perire»;[51] e nel 1898 egli lanciò una Crociata internazionale per la pace, la cui idea fu a sua volta ripresa, mezzo secolo più tardi, nella Crociata di Henry Usbome per il governo mondiale. La Crociata ebbe origine da una iniziativa di pace dello zar Nicola II nel 1898. Stead compì un giro d’Europa fortemente pubblicizzato, e si incontrò con leaders politici nel viaggio di andata e di ritorno dalla sua visita allo zar. Rientrato a Londra, organizzò un grosso convegno pubblico e il suo discorso in quell’occasione fu, secondo Bryce, «emozionante più di qualsiasi cosa mi sia mai capitato di leggere». Fondò un nuovo settimanale, War against War, che chiamava a raccolta attorno alla Crociata un milione di volontari; fece distribuire un milione di copie di un volantino e pubblicò il suo libro The United States of Europe on the Eve of the Parliament of Peace: il «Parlamento della pace» era la Conferenza per la pace che, in gran parte grazie alla sua iniziativa, si tenne all’Aja tra il maggio e il luglio 1899.[52]
La Conferenza per la pace portò ad accordi sulla limitazione degli armamenti, la mediazione e l’arbitrato. Stead vedeva in tutto questo dei passi verso una Federazione europea, che paragonava a «un embrione in gestazione avanzata».[53] Sfortunatamente lo sviluppo «dell’embrione» avrebbe incontrato molti ostacoli prima di riprendere concretamente, dopo la seconda guerra mondiale. Allora, la guerra dei Boeri avrebbe dimostrato quasi immediatamente quanto le convenzioni dell’Aja fossero inadeguate a mantenere la pace. Ma Stead continuò a propagandare l’idea federalista. In un discorso a Berlino nel 1907 parlò di progressi verso la federazione mondiale nella quale «l’anarchia armata di un mondo diviso in quarantasei Stati indipendenti e sovrani diverrà un’unica grande federazione, con un solo esercito e una sola Marina per mantenere l’ordine e far rispettare le leggi».[54]
Voci quali quella di Stead furono soffocate dai tamburi di guerra, mentre l’Europa veniva trascinata dagli eventi verso il 1914. Ma l’idea federale continuò a diffondersi, sotto varie forme. Milner, che era stato il vice di Stead alla Pall Mall Gazette, affiancò Curtis e Kerr nel dare vita alla Round Table, che divenne il centro di tutte le iniziative volte a propagandare la soluzione federale all’interno del Regno Unito, per l’impero o su una scala internazionale più vasta. Nel frattempo, andava acquistando forza una nuova scuola di federalismo, ispirata al pluralismo di Otto Von Gierke. Essa fu inizialmente guidata da Ernest Barker, il figlio di un minatore che, dopo aver studiato al Balliol College di Oxford, nell’ultimo decennio del secolo insegnò a Oxford, Londra e Cambridge, dove divenne professore di Scienze politiche nel 1928. «Oggi si fa un gran parlare di federalismo» scriveva Barker nel suo Political Thought in England, pubblicato nel 1915. Alle spalle vi era la sensazione che «il singolo Stato unitario, con la sua sovranità unica è un concetto equivoco, che non risponde alla realtà delle cose: ogni Stato, secondo noi, è per qualche aspetto una società federale». Il «nuovo socialismo» e il «nuovo liberalismo» erano entrambi per la «disintegrazione del grande Stato in gruppi nazionali più piccoli» che avrebbero avuto ampi poteri.[55] Questa concezione richiamava da vicino quella di Acton, dei proudhoniani in Francia, e dei sindacalisti come G.D.R. Cole e fu portata avanti in particolare da Harold Laski. Barker era stato tutor di Laski, e quest’ultimo fu notevolmente influenzato dalle sue idee federaliste, come appare evidente nelle opere di Laski Studies in the Problem of Sovereignty (1917), The Foundations of Sovereignty and other Essays (1921) e A Grammar of Politics (1925).[56] Quest’ultimo lavoro, che esercitò una grande influenza, trattava diffusamente gli aspetti sia interni, di decentramento, del federalismo, che quelli esterni, di unificazione, benché le prefazioni alle edizioni successive riflettessero la posizione marxista adottata da Laski negli anni Trenta, secondo la quale non si sarebbe potuto attuare il federalismo fino a quando non fosse stata vinta la lotta di classe.
Nell’introduzione alla ottava edizione del suo Law of the Constitution, Dicey concordava con Barker nell’osservare che, all’inizio della prima guerra mondiale, il federalismo era argomento del quale si discuteva molto. Ma lungi dal rallegrarsene al pari di Barker, Dicey dedicava gran parte della sua voluminosa introduzione a un attacco al governo federale, e in particolare alla Home Rule e alla federazione dell’impero. «Trent’anni or sono» scriveva «la natura del federalismo non era stata adeguatamente studiata in Inghilterra. In questa come in altre faccende, il 1914 contrasta stranamente con il 1884. E’ attualmente opinione diffusa che il federalismo offra la soluzione di ogni problema costituzionale che travaglia la politica inglese». E continuava affermando che «il credere in questo stravagante federalismo... è un’illusione pericolosa non solo per l’Inghilterra ma per tutto l’impero britannico»; e si chiedeva quale sarebbe stata l’effettiva posizione, in un governo federale, di «quel paese di piccole dimensioni, ma di ancora immenso potere, che va sotto l’augusto nome di Inghilterra».[57] Se l’intensità della sua indignazione era in qualche modo proporzionale all’influenza delle idee federaliste alla vigilia della prima guerra mondiale, si deve concludere che il federalismo era effettivamente presente sulla scena politica inglese.
Conclusioni: una ricca eredità, ricordata per breve tempo e poi dimenticata.
Alla fine del diciannovesimo secolo, l’idea federale aveva fatto grandi passi avanti nel pensiero britannico, grazie soprattutto agli autori liberali che avevano assimilato l’esperienza americana e ne avevano compreso i principi fondamentali. La letteratura in argomento era attenta e in gran parte favorevole. Dopo vari decenni durante i quali la dottrina della sovranità indivisibile e della sempre maggiore concentrazione dei poteri nelle mani del Sovrano-in-Parlamento non era stata praticamente mai messa in discussione, si incominciavano ad apprezzare le potenzialità dei principi federalisti per la soluzione dei problemi che si ponevano allo Stato britannico. Il Canada e l’Australia, entrambi alla ricerca di unità nella diversità, ebbero costituzioni federali, con il contributo di governi sia conservatori che liberali. La federazione dell’impero e la Home Rule, che implicavano, in alcune delle proposte formulate, strutture federali nel Regno Unito, divennero grosse questioni politiche. Pur senza spinte di questa forza, anche l’idea degli Stati Uniti d’Europa ebbe notevole diffusione. Nei primi anni del nostro secolo, incontrò favore il concetto di un federalismo pluralista. L’indignazione di Dicey era forse sproporzionata, ma a partire dal 1914 tale concetto si era assicurato un posto di rilievo nella cultura politica inglese.
Due decenni più tardi era rimasto ben poco. La Repubblica irlandese e i Dominions erano saldamente indipendenti, e così l’ipotesi di una federazione del Regno Unito o dell’impero venne accantonata. Benché l’isolazionismo americano avesse indebolito la Lega delle Nazioni e avesse minato alla base la prospettiva di federare i popoli di lingua inglese, il governo britannico aveva respinto la proposta di Briand per una struttura interna europea, preferendo mantenere immutato l’assetto della Lega. Di federalismo non si parlava quasi più.
Nel 1936 uscì History of Europe, di H.A.L. Fisher. Fisher era stato Presidente del New College di Oxford, e aveva avuto tra i suoi studenti Kerr e Laski. Divenne in seguito membro liberale del Parlamento e Ministro di Gabinetto. Tra le sue opere figura una biografia in due volumi di Bryce.[58] Una conferenza tenuta nel 1911, pubblicata su Political Unions, lo mostrava favorevole e ben informato sul governo federale.[59] Gilbert Murray, nella voce dedicata a Fisher in Dictionary of National Biography lo descrisse come «lo spirito del liberalismo, dell’Inghilterra, nel diciannovesimo secolo»; e l’opera di Fisher History of Europe conteneva oltre quattrocento pagine su «L’esperimento liberale», nelle quali egli poneva in risalto quelli che riteneva gli aspetti più significativi della storia del liberalismo in Europa. Il federalismo è appena menzionato, solo per descrivere la Germania di Bismarck come un’autocrazia con elementi federali. Nulla sulla costituzione svizzera del 1848. Nulla sulle proposte di federazione del Regno Unito o dell’impero. Nulla sulla contraddizione tra sovranità indivisibile e federalismo, tranne un riferimento compiaciuto al rifiuto dei governi di accettare qualsiasi riduzione della sovranità nazionale nell’ambito della Lega delle Nazioni, e al rigetto delle proposte francesi per la creazione di forze di polizia dipendenti dalla Lega.[60] Sembrava che Dicey non avesse avuto ragione di preoccuparsi: come se il fermento federalista del periodo prebellico fosse naufragato senza lasciare traccia.
Eppure Fisher concludeva il suo libro contrapponendo i due destini alternativi che si presentavano all’Europa: «incamminarsi inesorabilmente verso un nuovo conflitto o, superando le passioni, i pregiudizi e gli isterismi, lavorare per una organizzazione permanente di pace».[61] Fu la crescente consapevolezza di queste alternative che avrebbe provocato, in Inghilterra, la rinascita delle idee federali.
Nel 1935, pochi mesi prima che Fisher terminasse la sua History, Philipp Kerr, allora già Lord Lothian, aveva tenuto la Burge Memorial Lecture, poi pubblicata come Pacifism is not enough (nor Patriotism Either).[62] Lothian aveva superato il problema della federazione dell’impero che aveva animato la Round Table per affrontare la questione che aveva travagliato Stead: la necessità di un sistema che assicurasse l’abolizione della guerra. Come Stead egli insisteva – di qui il titolo del volumetto – sul concetto che la giustizia deve avere la sua spada. Ma il suo scritto era molto più profondo di quello di Stead, e chiarissimo nel rendere conto del perché fosse necessario un governo federale e nell’analisi delle sue caratteristiche.
L’opus magnum di Curtis, Civitas Dei, pubblicata pressoché nello stesso periodo, mostrava come lo sviluppo della democrazia liberale, con la consacrazione dei suoi principi nelle costituzioni federali, e perciò la sua potenziale capacità di risolvere i problemi dell’ordine mondiale, traesse origine da una interpretazione religiosa del valore dell’individuo, che portava ad una società civile basata sui diritti del singolo.[63] Lionel Robbins, nel 1937 e nel 1939, diede alle stampe due volumi nei quali propugnava la necessità di un quadro giuridico, e perciò anche politico, per l’economia internazionale.[64] Sia Lothian che Robbins erano liberali. Tutti e tre erano eredi di autori che avevano tanto efficacemente illustrato la natura e il funzionamento del governo federale, e che appartenevano al contesto culturale che aveva consentito il fiorire della letteratura federalista inglese verso la fine degli anni Trenta e all’inizio del secondo conflitto mondiale, autori quali Beveridge, Brailsford, Jennings, Joad, Mackay, Wheare e Wootton.[65] Questa enorme produzione di scritti di ottima qualità, soprattutto tra il 1938 e il 1941, non sarebbe stata possibile senza l’apporto di opere e di una cultura politica nelle quali tanta attenzione era stata posta alle problematiche e alle idee federaliste. Ciò consentì ai federalisti inglesi di elaborare proposte per una Federazione europea, basata inizialmente sulla partecipazione di Inghilterra, Francia e altre democrazie del continente, la quale avrebbe dovuto successivamente allargarsi a comprendere Germania e Italia, quando anche in questi paesi si fossero ristabiliti regimi democratici; e preparò il terreno che rese possibile la rapida approvazione da parte del Gabinetto dell’offerta di unione alla Francia nel 1940, offerta accolta favorevolmente anche dall’opinione pubblica inglese.
Dopo la caduta della Francia, l’Inghilterra perse temporaneamente la sua fede nell’Europa e l’esito della guerra fece rinascere la fiducia nello Stato britannico, soprattutto se alleato degli Stati Uniti. La conseguenza fu che, lungi dal ricercare soluzioni federali ai problemi postbellici, gli Inglesi cancellarono anche il ricordo del loro revival federalista di anteguerra, e dimenticarono la passata eredità sulla quale esso si era fondato. Mentre erano stati tra i primi in Europa a capire e promuovere l’idea federale, si trovarono a quel punto su posizioni arretrate.
Ciò appare tanto più deplorevole in quanto sono continuate a crescere sia la necessità di soluzioni federali che le possibilità di realizzarle. Il progresso tecnologico ha aumentato le esigenze di integrazione nei settori dell’economia, dell’ambiente e della sicurezza. La sempre crescente domanda di democrazia e di altri diritti indica le istituzioni federali come mezzo per controllare l’integrazione sovrannazionale e per rafforzare il decentramento all’interno degli Stati. Al tempo stesso, un numero sempre crescente di paesi appare in grado di garantire tali diritti. Oggi, le costituzioni liberali prevalgono sia nell’Europa occidentale, che nell’America del Nord, che nell’Australasia, in India, in Giappone e in numerosi altri paesi; e i loro principi guadagnano terreno nella maggior parte delle altre regioni del mondo. Diversi Stati hanno tratto vantaggio dalla capacità di applicare tali principi a costituzioni federali. La Comunità europea ha incominciato ad applicarli in quelle che sono state chiamate istituzioni pre-federali.
E tuttavia l’Inghilterra contemporanea sembra provincialmente ignorare in che misura i principi costituzionali liberali, che gli Inglesi avevano fatto tanto per elaborare, stiano divenendo il più valido paradigma politico a livello mondiale; e sembra aver dimenticato da una parte che l’idea di un governo federale è nata proprio da quei principi e dall’altra che essa offre la possibilità di risolvere alcuni tra i maggiori problemi politici del nostro tempo. L’Inghilterra, al contrario, sta minando quel poco di autonomia che rimane ai governi locali, tenta di bloccare l’evoluzione della Comunità europea verso un sistema federale, e non fa nulla per incoraggiare ed estendere a livello più vasto l’applicazione dei principi federali. Abbiamo abbandonato il bambino sulla porta di casa del vicino ed egli è cresciuto fino a diventare uno dei cittadini più apprezzati del villaggio globale nel quale viviamo; eppure noi guardiamo nella direzione opposta, negando ogni rapporto con lui, e non vogliamo trarre vantaggio dalle sue qualità, nemmeno se esse appaiono fondamentali per il benessere e la sopravvivenza della società civile.
E’ ormai tempo che la Gran Bretagna si attivi per evitare che questa tragicommedia si risolva in una pura e semplice tragedia. Un passo in questo senso potrebbe essere rappresentato da una indagine più approfondita sulle origini dell’idea di governo federale, dei suoi rapporti con la filosofia politica inglese, e del modo in cui alcuni tra i più eminenti giuristi, storici, economisti e filosofi della politica inglesi hanno dedicato in passato le loro energie a questo argomento. Questo saggio ha inteso dare un modesto contributo in tal senso.
[1]H.A.L. Fisher, A History of Europe, Londra, Edward Arnold, 1936, p. VI.
[2]James Bryce, The American Commonwealth, prima ed., 1888; citazioni dalla terza ed., New York, Macmillan, 1910, vol. I, p. 183.
[3]Charles de Secondat, barone di Montesquieu, L’Esprit des lois (1748), libro IX, capp. I-III e libro XI, cap. VI; Encyclopédie, vol. XIV, p. 158, col. b e segg., citato in Bernard Voyenne, Histoire de l’Idée Fédéraliste, vol. 1, Les Sources, Parigi e Nizza, Presses d’Europe, 1976, p. 132.
[4]Citato da note nei manoscritti inediti di Lord Acton, in G.E. Fasnacht, Acton’s Political Philosophy, Londra, Hollis and Carter, 1952, p. 243.
[5]Montague Bernard, Two lectures on the Present American War, Oxford e Londra, Parker, 1861, p. 90. Gli 85 saggi riuniti in The Federalist furono pubblicati per la prima volta in periodici editi a New York tra l’autunno 1787 e la primavera 1788.
[7]M. Bernard, op. cit. (n. 5, supra). L’osservazione su de Tocqueville è a p. 90. Bernard si riferisce anche (p. 81) a History, Formation and Adoption of the Constitution of the United States with Notices of its Principal Framers (pubblicata in 2 volumi, Londra, Sampson Law, 1854), il cui autore americano, George Ticknor Curtis, la presentava come la prima storia dedicata all’argomento.
[8]J.S. Mill, «Of Federal Representative Governments», in Considerations on Representative Government, Londra, Parker, 1861; terza ed., 1865, ristampato in Utilitarianism, Liberty and Representative Government, Londra, J.M. Dent, 1910; le citazioni si riferiscono alla ristampa, pp. 366-76.
[10]J.S. Mill, On Liberty, Londra, 1859; citazioni dalla edizione del 1910 (vedi n. 8, supra), pp. 65, 139.
[11]P.-J. Proudhon, Du principe fédératif (1863).
[12]J.S. Mill, opera cit. (note 8, 10, supra), pp. 168, 374-5.
[13]J.S. Mill, op. cit. (n. 8, supra), pp. 362, 371.
[14]Ibid., p. 369; Edward A. Freeman, History of Federal Government in Greece and Italy (prima edizione, intitolata History of Federal Government from the foundation of the Achaian League to the disruption of the United States, vol. 1: General Introduction: History of the Greek Federations, 1863; citazioni dalla seconda edizione, Londra, Macmillan, 1893).
[15]E.A. Freeman, ibid., p, XIII.
[19]Lord Acton, The History of Freedom and other Essays, Londra, Macmillan, 1907, pp. 98, 280. I quattro saggi che più riguardano il federalismo sono «Freedom in Christianity» (discorso tenuto il 28 maggio 1877), pp. 30-60; «Sir Erskine May’s Democracy in Europe» (pubblicato per la prima volta in The Quarterly Review, gennaio 1878), pp. 61-100; «Nationality» (pubblicato per la prima volta in Home and Foreign Review, luglio 1862), pp. 270-300; «The American Commonwealth. By James Bryce» (pubblicato per la prima volta in English Historical Review, 1889), pp. 575-87.
[22]Vedi K.C. Wheare, Federal Government, Londra, Oxford University Press, 1945; citazioni dalla seconda ed., 1951, p. 262; per la bibliografia completa di The American Commonwealth, vedi n. 2, supra.
[24]Henry Sidgwick, The Development of European Polity, Londra, Macmillan, 1903.
[26]Henry Sidgwick, The Elements of Politics, Londra, Macmillan, 1897, p. 218.
[27]A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, Londra, Macmillan 1885; citazioni dalla ottava ed., 1915, pp, LXXVII-VIII, 141.
[28]Oltre alle fonti già citate, una esauriente rassegna di fonti si trova in K.C. Wheare, op. cit. (n. 22, supra), pp. 261-7.
[29]James Bryce, Studies in History and Jurisprudence, Oxford, Oarendon Press, 1901, vol. II, p. 50.
[30]I saggi sono stati pubblicati a Edimburgo sotto la supervisione del dr. John Bowring tra il 1838 e il 1843, nella sua edizione delle Opere di Bentham. Il saggio intitolato Plan for an Universal and Perpetual Peace fu pubblicato a Londra da Sweet e Maxwell nel 1927. I riferimenti sono presi da questa edizione.
[33]Herbert Spencer, The Man versus the State, Londra, Willams and Norgate, 1884, pp. 81-2.
[34]J.S. Mill, Principles of Political Economy, Londra, Parker, 1848; citazioni dalla nuova edizione pubblicata a Londra da Longmans, 1909, p. 582.
[35]Edwin Cannan, An Economist’s Protest, Londra, P.S. King and Son, 1927, pp. 66-7.
[36]Lionel Robbins, Economic Planning and International Order, Londra, Macmillan, 1937, pp. 240-1, 225-9, 426-9. Il secondo volume di Robbins era The Economic Causes of War, Londra, Jonathan Cape, 1939.
[37]F.A. Hayek, «The Economic Conditions of Inter-State Federalism», in New Commonwealth Quarterly, settembre 1939, ristampato in F.A. Hayek, Individualism and Economic Order, Londra, Routledge and Kegan Paul, 1949, dove il riferimento è alle pagine 269-70.
[38]Loc. cit.
[39]Lionel Curtis, Civitas Dei, Londra, George Allen and Unwin, 1934-37; citazioni dalla nuova edizione, 1950, pp. 396, 402.
[41]James Lorimer, Institutes of the Law of Nations: a Treatise of the general Relations of separate Political Communities (1884), riassunto in Finn Laursen, Federalism and World order, Compendio l, Copenhagen, World Federalist Youth, duplicato, 1970, pp. 38-9.
[42]J.R. Seeley, «United States of Europe» (conferenza tenuta alla Peace Society), in Macmillan Magazine vol. 23, marzo 1871, pp. 436-48.
[44]J.R. Seeley, The Expansion of England, Londra, Macmillan, prima ed., 1883; seconda ed., 1895.
[45]Michael Burgess, «Empire, Ireland and Europe: A Century of British Federal Ideas», in Michael Burgess (a cura di), Federalism and Federation in Western Europe, Londra, Croom Helm, 1986, pp. 127-52.
[49]Documento redatto nel 1901, citato in ibid., vol. l, p. 155.
[50]W.T. Stead, The United States of Europe on the Eve of the Parliament of Peace, Londra, Review of Reviews Office, 1899, pp. 9, 15 segg.
[51]C.R. Attlee, Labour’s Peace Aims, Londra, Peace Book Co., 1940, ristampato in C.R. Attlee, Arthur Greenwood e altri, Labour’s Aims in War and Peace, Londra, Lincolns-Prager, 1940.
[52]F. Whyte, op. cit. (n. 48, supra), vol. 2, p. 147.
[53]W.T. Stead, op. cit. (n. 50, supra), p. 41.
[54]F. Whyte, op. cit. (n. 48, supra), vol. 2, p. 286.
[55]Ernest Barker, Political Thought in England, Londra, Williams and Norgatel, 1915, p. 181.
[56]Harold J. Laski, Studies in the Problem of Sovereignty, New Haven e Londra, Yale University Press e Oxford University Press, 1917; The Foundations of Sovereignty and other Essays, Londra, Allen and Unwin, 1921; A Grammar of Politics, Londra, Allen and Unwin, 1925.
[58]H.A.L. Fisher, James Bryce, Londra, Macmillan, 1927.
[59]H. A.L. Fisher, Political Unions, The Creighton Lecture, tenuta all’Università di Londra, 8 novembre 1911, Oxford, At the Clarendon Press, 1911.
[60]H.A.L. Fisher, op. cit. (n. l, supra), p. 1172.
[62]P.H. Kerr (Marquess of Lothian), Pacifism is not enough (nor Patriotism Either), Londra, Oxford University Press, 1935.
[65]Molte di queste fonti sono citate in John Pinder, «FederaI Union 1939-41» in Walter Lipgens (a cura di), Documents on the History of European Integration: vol. 2, Plans for European Union in Great Britain and in Exile 1939-1945, Berlino e New York, de Groyter, 1986, pp. 26-155.
