Anno XXVI, 1984, Numero 1, Pagina 66
TUROW E IL PROBLEMA DELL’EQUITÀ
In un libro recente L. Thurow sottolinea come « la nostra società ha raggiunto lo stadio in cui deve cominciare a prendere decisioni esplicitamente eque se vuole progredire ».[1] In altre parole, non solo non vi è contrasto fra equità ed efficienza, ma proprio lo sviluppo economico presuppone un’accresciuta uguaglianza nella distribuzione del reddito.[2] Se gli obiettivi equitativi che la maggioranza della popolazione ritiene accettabili non sono realizzati, si rafforza la degenerazione corporativa della società. La situazione di potere che ne consegue rende impossibile un efficace controllo del processo economico. I contrasti di interesse, che non vengono risolti attraverso decisioni politiche, sono alla fine mediati tramite l’inflazione.[3]
Si deve – e si può – trovare un’alternativa. Negli Stati Uniti i guadagni del 20% con redditi più elevati della popolazione maschile bianca occupata sono cinque volte più elevati di quelli del 20% con i redditi più bassi, ma per il resto della popolazione il rapporto è di 27 a 1. Nello stesso tempo non si manifesta alcun disincentivo al lavoro per i maschi bianchi; al contrario, essi sono fortemente motivati a promuovere lo sviluppo economico, cercando di elevare il loro status grazie al rafforzamento della posizione sul mercato dell’organizzazione sociale in cui operano. Ma le disuguaglianze esistenti provocano una continua rincorsa retributiva da parte degli altri settori meno avvantaggiati della forza lavoro. Ne seguono effetti di slittamento salariale, che alimentano l’inflazione. La prima conclusione raggiunta da Thurow è quindi che « le nostre finalità generali di equità dovrebbero consentire la creazione di una distribuzione dei guadagni per tutti tale da non risultare più iniqua di quella che esiste ora per i maschi bianchi a pieno impiego » (p. 277), ossia con uno scarto massimo di cinque a uno.
Un secondo punto segue da questa analisi, con riferimento alla tassazione e in particolare all’imposta progressiva sul reddito. « Il grado appropriato di equità verticale dipende da quanto ci si avvicina ad un’equa distribuzione delle retribuzioni di mercato. Se raggiungessimo una distribuzione conforme a quella sopra proposta, un sistema fiscale proporzionale sarebbe adeguato. Finché non abbiamo raggiunto una distribuzione dei guadagni operata dal mercato, ma equa, il sistema fiscale dovrebbe avere un’impostazione tale da spostare la struttura delle retribuzioni di mercato verso la distribuzione dei redditi, al netto dell’imposta, che viene ritenuta equa » (p. 286). Così l’imposta progressiva sul reddito trova la sua giustificazione nella divergenza fra la distribuzione effettiva del reddito e quella ottimale e può essere utilizzata per avvicinarsi alla seconda in quanto il mercato non riesce a raggiungere l’obiettivo senza interventi correttivi. Ma se una politica dei redditi ex-ante riesce a correggere le diseguaglianze nelle retribuzioni originate dal mercato, può essere introdotta un’imposta proporzionale sul reddito con aliquota costante o un’imposta con una progressività molto debole, dato che gli obiettivi equitativi – quali sono accettati dalla maggioranza della popolazione nella fase attuale dello sviluppo sociale – vengono ora realizzati attraverso un altro strumento. In questo caso la tassazione diretta deve garantire una discriminazione ottimale del reddito a seconda della fonte – in primo luogo se da lavoro o da capitale, dato il diverso grado di sacrificio necessario per guadagnare un salario o un reddito da capitale – ovvero a seconda dell’impiego (per esempio, concedendo un trattamento preferenziale al reddito risparmiato e investito in determinati settori definiti di alta priorità dalla politica economica).
Un altro punto, che emerge dall’analisi di Thurow della crisi che colpisce le moderne società industriali, si riferisce al problema della disoccupazione. L’economia, così come è strutturata dopo l’affermarsi della rivoluzione post-industriale, non è in grado attraverso il libero gioco delle forze di mercato di provvedere un lavoro a tutti coloro che lo richiedono, né può risolvere il problema attraverso un aumento della domanda effettiva diretta verso i prodotti industriali o altri servizi. Per realizzare un piano volto a garantire la piena occupazione è necessaria una decisione politica. Questa deve essere in primo luogo una responsabilità del governo. « L’unica soluzione consiste nel creare un settore socializzato dell’economia che abbia lo scopo di fornire occasioni di lavoro a tutti quelli che lo cercano, ma che non riescono a trovarlo altrove » (pp. 284-285). Un programma di lavoro garantito deve possedere molteplici caratteristiche per conseguire gli obiettivi che gli sono assegnati. In primo luogo, non può essere un programma di occupazione ai tassi di salario minimo. L’obiettivo è di garantire a tutti una gamma di opportunità di lavoro equivalente a quelle disponibili per i maschi bianchi. In secondo luogo, il programma non deve essere limitato, ma deve fornire lavoro a chiunque voglia lavorare, senza ulteriori condizioni. In terzo luogo, il programma non deve essere visto come una misura temporanea di lotta alla recessione, ma come una caratteristica permanente di una società industriale moderna.
Le indicazioni politiche che emergono da questo libro possono forse essere considerate irrealistiche da chi si ritiene legato a un solido pragmatismo, specialmente nella fase congiunturale attuale, caratterizzata dall’avvio dell’espansione dopo un periodo di tre anni di inflazione accompagnata da una profonda recessione produttiva. Ma proprio la stagflazione è in larga misura determinata dall’incapacità delle moderne società industriali di affrontare efficacemente i problemi dell’equità. Gruppi sociali, dotati di un forte potere monopolistico sul mercato, combattono aspramente per la distribuzione del reddito nazionale e in conseguenza il governo sta perdendo il controllo del processo economico. Parallelamente, nelle condizioni di anarchia che prevalgono a livello internazionale, alcune regioni e paesi diventano sempre più forti, mentre altri sono duramente colpiti dalla stagnazione. I problemi di equità – sia a livello nazionale che internazionale – risultano così di grande attualità e la ripresa economica non si può consolidare se essi non vengono risolti, conseguendo non solo un’equa distribuzione del prodotto nazionale fra gli individui, ma anche un livello meno sperequato di reddito pro-capite fra regioni e paesi diversi.
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Lo stesso obiettivo che Thurow indica per la distribuzione del reddito fra gli individui – un rapporto di cinque a uno fra il venti per cento di popolazione rispettivamente con redditi più bassi e più elevati – deve essere perseguito a livello internazionale fra i diversi paesi. Dato il divario di reddito esistente fra i paesi poveri e i paesi industrializzati,[4] è del tutto evidente che questo obiettivo può essere realizzato soltanto nel lungo periodo. Ma una politica adeguata deve essere avviata subito, con un « Piano Marshall » europeo per il Terzo mondo[5] capace di rendere effettiva la domanda potenziale che esiste in questi paesi. In effetti a livello internazionale i postulati della politica keynesiana sono ancora ben fondati. Se l’obiettivo perequativo a livello internazionale non è realizzato, viene alimentata una situazione di potere che rende impossibile il controllo dell’economia mondiale e quindi il conseguimento della profonda riconversione produttiva che la rivoluzione post-industriale rende improcrastinabile. L’anarchia internazionale travolge così le possibilità di uno sviluppo equilibrato dell’economia mondiale.
Anche in Europa deve essere attivata una politica economica volta a realizzare al contempo uno sviluppo stabile e una più perequata distribuzione delle risorse all’interno della Comunità. Da questo punto di vista risulta prioritario un aumento delle dimensioni del bilancio CEE, in modo tale che possano essere rafforzate le politiche più redistributive – ad esempio, la politica regionale e la politica sociale – e nuove politiche possano essere attivate. Ma la necessità di finanziare un più ampio bilancio deve rappresentare l’occasione per introdurre fonti di entrata di carattere più progressivo. A questo fine può essere adottata l’imposta sul reddito, con un semplice espediente. In primo luogo, l’ammontare complessivo che deve essere coperto con questa fonte di entrata dovrebbe essere distribuito fra i diversi paesi membri sulla base della quota del reddito nazionale di ciascun paese sul reddito totale europeo; quindi l’ammontare di risorse dovute da ciascuno Stato membro al bilancio comunitario verrebbe modificato applicando un coefficiente di progressività, dato dal rapporto fra il reddito pro-capite di quel paese e il reddito medio pro-capite europeo. In questo modo i paesi ricchi pagherebbero di più e i più poveri di meno. Quanto ogni paese deve pagare al bilancio CEE verrebbe infine distribuito sui suoi cittadini sulla base della scala di progressività che regola il suo sistema di imposizione sul reddito.
Un forte incentivo per la redistribuzione verrebbe introdotto nel sistema fiscale della Comunità con questo schema, dal momento che il contributo dei paesi più ricchi al bilancio europeo diminuirebbe al ridursi delle divergenze nei redditi pro-capite. Al limite, se venisse raggiunta una completa perequazione, il bilancio sarebbe finanziato – insieme alle altre risorse – da una imposta sul reddito con aliquota proporzionale. È facile vedere qui un altro punto di contatto con l’analisi di Thurow. Anche all’interno di ogni paese l’imposta progressiva sul reddito è giustificata soltanto dall’esistenza di ampie diseguaglianze nella distribuzione del reddito. Se un’efficace politica dei redditi è gestita correttamente, questa necessità viene meno e un’imposizione proporzionale o con un’aliquota moderatamente progressiva può essere adottata.
Il compito da perseguire a livello europeo è quindi costituito dalla gestione di una politica economica globale, capace di realizzare uno sviluppo stabile, e dai trasferimenti di risorse necessari per livellare i punti di partenza per le regioni meno prospere, ancor di più nella prospettiva dell’allargamento.[6] È invece a livello nazionale che deve essere promossa un’efficace politica del benessere. Se un’equa distribuzione regionale delle risorse – ponendo come obiettivo provvisorio un rapporto 5/1 fra le regioni più ricche e più povere – garantisce una base di consenso adeguata per una efficace politica economica comune di stabilizzazione e di sviluppo del reddito, la redistribuzione delle risorse fra gli individui e le altre misure proprie del welfare state possono essere sostenute soltanto ai livelli inferiori di governo, caratterizzati da un grado maggiore di solidarietà sociale. Ogni paese membro della Comunità deve quindi scegliere il grado di progressività per l’imposizione sul reddito che meglio si adatta alla struttura della funzione del benessere sociale che lo caratterizza. E, parallelamente, per conseguire la distribuzione dei redditi individuali prefissata, deve avviare un’efficace politica dei redditi, assistita dalle misure necessarie di controllo dei pezzi.[7] Così, fissando un obiettivo adeguato per la distribuzione dei redditi – ad esempio, mirando a conseguire un rapporto di cinque a uno –, si restituisce alla collettività un controllo effettivo del processo economico, in un mondo caratterizzato in larga misura da contrasti fra gruppi sociali dotati di potere.
In definitiva, per realizzare gli obiettivi perequativi indicati da Thurow, da cui dipende in ultima istanza la ripresa di una fase di sviluppo equilibrato, è necessario favorire un’evoluzione del sistema politico a livello mondiale verso un tipo di organizzazione federale che consenta, secondo la classica definizione di Wheare, l’unità nei settori dove è necessaria e al contempo l’indipendenza delle parti che lo compongono. Così, a livello mondiale, dove il grado di unità possibile è ancora molto limitato, occorre attivare una politica di sostegno allo sviluppo dei paesi del Terzo mondo; e l’Europa potrebbe contribuire a questo risultato avviando subito, nel quadro della convenzione di Lomé, una politica keynesiana per rendere effettiva la domanda potenziale dei paesi associati. Ma soprattutto, l’Europa può favorire l’evoluzione verso l’unità a livello mondiale portando all’esito federale il processo di unificazione politica, che nel vecchio continente è già più avanzato che nel resto del mondo.
In questo modo si potrebbe realizzare un’efficace divisione dei compiti nella gestione della politica economica, attribuendo al livello europeo la definizione delle linee generali della politica economica e dei trasferimenti di risorse indispensabili per garantire la perequazione del livello del reddito tra i paesi della Comunità e quindi per assicurare la coesione dell’unione; mentre al livello nazionale – e ai livelli ancora inferiori di governo – verrebbe attribuito il compito di realizzare, con le politiche redistributive e con la politica sociale, gli obiettivi propri del welfare state. Nella federazione si avrebbero così due livelli statali, e quello europeo sarebbe sottratto alle pressioni corporative. In questo modo sarebbe possibile da un lato evitare che la degenerazione corporativa dello stato assistenziale – inevitabile dove è possibile rafforzare il consenso con un aumento della spesa pubblica, anche finanziato in disavanzo – precluda un controllo efficace del processo economico e, d’altro lato, che le conquiste del welfare state vengano vanificate nel tentativo – privo di speranze – di riacquistare a livello nazionale il controllo del processo stesso.
Utili indicazioni si possono trarre dall’analisi di Thurow anche per quanto riguarda le politiche che mirano a ridurre il livello di disoccupazione. Un’Agenzia europea del lavoro, con una struttura caratterizzata da una pluralità di livelli, dalla comunità locale al livello europeo,[8] deve essere attivata con lo scopo principale di fornire un lavoro a tutti coloro che vogliono lavorare e non trovano opportunità di occupazione sul mercato. In questo modo la mobilità del lavoro può essere organizzata efficientemente al livello comunitario, tenendo conto delle necessità complessive dell’economia europea e, al contempo, delle condizioni regionali del mercato del lavoro. Naturalmente, il funzionamento di questa Agenzia europea del lavoro deve essere strettamente collegato con la realizzazione di una adeguata politica dei redditi e con una redistribuzione di risorse fra le regioni, dato che tutti sono strumenti della stessa politica volta a realizzare simultaneamente equità ed efficienza.
Se l’Europa sarà capace di affrontare in modo efficace questi problemi, potrà fornire la prova che la giustizia sociale può essere organizzata a livello internazionale con un legame federale che, mentre garantisce l’unità laddove è necessaria, rispetta al contempo l’indipendenza degli stati membri che conservano la possibilità di sviluppare le politiche più consone rispetto alle preferenze dei propri cittadini, senza interferire con il perseguimento degli obiettivi di stabilità e di sviluppo per l’economia nel suo complesso.
Alberto Majocchi
[1]Thurow L.C., The Zero-Sum Society. Distribution and Possibilities for Economic Change, New York, Penguin Books, 1981; trad. it., La società a somma zero, Il Mulino, Bologna, 1981, p. 268.
[2]Su questo punto si veda anche, dello stesso A.: Equity, Efficiency, Social Justice and Redistribution, in OECD, The Welfare State in Crisis, Paris, 1981, pp. 137 segg.
[3]A nostro avviso l’analisi di Thurow si basa su questa struttura logica: 1) efficienza = economicità, 2) il grado alto o basso di economicità si manifesta come un fatto economico, ma ha causa politica, 3) controllo del processo economico = politica che rende ottimale l’uso delle risorse, cioè che consente l’espressione di tutto il potenziale economico, 4) non basta distinguere le politiche, bisogna anche distinguere le situazioni politiche, nel senso che ci sono situazioni politiche che consentono, o non, politiche economiche adeguate, che provocano necessariamente, o non, un uso parassitario (non economico) delle risorse, 5) le situazioni di potere si diversificano perché possono avvicinarsi a, o distaccarsi da, il polo della volontà generale o il polo della prevalenza della volontà particolare, 6) la mancanza di equità (del livello di equità sentito come giusto nell’ambito di una cultura vivente) è uno dei fattori che spostano la bilancia del potere dal polo della volontà generale a quello della volontà particolare.
[4]Fra il reddito pro-capite degli Stati Uniti e il reddito medio dei paesi africani più poveri il rapporto attuale è di venti a uno. Pur essendo modesto rispetto ad un puro standard ideale, il conseguimento dell’obiettivo indicato è in realtà tutt’altro che faci1mente conseguibite. Va pure detto che esso produrrebbe anche un effetto molto positivo sull’intera economia mondiale.
[5]Su questo punto si veda: Montani G., « L’unità europea e l’emancipazione del Terzo mondo », Il Federalista, 1980, p. 128.
[6]Oggi il rapporto fra il reddito pro-capite della regione più ricca e della regione più povera all’interno dell’Europa è maggiore di dieci a uno. La regione più povera ha un reddito pro-capite pari solo a un quarto del reddito medio della Comunità.
[7]Il controllo dei prezzi non deve essere concepito in termini burocratici, ma come intervento conforme per far funzionare efficacemente il mercato, superando così gli ostacoli e le rigidità determinate dal consistente grado di monopolio di cui beneficiano le imprese industriali. Un controllo effettivo del processo economico presuppone quindi non soltanto una reale politica dei redditi, ma anche un freno al potere delle imprese di manipolare i prezzi.
[8]Cfr. Levi L., « Politica dell’occupazione e Agenzia europea del lavoro », Il Federalista, 1980, pp. 260 segg.
