XXVIII année, 1986, Numéro 2, Page 144
LUMIÈRES ET OMBRES APRÈS MONTEGO BAY
Au mois de décembre 1982, à Montego Bay (Jamaïque), les représentants diplomatiques de cent dix-neuf pays ont souscrit à une « Convention sur le droit de la mer ». Les Etats non signataires se sont vu accorder une période de réflexion de deux ans, au terme de laquelle le nombre des gouvernements ayant adhéré était passé à cent quarante. Cependant, pour que cette convention entre en vigueur, il ne suffit pas qu’elle reçoive l’adhésion des représentants diplomatiques, il faut encore qu’elle soit ratifiée dans au moins soixante États par des lois nationales. Peu nombreux sont les États qui ont agi dans ce sens, aussi la Convention n’est-elle pas entrée en vigueur et il est difficile de prévoir quand elle le pourra. Certains pays importants — parmi lesquels les États-Unis, la Grande-Bretagne, et la République fédérale d’Allemagne — ont refusé en effet non seulement de ratifier le texte de la Convention, mais sont allés jusqu’à refuser d’y souscrire, et cette décision prive dès le départ les organismes internationaux prévus par le nouveau Traité de la crédibilité politique et surtout des fonds qui leur sont nécessaires. Malgré leur adhésion à la Convention, de nombreux pays ne semblent pas pressés de la ratifier ; ils semblent plutôt vouloir poursuivre la course pour la conquête des fonds marins sans se sentir liés pour l’heure actuelle au nouveau régime de Montego Bay. C’est surtout le cas des pays européens qui en sont venus à promouvoir des alternatives : en attendant l’issue des négociations, dès 1981, l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne avaient adopté une discipline législative nationale unilatérale, tandis que le 3 août 1984 la Belgique, la France, l’Allemagne fédérale, l’Italie, la Hollande, la Grande-Bretagne, le Japon et les États-Unis parvenaient, séparément et dans un climat de très grande réserve, à un accord sur le régime des fonds marins (Accord de Genève). Par conséquent, parmi les douze pays de la CEE, deux ne sont même pas signataires de la Convention de Montego Bay et les dix autres, après y avoir souscrit, n’ont pas encore ratifié ce Traité. La Commission de la CEE a signé le texte, uniquement pour ce qui est des compétences communautaires, mais elle ne pourra le ratifier que lorsque les partenaires auront dans leur majorité promulgué leur propre loi de ratification. Et même ce jour semble lointain.
L’incertitude qui pèse sur les prochains développements ne nous empêche pas de faire quelques remarques sur le contenu de la Convention. Grâce au continuel perfectionnement des techniques, il est aujourd’hui possible d’accéder à des ressources qui étaient hier encore inutilisables. Il suffit de penser au Pôle sud et à ses précieuses réserves de matières premières, ou même à l’espace qui offre pour l’avenir des quantités immenses de ressources en tout genre. La mer en particulier, depuis toujours source de subsistance grâce à ses ressources en poissons, cache dans ses fonds sous-marins d’exceptionnels dépôts d’énergie, des minéraux et autres matières précieuses. Le progrès technologique offre donc à l’humanité de nouvelles occasions de croissance et de développement, tout en proposant un choix entre deux possibilités. La première est celle que les fédéralistes ont à plusieurs reprises envisagée dans cette revue : en réglant l’utilisation commune des nouvelles ressources disponibles, il s’agit de prévoir quel serait le passage d’une coopération internationale à une coopération supranationale qui contient en elle les germes de la future fédération mondiale. Quant à la seconde possibilité, on peut la définir justement par « nouveau nationalisme »:[1] les États étendent au maximum leurs zones économiques d’influence, poussent au large des océans les limites de leur territoire et se répartissent toutes les tranches du gâteau sur la base de leurs rapports de force. Les deux termes de l’alternative, qui sont entre eux nettement antithétiques, se différencient cependant du régime antérieur à la Convention, inspiré de la « liberté des mers », selon lequel les mers et les fonds marins devraient être utilisés par les particuliers ou les États qui les premiers réussiront à les exploiter, sans que pourtant s’établissent à leur avantage des droits territoriaux. La doctrine de la liberté des mers est défendue avec véhémence par tous les pays qui jouissent du monopole technologique d’exploitation des fonds marins et c’est d’elle que s’inspire l’Accord de Genève du 3 août 1984. Mais le contrôle des mers est devenu trop important pour qu’il puisse être abandonné par les pays en voie de développement aux mains des grandes compagnies occidentales, et de fait le nouveau Traité fait totalement justice du vieux principe.
Les exigences fédéralistes en faveur d’un gouvernement supranational des ressources marines ont fait avec autorité leur apparition au cours des négociations. En effet, dans le texte de la Convention il y a deux points d’importance qui s’inspirent du principe selon lequel le fond marin est le « patrimoine commun de l’humanité ». Le premier point, c’est pour la première fois la prévision d’une juridiction internationale obligatoire et coercitive, qui n’est donc plus arbitrale : le modèle suivi est celui de l’organisation judiciaire de la CEE, qui s’appuie sur la renonciation réelle à leur souveraineté de la part des juridictions nationales. Le second point concerne la constitution d’une « Autorité internationale des fonds marins », qui puisse étendre ses compétences au-delà des zones contrôlées par les pays côtiers ; les fédéralistes l’ont saluée comme « le premier organisme de la planification supranationale des ressources économiques de l’humanité ».[2]
Cependant, si nous observons le contenu d’ensemble de la Convention, on ne peut éviter de remarquer qu’à travers elle on a donné le jour à une gigantesque « Nationalisation » des mers. La Convention prévoit en effet que pour une zone comprise entre les limites extérieures des eaux territoriales et 370 kilomètres au large de ces mêmes eaux, le contrôle exclusif des ressources marines soit confié non pas à l’« Autorité internationale », mais à l’État côtier. Il s’agit d’un territoire qui dans certains cas (baies, golfes, plate-forme continentale) peut même se révéler plus grand. Un exemple illustrera certes de façon plus claire qu’aucun discours les conséquences de l’application du nouveau régime. Pour incroyable que cela puisse paraître, la souveraineté sur une île d’un kilomètre carré seulement, au centre d’un océan, fait bénéficier le gouvernement de l’île du contrôle exclusif des ressources sur une étendue de mer et de fonds marins d’au moins 430 mille kilomètres carrés, c’est-à-dire un territoire largement plus grand que celui de l’Italie, de la Grande-Bretagne ou de la République fédérale d’Allemagne. 35% des fonds marins sont ainsi attribués aux pays côtiers et aux îles : il s’agit d’une zone qui contient plus de 80% des ressources en poissons et 90% des réserves en hydrocarbures contenues par les fonds marins. Il faut ajouter à cela que 54% de cette zone de mer « nationalisée » sont attribués à dix Etats, parmi lesquels deux seulement peuvent être considérés comme des pays sous-développés. Cent quarante États côtiers environ se partagent ce qui reste, c’est-à-dire 46%. Enfin, sont exclus de l’exploitation de cette zone maritime tous les pays, parmi lesquels on compte certaines des nations les plus pauvres du monde, qui n’ont aucun débouché sur la mer.[3]
L’application du nouveau régime des mers a des conséquences très préoccupantes surtout dans certaines zones « chaudes » du monde. Une de celles-ci est la Méditerranée, où l’élargissement démesuré des zones contrôlées par les États côtiers a fini par effacer de la tutelle de « l’Autorité internationale » toute zone maritime. En d’autres termes, de mer libre qu’elle est aujourd’hui, la Méditerranée risque de devenir une « mer fermée ». Les territoires sous contrôle national tendent tous à se superposer : on voit ainsi apparaître la nécessité de délimiter des frontières sous-marines, tout en sachant que toute solution avantageuse pour un pays déplaît automatiquement à ses voisins. Sous bien des aspects, la situation qui en résulte est vraiment préoccupante : sur les trente-deux accords bilatéraux nécessaires pour tracer la carte politique des fonds marins de la Méditerranée, quatre seulement ont été conclus, tandis que deux autres différends ont été résolus ,partiellement tout au moins, par une sentence de la Cour internationale de justice de La Haye. Dans les autres cas, on assiste à d’âpres querelles que les méfiances et les haines séculaires ne font souvent qu’aggraver.[4] Il n’existe pas non plus de critères juridiques dignes de confiance, étant donné que chaque État tend à exploiter au maximum la configuration physique de la côte et à adopter par conséquent les règles les plus diverses. De même que le problème des frontières terrestres a provoqué d’interminables conflits, la division de la Méditerranée en zones économiques sous le contrôle exclusif des États laisse malheureusement prévoir pour l’avenir des tensions que le problème du golfe de Syrte ne laisse entrevoir qu’en partie.
La réglementation de l’exploitation des mers rencontre donc des difficultés à cause de l’ambiguïté qu’entretiennent les États — surtout les Etats européens — sur leur réelle volonté de ratifier le Traité, ainsi qu’à cause des contradictions éclatantes que contient le texte de la Convention, où alternent des affirmations de grands principes et de vulgaires mystifications nationalistes. En d’autres termes, la Convention ne marque pas seulement l’affirmation de tendances à accueillir très favorablement, mais aussi l’émergence de nouveaux et inquiétants phénomènes de nationalisme qui impliquent toutes les zones géographiques et tous les ensembles idéologiques. Il s’agit d’attitudes qui doivent être identifiées et combattues. On ne peut apporter une correction au processus constant de nationalisation des eaux maritimes — en cours désormais depuis des décennies — qu’en constituant des fédérations régionales rendant possible une exploitation plus équitable des ressources et une redistribution des richesses entre les peuples qui vivent sur les côtes et ceux de l’intérieur. Des situations comme celle de la Méditerranée ne peuvent à leur tour être dédramatisées que si de sérieux progrès sont réalisés dans le sens de l’Union européenne et de l’unité du monde arabe, rendant possible une forme quelconque d’intégration euro-africaine : de « mer fermée » qu’elle est, la Méditerranée peut et doit devenir une « mer commune ».
Il s’agit de développements de l’organisation actuelle de la communauté internationale qui n’apparaissent pas comme allant de soi ; au contraire, ils sont nécessairement difficiles. Nous sommes confrontés à une série de batailles politiques, certaines de courte durée, d’autres pouvant couvrir le siècle : quoi qu’il en soit, il faut les mener avec la conscience que le seul moyen de garantir un développement ordonné du cours de l’histoire réside dans le dépassement de la contradiction entre la nécessité et le besoin de démocratie au niveau international et la persistance d’attitudes purement nationalistes.
Francesco Mazzaferro
[1] Expression tirée de : Jonathan I. Charney (éd. par), The new Nationalism and the Use of Common Spaces, Totowa, New Jersey, Allenheld, Osmun, 1982, p. IX-343.
[2] Guido Montani, « Il MFE per il governo sovrannazionale delle risorse marine », en Il Federalista XXV, 1983, n° 1-2, p. 28 à 31.
[3] Données tirées de : Uwe Jenisch, « The Signing of the Law of the Sea Convention », in Aussenpolitik, vol. 34, n° 2, p. 171 à 184.
[4] Conférence donnée à l’Université de Bologne, le 5 mai 1986, par M. Bastianelli, expert de droit international de l’ENI, sur Délimitation des frontières maritimes dans la Méditerranée et problèmes pétroliers.
