XXVII année, 1985, Numéro 2, Page 110
CHÔMAGE, MONNAIE ET POLITIQUE FISCALE
AU SEIN DE LA C.E.E.
Le succès grandissant de l’ECU dans le secteur privé a donné naissance à un déluge de propositions tendant à étendre l’utilisation de la monnaie européenne parallèle et à en renforcer l’acceptation, grâce à une série d’améliorations techniques dans les circuits d’émission et de circulation.
Certaines de ces propositions ont déjà été accueillies et rapidement réalisées par le marché, ou bien ont fait l’objet de décisions communes de la part des pays membres, telles les dispositions approuvées courant avril, à Palerme, par les ministres des finances de la C.E.E, concernant l’utilisation de l’ECU dans les interventions inframarginales à l’intérieur du mécanisme d’échange communautaire, l’autorisation accordée aux banques centrales des pays tiers de posséder des ECU officiels à titre de réserves, la détermination des rémunérations des dépôts en ECU officiels par rapport aux taux d’intérêt du marché, en abandonnant le lien avec les taux d’escompte officiels moins intéressants que les précédents.
D’autres suggestions n’ont pas eu de suites immédiates mais n’en constituent pas moins un précieux matériel de réflexion, apte à donner naissance à de nouveaux progrès dans la voie de l’unification monétaire européenne : entre autres, sont particulièrement intéressants les projets tendant à favoriser l’extension de l’emploi des ECU d’émission publique, prémisse d’un rapprochement des deux utilisations de la monnaie européenne parallèle.
En fait, li apparaît évident que, passée avec succès la phase de l’acceptation de la nouvelle monnaie par le secteur privé pour parvenir à la création d’une monnaie européenne à part entière, il faudra résoudre deux problèmes cruciaux touchant des aspects à peine évoqués. Il s’agira, d’une part, non seulement de faire en sorte de rendre moins anarchique la création des ECU de source officielle, mais surtout de lier cette création à la politique de budget communautaire. Il faudra, d’autre part, dépasser l’actuelle dichotomie entre ECU officiels et ECU privés, parce qu’une monnaie à part entière ne peut donner le jour à deux circuits parallèles non reliés entre eux. Et l’on ne perdra pas de vue qu’un facteur de soudure entre les deux circuits peut être représenté par le budget de la C.E.E., puisque c’est à travers lui que les flux monétaires convergent vers l’ensemble des opérateurs communautaires.
A l’heure actuelle, le budget communautaire fait apparaître de manière fictive, en ECU, des flux de ressources en devises nationales provenant des différentes pays à titre de financement, et qui y retournent sous la même forme à la suite des paiements. Si le budget comprenait des affectations non seulement exprimées en unités de compte mais effectives et redistribuées aux différents ayants-droit en ECU, ou bien en devise étrangère traduite en ECU, la dichotomie entre les deux circuits disparaîtrait.
Sur ces questions, J.-P. Planchou, député socialiste de Pans et directeur du Club République moderne, avance, dans un article paru dans le supplément économique du Monde du 15 janvier, une proposition intéressante.[1]
Afin de donner naissance à un « écu monétaire » susceptible de permettre une plus grande autonomie à l’espace européen, Planchou envisage, en plus de nombreuses autres mesures destinées à développer l’utilisation officielle et privée de l’ECU, le lancement par les gouvernements d’emprunts communs, simultanément souscrits et cotés sur tous les marchés, et aussi l’émission de Bons du Trésor libellés en ECU, dont le bénéfice devrait être réparti entre les États membres. Cette dernière indication, bien interprétée, est susceptible de donner lieu à d’importants développements sur la voie de l’intégration monétaire.
La proposition en question est à peine esquissée et appellerait de nombreuses précisions pour être pleinement évaluée. Par exemple, malgré la référence ambiguë aux emprunts émis simultanément par les différents gouvernements, il est implicite que l’émission des Bons du Trésor en ECU incomberait à une autorité communautaire qui, dans un deuxième temps, procéderait à la répartition entre les pays membres des ressources obtenues, sur la base de critères non encore définis. Il est tout aussi probable que les ECU ainsi recueillis auraient la nature de devises extérieures chiffrées en monnaie européenne, si non on ne voit pas la nécessité de proposer à nouveau une façon de procéder déjà utilisée en Italie où, depuis quelque temps déjà, le Trésor émet des certificats de crédits en unité de compte européenne et, en plus, la répartition des bénéfices entre les pays membres perdrait tout son sens.
Pourtant, si l’interprétation que nous en avons donnée correspond bien aux intentions de l’auteur, cette proposition, une fois réalisée, aurait le mérite d’ouvrir la voie à la création d’une forme intermédiaire de politique européenne de budget, laquelle serait dotée de confortables marges d’autonomie par rapport aux politiques nationales.
En attendant que mûrissent les conditions pour la naissance d’une politique de budget européen au vrai sens du terme, et donc susceptible, entre autres, de financer le déficit grâce à l’émission de monnaie européenne à part entière, la création de Bons du Trésor européens, à utiliser à des fins définies au niveau de la Communauté, constituerait sans aucun doute un pas en avant non négligeable par rapport à la situation actuelle, où l’on peut tout au plus envisager un embryon de politique fiscale européenne.
Plus intéressante encore est la proposition faite par l’économiste italien Ezio Tarantelli au sujet de l’émission d’un « ECU des chômeurs », pour lutter contre le chômage et relancer le développement économique au sein de la C.E.E., grâce à une action concertée entre les pays membres.[2] Ezio Tarantelli a été tué, il y a peu, dans un attentat terroriste revendiqué par les Brigades Rouges. Il était connu en Italie et en Europe pour ses réflexions sur la possibilité de parvenir à une politique européenne des revenus (PER), comme prémisse à une relance de l’unification monétaire et au développement du processus d’intégration au sein de la C.E.E.
Selon Tarantelli, les syndicats des pays membres, réunis au sein d’une nouvelle Confédération européenne des Syndicats, devraient harmoniser chaque année les politiques salariales et celles du travail de façon à uniformiser les taux d’inflation et à stabiliser les taux de change entre les différentes monnaies européennes.
Ainsi serait réalisée une des conditions nécessaires à l’existence d’une monnaie communautaire, même s’il apparaît évident qu’avant qu’elle puisse effectivement circuler à l’intérieur de la Communauté, il faudrait satisfaire à d’autres conditions, à commencer par le contrôle commun de l’expansion de la dépense publique dans les pays membres, qui est un autre facteur important pour expliquer l’écart entre les différentes tendances à l’inflation selon les pays.
Sur la base de cette structure théorique solide et stimulante, peu de temps avant sa disparition tragique, l’économiste italien a suggéré que la Communauté s’occupe d’émettre des ECU et de les distribuer par le biais du Fonds social aux pays membres, en proportion du nombre de chômeurs.
L’émission de ces ECU serait confiée au FECOM et les sommes rendues ainsi disponibles dans les différents pays seraient utilisées, grâce à des mesures différentes, pour améliorer les investissements productifs ou pour soutenir directement l’emploi.
Dans une série d’articles repris également par d’autres auteurs, cette proposition est explicitée en des termes qu’il n’est pas possible ici d’exposer à nouveau ou de commenter en détail. Je me borne à ajouter, pour qu’on en ait une idée moins vague, que l’ECU des chômeurs serait émis en contrepartie des monnaies nationales avec lesquelles les pays membres financent le budget communautaire. Il n’aurait, donc, ainsi aucun impact inflationniste, et en outre il permettrait d’alléger le poids de la balance des paiements dans les rapports intracommunautaires ; enfin son émission devrait permettre une réflexion commune au niveau C.E.E. de façon à pouvoir progressivement réduire le noyau dur du chômage dans un laps de temps raisonnable.
La création de l’ECU des chômeurs, ainsi que l’émission des Bons du Trésor européens proposée par Planchou répondent à deux exigences et soulèvent un problème.
En premier lieu, ces deux suggestions visent à créer un lien entre la politique monétaire et la politique fiscale de la Communauté, et à dépasser ainsi le stade embryonnaire dans lequel elles se trouvent. En ce sens, ces propositions répondent au besoin de forger des instruments efficaces au niveau communautaire, capables de gouverner l’économie européenne et de contrecarrer les tendances à la désagrégation toujours présentes. Ce qu’il faut aujourd’hui pour dépasser la situation d’immobilisme qui marque l’intégration communautaire, ce sont la relance de l’unification monétaire et une solide augmentation du budget communautaire. La première est nécessaire pour garantir la survie du marché intégré et pour faire avancer l’intégration, par rapport au degré déjà atteint, grâce aux immenses potentialités de l’intégration jamais encore exploitées. Quant à la seconde, elle est indispensable pour assurer la convergence des économies des pays membres en réduisant les déséquilibres entre les zones centrales et les zones périphériques de la Communauté. Comme l’a abondamment montré le rapport MacDougall,[3] un budget communautaire égal à 2-2.5% du P.l.B. de la Communauté permettrait de réduire les rapports différentiels des revenus entre les régions d’Europe et de garantir l’atténuation des fluctuations conjoncturelles dans le cadre de la C.E.E. Sur la base des données publiées par ce rapport, dans le but d’un effet de redistribution du budget communautaire qui aujourd’hui encore peut être évalué comme étant très faible (1 à 1.5%), l’augmentation des dépenses communautaires ou le transfert des dépenses du niveau national au niveau européen dans une proportion égale à 0,7% du P.I.B. global de la Communauté pourrait réduire d’environ 105 les inégalités de niveau de vie entre les pays membres. Par rapport à ces objectifs, bien des choses restent encore à faire si l’on considère que, malgré la prochaine augmentation de la part de T.V.A. affectée au budget communautaire, le poids de celle-ci sur le P.I.B. communautaire resterait inférieur à 1,5%. Au contraire. un programme de soutien à l’emploi semblable à celui que propose Tarantelli porterait à plus de 2% une telle incidence, dépassant ainsi le seuil critique qu’indique le rapport MacDougall.
Les propositions examinées dans ce document répondent à un second besoin : celui de relancer rapidement la demande parmi les pays membres afin de ramener les taux actuels de chômage en Europe dans des limites moins dramatiques. Une génération entière risque de rester exclue du marché du travail de façon permanente si les pays communautaires ne décident pas de remettre au premier rang de leurs déterminations de choix collectif la sauvegarde de l’emploi. Certes. une politique keynésienne de l’emploi, après la crise manifeste du Welfare State, n’est pas suffisante. Il sera nécessaire d’avoir recours à des instruments de politique active dans ce domaine, tels que la transformation du Fonds social en une Agence du travail européen reliée à un réseau d’agences régionales qui auront pour fonction de fournir des emplois de dernier recours, mais en attendant, sans une reprise des taux de croissance à des rythmes supérieurs à ceux que l’on connaît actuellement, soit 2 à 2,5%, il est difficile de penser à une résorption du chômage dans des délais raisonnables. Mais gardons à l’esprit que, après les expériences passées de mouvements de réflation isolés, bloqués au bout de quelques mois par le frein de la balance des paiements, la relance dont l’Europe a besoin ne pourra être réalisée que sous la forme d’une concertation s’il est vrai que, comme le montre le rapport Albert-Ball,[4] l’effet multiplicateur de l’efficacité.
Enfin, et nous l’avons déjà dit, ces deux propositions soulèvent un problème. Quelles sont les conditions préalables de caractère institutionnel qui permettent les progrès nécessaires en matière de politique monétaire et de politique fiscale européenne qui découleraient de leur réalisation ?
Rappelons-nous que l’expérience historique nous enseigne que la naissance des monnaies a souvent précédé l’apparition de la Banque centrale chargée d’en régler l’émission et la circulation. C’est là par exemple la thèse de Triffin.
Je doute que cette confiance dans les mécanismes spontanés de marché soit aujourd’hui justifiée. Dans tous les cas, il faudrait clarifier quel est le point à partir duquel on voit se réaliser le parallèle entre l’efficacité de l’instrument et l’autonomie du centre de politique économique chargé de le gérer.
Dans un monde complexe et articulé comme le nôtre, et en présence d’une structure institutionnelle fortement déséquilibrée en faveur des pays membres, la relance de l’intégration monétaire et le renforcement du budget de la C.E.E. nécessitent des réformes appropriées des institutions communautaires. Dans le premier cas, c’est le passage à la deuxième étape du S.M.E. avec la création du Fonds monétaire européen, dans le deuxième cas, c’est le passage de la C.E.E. à l’Union européenne avec pour effet le renforcement de l’autorité chargée du budget, le Parlement, et de l’organe chargé de conduire la politique fiscale de l’Union, la Commission, transformée en un véritable gouvernement européen.
Franco Praussello
[1] J.P. Planchou, « Renforcer le SME en le rendant plus souple pour mieux résister au dollar », Le Monde, 15 Janvier 1985.
[2] E, Tarantelli, « Loscudo dei disoccupati », Politica ed Economia, n. 2-1985 ; et « Come fabbricare la scudo », Politica ed Economia, n. 3-1985.
[3] Commission des C.E., Rapport du groupe de réflexion sur le rôle des finances publiques dans l’intégration européenne (Rapport MacDougall), Bruxelles, 1977.
[4] M. Albert, Un pari pour l’Europe, Seuil, Paris, 1983.
