XXX année, 1988, Numéro 1, Page 54
LE SYSTEME INTERNATIONAL
ET LA DYNAMIQUEDE LA CENTRALISATION
DANS L’ETAT FEDERAL ACTUEL*
1. Quelques éléments de base du problème.
Comme on le sait, les révolutions industrielles ont provoqué, d’une façon généralement asynchronique, toute une série de transformations dans les sociétés modernes. L’impact de ce changement accéléré, sans précédent dans l’histoire, s’avère à la fois positif et négatif. A côté du progrès social et matériel, on observe de nouvelles formes d’aliénation et de perturbation, atteignant à des degrés divers aussi bien les groupes sociaux que les régions à l’intérieur même des pays. L’opposition entre le centre et la périphérie se retrouve également à l’échelle internationale ; elle traduit un rapport de forces inégales que l’on est tenté de comparer à la lutte des classes, avec cette différence qu’ici ce sont des pays ou des groupes de pays qui s’opposent. Les enjeux de ces luttes sont principalement d’ordre économique, mais le système politique permet de mieux identifier les acteurs et il leur fournit un minimum d’encadrement.
Les phénomènes d’aliénation, d’exploitation, de domination et de coopération plus ou moins harmonieuse entre pays, ont au moins comme commun dénominateur de contribuer au renforcement du pouvoir des Etats, que ce soit la grande puissance qui renforce son appareil étatique pour sauvegarder ou étendre sa domination économique ou, à l’autre extrémité, le petit pays qui cherche à tout prix un minimum d’instruments pour assurer sa propre protection.
Aussi bien dans les pays du tiers-monde que dans les pays dits capitalistes et communistes, donc en fonction d’idéologies parfois diamétralement opposées, on fait un autre constat, à savoir que là où il y a plusieurs paliers de gouvernement, c’est le gouvernement central qui profite en quelque sorte de l’accroissement des pouvoirs de l’Etat. Ceux qui veulent simplifier les choses nous laissent peu de choix quant à l’évolution future des Etats fédéraux vivant dans ce contexte. Ou bien on accepte de laisser aller jusqu’au bout de sa course la tendance à la centralisation, avec le risque de déboucher sur de nouvelles formes de totalitarisme et un pouvoir concentré entre les mains de quelques dirigeants. Ou bien on brise ce mouvement dans ses mécanismes les plus vitaux et l’ensemble du système finit par être paralysé dans la confusion et l’anarchie.
En réalité, dans les pays industrialisés d’Occident, de telles extrémités sont difficilement pensables. En effet, même là où la centralisation des pouvoirs politiques paraît la plus forte, la complexité des problèmes et la spécialisation des fonctions qu’elle entraîne, a pour effet aussi de fragmenter le pouvoir décisionnel dans une certaine mesure. Dans quelle mesure ? C’est là un des points qui nous intéressent dans cette recherche. Avant de parler de la dynamique de la centralisation à l’intérieur des Etats, il faut donc situer cette dernière par rapport non seulement aux Etats voisins, mais aussi dans l’ensemble du système international politique et économique.
Nous venons de souligner les limites du pouvoir décisionnel à l’intérieur d’un Etat, mais la marge de manœuvre, même celle des grandes puissances, se voit limitée par le système politique et économique international. Ainsi, pour prendre un exemple concret, les firmes multinationales jouent un rôle transcendant les limites territoriales des Etats et à plus forte raison des régions et sous-régions à l’intérieur de ceux-ci. La force de pénétration de ces acteurs privés mérite d’ailleurs que l’on s’y attarde quelque peu. Car elle pose une question qui débouche sur un choix d’ordre systémique. En effet, face à ces entreprises dotées de moyens extrêmement puissants, le gouvernement central d’un Etat donné sera amené tout à tour, ou parfois simultanément, à s’opposer, à se soumettre ou à collaborer. Le tout à des degrés très variables, selon la conjoncture et le rapport des forces en présence. Or, dans cet affrontement ou cette coopération (forcée ou non), le moins que l’on puisse dire c’est que le gouvernement en question a besoin de toutes ses ressources. Il sera donc peu enclin à partager ses pouvoirs avec des gouvernements inférieurs ou intermédiaires. Surtout quand il estime qu’il court le risque de voir ceux-ci court-circuiter ou en tout cas gêner les politiques dans lesquelles il est confronté avec le ou les acteurs privés précités. Pour compliquer les choses, notons que ceux-ci peuvent d’ailleurs tenter parfois de diviser les différents paliers de gouvernement entre eux, de même que les gouvernements intermédiaires (voir la surenchère des provinces pour obtenir des investissements étrangers, par exemple).
Replacées dans une perspective de cette nature, les frontières territoriales et politiques de certains Etats et de leurs entités composantes semblent beaucoup plus aléatoires. Pour les Etats de faible puissance, la pénétration économique étrangère est telle que ces frontières n’ont plus de signification pratique. D’autre part, dans certains cas et dans une mesure variable, la pénétration en question peut être soumise à des fluctuations. Et c’est cela qui fait la différence quant à l’utilité d’un appareil étatique donné pour le développement d’un pays ou d’une région. Entre le tout ou rien en matière de domination, il y a une zone intermédiaire assez extensible.
Dans une telle perspective l’instrument étatique, à condition de bien profiter de la marge de manœuvre, reste un élément non négligeable… faute de mieux. Mais quelle sera alors la place des semi-Etats que constituent un certain nombre de provinces, Länder, etc., dans une relation les mettant aux prises avec le gouvernement central, d’une part, et des acteurs économiques étrangers d’autre part ?
2. La centralisation politique. contrepoids au capitalisme ?
Dans un article resté célèbre, The Obsolescence of Federalism,[1] Laski semble fort impressionné par les réalisations du New Deal aux Etats-Unis, à un moment où la centralisation des pouvoirs connaît une accélération sans précédent en temps de paix. Ce théoricien du mouvement travailliste est en même temps fort préoccupé par l’extension prise par les firmes multinationales, constituées majoritairement de capitaux américains. Pour lui, ce qui se passe en ce moment (durant la grande crise) dans un pays tel que les Etats-Unis représente une préfiguration du fédéralisme dans les autres pays industrialisés d’Occident. Face à la tendance centralisatrice politique (gouvernement central des Etats-Unis) et à la centralisation économique (entreprises privées), il tire quelques conclusions qui serviront de lignes directrices à de nombreux Etats fédéraux pour justifier l’accroissement de leurs pouvoirs et de leurs fonctions.[2] Car ces mêmes Etats vont se heurter dans une lutte encore plus inégale avec les entreprises privées nationales et surtout avec celles dont la direction est téléguidée de l’étranger. Se limitant au cas américain, pour le moment, Laski déclare qu’une décentralisation administrative est souhaitable, mais il insiste sur l’impérieuse nécessité de concentrer les pouvoirs politiques au profit du gouvernement central. L’affaiblissement de celui-ci par la division des pouvoirs (division horizontale) et par la division verticale (fédéralisme) ne répond plus aux besoins d’une société industrialisée.
Pour cet auteur et de nombreux autres, soucieux de « sauver la démocratie », si l’on veut s’opposer au « capitalisme géant » et au pouvoir économique concentré entre les mains de quelques petits groupes particulièrement homogènes et efficaces, il faut à tout prix répondre par une concentration parallèle du pouvoir politique, confié aux représentants élus démocratiquement. Le gouvernement national ne devra plus se préoccuper des limites et des unités politiques risquant de paralyser son action. Il jouera, au contraire, un rôle que les gouvernements intermédiaires ne sont pas capables de remplir adéquatement.
Pour ceux qui se réclament de cette thèse,[3] la centralisation politique permettra notamment d’établir un minimum de standards nationaux en matière de santé, d’éducation, d’assurance sociale, de conditions de travail, d’habitat, d’organisation syndicale, d’impôt progressif, de transport, d’énergie, de travaux publics, etc. Si on laisse ces matières aux gouvernements « inférieurs », ils risquent fort de ne pas intervenir, de se concurrencer, de faire de la surenchère pour obtenir des investissements étrangers ou autres avantages à court terme. Ils représentent donc une proie facile pour les grandes entreprises internationales qui dominent déjà la majorité d’entre eux. De plus, ces gouvernements ne sont équipés ni en hommes ni en ressources matérielles pour effectuer l’essentiel des tâches relevées plus haut, auxquelles devrait s’ajouter un minimum de planification économique. Dans une telle optique, il ressort clairement qu’en fin de compte les gouvernements des Etats membres forment un obstacle au progrès social, à la rationalisation, à l’efficacité que l’on doit trouver dans une société moderne et démocratique. Il faut dire qu’au moment où Laski et ses disciples partageaient de telles vues, la situation qui régnait dans certains Etats du sud des Etats-Unis, tout particulièrement, n’était pas de nature à l’encourager en faveur d’un mouvement de décentralisation.
Dans une perspective plus globale, le gouvernement central (tel qu’il devrait fonctionner idéalement) se révèle une alternative valable, à certains égards du moins, pour le capitalisme dans la phase qu’il connaissait alors, celle du Contracting capitalism, par opposition au « capitalisme sauvage » du siècle dernier. Suivant cette interprétation, le capitalisme actuel a besoin d’un cadre permettant une libre circulation des biens et des personnes (disait Laski dans un autre document), ce que les gouvernements intermédiaires peuvent plus ou moins empêcher. Le capitalisme a besoin d’un cadre législatif assez uniformisé, d’un interlocuteur valable, rapide, efficace, parlant au nom de l’ensemble des citoyens du pays. Ce type de capitalisme nouveau et évolué « ne peut plus s’offrir le luxe du fédéralisme ». Ainsi, on s’opposera au principe du « diviser pour régner » pratiqué aussi par le gouvernement central dans ses relations avec les autres niveaux de gouvernement. Car cette politique, elle aussi, permet évidemment au capitalisme de dominer l’ensemble des structures politiques. Le modèle nouveau suggéré est censé être profitable à la fois aux citoyens, aux entreprises économiques et à la démocratie, mais il est de nature à entraîner automatiquement le déclin des Etats membres en tant qu’entités gardant encore une certaine autonomie.
Assez curieusement, Laski rejette cependant le concept de souveraineté pour l’Etat fédéral,[4] tout comme pour l’Etat unitaire, car « un tel concept ne permet pas de décrire la conduite et les objectifs de l’Etat dans ses relations à la fois internes et externes. » Il lui substitue l’idée d’associations comme base même de l’Etat moderne, car selon lui, l’autorité de l’Etat n’a pas d’autre garantie finalement que les « volontés » de ses membres.
Notons, pour terminer, qu’un tel schéma ne manque pas de logique si l’on en accepte les prémisses. A une condition cependant, c’est que le gouvernement central soit suffisamment indépendant des acteurs économiques en question. Or ceci est loin d’être le cas, aux Etats-Unis notamment, quand on constate à quel point le gouvernement central est « pénétré » par les représentants des groupes économiques les plus puissants. Cette « opération » s’effectue d’ailleurs au nom de l’osmose qui doit régner entre le secteur public et le secteur privé, si l’on veut atteindre des objectifs de rationalité, d’efficacité, et de rentabilité économique.[5] Elle fait d’ailleurs partie de la logique d’un système où l’on cherche avant tout à exercer les pressions voulues aux endroits stratégiques. Si le pouvoir politique est centralisé entre les mains du gouvernement national, c’est sur ce dernier que l’on concentrera le plus ses énergies. Et au lieu de devenir un arbitre ou un interlocuteur indépendant, ce dernier risque à son tour d’être plus ou moins manipulé. Mais ceci est un autre problème qu’il ne faudrait pas non plus simplifier. Car, rien que dans la capitale fédérale, il existe une foule d’agences et de commissions, relevant tantôt du Congrès tantôt de l’exécutif, ce qui complique certes le jeu des intérêts en question.
A ce stade de notre exposé, nous nous contentons donc d’enregistrer le fait que, quelle que soit l’issue des relations entre le pouvoir public et les entreprises privées, les institutions centrales sont devenues le lieu de rencontre privilégié de ces acteurs. Or cette situation a des conséquences incalculables pour le système international et les rapports de forces à l’intérieur des Etats, quand on considère la puissance conjuguée des acteurs étatiques et privés américains. De plus, l’Etat fédéral américain est encore considéré, sinon comme un modèle à imiter, du moins comme un certain prototype de fédéralisme dans une société post-industrielle (pour le meilleur et pour le pire).
3. Gouvernements centraux et système international.
Dans une synthèse intitulée National autonomy and economic development, le sociologue américain Peter Evans[6] aborde indirectement le problème qui nous intéresse ici, en étudiant l’impact des investissements dans les industries extractives et manufacturières ainsi que les stratégies des entreprises multinationales en matière d’importation. Cette étude porte sur toute une série de pays relativement démunis et ayant des liens poussés avec des entreprises américaines. La première conclusion tirée étonnera peu de monde ; elle confirme que moins un pays est développé, plus son industrialisation est dépendante des entreprises étrangères « si on laisse circuler librement les biens et les personnes. » Dans ces conditions, les petites et moyennes entreprises sont rarement des compétiteurs valables face à celles qui dominent les domaines précités. Leur intérêt immédiat et à court terme les pousse donc à se chercher des formes de coopération avec les grandes entreprises. Mais cette coopération se réalise en fonction d’un statut subalterne, dépendant la plupart du temps des décisions prises dans un siège social situé en dehors du pays. La direction et les actionnaires principaux étant étrangers, leur sensibilité aux problèmes des pays où ils ont des intérêts économiques semble fort émoussée. Quoi qu’il en soit, comme le souligne l’auteur, « si l’on avait une structure similaire dans le domaine des organisations publiques, les pays en question seraient appelés des colonies ».[7] Etant donné que ces acteurs économiques sont privés, la perte de souveraineté nationale n’est pas toujours visible. Et pourtant la capacité de l’Etat-nation, en tant que collectivité, tend à diminuer lorsqu’il s’agit de prendre des décisions concernant son avenir politique et économique.
Lorsqu’on parle de pays comme le Canada ou la Suisse, par exemple, dans leurs relations avec ces agents économiques extérieurs, le degré de dépendance est certes variable et ne se compare pas, à première vue, avec celui des pays moins développés. Il n’empêche que le problème se pose en des termes que l’on pourrait résumer comme suit. L’évaluation du rôle de l’autonomie nationale dans la poursuite du progrès économique dépend, ici aussi, de l’évaluation que l’on fait de l’impact des investissements étrangers, que ce soit, dans les industries extractives, les entreprises de transformation ou toute forme d’activité concernant le secteur tertiaire. Si l’on juge que ces investissements sont bénéfiques pour le pays (ceci dépend évidemment des critères utilisés), dans ce cas on est tenté de considérer comme irrationnel tout obstacle à la libre circulation des capitaux étrangers. Au nom du libéralisme économique et du libre échange, on condamnera donc le chauvinisme des nationalistes voulant ériger des barrières qui, tout en écartant les entreprises étrangères, risquent de bloquer le développement économique du pays. Par contre, si l’on juge que les multinationales en question sont avant tout des entreprises n’ayant que leur profit exclusif en vue, l’attitude adoptée sera toute différente, surtout si l’on constate les effets négatifs à plus ou moins long terme qu’entraîne pareille domination.
A l’échelon international, on souligne notamment l’accentuation des disparités entre pays et, à l’intérieur des Etats, la disparité régionale. L’évaluation va donc osciller entre ces deux tendances, elle portera sur des points précis comme celui de savoir dans quelle mesure les investissements étrangers contribuent au développement technologique des pays où ils sont faits. On tentera d’en calculer les retombées en termes de nombre et de qualité d’emplois, d’effets d’entraînement dans d’autres secteurs de production, etc.
En résumé, la nature et le degré de dépendance, ainsi que leurs effets, varieront souvent considérablement d’un pays à l’autre. Ils dépendront aussi de l’infrastructure économique et politique de ces derniers ; bref, entre les deux approches précitées, il existe un nombre considérable d’approches intermédiaires qui compliquent singulièrement la tâche de ceux qui veulent profiter de la marge de manœuvre qui subsiste. Mais quels seront les instruments qui, précisément, permettront à la « communauté nationale » d’exploiter cette dernière ? Ici on constate une situation paradoxale à première vue : dans certains pays « pénétrés » par le capital étranger, la faiblesse de la classe des entrepreneurs locaux, à la recherche d’une plus grande protection, les pousse à élaborer des formes d’organisation économique plus socialiste, même si au départ ils favorisent l’entreprise privée. Pour les pays les plus pauvres, il semble n’y avoir qu’un seul recours : l’Etat. L’Etat est le seul instrument que théoriquement la population devrait pouvoir contrôler et utiliser pour assurer à la fois son développement et sa protection ; même si on constate trop souvent que l’Etat lui-même peut devenir un instrument contrôlé par une élite de plus en plus coupée de la masse des citoyens. Et surtout, ce qui est plus grave, cette élite, notamment dans les pays les moins développés, est trop perméable et trop liée aux intérêts économiques dominant leur infrastructure.
En conclusion, quels que soient les nouveaux modèles recherchés pour résoudre ce problème crucial, ceux qui sont les plus soucieux de sauvegarder un minimum d’autonomie dans les pays concernés sont portés à considérer qu’un Etat national et démocratique constitue le principal, sinon le seul atout dont ils disposent. Non pas que l’Etat en soit producteur de biens, mais parce qu’il devrait permettre une meilleure utilisation des ressources matérielles et humaines du pays. Dans les pays pauvres ou connaissant une crise aigüe (comme les Etats industrialisés au cours des années trente), on parlera même de mobilisation économique et on ira jusqu’à accorder presque « les pleins pouvoirs » au gouvernement central.
Ce constat, diront certains, s’applique surtout aux pays peu développés ou connaissant une crise exceptionnelle. En réalité dans les pays industrialisés (même ceux où l’on se réclame encore du libéralisme classique), les besoins sont de plus en plus complexes et l’intervention de l’Etat ne semble nullement diminuer. Au contraire, le nombre des tâches va en augmentant, elles résultent d’ailleurs en grande partie de la division internationale du travail. Même lorsqu’on veut que le gouvernement central intervienne le moins possible, ce dernier est amené à effectuer de nombreuses missions de coordination, voire d’arbitrage de conflits internes provoqués souvent par l’imbrication des intérêts nationaux et régionaux dans le système économique international.
Dans le monde des affaires, du moins quand on discute d’économie avec des préoccupations démocratiques, on utilise souvent l’argument selon lequel l’extension des relations économiques internationales contribue, à la longue, à démocratiser le processus décisionnel à l’intérieur des pays engagés dans les échanges. Car la force du progrès dans un monde de plus en plus interdépendant contribue à une « multinationalisation » d’activités qui, pendant longtemps ne dépassaient pas les limites régionales ou nationales.[8] En ce qui nous concerne, nous nous contenterons de constater que cette transformation indéniable, à la fois profonde et brusque pour la majorité des pays, a radicalement changé la nature du processus décisionnel à l’intérieur de ceux-ci. En effet, alors qu’au siècle dernier, du moins avant la seconde révolution industrielle, la majorité des décisions de la vie quotidienne se prenait localement, désormais presque chaque aspect de l’activité des citoyens dépend de décisions et de comportements sur lesquels on a finalement très peu de prise puisqu’ils sont d’origine étrangère. Dans cette perspective, il n’est donc pas étonnant que le gouvernement central, dans l’Etat fédéral par exemple, prétende assurer une fonction au moins d’articulation entre les forces exogènes et les forces internes régionales, (et locales). Car les premières risquent de submerger la communauté nationale si on ne les contrôle pas quelque peu, et les secondes sont considérées comme de plus en plus anémiques et divisées entre elles.
Aux Etats-Unis, le déplacement du centre de gravité des activités politiques principales (et donc des pouvoirs) s’est effectué en faveur du gouvernement central. Ainsi, il y a à peine plus d’un siècle une majorité des fonctions suivantes relevaient surtout des Etats et des gouvernements locaux : éducation, santé, propriété privée, production et distribution de biens, crédit, transport, services publics, droits civils, administration de la justice, etc. Au début de ce siècle, le gouvernement central n’effectuait qu’un tiers des dépenses publiques totales, le reste étant consacré aux deux autres paliers de gouvernement. Depuis lors le processus s’est renversé. Ces indicateurs seront repris et interprétés dans l’autre partie de ce travail. Nous les signalons parce qu’ils nous montrent en tout cas comment l’un des Etats les plus libéraux et les plus décentralisés n’a pas échappé à ce processus de centralisation et de nationalisation[9] dénoncé de nos jours par les partisans de la « multinationalisation de l’économie ». En réalité, aucun pays ne dispose actuellement d’une telle concentration de ressources matérielles et humaines au sein de ce que l’on appelle encore « l’exécutif », comme au temps de Montesquieu et de Jefferson.
Jusqu’ici, nous avons considéré la centralisation des pouvoirs à l’intérieur des Etats dans une perspective verticale, où l’on voit le gouvernement principal d’un Etat unitaire ou d’un Etat fédéral aux prises avec les forces extérieures. On constate aussi à quel point certaines théories, comme la théorie sur la séparation des trois pouvoirs (ou la dimension horizontale par rapport à la précédente), sont battues en brèche dans tous les Etats. Partout on constate que les deux pouvoirs « législatif » et « judiciaire » se sont amenuisés au profit de l’exécutif ou du gouvernement[10] au sens limité du mot. Ceci constitue également un thème sur lequel la littérature est très abondante. Aux Etats-Unis on parle de l’extension, voire de l’impérialisme de la présidence ; en France la transformation des institutions politiques en 1958 n’a fait finalement que consacrer également une mutation[11] que l’on observe partout dans les pays industrialisés.
Ce qui nous intéresse ici, en relation avec le système international, c’est de constater que ce dernier a contribué à renforcer les pouvoirs de l’exécutif aux dépens des deux autres pouvoirs « classiques », accentuant ainsi la centralisation non seulement à l’égard des autres paliers de gouvernement mais aussi vis-à-vis du judiciaire et du législatif. Les études sur la présidence des Etats-Unis nous montrent, notamment, comment cette institution a pu accroître ses pouvoirs, en s’appuyant sur ses compétences en matière de politique étrangère et de défense. Plus les Etats-Unis, malgré leur tendance à un certain isolationnisme, sont impliqués dans le système international, plus la présidence, a tendance à en sortir renforcée, à la fois en termes de pouvoirs, d’influence et de prestige. Il n’est donc pas étonnant que la présidence, et surtout l’appareil bureaucratique qui relève d’elle, soient soumis à un feu croisé, tant des gouvernements « inférieurs » que des deux autres « branches du pouvoir », surtout quand un tel système donne lieu à des abus particulièrement visibles.
Se limitant à certains aspects des facteurs exogènes mentionnés plus haut, dont celui qui a trait à l’interdépendance croissante, plusieurs auteurs prévoient, au contraire, la fin de l’Etat-national, la multiplication et l’éparpillement des responsabilités la fragmentation des allégeances (fragmenting loyalties), etc. James Rosenau parle des communautés horizontales et verticales, internes et externes, avec des chevauchements mutuels tels que finalement « les allégeances des individus transcendent de plus en plus les limites des Etats dans lesquels ils vivent ».[12]
4. Clôture de l’espace, nationalisme et centralisation politique.
On peut donc choisir de mettre l’accent sur le phénomène d’interdépendance et les altérations que subit l’Etat-nation classique, en raison notamment de deux changements dons nous parlerons dans une étude ultérieure, à savoir : l’émergence de certaines régions et le déclin de l’efficacité des gouvernements centraux en ce qui concerne la gestion des domaines qu’ils se réservent de plus en plus. Considéré sous cet angle, l’acteur étatique national est soumis aux pressions émanant de la base intraterritoriale, tout en étant pris dans un faisceau de relations internationales de plus en plus dense.
D’autre part, on ne soulignera jamais assez à quel point les moyens de défense d’un Etat national peuvent varier d’un pays à l’autre. Et s’il est vrai que, dans le contexte international actuel, le pouvoir décisionnel de beaucoup de gouvernements va s’affaiblissant par rapport au poids des facteurs exogènes, pour d’autres il en va tout autrement. C’est précisément chez ceux qui se sentent le plus menacés (ce qui implique évidemment une prise de conscience) que l’on constate le nationalisme le plus visible, accompagné en général d’une plus grande volonté de consolider ses pouvoirs, spécialement en relation avec les acteurs politiques et économiques étrangers. « Le nationalisme économique est donc une réponse aux forces économiques du marché qui crée une division internationale du travail entre les grand centres industriels et technologiques d’une part et la périphérie constituée par les industries à faible contenu technologique ou produisant seulement des matières premières ».[13]
Ce type de nationalisme économique est en partie la conséquence et le reflet d’une volonté politique bien précise. Elle émane de certains Etats de la « périphérie » qui veulent à leur tour profiter du développement industriel, notamment en poussant à la transformation d’au moins une partie de leurs matières premières sur place. Leur objectif consiste en même temps à atténuer la dépendance du pays à l’égard des forces transnationales, ce qui ne peut se faire qu’en créant un ou des centres industriels plus autonomes. Au nom des lois du marché et de l’internationalisme, nous le soulignons de nouveau, il est facile de qualifier de désuets, voire de rétrogrades, les comportements qui en découlent, alors que dans beaucoup de cas, il s’agit aussi d’un réflexe de défense de la part d’une communauté qui se sent menacée dans sa survie en tant qu’entité distincte.
Pour se convaincre que cette attitude repose sur des fondements sérieux, il est intéressant d’analyser les conditions dans lesquelles s’effectue l’intégration des grands ensembles économiques. Qui intègre ? Comment sont répartis les fruits de l’intégration ? Les disparités entre pays sont-elles atténuées, etc. ? François Perroux, dans une étude qui reste un classique du genre, nous a montré combien la croissance pouvait être peu harmonique quand les acteurs économiques en présence sont des forces trop inégales, surtout lorsqu’il n’y a pas de véritables mécanismes de correction ou de répartition. Ces effets inharmoniques se manifestent au niveau des régions (certaines pouvant être vidées de leur substance, alors que d’autres deviennent des centres de développement), au niveau des activités (capacité industrielle inutilisée ou surutilisée), au niveau des groupes sociaux (main-d’œuvre favorisée ou défavorisée selon l’appartenance à telle ou telle industrie), etc. Ni le prix, ni le marché n’opèrent la meilleure allocation des ressources au point de vue national. Or aucune nation n’accepte le diktat du prix et du marché, pas même les Etais-Unis quand on considère leurs rapports avec la Communauté économique européenne, par exemple.
La conséquence de tout cela, c’est que l’Etat-nation moderne est devenu une sorte de compromis entre les influences du marché et les exigences politiques internes. Les gouvernements centraux tentent donc de faciliter la création de structures économiques et la pratique politique de nature à assurer une production nationale rentable pour le pays, compte tenu des contraintes extérieures et des pressions internes exercées par les groupes sociaux et, de plus en plus, par les régions. Plus l’intégration économique est acceptée, parce que ses résultats sont jugés équitables par les différentes parties, moins elle requiert l’intervention d’une puissance publique, que ce soit dans le cadre des relations internationales ou à l’intérieur d’un Etat donné. Dans l’ensemble cependant, à la question « Qui intègre ? » on répondra qu’à quelque degré que ce soit, c’est finalement l’Etat ou une organisation qui s’en rapproche.
En utilisant le concept d’intégration économique dans l’optique de Perroux,[14] face aux grands ensembles économiques, on en arrive à la conclusion qu’il faut d’abord assurer l’intégration et la solidité interne des pays dans des conditions de plus en plus difficiles, étant donné le déséquilibre existant entre eux dans le système actuel. L’intégration nationale sera alors « la résultante d’actions qui se contredisent : les actions de désintégration des sous-ensembles (industries, régions, groupes sociaux) inhérents à toute croissance, les actions d’intégration décidées par les pouvoirs publics pour maintenir la cohésion nationale. L’intégration nationale découle d’un projet collectif. » L’auteur ajoute plus loin « c’est le moment de ne pas oublier que le libre échange entre pays dont le développement industriel est très inégal favorise les plus forts et s’il ne s’accompagne pas de politiques compensatrices, tient à distance les plus faibles ou désintègre et affaiblit les plus favorisés d’entre eux ».[15]
Si les Etats ainsi menacés sont regroupés dans un ensemble tel que le Marché commun européen, par exemple, on peut espérer que « l’esprit communautaire » sera un jour suffisamment développé pour mettre en place des mécanismes permettant justement d’élaborer les politiques « compensatrices » dont parle Perroux, politiques qui exigent que l’on aille en partie à contre-courant par rapport au libre-échange. De telles politiques ne sont pas possibles en tout cas sans un renforcement des institutions centrales. Si d’autre part un Etat est livré à lui-même, face à cette menace, il aura tendance à recourir, une fois de plus, à un appareil étatique qu’il voudra renforcer. Ceci se traduira par des mesures « nationalistes » et nationalisantes, accentuant encore la centralisation des pouvoirs face aux régions qui composent le pays.
5. Réactions internes.
Plus haut, au sujet des relations entre pays, nous avons constaté combien elles pouvaient être dysfonctionnelles, étant donné les différences énormes qui distinguent ces pays en termes de puissance politique et économique. Si nous descendons cette fois à un niveau inférieur, à l’intérieur des pays en question, nous constatons qu’à des degrés divers nous pouvons y retrouver des éléments de déséquilibre qui, toutes proportions gardées, peuvent avoir des effets comparables. Dans plusieurs Etats fédéraux occidentaux (dont le Canada), malgré leur appartenance aux pays développés, on observe des disparités économiques entre les régions ; on parle aussi de relations entre le centre et la périphérie, de régions centrales, de déplacement de l’axe de développement économique au profit d’un ou de plusieurs centres nouveaux. Certains auteurs vont même jusqu’à parler de colonialisme interne.[16]
Il faut noter cependant que les réactions internes dirigées contre le gouvernement central ne sont pas nécessairement le fait des régions les plus pauvres. A cet égard le cas du Biafra dans l’Etat fédéral du Nigéria, l’Ukraine en URSS, la Slovénie et la Croatie en Yougoslavie, semblent indiquer le contraire. Il faudrait essayer de mieux cerner les forces qui propulsent les mouvements opposés à la centralisation des pouvoirs, en général et dans certains Etats fédéraux en particulier. Ces mouvements peuvent aller jusqu’à exiger la séparation ou en tout cas un réaménagement radical de l’Etat dans lequel ils se sentent menacés.
Fait certain, presque partout on observe un certain nombre de réactions contre la centralisation politique. Ces réactions prennent des formes diverses comme les mouvements régionalistes en France, en Belgique, en Grande-Bretagne ou en Espagne. En Afrique, on qualifiera (souvent erronément) de tribalistes des mouvements qui visent à corriger le caractère arbitraire du « découpage colonial ». Ailleurs, ce sont les minorités ethniques qui se révoltent. Cette opposition peut aussi s’attaquer à des aspects particuliers de la centralisation tels que, par exemple, la bureaucratisation croissante, le tout combiné à une « révolte des payeurs de taxe » comme aux Etats-Unis.
Partout on observe des réactions qui, si elles étaient synchronisées et « orchestrées », pourraient constituer une force redoutable contre les gouvernements centraux. Une internationale de ce genre semble évidemment impossible à former, étant donné la variété des exigences formulées, qui ont comme dénominateur commun « le gouvernement central » mais un gouvernement central qui n’est pas mondial.
De sorte que finalement le système international lui-même constitue un frein considérable pour ces mouvements, dans la mesure où ils voudraient le remettre en question, notamment en créant des Etats nouveaux à partir d’Etats reconnus depuis un certain temps. Le système international, sauf à l’époque de la décolonisation dans sa phase d’accélération, semble réticent à cet égard, même lorsque certaines grandes puissances considèrent qu’il est de leur intérêt de remodeler la carte mondiale. Le droit international public consacre cet état de fait (statu quo), en ne reconnaissant qu’un seul gouvernement légitimement qualifié pour parler au nom des Etats membres de la communauté internationale. Même dans les Etats fédéraux décentralisés, les « gouvernements intermédiaires » doivent, d’une façon ou d’une autre, tenir compte du « parapluie fédéral ».
Si l’on revient au système économique international, on a vu plus haut comment les pays s’efforçaient de renforcer leur appareil étatique et donc les pouvoirs du gouvernement central, par souci de mieux se protéger. Le même argument pourrait être invoqué par les gouvernements intermédiaires face à une double menace, celle qui vient de l’extérieur et celle qu’incarne un gouvernement central qui ne répond pas ou pas assez à leurs demandes. A son tour un tel gouvernent, provincial ou autre, sera tenté de procéder à une centralisation des pouvoirs à son profit et se heurtera ainsi de plein fouet au gouvernement national. Tant que ce duel ne touche pas l’ordre international, tel que l’interprètent surtout les grandes puissances les plus concernées, il est considéré comme une affaire interne et, en dernier ressort, de la compétence du gouvernement national, une fois de plus. Sur ce plan du droit, ce dernier sort chaque fois vainqueur si l’on suit ce raisonnement jusqu’au bout.
En réalité les choses sont beaucoup plus complexes, bien que ce schéma soit valide à bien des égards. Le droit évolue, il laisse des créneaux ouverts, les Etats eux-mêmes se transforment, il n’y a pas d’ordre international immuable. Au cours de l’histoire, la carte du monde a été sans cesse transformée, au gré des rapports de forces, mais la préoccupation de maintenir l’ordre actuel résulte surtout du souci des gouvernements de se protéger contre les bouleversements extérieurs et intérieurs, qui nous concernent plus particulièrement.
Si l’on ajoute ces considérations touchant le système international aux autres éléments relevés plus haut, il semble que les régions, provinces, ou autres entités politiques se trouvent dans une situation difficile lorsqu’elles veulent aller très loin dans leur lutte pour gagner leur autonomie politique. Cette dernière peut cependant s’avérer à la fois légitime et possible, même si elle doit déboucher finalement sur la création d’un nouvel Etat souverain. Une telle opération dépend d’une foule de variables que nous n’avons pas à analyser ici ; elles sont d’ordre à la fois interne et externe. Elles ont trait notamment à la puissance de la communauté demanderesse (ressources matérielles et humaines, position géographique, etc.), à sa cohésion sociale et politique, à son degré de motivation, à sa capacité d’assurer des appuis dans les autres parties du pays et à l’extérieur, etc. Ce qu’il importe surtout de souligner ici, c’est l’importance primordiale d’arrangements pacifiques, ne touchant pas outre mesure les autres régions du pays faisant l’objet de ces transformations et par voie de conséquence le système international lui-même.
Quant au gouvernement central d’un Etat fédéral, tant qu’il ne fait pas face à des revendications réduisant ses pouvoirs, il peut mettre l’accent sur la coopération, la décentralisation administrative et d’autres solutions plus ou moins efficaces. Par contre, s’il sent que ses pouvoirs essentiels sont menacés, il sera tenté d’utiliser la coercition dans une escalade de mesures préventives et répressives. Celles-ci, à leur tour, peuvent mener à un affrontement direct, voire à un éclatement du pays, atteignant cette fois le système international d’une autre façon et dans des conditions souvent plus défavorables encore pour toutes les parties concernées plus ou moins directement ou indirectement.
Il va sans dire que les Etats fédéraux modernes (puisque ce sont eux dont il est question dans cette recherche) s’efforcent d’éviter des conflits pouvant dégénérer de façon aussi désastreuse. Cependant, lorsque les exigences d’une communauté sont particulièrement appuyées dans le temps et dans l’espace, ils seront forcés, tôt ou tard, de procéder à des réaménagements majeurs de leurs structures. Et, à moins de procéder comme on l’a fait à l’égard des revendications de l’Ukraine ou du Biafra, par exemple, on ne pourra éviter de discuter de la question de la répartition des pouvoirs. Mais jusqu’où l’Etat fédéral, tel qu’il a été conçu jusqu’ici, peut-il aller dans cette voie ?
Edmond Orban
* Cet article paraît dans la rubrique « Interventions », dans laquelle sont publiés des contributions que la rédaction juge intéressantes pour le lecteur, mais qui ne reflètent pas nécessairement l’orientation de la revue.
[1] Voir Harold Laski dans New Republic, mai 1939.
[2] Voir notamment le Nouveau Parti démocratique au Canada et les sociaux-démocrates en Allemagne fédérale.
[3] Du même auteur : A Grammar of Polities, London. 1930. Voir également William Ebenstein, Today’s Isms, communism, fascism, capitalism, socialism. New York. Prentice-Hall, 1973, chapitre 3.
[4] Voir notamment. The Foundation of Sovereignty and Other Essays, New-Haven, 1921, et Jacques Maritain, « The concept of Sovereignty », American Political Science Review, juin 1950, p. 343-357.
[5] Il existe une littérature fort abondante aux Etats-Unis sur ce thème. A titre purement documentaire et parmi bien d’autres écrits, voir notre livre, La Présidence moderne aux Etats-Unis, personnalité et institutionnalisation, chapitre I, « Quelques variables et constantes dans le choix des conseillers présidentiels », Montréal, Presses de l’Université du Québec, 1974.
[6] Peter Evans, National autonomy and economic development, critical perspectives on multinational corporations in poor countries.
[7] On rejoint ici toute une littérature consacrée au néo-colonialisme, aux relations entre le centre et la périphérie, à l’impérialisme, etc., (voir notamment : Harry Magdoff, Paul Baram, Gunder Frank, etc.) qui s’applique aussi aux relations avec le tiers-monde.
[8] H. Kaiser, « Transnational relations and the democratic process », in International Organization, vol. XXV, n° 3, 1971, p. 370.
[9] Par nationalisation nous n’entendons pas ici collectivisation des moyens de production, celle-ci étant d’ailleurs très limitée aux Etats-Unis.
[10] Quand nous parlons du gouvernement central au sens large du terme, ceci implique les institutions législatives, judiciaires et exécutives.
[11] Le célèbre discours de Charles de Gaulle à Bayeux (1945) exprime de façon très logique cette nécessité d’un renforcement de l’exécutif. Cette préoccupation se retrouve au cœur même de la constitution de la Cinquième République en 1958.
[12] J. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, Londres, Frances Pinter, 1980.
[13] R. Gilpin, « Integration and Desintegration on the North american Continent », p. 265, in International Organization, vol. XXVIII. no. 4, 1974.
[14] François Perroux. Voir notamment L’Europe sans visages, Paris, Presses universitaires de France, 1958, le chapitre VI, « Intégration économique, qui intègre ? Au bénéfice de qui s’opère l’intégration ? ».
[15] François Perroux, op.cit., p. 633 et 646.
[16] Pour une discussion de ces théories et une analyse empirique, voir notamment Michael Hechter, Internal Colonialism, Berkeley, University of California Press, 1977. Un des fondateurs du R.I.N. (Rassemblement pour l’indipendance national) a décrit la situation du Québec comme étant celle d’une colonie à l’intérieur du Canada. Voir son ouvrage : André D’Allemagne, Le Colonialisme au Québec, Montréal, Les Editions R.B., 1966. Pierre Vallières parlant des francophones au Canada, les considère également sous cet angle mais avec une grille d’analyse marxiste, dans Nègres blancs d’Amérique.
