Anno XXXIV, 1992, Numero 3 - Pagina 254
Un sistema globale di tutela ambientale
ROY BREIVIK
Introduzione.
I problemi ecologici che dobbiamo affrontare sono veramente complessi. Molti di essi si stanno aggravando e minacciano la salute e la vita sulla Terra (se non ci saranno interventi appropriati). Non vi annoierò con fatti e cifre riguardanti queste minacce: ci sono tante prove senza dubbio a voi ben note. Negli ultimi decenni la gente e i governi si sono gradualmente resi conto di queste minacce e sfide, tuttavia la reazione è stata lenta e frammentaria, senza una strategia e un piano globale. Il Rapporto Brundtland del 1987 sull’ambiente e sullo sviluppo ci ha aperto gli occhi su molte cose, dimostrando la necessità di una più stretta coordinazione e cooperazione internazionale, nonché risposte più energiche. La Dichiarazione dell’Aja del 1989 da parte dei Capi di Stato e di governo di 24 paesi chiedeva «un nuovo approccio. . . che comprenda meccanismi decisionali ed esecutivi nuovi e più efficaci».
Commissione di esperti e WFM.
Una proposta elaborata da una Commissione di 42 esperti in Norvegia suggerisce un metodo globale per l’adozione e l’applicazione di regolamenti ambientali che sia più efficace rispetto alle attuali Convenzioni settoriali. Il gruppo di esperti – che ho avuto l’onore e il piacere di dirigere – era composto da persone autorevoli in possesso di una vasta esperienza nei settori dell’ambiente, delle scienze, dell’industria, del mondo degli affari, della finanza, delle forze armate, della politica, e, soprattutto, del diritto internazionale, che agivano tutti a titolo personale. La proposta della Commissione fu adottata l’estate scorsa dal Congresso dei Movimenti federalisti mondiali e ora fa parte integrante della loro politica ambientale. Il Congresso ha aggiunto tuttavia che il sistema proposto dovrebbe essere controllato da un’Assemblea (ambientale) parlamentare dell’ONU, un concetto chiaramente messo in luce nella relazione scritta da Keith Best, presidente del Comitato esecutivo del WFM.
Ricerca.
La Commissione cominciò i lavori con una vasta ricerca che ha portato alla raccolta di 15 risoluzioni internazionali, 10 dichiarazioni intergovernative, e 164 Convenzioni multilaterali per la protezione di vari aspetti dell’ambiente. Le Convenzioni sono classificate, analizzate ed esaminate sistematicamente per quanto riguarda i metodi usati per portare a compimento i regolamenti internazionali, compresi il monitoraggio, il controllo e le sanzioni. Qui non c’è tempo per una descrizione completa di questo lavoro, perciò sottolineerò soltanto le principali conclusioni.
In primo luogo, c’è stato un lento progresso, a partire da semplici dichiarazioni e trattati tra Stati sovrani, verso un maggiore riconoscimento della necessità di una legislazione internazionale.
In secondo luogo, si è evidenziato che parecchie Convenzioni e problemi ambientali sono collegati tra di loro e parzialmente sovrapposti. Ad esempio, le Convenzioni climatiche sono chiaramente collegate a quelle sulla fascia di ozono, sulle foreste tropicali, ecc.
In terzo luogo, è stata sottolineata la mancanza di coordinamento e cooperazione tra le varie istituzioni internazionali e le procedure stabilite. In altre parole, la ricerca ha messo in luce chiaramente il fatto che gli attuali metodi e sistemi sono inadeguati, inefficaci, costosi, e non affrontano le sfide ambientali globali con cui il genere umano si misura oggi e con cui dovrà misurarsi in futuro. Inoltre molte delle Convenzioni devono essere integrate con provvedimenti per la sorveglianza e il controllo, nonché sanzioni contro i trasgressori. D’altro lato, il lavoro di ricerca è stato utile per descrivere gli sviluppi fino a questo momento, le tendenze e la situazione attuale, fornendo così alla Commissione una piattaforma più valida come punto di partenza per le proprie delibere.
Molti aspetti delle minacce ambientali sono di natura internazionale. Esse incombono su paesi confinanti e sul mondo intero, e non possono essere adeguatamente affrontate con le sole misure nazionali. Questo fatto è riconosciuto dalla maggior parte dei paesi. Tuttavia le restrizioni ambientali potrebbero implicare gravi sacrifici, sia economici che di altro genere, da parte dei paesi interessati, o il deterioramento della loro posizione competitiva all’interno del mercato internazionale. Perciò alcuni Stati potrebbero non essere disposti a tenerne conto, a meno che anche gli altri non facciano altrettanto. Molti Stati, inoltre, non sono in grado di avviare le misure necessarie senza un aiuto finanziario. Il metodo che noi proponiamo richiederebbe l’assistenza finanziaria (tramite un sistema di tassazione, fondi ed aiuti economici) ai paesi in via di sviluppo e a quei paesi che sarebbero eccessivamente oppressi dalle restrizioni ambientali.
Un sistema globale delle Nazioni Unite per la tutela dell’ambiente.
Come risposta all’attuale situazione globale e alle tante richieste di nuovi approcci, proponiamo una nuova Convenzione generale che, in primo luogo, assumerebbe gradualmente il carattere di una «Convenzione quadro» per le Convenzioni ambientali nuove e per quelle già esistenti. Essa fornirebbe anche dei progetti istituzionali e procedure per la legislazione, il monitoraggio e le sanzioni, laddove oggi non esistono. Lo scopo finale è di stabilire un sistema consolidato che copra gli aspetti principali della tutela ambientale con istituzioni comuni e principi armonizzati per l’elaborazione e l’esecuzione di regolamenti, nonché un sistema comune per la ricerca, il monitoraggio e il controllo.
Struttura.
La struttura di questo nuovo sistema all’interno dell’ONU è schematicamente la seguente:
a) un’assemblea plenaria (come l’Assemblea generale dell’ONU o un’assemblea ambientale speciale, formata dai rappresentanti di tutti gli Stati che hanno aderito alla Convenzione generale) per l’adozione di regolamenti internazionali vincolanti da parte di una maggioranza qualificata;
b) un Consiglio esecutivo più piccolo, formato dai rappresentanti di un numero limitato di Stati membri, compreso un numero di membri permanenti e un numero addizionale di membri da eleggere a rotazione per periodi limitati, senza diritto di veto da parte di un singolo Stato;
c) un Segretariato che, oltre a servire il Consiglio esecutivo e l’assemblea e a svolgere altre funzioni normali di segreteria, potrebbe anche organizzare e realizzare attività di monitoraggio e controllo o come un’unità separata del Segretariato o come un organo aggiuntivo separato;
d) una Corte ambientale internazionale per risolvere le dispute che riguardano tutte le Convenzioni importanti. (Questa Corte non sarebbe necessaria nel caso che lo statuto della Corte internazionale di giustizia fosse emendato per ammettere le organizzazioni internazionali come parti nelle dispute).
Il principio di governo e l’Assemblea parlamentare.
La rappresentanza democratica, la responsabilità e il processo decisionale al livello appropriato della società sono i principi fondamentali del governo. Per affrontare le minacce di portata globale alla vita sul nostro pianeta sono necessarie nuove leggi, diritti e obblighi transnazionali. Tuttavia le nuove istituzioni proposte dalla Commissione dovrebbero essere direttamente responsabili di fronte ai cittadini di tutto il mondo attraverso la partecipazione democratica. Di conseguenza il World Federalist Movement propone che un’Assemblea parlamentare, con un ruolo consultivo, sia eletta dai parlamenti dei governi partecipanti, con lo scopo di controllare le decisioni prese dal Consiglio esecutivo e quindi fungere da organo democratico che rappresenta il popolo mondiale.
Esecuzione e controllo.
Per promuovere una efficace applicazione delle decisioni della nuova autorità istituzionale e l’adesione ad esse, proponiamo un servizio di monitoraggio e ispezione internazionale. Questo però dovrebbe, nei limiti del possibile, avvalersi dei servizi già esistenti negli Stati e delle Organizzazioni internazionali governative e non governative, compresa la progettata International Satellite Monitoring Agency.
Sanzioni.
Il sistema che proponiamo comprende otto tipi di sanzioni contro i trasgressori, che vanno da misure leggere a punizioni vere e proprie. Queste ultime naturalmente potrebbero essere imposte solo nel caso di una trasgressione degli obblighi legali, e comporterebbero il diritto d’appello alla Corte internazionale di giustizia. Ad esempio alcune di tali sanzioni possono essere: rendere noto il trasgressore e la trasgressione, imporre tariffe di importazione su beni prodotti violando le regole, comminare multe, punire singoli individui (Saddam Hussein).
Voto ponderato.
Le superpotenze e le maggiori potenze potrebbero non accettare il fatto di avere meno voti di quelle minori. Suggeriamo perciò che un sistema di voto ponderato potrebbe rendersi necessario. Tuttavia l’adozione non dovrebbe essere bloccata dal veto di un singolo Stato; agli Stati potrebbe piuttosto essere concesso il diritto di dissociarsi, per esempio, entro tre mesi. Vi ricordo che il voto ponderato già esiste in alcune organizzazioni – per esempio nelle Comunità europee e nelle organizzazioni internazionali di telecomunicazioni per via satellite (Intelsat, Inmarsat, ecc.).
Considerazioni conclusive.
I cittadini del mondo hanno bisogno di una visione globale comune in modo che possano raccogliere le loro forze frammentarie e impegnarsi per la salvezza del loro comune futuro. E’ difficile pensare che si possa rendere efficace il processo decisionale nell’ambito delle istituzioni internazionali senza l’introduzione di nuovi elementi di governo e di legislazione sovrannazionale. I paesi hanno la sovranità sulle loro risorse nazionali; ma le decisioni sull’emissione e l’uso di sostanze tossiche e pericolose, che riguardano tutti, saranno illusorie se riusciamo ad andare avanti solo al passo di lumaca degli elementi più lenti e più riluttanti a muoversi. A lungo andare un sistema globale nell’ambito dell’ONU, come quello proposto da noi, semplificherebbe la gestione di una vasta gamma di trattati e Convenzioni ambientali, mentre contemporaneamente renderebbe più praticabile il lavoro di monitoraggio della legislazione in campo ambientale.
Il Summit della Terra a Rio.
Il nostro obiettivo a breve termine è che il Summit della Terra che si terrà in giugno a Rio accetti di includere nell’Agenda 21 l’avvio di un impegno per una Convenzione generale nell’ambito dell’ONU sulla tutela dell’ambiente, simile a quella proposta da noi, istituendo un comitato di esperti che naturalmente prenderà in considerazione anche altre proposte simili fatte da altre persone. Stiamo esercitando forti pressioni per realizzare tutto questo e gradiremmo tutto il vostro appoggio a questo riguardo.
Allo stesso tempo, e parallelamente, stiamo cercando di far includere questa proposta nell’agenda della sesta commissione dell’Assemblea generale dell’ONU, nonché nell’agenda del Decennio del diritto internazionale dell’ONU (UN Decade of International Law).
