Anno XXXIV, 1992, Numero 3 - Pagina 208
Dalla discordia all’accordo*
HILARY F. FRENCH
Mentre i preparativi della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo (UNCED) entrano nello stadio finale e in tutto il mondo i partecipanti ai negoziati lavorano per superare gli ultimi ostacoli, è sempre più chiaro che per risolvere le urgenti priorità ambientali sarà necessaria una diplomazia con caratteristiche diverse da quelle che conosciamo. L’atmosfera, gli oceani, le foreste, la biodiversità, l’Antartide sono tutti beni comuni oggi in pericolo. Un governo internazionale più forte può salvarli, ma solo se i governi nazionali forgeranno nuovi modelli di cooperazione.
Si è già cominciato a unire le forze per combattere le minacce comuni. Sino ad oggi sono stati firmati più di 170 trattati ambientali, due terzi circa dei quali sottoscritti dopo il 1972, anno in cui si tenne a Stoccolma l’ultima Conferenza sull’ambiente. Se a Rio tutto procederà come previsto, gli oltre 100 leaders mondiali presenti aggiungeranno a questa lista alcuni accordi tra i più ampi mai stipulati, compresi i trattati sul riscaldamento globale e sulla perdita della biodiversità, un piano d’azione – l’Agenda 21 – rivolto ad affrontare praticamente ogni altra minaccia ecologica a livello internazionale e una «Carta della Terra» che sancirà i principi ambientali di base.
Sebbene questi progressi offrano qualche motivo di speranza, l’attuale sistema di governo ambientale mondiale continua a presentare serie carenze. Se non saranno affrontate nel corso dell’UNCED, esse potrebbero minare l’efficacia di qualsiasi trattato o piano d’azione che sarà firmato a Rio o altrove. Tra i problemi principali vi sono i tempi (i trattati e gli altri tipi di accordi hanno spesso tempi lunghissimi di negoziato, ratifica e attuazione), la possibilità di far rispettare gli impegni presi (virtualmente inesistente a livello internazionale) e i fondi (scarseggia l’assistenza finanziaria e tecnologica che consentirebbe alle nazioni più povere di partecipare agli sforzi ambientali internazionali).
Nella marea di proposte da prendere in considerazione al Summit della Terra, alcune concernono una riforma di vasta portata del sistema dei trattati e della struttura dell’ONU e potrebbero costituire un primo passo per ovviare a queste carenze. Nessuno si aspetta che la Conferenza possa risolvere la questione una volta per tutte, ma è degno di nota che il processo sia cominciato. Forse la riforma legale e istituzionale non è l’argomento più affascinante all’ordine del giorno dell’UNCED, ma potrebbe rivelarsi uno dei lasciti più durevoli della Conferenza.
Trattati più forti.
L’arte di negoziare un trattato ambientale internazionale esige pazienza, determinazione, e ancora pazienza. Portare tutte le parti in causa al tavolo dei negoziati richiede tempo; risolvere i conflitti, individuare il terreno comune e gestire le spesso futili controversie richiede tempo; elaborare un documento gradito a tutti richiede tempo. Per l’intero processo possono essere necessari anni ed anni, che il mondo non può permettersi di sciupare mentre i problemi dell’ambiente si aggravano.
Anche dopo la firma, prima che un trattato venga ratificato da un numero di governi nazionali tale da dargli forza legale possono passare altri anni. Il Trattato sulla legge del mare, completato nel 1982, non ha ancora ricevuto ratifiche sufficienti. L’accordo di Basilea del 1989 sull’esportazione dei rifiuti pericolosi sta anch’esso languendo in attesa di essere ratificato da un numero sufficiente di Stati.
Un modo per accelerare il processo di nascita dei trattati sarebbe quello di affidarsi in misura più consistente a un sistema di votazioni basato su una qualche forma di maggioranza piuttosto che sull’unanimità. Si potrebbe, ad esempio, richiedere una maggioranza di due terzi, oppure stabilire che abbia un certo peso la combinazione di PIL e popolazione. Per capire l’importanza di tutto ciò basti pensare a quanto poco si riuscirebbe a realizzare se i disegni di legge statunitensi, per entrare in vigore, dovessero essere approvati da ogni membro del Senato USA.
Un sistema di votazione a maggioranza qualificata servirebbe anche a superare la pratica di attenuare i trattati internazionali fino al livello accettabile per il paese più riluttante che partecipa ai negoziati, a superare cioè il cosiddetto effetto del minimo comune denominatore.
Nell’arena ambientale esiste già qualche precedente per questa riforma, benché su scala limitata. Singoli trattati possono essere a volte aggiornati con una forma di voto a maggioranza. Le procedure di voto dell’International Whaling Commission, ad esempio, hanno reso possibile passare dalla regolamentazione del commercio delle balene alla messa al bando della caccia, nonostante l’accesa opposizione di Stati quali il Giappone, l’Islanda e la Norvegia. Anche la CEE utilizza un sistema del genere nell’ambito della legislazione ambientale.
Sarebbe anche utile la creazione di un organismo internazionale permanente che possa negoziare i trattati ambientali, usando a volte un sistema di votazione a maggioranza qualificata. Oggi come oggi, ogni volta che si discute un trattato importante, bisogna istituire un nuovo comitato internazionale, come l’International Negotiating Committee on Climate Change. Un forum unificato potrebbe migliorare grandemente l’efficienza e la velocità con cui vengono affrontati i problemi mondiali.
In altri campi delle relazioni internazionali esistono già istituzioni che svolgono questa funzione. Il GATT, ad esempio, funge da forum tramite il quale i governi aggiornano continuamente le norme del commercio internazionale. L’OIL (Organizzazione internazionale del lavoro) modifica costantemente le centinaia di norme internazionali emanate su problemi quali la sicurezza sui posti di lavoro e il lavoro minorile.
Alcuni organismi stabiliscono standards volontari, come fa l’OMS (Organizzazione mondiale della sanità) nel caso dell’inquinamento atmosferico. Sebbene i suoi standards non siano vincolanti, sono considerati norme internazionali. Se, ad esempio, i livelli di anidride solforosa registrati a Londra superano gli standards di qualità dell’aria stabiliti dall’OMS, gruppi come gli Amici della Terra possono utilizzare questo dato per mettere in imbarazzo il governo spingendolo ad agire.
Quando alcune nazioni sono riluttanti a firmare un trattato, la comunità internazionale può ricorrere ad incentivi per incoraggiare la loro partecipazione. Nelle consultazioni per il protocollo di Montreal del 1987 sull’ozono, i partecipanti ai negoziati hanno garantito ai paesi in via di sviluppo dilazioni affinché si impegnassero a ridurre l’impiego di Cfc. Per queste nazioni, la graduale diminuzione del consumo è stata anche resa meno onerosa dal punto di vista economico con la creazione nel 1990 di un fondo di 240 milioni di dollari destinato ad aiutarle a realizzare la transizione verso i sostituti dei Cfc. Se il trattato non avesse previsto tutto ciò, alcuni importanti paesi in via di sviluppo non lo avrebbero sottoscritto; il crescente impiego di Cfc nel Terzo mondo avrebbe probabilmente vanificato le riduzioni degli Stati firmatari del trattato.
Oltre agli incentivi, qualche volta chi sostiene un trattato ricorre al pungolo delle sanzioni commerciali. Gli Stati Uniti, ad esempio, hanno minacciato un embargo contro il Giappone se si fosse rifiutato di partecipare alla messa al bando della caccia alla balena. Il protocollo di Montreal utilizza uno strumento analogo, imposto però a livello internazionale e non unilaterale. I firmatari del protocollo hanno il divieto di acquistare Cfc (o loro prodotti) dai non firmatari. Questa norma elimina ogni incentivo a non firmare il protocollo per ottenere profitti facili.
Aumentare il rispetto dei trattati.
Anche i trattati relativamente deboli oggi in vigore raramente includono mezzi effettivi per garantire che le nazioni rispettino gli impegni presi.
A differenza dei governi nazionali, gli organismi internazionali non hanno forze di polizia cui ricorrere per sostenere l’applicazione dei trattati, la maggioranza dei quali neppure prevede sanzioni concordate. In parte a causa di queste carenze, le informazioni sull’adesione agli accordi non sono molte. Le poche disponibili suggeriscono l’esistenza di ampi margini per migliorare la situazione, sebbene quasi tutti i paesi prendano sul serio i loro impegni.
Il gruppo ambientalista norvegese Bellona, ad esempio, ha scoperto che persino la Norvegia – considerata da molti nel mondo un esempio da seguire in materia di questioni ambientali internazionali – probabilmente non riuscirà a mantenere interamente gli impegni sottoscritti in 12 dei 27 accordi internazionali importanti che ha firmato, inclusi un trattato per ridurre gli scarichi inquinanti nel Mare del Nord e una Convenzione sulla salvaguardia delle zone acquitrinose.
Nell’ambito dell’attuale sistema, una delle poche possibilità di incoraggiare il rispetto degli accordi è quella di esercitare pressioni sui governi facendo confronti con altre nazioni. Spesso, nei trattati si richiede che i paesi raccolgano dati – ad esempio, le emissioni di anidride solforosa nel caso della pioggia acida – e informino sulle azioni intraprese. Se queste informazioni sono rese pubbliche, i gruppi ambientalisti possono additare all’opinione pubblica gli Stati inadempienti. Peter Haas, studioso di Scienze politiche all’Università del Massachusetts, ritiene che l’obbligo di raccogliere dati inserito nei trattati sul Mar Baltico e sul Mare del Nord abbia permesso a organizzazioni ambientaliste come Greenpeace di richiamare l’attenzione pubblica sulle nazioni che si trovavano in difetto. Una volta fatto ciò, questi paesi hanno aumentato i loro sforzi.
Sfortunatamente, si registra spesso nei governi una certa resistenza a rendere prontamente disponibili i dati pertinenti. Una delle battute d’arresto nei negoziati per il trattato sull’ozono si ebbe proprio a causa di una proposta circa l’obbligo di raccogliere e rendere disponibili le informazioni sulle emissioni di Cfc. Nei colloqui sul riscaldamento globale non è ancora chiaro se i governi – facendo tesoro delle esperienze passate – si accorderanno sul libero scambio e sul controllo dei dati relativi alle emissioni e di altre informazioni fondamentali.
Se gli organismi dell’ONU che gestiscono i trattati, i segretariati, fossero finanziati e dotati di personale in modo adeguato, potrebbero verificare l’effettiva adesione dei firmatari e segnalare i violatori all’attenzione degli altri governi. La realtà, però, è che questi uffici operano con budget esigui e con un’autorità limitata.
Spesso i governi non sottopongono ai segretariati le informazioni necessarie e, quando lo fanno, i segretariati mancano comunque dei mezzi e dell’autorità per verificare la loro veridicità e soprattutto non sono in grado di controllare in modo indipendente il rispetto del trattato.
Una importante eccezione è il segretariato della Cites, la Convenzione sul commercio internazionale delle specie in pericolo, che ha considerevoli poteri e li usa con un’efficienza che gli viene ampiamente riconosciuta. Per esempio, ha l’autorità di chiedere ai paesi informazioni su presunte inosservanze e di domandare spiegazioni sul mancato rispetto degli obblighi del trattato. Il segretariato della Cites, probabilmente, deve la sua forza all’esistenza di un vasto consenso internazionale sull’urgenza del problema e alla lunga storia di monitoraggio del commercio degli animali selvaggi e dei loro prodotti da parte di gruppi di cittadini.
Quelle istituzioni internazionali che hanno gestito con successo trattati in altri campi possono fungere da utili modelli nella sfera ambientale. Le Commissioni sui diritti umani dell’ONU e del Consiglio d’Europa hanno l’autorità di verificare l’adesione agli accordi e di richiedere spiegazioni ai firmatari sulle inosservanze segnalate. Anche l’OIL svolge un attento controllo sul rispetto dei suoi standards e spesso riesce ad esercitare sul paese inadempiente una pressione sufficiente a riallinearlo senza dover ricorrere a una seduta pubblica che illustri le sue trasgressioni.
L’organo dirigente dell’OIL comprende rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori, in posizione paritaria con i governi. Sia le commissioni sui diritti umani, sia l’OIL si affidano a gruppi di cittadini per essere aiutati a identificare i trasgressori.
Un pezzo mancante nel puzzle delle istituzioni internazionali è un organo giudiziario che possa recepire le accuse di violazione degli obblighi di un trattato ambientale avanzate da un segretariato o anche da un privato cittadino. La Corte internazionale di giustizia, o Corte mondiale, dovrebbe svolgere questa funzione, ma il suo ruolo è stato minimizzato da molti trattati ambientali e dalla pratica di molti governi. Invece di stabilire che le nazioni ricorrano alla Corte mondiale in caso di disputa irrisolvibile, la maggior parte dei trattati lascia alle parti in causa la decisione di intraprendere – o meno – tale strada. La maggior parte dei paesi si rifiuta.
L’utilità della Corte aumenterebbe se le si garantisse una maggiore giurisdizione automatica e se si concedesse alle organizzazioni internazionali e alle ONG (Organizzazioni non governative) il diritto di avviare i procedimenti. In tal modo potrebbe anche succedere di avere un numero di casi sufficienti a creare una speciale Camera ambientale, come è stato proposto all’UNCED dalla Polonia e da Austria, Italia, Ungheria, Repubblica federale ceca e slovacca e Jugoslavia.
Per quanto ciò possa sembrare una possibilità remota, la CEE ha già dimostrato l’utilità di questo approccio. Le nazioni accusate di violare le leggi della CEE – ambientali o di altro genere – sono portate dinanzi alla Corte europea di giustizia. Sebbene questa non abbia ancora il potere di imporre sanzioni, la pubblicità negativa rappresentata da un giudizio internazionale è spesso sufficiente a determinare una rapida correzione di rotta. A volte potranno essere necessarie sanzioni per ricondurre in riga i trasgressori. L’opzione più pratica sono le sanzioni commerciali, previste da un crescente numero di trattati. Nell’aprile 1991, ad esempio, i firmatari della Cites imposero un bando internazionale sull’acquisto dalla Thailandia di animali selvaggi e dei loro prodotti, perché trafficanti illegali stavano esportando, attraverso la Thailandia, avorio africano, pelli di caimani latino-americani, orangutan e cacatua delle palme indonesiani. Il governo thailandese ha risposto a questa misura imponendo pene più severe per il traffico di animali selvaggi e intraprendendo altri passi per arginarlo.
Nel 1991, un Rapporto della U.S. International Trade Commission individuava 19 accordi ambientali internazionali che usano una qualche forma di sanzione commerciale per aumentare l’adesione. Tra gli ambientalisti, tuttavia, cresce la preoccupazione che il GATT possa drasticamente limitare, se non proibire del tutto, le sanzioni con la motivazione che restringono il libero commercio internazionale. Il Summit della Terra dovrà affrontare questo ed altri conflitti esistenti tra gli obiettivi commerciali e quelli ambientali.
Mobilitare l’assistenza.
Pur avendo le migliori intenzioni, le nazioni povere possono trovare finanziariamente o tecnicamente impossibile l’adesione ai trattati e agli altri accordi.
Un governo ambientale efficace dipende quindi in larga misura dall’assistenza finanziaria fornita alle nazioni povere e dal verificare che i fondi siano stati ben spesi. Gli attuali negoziati per arrivare ai trattati sul riscaldamento globale, sulla perdita della biodiversità e all’Agenda 21 dipendono tutti in larga misura dalla disponibilità dei governi più ricchi a impegnarsi seriamente per fornire alle nazioni del Terzo mondo i fondi necessari per adempiere ai loro obblighi.
Il segretariato dell’UNCED calcola che i paesi in via di sviluppo, per aderire all’Agenda 21, avranno bisogno di aiuti annuali pari a 125 miliardi di dollari. Realizzare gli obiettivi di limitare le emissioni di carbonio, di preservare la biodiversità e di tutelare le foreste potrebbe rivelarsi ancora più costoso.
Nessuno si aspetta che sia l’UNCED a procurare questo denaro, ma è probabile che si arriverà a qualche nuovo finanziamento. Il problema è: attraverso quale istituzione dovrebbe essere gestito il denaro?
Un candidato è il Global Environment Facility (GEF), con sede a Washington, D.C. Fu istituito alla fine del 1990 sotto la gestione congiunta della Banca mondiale e dei programmi delle Nazioni Unite per l’ambiente e per lo sviluppo, con il compito di finanziare con 1,3 miliardi di dollari nel corso di tre anni una serie di progetti, nei paesi in via di sviluppo, destinati ad affrontare problemi ecologici globali, quali il cambiamento del clima, la perdita della biodiversità, l’esaurimento della fascia di ozono e l’inquinamento delle vie d’acqua internazionali.
Il mondo industrializzato guarda al GEF come alla logica istituzione per gestire i fondi creati in relazione ai nuovi trattati e quelli necessari per attuare l’Agenda 21 dell’UNCED. Le nazioni in via di sviluppo, invece, preferirebbero che i «fondi verdi» fossero indipendenti dalla Banca mondiale, che ritengono essere controllata da potenti paesi donatori. Nelle prime tornate dei negoziati pre-UNCED non sembrava esserci molto margine per un compromesso tra queste due posizioni. Ora, però, le nazioni donatrici cominciano a riconoscere la necessità di elaborare procedure decisionali più democratiche per i futuri «fondi verdi». Si comincia a capire che i paesi in via di sviluppo dovrebbero avere un maggior controllo sul tipo di progetti scelti e su altre questioni relative all’amministrazione dei fondi. Le nazioni ricche continuano a volere che sia il GEF ad amministrare i fondi, ma ora pensano che debba farlo in modo più democratico.
Un esempio di sistemi di votazione alternativi si può trovare nelle procedure in atto per il fondo dell’ozono, dove i paesi industrializzati e quelli in via di sviluppo hanno lo stesso peso. Un’altra possibilità potrebbe essere quella di determinare il peso del voto considerando anche le dimensioni dei beni ecologici di una nazione, oltre all’entità del suo contributo finanziario.
Ciò significherebbe riconoscere che l’opinione di paesi come il Brasile – ricco di biodiversità e foreste tropicali – deve avere un’importanza considerevole nella gestione di un fondo, dal momento che proprio a questi paesi andrà presumibilmente gran parte dei finanziamenti.
Se sarà investito della responsabilità di nuovi fondi e se vorrà funzionare con successo, il GEF, oltre a modificare il proprio meccanismo direttivo, dovrà prendere le distanze dalla Banca mondiale, criticata dalle ONG, soprattutto da quelle del Terzo mondo, per la segretezza che circonda il suo lavoro e perché finanzia grandi progetti di sviluppo che non coinvolgono le popolazioni locali né in fase di elaborazione, né in fase di realizzazione.
Istituzioni più forti.
Il governo ambientale internazionale è oggi un processo diffuso disperso nelle molteplici strutture dell’ONU. Se vorremo accelerare il processo di formazione dei trattati, aumentarne il rispetto e migliorare il finanziamento dei fondi, dovremo rinnovare il sistema stesso delle Nazioni Unite. Nel 1945, anno della creazione dell’ONU, le questioni ambientali non erano ancora all’ordine del giorno neppure sulle singole agende nazionali, per non parlare di quella internazionale. Per cominciare a risolvere le urgenti priorità ambientali odierne sono necessarie riforme di vasta portata.
A questo scopo, governi e gruppi privati hanno elaborato, in vista del Summit della Terra, una serie di proposte di riforma dei meccanismi delle Nazioni Unite. I governi sono pressoché unanimi nel sostenere il rafforzamento dell’organismo che si occupa attualmente delle questioni ambientali, il Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente. Creato con l’obiettivo di spronare ad agire tutti gli altri organismi dell’ONU, l’UNEP è stato ampiamente elogiato perché svolge un buon lavoro con risorse finanziarie e poteri minimi.
Sino all’autorizzazione di un nuovo budget per il 1992, la dotazione annuale dell’UNEP era inferiore a quella di alcuni gruppi ambientalisti statunitensi, una somma irrisoria, data l’entità della sua missione. Ulteriori problemi nascono dalla posizione marginale dell’UNEP all’interno della struttura dell’ONU. A differenza di organismi specializzati quali l’OIL e la FAO, che hanno propri programmi, l’UNEP non ha peso normativo e amministra soltanto una manciata di programmi, il che si traduce in una scarsa influenza sugli altri organismi. Per portare avanti la sua agenda, deve affidarsi a un’opera di tranquilla persuasione, una battaglia ardua.
Se è vero che nei colloqui pre-UNCED pressoché tutti hanno sostenuto a parole l’idea di rafforzare l’UNEP, pochi governi sembrano avere un’idea chiara di quello che ciò significherebbe. C’è chi pensa che vadano ristrette le priorità dell’UNEP, che potrebbe così focalizzare i suoi sforzi sulla raccolta di dati e l’agevolazione dei negoziati. Altri ritengono si debba elevarlo allo status di organismo specializzato.
E’ probabile che il budget dell’UNEP verrà comunque aumentato in futuro, anche se moderatamente. Alcune ONG, inclusi il World Federalist Movement e una coalizione di sei importanti gruppi ambientalisti statunitensi, puntano alla creazione di un organismo ambientale internazionale pienamente qualificato, ma sinora non hanno trovato grandi consensi tra i delegati ufficiali.
Un obiettivo chiave di molte proposte è quello di collegare le strutture dell’ONU per l’ambiente e per lo sviluppo, così che il sistema possa tener conto dei nessi esistenti tra i due ambiti e promuovere lo sviluppo sostenibile, che è il frutto di questo accoppiamento. Un altro punto fondamentale in discussione è l’identificazione dell’organismo appropriato per controllare gli sviluppi dell’UNCED, per verificare che dagli impegni di giugno emergano programmi effettivi e non solo retorica.
Il Bangladesh, la Francia, la Norvegia e numerose ONG hanno sostenuto la creazione di una Commissione per lo sviluppo sostenibile, che dovrebbe verificare il rispetto dei trattati ambientali e controllare le attività relative allo sviluppo e all’ambiente degli altri organismi ONU. Un’istituzione del genere, che potrebbe essere modellata sulla Commissione per i diritti umani, dovrebbe essere aperta anche alla partecipazione non governativa. Gli Stati Uniti hanno proposto un Comitato sull’ambiente e lo sviluppo, aperto a tutti gli Stati dell’UNCED, che dovrebbe esaminare tutte le iniziative intraprese in seguito al Summit della Terra.
Tra tutte queste proposte, resta da vedere se i governi saranno pronti a delegare a un qualsiasi nuovo organismo l’autorità necessaria per svolgere questo lavoro. Un nuovo organismo non significherà molto, se non avrà un mandato chiaro e poteri reali.
Al di là di Rio.
Nell’arena ambientale, i progressi fatti dalla comunità delle nazioni fanno sperare che una gestione cooperativa dei problemi comuni possa diventare la regola, e non l’eccezione, mentre il mondo entra in quello che molti ambientalisti si augurano sia il «decennio della svolta». Basta guardare allo sforzo unitario della comunità mondiale nella lotta all’esaurimento della fascia di ozono per avere la prova che la cooperazione può agire per prevenire i problemi ambientali mondiali. I progressi compiuti verso il raggiungimento di un trattato sul cambiamento del clima, inoltre, se possono apparire lenti in confronto all’urgenza del problema, sono stati rapidi rispetto agli standards storici della diplomazia internazionale, soprattutto considerando che appena cinque anni fa la maggior parte delle persone nel mondo non aveva mai sentito parlare di riscaldamento globale.
Creare nuove forme di governo ambientale mondiale è un’impresa ambiziosa, che certamente non avrà luogo da un giorno all’altro, né entro la fine di giugno. Il Summit della Terra offre, tuttavia, alla comunità internazionale un’opportunità unica per cominciare ad affrontare le sfide che ci si presentano e a realizzare le riforme istituzionali necessarie per risolverle. Se l’UNCED riuscirà a muoversi verso queste nuove forme di governo ambientale mondiale, questa Conferenza verrà a ragione considerata una pietra miliare nella battaglia per salvare il pianeta.
* Questo testo è stato recentemente pubblicato sulla rivista La Nuova Ecologia.
