Anno XXIV, 1982, Numero 4, Pagina 179
La formazione del sistema partitico europeo e l’evoluzione istituzionale della Comunità
LUCIO LEVI
La formazione dell’embrione di un sistema partitico europeo alla vigilia dell’elezione europea rappresenta una conferma significativa del grado di sviluppo raggiunto dal processo di unificazione europea. È infatti la prima volta nella storia che partiti appartenenti a Stati diversi hanno partecipato alla stessa competizione elettorale per far eleggere i propri candidati in seno a un Parlamento sovrannazionale. Si tratta dunque di una tappa importante sulla via del consolidamento dell’unione tra gli Stati della Comunità europea e della trasformazione di quest’ultima da confederazione in federazione.
I gruppi parlamentari europei.
La debolezza costituzionale delle istituzioni comunitarie, in altri termini la mancanza di reali poteri di decisione indipendenti dagli Stati, non ha rappresentato finora un incentivo sufficiente per le forze politiche a impegnarsi e a mobilitarsi sul piano europeo. Ciò ha impedito che i partiti indirizzassero una parte significativa della loro attività al Parlamento europeo. La lotta per il controllo dei governi nazionali continua a costituire il principale interesse dei partiti.
Tuttavia, malgrado il ruolo marginale del Parlamento nel processo decisionale della Comunità, i gruppi politici del Parlamento europeo hanno sviluppato una loro identità fondata su vincoli di affiliazione di carattere ideologico e non nazionale. Questa forma di aggregazione politica si concretizza in schieramenti di voto, che normalmente dividono le delegazioni nazionali secondo linee di carattere ideologico e superano le divisioni partitiche nazionali. In seno al Parlamento europeo tendono cioè a prevalere schieramenti politici fondati su punti di vista sovrannazionali e atteggiamenti che esprimono interessi europei. È il segno che la Comunità è qualcosa di più di una semplice somma di Stati.
Ciò che distingue l’organizzazione politica del Parlamento europeo fin dalla sua costituzione, nel 1952, dalla maggior parte delle assemblee internazionali, nelle quali le delegazioni nazionali si comportano come rappresentanze degli interessi dei rispettivi Stati, è dunque la formazione di gruppi politici sovrannazionali. I trattati di Parigi e di Roma non ne prevedono la costituzione. Anzi, il trattato istitutivo della CECA definisce i membri dell’Assemblea come «rappresentanti dei popoli degli Stati». Tuttavia i gruppi si formarono spontaneamente quando si dovette eleggere il primo Presidente dell’Assemblea comune della CECA, il socialista Spaak, al quale si contrappose in quella occasione il democristiano Von Brentano, e furono poi ufficialmente riconosciuti dal regolamento dell’Assemblea nel giugno del 1953.[1]
Questo nuovo modo di organizzarsi dei gruppi politici, che avvicina il Parlamento europeo ai parlamenti degli Stati piuttosto che alle assemblee delle organizzazioni internazionali tradizionali, deve essere attribuito alle potenzialità federali presenti nella struttura e nella dinamica della Comunità europea. Mi riferisco particolarmente alla prospettiva dell’elezione a suffragio universale del Parlamento europeo e della trasformazione della Comunità in una federazione, che era affermata esplicitamente nei documenti costitutivi della CECA. Questa prospettiva influì sui deputati europei e li spinse ad agire secondo modelli di comportamento più simili a quelli della politica interna che a quelli della politica internazionale.
Naturalmente, la disciplina che vige in seno ai gruppi politici del Parlamento europeo è molto più debole di quella dei Parlamenti nazionali. Ai deputati europei è riconosciuto il diritto di non osservare le decisioni di voto dei gruppi. Si tratta di una garanzia offerta alle delegazioni nazionali, le quali possono in questo modo sottrarsi alla disciplina europea di gruppo.
Gli schieramenti politici nel Parlamento europeo e la lotta per la riforma delle istituzioni.
Tuttavia l’indipendenza politica dei parlamentari europei può tradursi, soprattutto dopo l’investitura popolare che hanno ricevuto con l’elezione diretta, in una capacità di iniziativa autonoma, libera dai condizionamenti delle forze politiche tradizionali, ancora legate alle realtà nazionali.[2]
È questo il terreno sul quale si potrà sviluppare una classe politica europea con una propria base di potere e di legittimazione indipendente dalle classi politiche nazionali. Come ha osservato Robert Jackson, per quanto «minimalista» sia la loro filosofia, i parlamentari europei «saranno spinti su un’altra via dalla logica della posizione nella quale si troveranno: essi saranno in grado di svolgere correttamente il loro lavoro solo operando per far funzionare in modo più efficace la Comunità».[3] Questa tendenza, che si è consolidata dopo l’elezione europea, ha preso corpo nella formazione di ampie maggioranze politiche, molto vicine all’unanimità, ogniqualvolta il Parlamento europeo si è trovato a deliberare su una questione che comportava un rafforzamento del proprio ruolo: dal rigetto del bilancio nel dicembre 1979, alla rivendicazione del potere di investitura della Commissione, nell’aprile del 1980, fino alle iniziative di carattere costituente del luglio 1981 e del luglio 1982, relative all’istituzione di una Commissione istituzionale permanente, incaricata di formulare proposte sulla riforma dei trattati comunitari, e ai primi orientamenti di questa riforma.
Queste maggioranze fanno emergere un conflitto diverso da quello che si manifesta in tutti i Parlamenti tra uno schieramento di sinistra e uno schieramento di destra. Certo, schieramenti di questo genere si formano continuamente in seno al Parlamento europeo, ma hanno carattere fluido e danno origine ad aggregazioni di forze sempre diverse a seconda dei problemi affrontati. La mancanza di un governo europeo, investito e controllato dal Parlamento, rende infatti inutile la formazione di maggioranze stabili.[4]
Ma nella politica europea assume un rilievo particolare il conflitto che oppone una maggioranza di forze innovatrici contro una minoranza di immobilisti, che ha per oggetto l’affermazione del ruolo del Parlamento europeo rispetto alle altre istituzioni comunitarie (soprattutto il Consiglio dei ministri e il Consiglio europeo) e ai governi nazionali.[5] E va sottolineato che la divisione tra innovatori e immobilisti non coincide con la tradizionale divisione tra sinistra e destra, perché attraversa tutti i gruppi politici del Parlamento europeo. Infatti, una parte rilevante delle forze di sinistra, come i comunisti francesi e la maggioranza dei laburisti britannici, è schierata sul terreno della conservazione nazionale a fianco di forze di destra, come il partito gollista, mentre una parte consistente delle formazioni politiche di destra e di centro, come i democristiani e i liberali, si trova allineata con forze di sinistra, come i comunisti e i socialisti italiani, su posizioni favorevoli al rafforzamento delle competenze e alla riforma democratica della Comunità.
La formazione del «Club del coccodrillo», che si è costituito il 9 luglio 1979 a Strasburgo e riunisce deputati europei appartenenti ai principali gruppi politici è una prova dell’esistenza di questo schieramento, prova che è confermata dai successi che hanno ottenuto le sue iniziative. Il suo scopo è di far assumere al Parlamento europeo la responsabilità di «dibattere e votare proposte di riforme istituzionali» da sottoporre «direttamente per la ratifica agli organi costituzionali competenti in ogni Stato-membro».[6] Esso non ha la pretesa di dar vita a un nuovo gruppo politico in seno al Parlamento europeo e quindi non si è proposto l’obiettivo di entrare in concorrenza con gli altri gruppi politici. Si rivolge invece a tutti i membri del Parlamento europeo, indipendentemente dal partito e dallo Stato al quale appartengono, con il proposito di coinvolgerli nella propria iniziativa di carattere costituzionale.
È infatti nella logica delle imprese di carattere costituzionale e costituente ricercare il sostegno di maggioranze molto più ampie di quella del cinquanta per cento più uno, che è sufficiente per gestire il governo di uno Stato, ma non basta per realizzare grandi trasformazioni politiche. E, come aveva giustamente osservato Machiavelli, la costruzione di uno Stato nuovo è l’impresa politica più difficile («debbasi considerare», aveva scritto nel sesto capitolo del Principe, «come non è cosa più difficile a trattare, né più dubia a riuscire, né più periculosa a maneggiare, che farsi capo a introdurre nuovi ordini»). Infatti questa impresa «ha per nemici tutti quelli che degli ordini vecchi fanno bene, e ha per tepidi difensori tutti quelli che degli ordini nuovi farebbono bene. La quale tepidezza nasce, parte per paura degli avversari, che hanno le leggi dal canto loro, parte dalla incredulità degli uomini, li quali non credono in verità le cose nuove, se non ne veggano nata una ferma esperienza».
Questo obiettivo consiste nel definire il quadro nel quale si svolge la lotta politica e le regole del gioco, cioè quell’insieme di istituzioni e di principi, che costituiscono la base della convivenza politica, la piattaforma comune tra le forze politiche, sulla quale deve realizzarsi un’ampia convergenza (e, al limite, una completa convergenza) per consentire un buon funzionamento dello Stato democratico. Il fondamento di questa convergenza sta nell’interesse comune alla maggior parte delle forze politiche, siano esse al governo o all’opposizione, ad accettare le strutture e i principi fondamentali dello Stato, perché vi è l’accordo a considerare questi ultimi come una garanzia che assicura tendenzialmente uguali condizioni a tutte le forze politiche che si contendono il potere. Proprio questo accordo rende possibile la formazione di maggioranze molto ampie, rappresentative dell’unità del popolo e delle forze democratiche, con l’opposizione di frange politicamente insignificanti.
La formazione di una grande maggioranza favorevole alla riforma dei trattati è il risultato di una progressiva maturazione del Parlamento europeo. I deputati europei hanno dovuto apprendere dalla lezione dei fatti le ragioni dell’impotenza del Parlamento europeo nella soluzione dei maggiori problemi che si è trovato ad affrontare. La verità che è emersa in modo sempre più chiaro nella vita del Parlamento europeo è che quest’ultimo, anche nei settori nei quali ha qualche potere, come in materia di bilancio, non è in grado di far prevalere il proprio punto di vista. Deludendo le aspettative che si erano create nell’opinione pubblica al momento dell’elezione diretta, i membri del Parlamento europeo hanno compreso che rischiavano di essere screditati e che il loro stesso potere era minacciato. Si è affermata, di conseguenza, la convinzione, che all’inizio era solo di pochi, che occorresse riformare i trattati. Il Parlamento europeo si è battuto coraggiosamente perché questa prospettiva diventasse reale. Ma il potere è ancora sostanzialmente nelle mani dei governi e dei partiti nazionali, cui il Parlamento europeo è subordinato. Di conseguenza, l’iniziativa del Parlamento europeo potrà svilupparsi fino al suo compimento, cioè fino all’approvazione di un nuovo trattato, che riformi le istituzioni della Comunità e attribuisca ad essa nuovi poteri, solo se sarà sostenuta da un rilevante schieramento di forze politiche nei singoli paesi. E un collegamento tra l’iniziativa del Parlamento europeo e le forze che controllano il potere decisionale è possibile, perché la sovranità nazionale, e in particolare la sovranità monetaria con i vincoli derivanti dalla subordinazione al dollaro, impedisce ai governi di fare le scelte necessarie a governare l’economia e a uscire dalla crisi. Esiste quindi una potenziale convergenza tra l’interesse dei governi a dare una risposta al cumulo crescente di problemi insolubili sul piano nazionale e l’interesse europeo a trovare una risposta a quei problemi con il rilancio della costruzione dell’unità europea e l’attribuzione alla Comunità del governo dell’economia europea.
Il Parlamento europeo si è messo alacremente al lavoro perché questa prospettiva diventasse reale. La scadenza della seconda elezione europea (1984), potrà dimostrarsi decisiva, in quanto permetterà agli elettori di esprimere il loro giudizio sulla riforma della Comunità e quindi di conferire alle nuove istituzioni l’autorità della legittimazione democratica.
La centralità della lotta del Parlamento europeo per l’affermazione del proprio ruolo e per il rafforzamento dei poteri della Comunità mette in luce come il conflitto decisivo per quanto riguarda l’avvenire della Comunità è quello che oppone il Parlamento europeo ai governi nazionali e non quello tradizionale tra sinistra e destra. Non si può certamente affermare che questo tipo di conflitto non possa avere rilevanza sul piano europeo. Si deve però riconoscere che un Parlamento eletto dal popolo, ma privo di poteri legislativi e di controllo nei confronti di un governo, tenderà inevitabilmente a portare in primo piano la lotta di carattere costituzionale per ottenere i poteri e le competenze che hanno tutti i Parlamenti. È questo un obiettivo che ha la capacità di unire le forze, isolando all’opposizione piccoli gruppi minoritari, il cui potere dipende dall’inerzia delle vecchie istituzioni.
Le confederazioni partitiche europee.
Malgrado lo sviluppo di un’organizzazione sovrannazionale, la dimensione nazionale conserva ancora carattere dominante nella vita dei partiti. Di conseguenza, nei gruppi politici del Parlamento europeo le differenze nazionali mantengono una grande rilevanza.
L’elezione europea rappresenta la grande novità politica nella vita della Comunità europea, che ha spinto i partiti a organizzarsi per la prima volta in confederazioni europee, per cercare uno spazio nel nuovo quadro della lotta politica. L’oggetto di questa lotta è di dimostrare all’opinione pubblica di avere una dimensione europea, cioè di appartenere a uno schieramento di forze politiche esteso alla maggior parte dei paesi della Comunità e di definire un programma capace di dare una risposta ai maggiori problemi europei. L’impulso che l’elezione diretta del Parlamento europeo ha dato all’organizzazione europea dei partiti non ha però portato alla formazione di veri e propri partiti europei. Per esempio, la scelta dei candidati è rimasta completamente nelle mani dei partiti nazionali.
La struttura di questi raggruppamenti partitici europei si modella grosso modo su quella delle «internazionali», cioè di organizzazioni nelle quali i singoli partiti mantengono la loro completa indipendenza. È vero che, formalmente, gli statuti attribuiscono al centro europeo poteri di indirizzo e di controllo nei confronti dei partiti-membri. Lo statuto del Partito popolare europeo conferisce al Congresso il potere di decidere a maggioranza assoluta dei presenti gli indirizzi politici di fondo e il programma elettorale e all’Ufficio politico il potere di prendere le decisioni operative sempre a maggioranza assoluta e sulla base degli orientamenti espressi dal Congresso. Nella Federazione dei partiti liberali e democratici è previsto un potere del Congresso di decidere, con la maggioranza dei due terzi dei presenti, sulle materie disciplinate dai trattati e su quelle relative alla cooperazione politica, mentre il Comitato esecutivo delibera a maggioranza semplice dei presenti. Nell’Unione dei partiti socialisti all’Ufficio politico e al Congresso sono attribuiti poteri di indirizzare raccomandazioni ai partiti membri con decisioni prese a maggioranza, mentre il Congresso può prendere decisioni vincolanti nei confronti dei partiti-membri con la maggioranza dei due terzi dei votanti e su proposta unanime dell’Ufficio politico.[7]
Queste procedure di decisione, che attribuiscono un embrione di potere sovrannazionale alle confederazioni partitiche europee, più forte nel Partito popolare che nei suoi partners, di fatto non sono però messe in pratica. Le formazioni politiche europee sono organismi di carattere diplomatico, i quali obbediscono alle stesse regole che dominano nelle relazioni tra gli Stati. Sono privi cioè di poteri propri al di sopra dei partiti-membri e di legittimazione democratica. Non hanno, in altri termini, una struttura democratica, ma una struttura internazionale o confederale, che riunisce delegazioni nazionali, espressioni di vertice dei partiti nazionali, e non delegati eletti direttamente dagli iscritti. Di conseguenza, nel processo decisionale tendono inevitabilmente a prevalere le preoccupazioni relative alla lotta politica nazionale e alla difesa degli interessi nazionali. Così, nessuna decisione rilevante può essere presa senza l’unanimità, perché ogni delegazione nazionale può opporre il proprio potere di veto nei confronti di una decisione che ledesse i propri interessi. La formazione di veri partiti europei esigerebbe che si giungesse ad organizzare congressi europei, fondati sulla partecipazione diretta degli iscritti all’elezione dei dirigenti europei e alla definizione della linea politica europea, e a impiegare procedure di decisione fondate sul principio di maggioranza e non su quello dell’unanimità. Il fatto è che la struttura confederale delle organizzazioni europee dei partiti corrisponde alla fase attuale di sviluppo dell’unificazione europea, nella quale i centri di decisione nazionali mantengono ancora un peso preponderante.
La genericità dei programmi europei dei partiti[8] è imputabile proprio alla struttura confederale, che le forze politiche hanno adottato nella loro organizzazione sul piano europeo. La preoccupazione dominante in seno a queste organizzazioni di non ledere gli interessi dei singoli partiti ha dato un peso sproporzionato alle forze della conservazione nazionale e ha permesso a queste ultime, che hanno una certa consistenza solo in Francia, in Gran Bretagna e in Danimarca, di imporre dei compromessi sulla base del minimo comune denominatore. È evidente che l’applicazione di procedure democratiche di decisione rivelerebbe che queste forze sono minoritarie e consentirebbe di sconfiggere la loro assurda pretesa di far prevalere il loro punto di vista.
Va tuttavia rilevata la contraddizione che esiste tra il carattere democratico che sta assumendo sempre più la Comunità dopo l’elezione diretta del Parlamento europeo e la struttura non democratica dell’organizzazione dei partiti sul piano europeo. Il che conferma ancora il principio secondo il quale i partiti non anticipano mai l’evoluzione delle istituzioni comunitarie, ma si adeguano successivamente ai mutamenti avvenuti sul piano europeo.
La tendenza alla trasformazione in partiti federali.
L’identificazione dei limiti delle confederazioni partitiche europee non deve però nascondere il fatto che la trasformazione europea dei partiti è un processo che ora si trova nella fase iniziale della sua evoluzione. Esso è destinato a svilupparsi con la ripetizione delle elezioni europee (considerato il rapporto che esiste tra regime democratico e sistema dei partiti) e con il rafforzamento delle istituzioni comunitarie.
Bisogna considerare, d’altra parte, che i partiti europei saranno profondamente differenti dai partiti nazionali. Mentre questi ultimi si modellano sulla struttura accentrata dello Stato nazionale unitario, i primi si dovranno adattare a strutture costituzionali molto più articolate e pluralistiche, nelle quali le realtà nazionali manterranno una larga autonomia, cui corrisponderà un’analoga autonomia dei partiti sul piano nazionale.
È infatti impensabile che l’unificazione europea ripeta un processo di assimilazione sociale e culturale analogo a quello delle unificazioni nazionali del secolo scorso. Esso non sarebbe realizzabile, perché le realtà nazionali sono così radicate che sarebbe impossibile imporre agli Europei strutture politiche centralizzate, la stessa lingua e, di conseguenza, la fede nel mito di una nazione europea. Né, d’altra parte, sarebbe desiderabile, perché sarebbe in contrasto con i bisogni di una vita politica più libera e più aperta, maturati nella società europea in questo dopoguerra, ai quali può rispondere adeguatamente solo il modello politico federale.
La struttura federale dello Stato, in quanto concilia l’unità con la diversità, offre condizioni particolarmente favorevoli a molti partiti, che sono divisi sul piano nazionale, di confluire nella stessa formazione politica a livello europeo. È quanto già avviene, ad esempio, per i socialisti e i socialdemocratici italiani, che fanno parte dell’Unione dei partiti socialisti della Comunità europea, e per i liberali e i repubblicani italiani, che aderiscono alla Federazione dei partiti liberali e democratici della Comunità europea. Questa tendenza alla formazione di partiti federali è destinata, a mio avviso, a svilupparsi, in quanto potrà consentire a quei partiti che sono forti sul piano nazionale, ma sono privi di consistenti collegamenti europei, come i comunisti italiani, i gollisti e i conservatori britannici, di confluire in una formazione politica europea, pur conservando una loro distinta identità politica sul piano nazionale. È ragionevole prevedere che i comunisti italiani aderiranno all’Unione dei partiti socialisti e che i gollisti e i conservatori aderiranno al Partito popolare europeo.[9]
Dopo l’elezione europea le confederazioni partitiche europee hanno manifestato un arresto e, per certi aspetti, un regresso nel loro sviluppo. Solo i gruppi politici del Parlamento europeo sono rimasti attivi. Ed è probabile che solo l’avvicinarsi della seconda elezione europea darà nuovo impulso al rafforzamento dei legami europei tra i partiti e li spingerà a riprendere in esame le loro generiche piattaforme programmatiche europee.
Le fasi dello sviluppo del sistema dei partiti nella Comunità europea ripercorrono dunque, per certi aspetti, le stesse tappe che hanno portato alla formazione dei partiti nei moderni Stati democratici, che è legata, com’è noto, da una parte, all’affermazione dei parlamenti e all’estensione dei loro poteri e, d’altra parte, al riconoscimento, prima limitato, poi universale, del diritto di voto.[10] Di regola, prima si sono formati i gruppi parlamentari, poi si sono organizzati i partiti politici, i quali, nel loro primo apparire, si presentavano come comitati elettorali. E questi ultimi si sono sviluppati e trasformati in partiti, per rendere stabile e duraturo il legame tra i gruppi parlamentari e l’elettorato.
Così, nella Comunità europea, alla formazione dei gruppi politici in seno all’Assemblea comune della CECA e, successivamente, nel Parlamento della CEE ha fatto seguito la formazione delle confederazioni partitiche europee con l’elezione diretta del Parlamento europeo. Ma esiste una differenza fondamentale: mentre i partiti moderni si sono costituiti in un quadro statuale consolidato, il sistema partitico europeo si sta sviluppando in uno Stato in formazione, nel quale il Parlamento europeo non ha poteri legislativi, ma solo consultivi, eccetto che in materia di bilancio, né poteri di controllo nei confronti di un governo europeo.
Qui sta il limite che deve essere superato per giungere alla formazione di un vero e proprio sistema europeo di partiti a struttura federale. Esso si potrà sviluppare solo a condizione che i poteri della Comunità si rafforzino e si estendano. Se infatti si può affermare che esiste una dimensione europea della lotta tra i partiti, bisogna però ammettere che essa è per ora soltanto una competizione elettorale. Ma non è ancora una lotta per il potere, perché la Comunità è ancora sostanzialmente subordinata ai governi nazionali.
In definitiva, è prevedibile che i partiti prenderanno la decisione di darsi una struttura federale quando, a seguito di una profonda trasformazione istituzionale della Comunità e di un sostanziale trasferimento di poteri dal piano nazionale al piano europeo, percepiranno il rischio di perdere il controllo sul processo decisionale comunitario.
Le ragioni della passività dei partiti nella costruzione dell’unità europea.
L’analisi delle tappe della fondazione del sistema partitico europeo mette in luce come il rafforzamento dell’organizzazione europea dei partiti sia sempre la conseguenza dello sviluppo politico delle istituzioni europee. In altri termini, la storia della Comunità europea prova che l’organizzazione dei partiti sul piano europeo deve essere interpretata come un effetto di trasformazioni avvenute sul piano istituzionale. Questa passività dei partiti esige una spiegazione teorica.
La scienza politica ha studiato in modo approfondito l’influenza che il sistema dei partiti esercita sul regime politico. Per esempio, nel libro sui partiti, che è diventato rapidamente un classico della letteratura politologica, Duverger sviluppa l’analisi secondo la quale, ai fini della classificazione dei regimi politici, il tipo di sistema dei partiti ha altrettanta importanza della formula giuridico-costituzionale con la quale vengono di solito definiti. Uno dei risultati più importanti ai quali è giunto questo tipo di analisi è stata la scoperta di una profonda somiglianza del regime presidenziale degli Stati Uniti e di quello parlamentare della Gran Bretagna. Il tripartitismo britannico, combinato con il sistema elettorale maggioritario, consente infatti l’elezione diretta del capo del governo, perché il capo del partito che vince le elezioni diventa capo del governo. Mentre nei regimi parlamentari a sistema pluripartitico dell’Europa occidentale il capo del governo è designato dai partiti che si sono accordati nel formare la coalizione di governo.[11]
È stata invece trascurata l’analisi del rapporto di influenza delle strutture dello Stato sul sistema dei partiti. Non intendo riferirmi al ruolo, molto studiato, che certi aspetti del regime politico, come il sistema elettorale, esercita sui rapporti di forza tra i partiti,[12] ma al fatto che i partiti sono organizzazioni politiche subordinate alle strutture costituzionali dello Stato e dipendenti da esse. Questa realtà emerge in piena luce nel momento decisivo per l’esistenza dello Stato: la prova della guerra. Lo ha osservato con acutezza uno dei fondatori della scienza politica, Robert Michels, in un importante, e ingiustamente trascurato, saggio,[13] nel quale studia la crisi dell’internazionalismo socialista in occasione della prima guerra mondiale, quando la solidarietà nazionale tra classi antagonistiche si è dimostrata più forte della solidarietà internazionale tra i lavoratori. In quella circostanza, il partito socialdemocratico tedesco dichiarò la propria solidarietà con il Kaiser e si schierò a fianco «dell’imperialismo tedesco contro i compagni di oltre confine». È la prova che i dirigenti di partito antepongono sempre la sopravvivenza dell’organizzazione alla fedeltà all’ideologia. La lezione che ne trae Michels è la seguente: «Le forze del partito, pure essendo cospicue, sono perfettamente inferiori e subordinate a quelle del Governo, così uno dei cardini della politica del partito diventa la buona regola di non spingere mai i suoi attacchi contro il Governo oltre i limiti tracciati dal divario di forze dei combattenti; in altri termini di non mettere a repentaglio la vita del partito, la cui conservazione a poco a poco si fa l’obbiettivo più eccelso di ogni sua azione politica. Così la forma esterna di esso partito, la sua organizzazione burocratica, prende definitivamente il sopravvento sulla sua anima, sul suo contenuto dottrinale e teorico, che viene sacrificato ogni qualvolta si trova a cozzare, in modo inopportuno, con i baluardi nemici. La fine di quest’evoluzione regressiva è questa, che il partito, da mezzo per raggiungere uno scopo, man mano diventa scopo a se stesso, e quindi incapace a resistere all’arbitrio statale quando questo si presenta accompagnato da una forte volontà.
Un tale partito è fatalmente fuori grado di sostenere una prova così terribile come quella di mantenere la fede ai maggiori principii allorquando lo Stato, risoluto di fare la guerra e di schiacciare chiunque gli sbarri la via, minaccia, in caso di disobbedienza, le sue sezioni di scioglimento, la sua cassa di sequestro, i suoi maggiori uomini di fucilazione. Allora il partito piega, vende in fretta la sua anima internazionalista e si trasforma, per istinto di conservazione, in un partito patriota».[14]
Il fatto è che i partiti e i governi operano in realtà politiche differenti. Il quadro nel quale i partiti possono svolgere efficacemente la loro azione politica è quello definito dai confini dello Stato, cioè della politica interna. Mentre invece i governi sono responsabili, oltre che dell’ordine pubblico, anche della politica internazionale. In sostanza, si può affermare che, mentre i partiti sono i protagonisti della politica interna, gli Stati sono i protagonisti della politica internazionale. Di conseguenza tanto gli uni, quanto gli altri, hanno sviluppato strumenti di azione conformi alla realtà politica nella quale operano.
Gli Stati sono organizzazioni politiche, che detengono il monopolio della forza fisica, per eliminarne l’uso nella politica interna da parte dei singoli o dei gruppi organizzati. Tuttavia, il potere degli Stati sul piano internazionale si fonda, in ultima analisi, sulla forza delle armi, perché a livello mondiale, malgrado l’istituzione dell’ONU, non è ancora avvenuto quel processo di concentrazione del potere che si è attuato all’interno degli Stati.
Invece i partiti impiegano strumenti di lotta pacifici e hanno un ruolo tendenzialmente democratico. Il loro sviluppo è legato infatti, come abbiamo visto, all’affermazione della democrazia moderna. E anche nei regimi autoritari il partito unico ha il compito di organizzare e di mobilitare il consenso. Il potere dei partiti si fonda dunque, in ultima analisi, sulla forza del consenso.
I partiti, in quanto soggetti di azione politica, hanno bisogno di un potere da conquistare e da mantenere e di un quadro istituzionale nel quale operare. Lo Stato costituisce dunque il presupposto e la condizione della stessa esistenza dei partiti.
Qui sta la radice della subordinazione dei partiti rispetto ai governi e agli Stati. Queste riflessioni di carattere generale sono state suggerite da una situazione-limite, come la guerra. Si tratta di una circostanza nella quale la subordinazione dei partiti ai governi si manifesta nel modo più netto, perché la sopravvivenza dello Stato esige che l’unità nazionale prevalga sulle divisioni di partito e di classe. Ma la linea di confine, che passa tra la politica interna e la politica internazionale e coincide con quella che separa l’ordine dall’anarchia, la legge dalla forza, la pace dalla guerra, sussiste finché non si supera la divisione tra Stati sovrani. Di conseguenza, queste stesse riflessioni si applicano anche al caso, che qui interessa, dell’unificazione politica, cioè della costruzione dello Stato nuovo su un’area pluristatale, almeno fino al punto in cui il processo non abbia superato la linea di confine, che separa la politica interna dalla politica internazionale.
Le decisioni che hanno determinato l’avvio del processo di unificazione europea e la creazione delle prime istituzioni comunitarie sono state il risultato del negoziato diplomatico tra i governi nazionali. Com’è ovvio, da questo negoziato sono stati esclusi i partiti, perché la capacità di azione di questi ultimi si ferma quasi completamente ai confini degli Stati, al di là dei quali perdura l’urto delle ragion di Stato non regolato da leggi, né da procedure democratiche. Il fatto è che la forza dei partiti dipende dal pacifico potere di mobilitare le masse. E, fino all’elezione diretta del Parlamento europeo, non esistevano le condizioni per attuare questa mobilitazione sul piano europeo. Così si spiega il ruolo passivo assunto dai partiti nella costruzione dell’unità europea.
Tutte le fasi di questa costruzione sono state il risultato della convergenza tra centri di iniziativa federalisti o funzionalisti e i governi. I primi, operando in una posizione di avanguardia, hanno formulato proposte che le forze politiche normali, le quali agiscono nel quadro dei poteri costituiti, non erano in grado di presentare, in quanto tendevano al superamento del quadro politico nazionale. I secondi, essendo i detentori del potere, hanno dato esecuzione alle proposte delle avanguardie europee, ma l’hanno fatto nelle circostanze eccezionali di una crisi politica così profonda da minacciare la sopravvivenza stessa delle sovranità nazionali.
I partiti invece si sono limitati ad accettare (quando non hanno tenuto un atteggiamento di opposizione o di astensione) istituzioni e politiche europee, che non hanno contribuito in nessun caso a promuovere. Deve tuttavia essere sottolineato che, con lo sviluppo dell’unificazione europea, il numero delle forze europeistiche è continuamente cresciuto, tanto che si può affermare che la grande maggioranza delle forze politiche oggi accetta la Comunità europea. Mentre quest’ultima era nata con l’opposizione o l’astensione della maggior parte delle forze di sinistra.
Il modo in cui il progetto della prima Comunità europea, la CECA, fu formulato ed elaborato conferma l’ipotesi dell’incontro tra i due attori politici che sopra sono stati individuati. In questa occasione erano rappresentati, da una parte, da Jean Monnet e il suo gruppo e, dall’altra, da Robert Schuman e il governo francese. Ecco come Schuman rievoca quelle vicende: «Jean Monnet con i suoi collaboratori ha abbozzato in alcuni mesi, senza pubblicità, all’insaputa del pubblico, e anche del governo l’idea della Comunità del carbone e dell’acciaio… Così, in due sedute tra il 3 e il 9 maggio 1950, il progetto è stato proposto al Consiglio dei Ministri, che era nella completa ignoranza di ciò che si preparava. In cinque giorni, il governo francese fu iniziato e accettò».[15]
Ciò che colpisce in questo resoconto, così come in quello contenuto nelle Memorie di Monnet,[16] è il grande riserbo che ha circondato questa iniziativa, che è considerato dai promotori del progetto come un requisito indispensabile al successo. E, in effetti, in mancanza di un centro europeo di discussione e di decisioni democratiche, capace di interpretare e di esprimere gli interessi generali del popolo europeo, se il disegno di Monnet fosse stato sottoposto a un pubblico dibattito, sarebbe stato verosimilmente giudicato come «un’utopia europeistica».[17] Il modo in cui era (ed è tuttora) organizzata la lotta politica, determina immancabilmente la prevalenza del punto di vista nazionale, un punto di vista palesemente inadeguato a comprendere la portata innovatrice di quel disegno politico, il quale avrebbe, di conseguenza, corso il serio pericolo di essere affossato.
Le ragioni della diversità tra governi e partiti nel modo di percepire la realtà politica europea e di reagire ai problemi che essa pone sono state identificate con chiarezza da Mario Albertini. «I partiti, e sulla loro scia le forze sociali e quelle culturali, si occupano prevalentemente della lotta politica e sociale. È in questo campo, con la fortuna o la sfortuna di questa o quella dottrina politica, che l’azione politica acquisisce la sua dimensione culturale. Il dibattito politico riflette questo angolo visuale, che mette a fuoco il processo delle forze (in qualche modo la «storia»), ma non le decisioni da prendere sui problemi immediati e concreti, che in questo contesto non sono seguiti e studiati con pari interesse.
I governi, invece, devono occuparsi soprattutto dei problemi immediati e concreti. È a questo riguardo, e non rispetto a questioni ideologiche, come il dibattito sulla democrazia e il socialismo, o come la previsione sullo scontro, il confronto o l’accordo tra cristianesimo e marxismo, e via dicendo, che il comportamento dei governi si precisa. E la realtà si rispecchia meglio nell’azione dei governi che in quella dei partiti proprio perché si manifesta più nei problemi che nei processi… Per gli uomini di governo non si tratta tanto di pensare la realtà quanto di confrontarsi con la realtà, con i problemi posti dal reale processo storico. Per costoro la contraddizione tra dimensione dei problemi e dimensione dei centri di decisione è una esperienza personale, quotidiana, e spesso ingrata. Ne segue un paradosso: forzati dalla dimensione supernazionale delle cose, e condizionati dal punto cui è giunta l’integrazione europea, i governi si occupano dell’Unione economico-monetaria, dell’elezione europea e dell’Unione europea, proprio come i federalisti, che sono dunque più realisti dei partiti».[18]
Sulla base di questa analisi, si può giungere alla conclusione che i partiti si occupano del potere che esiste e non del potere da creare. Essi sono impegnati nella lotta per aumentare il potere, l’influenza e il consenso nel quadro nazionale. Questa è la loro preoccupazione dominante. Ma poiché i problemi di fondo relativi alla sicurezza e al controllo dell’economia hanno assunto dimensioni più ampie degli Stati nazionali, il dibattito politico perde progressivamente il contatto con la realtà. A causa dei limiti dello Stato nazionale, la lotta tra i partiti non ha più per oggetto l’alternativa tra grandi scelte politiche. La degenerazione di questa lotta dipende dal fatto che le procedure democratiche, ridotte a controllare aspetti secondari della vita politica, hanno perso gran parte del loro significato e dei loro contenuti. Mentre invece i governi, costretti a gestire i problemi della sicurezza e dell’economia sul piano internazionale, hanno una visione politica più aderente alla realtà.
Partiti europei e Stato europeo.
Però, dopo l’elezione europea, la situazione ha cominciato a cambiare. Essa ha aperto uno spazio all’intervento dei partiti nella Comunità, creando così le premesse per l’allargamento delle dimensioni della lotta politica democratica dal piano nazionale al piano europeo. Di conseguenza, la passività dei partiti nella politica europea assume il carattere di una disfunzione da sanare e di un vuoto politico, che deve essere colmato, se si vogliono superare le forme diplomatiche e tecnocratiche con le quali ha funzionato il processo decisionale nella Comunità sia per quanto riguarda le politiche comuni, sia per ciò che si riferisce ai progetti relativi alla creazione e allo sviluppo delle istituzioni comunitarie. Con l’avvio della vita democratica europea si presenta come un’esigenza ormai indilazionabile quella di superare lo scarto che esiste tra la politica europea e i meccanismi della democrazia, collegando in modo organico tutte le decisioni rilevanti per l’avvenire dell’Europa, cioè la scelta degli indirizzi della politica europea e delle linee lungo le quali sviluppare la costruzione dell’unità europea, con il consenso del popolo e con la partecipazione attiva dei partiti.
Tuttavia, a causa dei limiti istituzionali della Comunità, la lotta tra i partiti sul piano europeo è soltanto una lotta per ottenere il consenso elettorale dei cittadini, cui è collegata l’attribuzione proporzionale di seggi in seno al Parlamento europeo, ma non è ancora una lotta per la conquista del potere. Per questa ragione, è mancato l’incentivo per i partiti a organizzarsi in modo stabile sul piano europeo.
Ma il ruolo dei partiti appare decisivo per il successo dell’opera costituente del Parlamento europeo. Infatti, il potere politico, inteso in senso sociologico, al di là della formula giuridico-costituzionale che lo definisce, è una situazione di fatto. Negli Stati democratici contemporanei la sede reale del potere politico sta nel sistema dei partiti e nello schieramento delle forze sociali che lo influenzano con il consenso del popolo. Le strutture giuridico-costituzionali dello Stato hanno il compito di incanalare, nell’ambito di determinati meccanismi che regolano la lotta per il potere e l’uso del potere, il processo politico, cioè l’indirizzo politico espresso dallo schieramento dei partiti, con il sostegno delle forze sociali e del consenso del popolo.
Quindi le istituzioni comunitarie, rafforzate dall’attribuzione delle competenze economico-monetarie e poi, gradualmente, da quelle diplomatico-militari e dal conferimento del potere legislativo insieme al Parlamento e al Consiglio e del potere esecutivo alla Commissione, non saranno in grado di operare con la necessaria efficacia se non si attiverà, nello stesso tempo, sul piano europeo il potere detenuto dai partiti. Il completamento della costruzione dello Stato europeo esige dunque che i partiti s’insedino nei meccanismi istituzionali della Comunità e svolgano la loro insostituibile funzione di collegamento tra società civile e istituzioni politiche. E questa funzione unificatrice del sistema dei partiti è particolarmente importante in una federazione, perché contribuisce in modo decisivo al coordinamento e alla soluzione dei conflitti tra i diversi livelli di governo.
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[1] J. Fitzmaurice, The Party Groups in the European Parliament, Saxon House, Lexington Books, Westmead (Farnhorough) – Lexington (Massachussetts), 1975, p. 19 e segg.
[2] Questa prospettiva è stata messa in evidenza da A. Spinelli, La mia battaglia per un’Europa diversa, Lacaita, Manduria, 1979, p. 192.
[3] R. Jackson e J. Fitzmaurice, The European Parliament. A Guide to Direct Elections, Penguin Books, Harmondsworth, Middlesex, 1979, p. 143. Cfr. anche M. Cotta, «Classe politica e integrazione europea. Gli effetti delle elezioni dirette del Parlamento comunitario», Rivista italiana di scienza politica, X, 1980, n. 2.
[4] Cfr. A. Papisca, «Partiti e coalizioni nel ‘nuovo’ Parlamento europeo», Rivista italiana di scienza politica, X, 1980, n. 2 e Id., «La lotta per gli equilibri istituzionali nel Parlamento europeo», Il Mulino, XXIX, 1980, n. 2.
[5] Per la distinzione tra «innovatori» e «immobilisti» cfr. A. Spinelli, op. cit., p. 191. Si veda anche «Gruppi politici e realtà politica: una prima riflessione», Crocodile. Lettera ai membri del Parlamento europeo, II, 1981, n. 4, p. 7.
[6] Dal testo della risoluzione presentata dal «Club del coccodrillo» al Parlamento europeo il 10 febbraio 1981. Cfr. Crocodile, I, 1980, n. 2, p. 5.
[7] Per maggiori informazioni sulla struttura delle confederazioni partitiche europee si possono consultare Die Europäische Parteien. Strukturen, Personen, Programme, a cura di T. Jansen e V. Kallenbach, Europa-Union Verlag, Bonn, 1977 e A. Papisca, Verso il nuovo Parlamento europeo. Chi, come, perché, Giuffrè, Milano, 1979.
[8] Cfr. A. Papisca, «I partiti politici europei, ovvero: il ‘Fronte dell’Europa’», Il Mulino, XXVI, 1977, n. 254 e L. Levi e S. Pistone, «L’elezione del Parlamento europeo e i programmi dei partiti», L’Italia e l’Europa, VII, 1980, n. 14.
[9] Ho sviluppato queste ipotesi in: L. Levi, «Elezione europea e formazione del sistema partitico europeo», Il Federalista, XX, 1978, n. 4, pp. 131-138.
[10] M. Duverger, I partiti politici (1951), trad. it. della 3a ediz., Comunità, Milano, 1961, pp. 17-31.
[12] Si vedano, tra gli altri, M. Duverger, op. cit. e L’influence des systèmes électoraux sur la vie politique, Colin, Paris, 1950, D. Fisichella, Sviluppo democratico e sistemi elettorali, Sansoni, Firenze, 1970, F. Lanchester, Sistemi elettorali e forma di governo, Il Mulino, Bologna, 1981.
[13] Si tratta del penultimo capitolo della classica opera sulla sociologia del partito politico «scritto appositamente per l’edizione in inglese» (pubblicata nel 1917), come afferma lo stesso autore nella prefazione. Cfr. R. Michels, Political Parties, Collier Books, New York, 1962 (con un’introduzione di S.M. Lipset), p. 7. La prima parte di questo testo era stata pubblicata in un saggio apparso in Italia: R. Michels, «La guerra europea al lume del materialismo storico», La Riforma sociale, XXI, 1914, n. 11-12, pp. 945-949.
[14] R. Michels, Political Parties, cit., p. 358 e «La guerra europea…», cit., p. 946.
[15] M. Schuman, Pour l’Europe, Nagel, Paris, 1964, pp. 164-65.
[16] J. Monnet, Mémoires, Fayard, Paris, cap. 12.
[17] M. Albertini, «La Comunità europea, evoluzione federale o involuzione diplomatica?», Il Federalista, XXI, 1979, n. 3-4, p. 174.
[18] M. Albertini, «Elezione europea, governo europeo e Stato europeo», Il Federalista, XVIII, 1976, pp. 207-208.
