Anno XLIV, 2002, Numero 3, Pagina 244
Federalismo e ragion di Stato
SERGIO PISTONE
Un aspetto fondamentale della teoria del federalismo elaborata da Mario Albertini è il suo legame organico con la teoria della ragion di Stato. Questo legame, che ha come punti di riferimento classici Immanuel Kant e Alexander Hamilton, è presente anche nel fondatore del Movimento federalista europeo, Altiero Spinelli, ma raggiunge con Albertini la chiarificazione concettuale più rigorosa e convincente.[1]
Il rapporto fra la teoria federalista e la teoria della ragion di Stato, va sottolineato, non è configurabile in termini di identificazione, bensì piuttosto come convergenza sostanziale per quanto riguarda la conoscenza della realtà politica e divergenza sul piano degli orientamenti valutativi. Concretamente, la conoscenza delle leggi della politica ottenuta sulla base degli insegnamenti della teoria della ragion di Stato è impiegata dai federalisti al servizio della pace invece che della potenza del proprio Stato, come avviene in linea generale per i realisti politici. Questo rapporto complesso è d’altro canto l’elemento decisivo che distingue la posizione dei federalisti da quelle degli internazionalisti e dei pacifisti, rispetto ai quali vi è convergenza sul piano dei valori (la pace come valore guida) e divergenza per quanto riguarda gli strumenti con cui realizzare la pace. Inoltre la chiara visione, che l’approccio realistico rende possibile, delle leggi che regolano l’acquisto e il mantenimento del potere costituisce la premessa insostituibile della capacità da parte dei federalisti di definire una valida strategia della lotta politica concreta per la realizzazione della pace.
Per chiarire queste asserzioni, occorre partire da una puntualizzazione degli insegnamenti fondamentali della teoria della ragion di Stato. Essi possono essere schematizzati nella tesi del primato dello Stato rispetto alla società e nella dicotomia sovranità statale-anarchia internazionale.[2]
Il primato dello Stato rispetto alla società.
L’assunto basilare del paradigma della ragion di Stato coincide con la tesi secondo cui lo Stato è lo strumento insostituibile per rendere possibile la convivenza pacifica fra gli uomini nell’ambito delle società complesse, vale a dire delle società fondate sulla divisione del lavoro e l’economia mercantile (che ha aperto la strada alla rivoluzione industriale), formatesi in Europa a partire dalla fine del Medioevo. Queste società sono caratterizzate da un grande dinamismo, ma altresì da una strutturale conflittualità che può essere gestita pacificamente solo tramite la formazione di uno specifico apparato di coercizione. Questo implica la divisione della società in una piccola minoranza, che detiene il potere e impone coercitivamente le regole indispensabili alla convivenza pacifica, ed una immensa maggioranza che a tale potere è subordinata. In effetti, è precisamente il monopolio della forza — costituente, al di là degli attributi formali, quali l’indivisibilità, l’originarietà, ecc., la base materiale della sovranità statale — che assicura alla minoranza governante la possibilità di imporre un ordinamento giuridico universalmente valido ed efficace, e di impedire quindi che la società si autodistrugga. Ciò implica pertanto l’esistenza di una classe di persone, la «classe politica», che fa della ricerca del potere la propria specifica professione; il che si accompagna in generale a un gusto personale per il potere, ma corrisponde d’altro canto a una necessità sociale, data l’indispensabilità del potere per rendere possibile la riproduzione della società.
La costruzione del monopolio della forza nelle mani dell’autorità centrale dello Stato (normalmente una casa regnante) ha richiesto lotte durissime e secolari, perché si è trattato di disarmare i nobili e i Comuni, di sradicare cioè l’anarchia feudale. In questa fase lo Stato moderno ha realizzato, attraverso un lungo processo che in parte è ancora in corso, una grande opera di incivilimento della popolazione ad esso sottoposta, i cui aspetti fondamentali sono il progresso morale connesso con l’educazione (e quindi con la progressiva interiorizzazione di tale norma) alla rinuncia alla violenza privata nella tutela dei propri interessi e il progresso economico-sociale reso possibile dalla certezza del diritto. In questo quadro sono state possibili le grandi trasformazioni dello Stato promosse dalle ideologie emancipatrici che hanno il loro fondamento nell’Illuminismo, e cioè il liberalismo, la democrazia e il socialismo. A questo proposito deve essere sottolineato che queste trasformazioni hanno introdotto dei fattori integrativi essenziali della funzione pacificatrice dello Stato.
Il monopolio statale della forza legittima, cioè il disarmo degli individui e dei raggruppamenti in cui è articolata la società, è visto come il primo fondamento della statualità, come la condizione in mancanza della quale si ritornerebbe allo stato di guerra di tutti contro tutti, cioè alla situazione che oggi definiamo come «jugoslavizzazione» o «tribalizzazione». Questo primo elemento è successivamente integrato da un secondo elemento rappresentato dallo Stato di diritto, cioè dall’insieme di quei meccanismi e disposizioni — dichiarazioni dei diritti, governo della legge, separazione dei poteri, autonomia della magistratura, ecc. — prescritti in particolare dall’ideologia liberale al fine di evitare che il monopolio della forza si traduca in puro arbitrio e cioè dittatura, e non venga perciò accettato come legittimo, aprendo la strada al riarmo dei singoli e alla guerra civile. Si aggiunge storicamente come terzo elemento la generalizzazione — prescritta in particolare dalla ideologia democratica e gradualmente sviluppatasi man mano che la rivoluzione industriale ha reso tutti gli strati sociali consapevoli dei propri interessi e dei propri diritti — della partecipazione dei cittadini e delle cittadine alla formazione delle leggi e al controllo del governo. In mancanza di questo elemento i settori della società esclusi da ogni influenza sulle decisioni del potere politico sono fatalmente indotti a uscire dalla legalità. Interviene infine, come quarto elemento, lo Stato sociale, prescritto in particolare dall’ideologia socialista che ha posto al centro dei suoi interessi il problema della giustizia sociale. La percezione della indispensabile funzione pacificatrice svolta dallo Stato sociale si fonda sulla consapevolezza che l’economia di mercato, se da una parte è il fattore trainante dell’emancipazione umana e quindi dello sviluppo della moderna società pluralistica e aperta, d’altra parte produce continuamente disuguaglianze, squilibri, emarginazioni. Questi fenomeni devono trovare efficaci correttivi in meccanismi di regolazione e di solidarietà imposti dal potere pubblico, se si vuole evitare che lo Stato venga percepito come un potere che persegue l’interesse di una parte della società invece che l’interesse generale, favorendo in tal modo le tendenze a ricorrere alla violenza.
L’anarchia internazionale.
Dall’assunto basilare che vede nello Stato lo strumento insostituibile per realizzare la convivenza pacifica fra i membri della società discende logicamente il secondo insegnamento fondamentale del paradigma della ragion di Stato. Esso individua nella dicotomia sovranità statale - anarchia internazionale il fondamento della differenza strutturale fra le relazioni interne allo Stato e le relazioni internazionali.
Se la vicenda storica dello Stato moderno è caratterizzata, come si è visto, da un progressivo incivilimento al suo interno, ben diversa è in effetti la vicenda delle relazioni internazionali nel quadro del moderno sistema europeo degli Stati che a un certo punto si è trasformato in sistema mondiale degli Stati. Mentre all’interno dello Stato l’autorità centrale disarma i singoli e i gruppi in cui è articolata la società e li costringe a regolare i loro rapporti e i conflitti che vi sono connessi ricorrendo al diritto invece che alla violenza, nei rapporti esterni tutti gli Stati non solo mantengono gli armamenti l’un contro l’altro, ma li rafforzano e perfezionano senza sosta e ricorrono all’uso e alla minaccia della forza (anche gli Stati più piccoli, i quali, non avendo una forza sufficiente, si appoggiano a quella altrui) per tutelare i propri interessi. Nello stesso momento in cui l’autorità statale non solo costringe, ma anche educa i sudditi alla rinuncia alla violenza nei rapporti reciproci, costringe ed educa un numero crescente dei propri sudditi a usare le armi e quindi la violenza nei rapporti internazionali, e di conseguenza, anche a diffidare delle persone che vivono oltre i confini dello Stato e a odiarle quando si giunge ai conflitti armati. Quando poi lo Stato si trasforma in senso liberale, democratico, socialista, i principi e i diritti in tal modo introdotti nella vita interna dello Stato vengono, nei momenti di guerra e all’approssimarsi delle guerre, sistematicamente limitati e circoscritti, se non addirittura revocati. Basti pensare alla diplomazia segreta, ai segreti di Stato, alla censura, al rafforzamento del potere centrale a scapito delle autonomie locali, che sono una violazione patente dei principi democratici più diffusi, ma che non di meno rappresentano una prassi costante nella vicenda degli Stati democratici. Anche gli stessi principi di efficienza economica vengono disapplicati quando si tratta di garantire una maggiore capacità dello Stato di affrontare le prove di forza con gli altri Stati. Basti pensare al sostegno di comparti produttivi inefficienti, ma considerati di importanza strategica.
Concentrando l’attenzione su questa condizione dei rapporti internazionali, i teorici della ragion di Stato hanno imperniato il loro discorso sul concetto di anarchia internazionale. Hanno cioè chiarito che l’anarchia internazionale è la situazione strutturale da cui dipende la differenza qualitativa fra l’evoluzione interna dello Stato e l’evoluzione dei rapporti internazionali. Concretamente, l’anarchia internazionale significa la mancanza di un governo, vale a dire di un’autorità suprema capace di imporre un ordinamento giuridico valido ed efficace. Una tale autorità si è affermata nei rapporti interni in seguito alla monopolizzazione della forza da parte dell’autorità centrale dello Stato, mentre non si è affermata nei rapporti internazionali a causa del permanere in tale contesto di una pluralità di Stati sovrani, cioè di monopoli della forza completamente autonomi. Di conseguenza manca nella società degli Stati la condizione indispensabile per poter imporre efficacemente le norme necessarie alla pacifica convivenza degli Stati e alla regolamentazione pacifica, cioè giuridica, delle controversie internazionali; il criterio ultimo della loro soluzione non può che essere la prova di forza fra le parti, che il diritto internazionale non può fare altro che sanzionare; e la guerra è sempre all’ordine del giorno ed è presente anche nei momenti di pace, perché anche in questi momenti gli Stati devono tener conto della possibilità permanente della guerra e prepararsi per questa eventualità.
In questa situazione ogni Stato è costretto ad attuare una «politica di potenza», la quale non significa in senso rigoroso una politica estera particolarmente violenta e aggressiva, bensì una politica che tiene conto della possibilità permanente delle prove di forza (sia dell’uso che della semplice minaccia della forza), e che di conseguenza appresta e usa nei casi estremi i mezzi di potenza indispensabili (armamenti, alleanze, occupazioni di vuoti di potere prima che altri lo facciano), o ricorre all’astuzia e alla frode. Nel contesto dell’anarchia che caratterizza strutturalmente la situazione internazionale, garantire la sicurezza esterna, cioè la capacità di difendere efficacemente i propri interessi nelle prove di forza con gli altri Stati e di resistere all’imposizione della volontà altrui, diventa la preoccupazione primaria dei reggitori degli Stati. Ad essa sono sistematicamente sacrificati, in misura proporzionale ai pericoli cui la sicurezza è esposta, i principi giuridici, etici, politici (nel senso delle priorità imposte dalle dottrine politiche dominanti), economici che vengono normalmente rispettati negli ambiti della vita dello Stato nei quali non emerge il problema della sicurezza esterna. Il primato della sicurezza è il fattore decisivo che spiega la diversa evoluzione nell’ambito del sistema europeo degli Stati — che ha caratterizzato storicamente gli Stati di tipo insulare (esempio paradigmatico: la Gran Bretagna) e quelli di tipo continentale (esempio paradigmatico: la Prussia-Germania). Nel primo caso, la posizione strategica favorevole, dovuta alla mancanza di confini terrestri da difendere, ha favorito l’affermarsi di istituzioni statali più liberali e decentrate; nel secondo caso, una posizione di sicurezza strutturalmente più esposta e precaria, proprio in ragione della necessità di difendere confini terrestri, ben più facilmente superabili, ha per contro ostacolato le spinte liberali e favorito l’autoritarismo e l’accentramento.
Con il concetto di anarchia internazionale si mette in luce il dato strutturale costituito dall’assenza di un ordinamento giuridico valido ed efficace e dal conseguente dominio della legge della forza nei rapporti internazionali. Si chiarisce, in altre parole, perché all’interno dello Stato esiste — se si eccettuano le situazioni di profonda crisi istituzionale e addirittura di guerra civile — un grado di certezza e prevedibilità nei rapporti interumani che, pur trovando dei limiti nel permanere di una sfera ineliminabile di rapporti antigiuridici, è comunque qualitativamente diverso dalla strutturale aleatorietà che caratterizza i rapporti internazionali. Questa chiarificazione non significa d’altra parte ritenere che la realtà internazionale sia semplicemente caotica, dominata dallo scontro continuo, irrazionale e imprevedibile fra gli Stati, e quindi una situazione caratterizzata dall’assenza di qualsiasi ordine. In realtà i teorici della ragion di Stato hanno fin dall’inizio incominciato a percepire l’esistenza nel contesto internazionale di ulteriori elementi strutturali, al di là di quello più generale dell’anarchia internazionale, che rendono meno caotica e quindi relativamente più prevedibile nei suoi concreti sviluppi la situazione internazionale. Il discorso che essi sono venuti progressivamente elaborando e perfezionando nello sforzo di chiarire questi ulteriori elementi e, quindi, di padroneggiare in modo più adeguato la realtà dei rapporti internazionali è incentrato sul concetto di sistema degli Stati che si tratta ora di chiarire nei suoi aspetti fondamentali.
Punto di partenza di questo discorso è la constatazione che i rapporti di forza esistenti fra gli Stati hanno portato alla formazione di una ferrea gerarchia fra di essi che discrimina le grandi potenze, cioè gli Stati capaci realmente di tutelare in modo autonomo, con la propria forza, i propri interessi, dalle medie e piccole potenze, le quali devono invece ricercare la protezione di una delle grandi potenze o l’accettazione concorde da parte di queste della loro neutralità. Questa situazione comporta automaticamente che le decisioni fondamentali da cui dipende l’evoluzione del sistema internazionale siano prese dalle grandi potenze e, quindi, da un numero molto limitato di Stati sovrani rispetto al loro complesso. Questi esercitano in sostanza il governo del mondo, cioè fissano le regole formali e informali entro cui si svolgono le relazioni internazionali. E’ peraltro chiaro che non si tratta di un governo legittimo fondato sul monopolio della forza, né tantomeno democratico, e che è quindi qualitativamente diverso dal governo nell’ambito di uno Stato sovrano. Nel sistema europeo degli Stati le grandi potenze (che non furono sempre le stesse, perché talune decaddero a uno status inferiore o sparirono e altri Stati subentrarono ad esse) non furono in effetti mai più di sei (sistema pluripolare), mentre il sistema mondiale emerso dall’epoca delle guerre mondiali fu dominato fino alla fine del conflitto Est-Ovest dalle superpotenze USA e URSS (sistema bipolare). Oggi esiste una situazione fluida e assai verosimilmente transitoria, in cui sono simultaneamente presenti aspetti monopolari (la supremazia degli USA) e tendenze verso il pluripolarismo (l’ascesa della Cina, dell’India e dell’Unione europea, unitamente al fatto che la Federazione russa possiede ancora un enorme armamento nucleare e ha grandi e non ancora adeguatamente spiegate potenzialità economiche).
L’esistenza delle grandi potenze costituisce un primo decisivo elemento strutturale nel quadro dell’anarchia internazionale e vi introduce un fattore indubbiamente molto generale di ordine, che presiede in particolare ai rapporti fra i grandi e i piccoli Stati. Un secondo essenziale elemento strutturale è costituito dall’equilibrio, il quale regola invece i rapporti fra le grandi potenze, introducendo anch’esso un ulteriore fattore di ordine. Individuando nell’equilibrio il fondamentale elemento strutturale che presiede ai rapporti fra le grandi potenze, si intende mettere anzitutto in luce una situazione di fatto e cioè che fra le grandi potenze dominanti nel sistema europeo e in quello mondiale (e pure in quello delle città-Stato greche e in quello italiano del 1400) si è realizzata in modo duraturo una condizione di non eccessiva differenza sul piano della forza. Questa situazione è stata in grado di impedire ad ognuna di esse di sovrastare tutte le altre, ed ha implicato quindi l’automatico imbrigliamento di ogni tentativo egemonico, tramite il formarsi di una coalizione delle altre grandi potenze contro lo Stato più forte ed i suoi alleati o semplicemente in seguito alla capacità di resistenza anche di una sola potenza, nel caso di un sistema bipolare. Il meccanismo dell’equilibrio non ha evidentemente comportato il superamento dell’anarchia internazionale con le sue manifestazioni violente e bellicose, ma è stato in grado di limitarle. Le guerre generali sono scoppiate solo nei momenti di sconvolgimento dell’equilibrio, in conseguenza dell’ascesa e, quindi, della spinta egemonica di una grande potenza, mentre le situazioni di equilibrio stabile hanno prodotto lunghe fasi di assenza di guerre o di guerre limitate. D’altra parte l’equilibrio è il meccanismo che ha reso possibile nel sistema europeo e in quello mondiale il mantenimento dell’autonomia delle grandi potenze e quindi di un sistema pluralistico di Stati sovrani, il quale ha tra l’altro anche permesso di garantire una limitata autonomia alle medie e piccole potenze.
Il discorso relativo all’equilibrio delle potenze va completato con le considerazioni dei realisti relative ai cambiamenti epocali introdotti dalla scoperta delle armi atomiche e nucleari. Il salto qualitativo che queste armi di distruzione di massa (integrate oltretutto da sempre più micidiali armi chimiche e batteriologiche) ha comportato nell’incessante gara di perfezionamento degli armamenti connessa strutturalmente con l’anarchia internazionale e il sistema dell’equilibrio, ha portato a una configurazione radicalmente nuova dell’equilibrio. Si è affermato il sistema della deterrenza, detto anche equilibrio del terrore, cioè una situazione in cui una guerra generale fra le grandi potenze produrrebbe distruzioni tali (che possono giungere fino alla eliminazione della vita umana sul pianeta) da equivalere a un suicidio collettivo. L’inconcepibilità razionale di una guerra generale non ha eliminato i rapporti di forza fra gli Stati e le guerre limitate o locali, ma ha indotto a spostare l’accento, nelle politiche di sicurezza, dalla difesa al controllo degli armamenti e alla prevenzione della guerra. E’ emerso in sostanza nei rapporti fra le grandi potenze un fattore nuovo rappresentato dalla solidarietà per la comune sopravvivenza.
Un’altra conseguenza epocale del progresso scientifico è rappresentata dall’interdipendenza ecologica, cioè da una situazione in cui un numero crescente di decisioni che — come quelle che possono portare alle guerre — rientrano nella sfera della sovranità dei singoli Stati possono condurre a catastrofi di dimensioni continentali e mondiali, che possono giungere fino alla compromissione delle possibilità di vita umana sul nostro pianeta. Anche questa situazione impone una solidarietà per la sopravvivenza che si traduce nella necessità di una crescente cooperazione internazionale e della realizzazione di accordi sempre più stringenti a livello regionale e globale diretti a controbattere una minaccia che accomuna tutta l’umanità.
Oltre all’interdipendenza fra gli Stati connessa con le sfide alla comune sopravvivenza il realismo contemporaneo prende atto dell’influenza sulle relazioni internazionali esercitata dalla crescente interdipendenza economica connessa con lo sviluppo prima della rivoluzione industriale e poi di quella tecnico-scientifica. Il fatto che lo sviluppo del benessere in ogni Stato sia venuto a dipendere in modo sempre più organico dall’apertura dei mercati ha, in connessione con l’inconcepibilità razionale della guerra generale, stimolato potentemente la cooperazione economica internazionale.
Sempre nel contesto del discorso sui fattori che limitano le implicazioni violente dell’anarchia internazionale viene infine richiamata l’attenzione sul fatto che, a differenza degli Stati con regimi autoritari o totalitari, quelli con regimi liberaldemocratici, con effettiva separazione dei poteri e consistente decentramento dei poteri o addirittura una struttura federale, hanno più difficoltà ad attuare una politica estera bellicosa, in quanto l’equilibrio fra i poteri dello Stato ostacola la rapidità di decisione e di intervento sul piano internazionale. Il che non significa assolutamente l’esistenza di un nesso automatico fra l’affermarsi della democrazia all’interno e il superamento dei rapporti di forza fra gli Stati.
L’insieme dei fattori appena illustrati, tendenti ad ostacolare l’eliminazione del carattere pluralistico del sistema internazionale e a contenere entro certi limiti le tendenze alle prove di forza sono alla base di alcuni rilevanti fenomeni che caratterizzano le relazioni internazionali e su cui occorre ora soffermarsi.
Va sottolineato anzitutto che la gerarchia fra gli Stati e l’equilibrio fra le grandi potenze costituiscono i due fondamentali elementi strutturali nel quadro dell’anarchia internazionale che la trasformano da una semplice pluralità disorganizzata di Stati in un sistema di Stati, in una realtà cioè caratterizzata, come la stessa parola «sistema» suggerisce, da un relativo ordine e quindi relativamente più comprensibile e prevedibile nei suoi sviluppi concreti. In particolare, l’equilibrio fra le grandi potenze costituisce storicamente la condizione fattuale che ha indotto gli Stati a riconoscersi reciprocamente anche in modo formale come Stati sovrani e che, nel caso dell’Europa moderna, ha reso di fatto possibile l’affermarsi e il progressivo estendersi del diritto internazionale, garantendone una certa efficacia, nonostante che esso non promani da un potere sovrano. In effetti, secondo il paradigma della ragion di Stato le norme del diritto internazionale che vengono effettivamente osservate dagli Stati derivano la loro validità fattuale non tanto dal principio pacta sunt servanda, che costituisce essenzialmente un giudizio di valore, quanto piuttosto dal fatto che, dato l’equilibrio, cioè l’impossibilità fattuale di eliminare la sovranità degli altri Stati, gli attori fondamentali del sistema internazionale hanno dovuto riconoscere la necessità di convivere in qualche modo. Pur non rinunciando alla politica di potenza e alla guerra come extrema ratio, hanno dovuto acconciarsi a regolare in qualche modo la loro convivenza di carattere anarchico, dando vita ad un diritto sui generis, in quanto legittima l’uso normale della violenza ed è subordinato ai rapporti di forza e gerarchici fra gli Stati. In sostanza, se non vi è un potere sovrano che garantisce il rispetto del diritto internazionale, vi è comunque una situazione di potere, sia pure instabile quale l’equilibrio fra le potenze, che ottiene in una certa misura questo effetto.
Quanto ai prima ricordati fenomeni di interdipendenza che si sono sviluppati nell’ambito del sistema degli Stati, essi sono alla base della formazione delle strutture dell’organizzazione internazionale (di cui l’ONU è l’esempio fondamentale), che dopo l’epoca delle guerre mondiali hanno avuto uno sviluppo incomparabile rispetto alle precedenti. La crescita dell’interdipendenza internazionale, di cui la globalizzazione economica rappresenta il più recente sviluppo, ha in effetti imposto una crescente cooperazione fra gli Stati e un enorme sviluppo quantitativo e qualitativo del diritto internazionale per problemi di sempre maggiore importanza e non affrontabili con azioni isolate da parte degli Stati. In questo contesto hanno acquistato un ruolo di crescente importanza nelle relazioni internazionali anche attori non governativi quali le imprese multinazionali e le organizzazioni non governative attive soprattutto nel campo umanitario ed ecologico.
Questi fenomeni inducono molti studiosi delle relazioni internazionali a ritenere che i concetti basilari di sovranità statale e anarchia internazionale siano sempre più privi di capacità esplicativa della realtà contemporanea, poiché ci troveremmo di fronte a una sostanziale limitazione della sovranità statale e, quindi, all’erosione del fondamento stesso della differenza qualitativa fra relazioni internazionali ed interne. A queste considerazioni i sostenitori del paradigma della ragion di Stato replicano sottolineando in particolare che le organizzazioni internazionali sono dominate di fatto (e anche formalmente nel caso del Consiglio di Sicurezza dell’ONU) dalle grandi potenze. E aggiungono che il ruolo delle imprese multinazionali, per quanto importante, ha la sua base in ultima analisi nella potenza dello Stato di appartenenza, mentre lo spazio che le ONG si sono ritagliate nel quadro della cooperazione interstatale, non mette sostanzialmente in discussione le regole del gioco stabilite dalle grandi potenze. Gli Stati rimangono dunque gli attori fondamentali delle relazioni internazionali, le quali sono governate dai rapporti di forza, a differenza della vita interna, tanto è vero che tutti gli Stati continuano a mantenere forze armate di dimensioni decisamente superiori alle pure necessità della sicurezza interna.
Se la dicotomia sovranità statale - anarchia internazionale conserva la sua validità esplicativa, ci si deve piuttosto chiedere se la struttura anarchica della società interstatale non sia sempre più inconciliabile con le esigenze di sopravvivenza e di progresso del genere umano e se, di conseguenza, non sia giunto all’ordine del giorno della storia il problema della creazione di un governo mondiale efficace e democratico e, quindi, delle vie attraverso cui giungere a questo obiettivo. A punto si apre il discorso sul paradigma federalista e su come esso ingloba e supera il paradigma della ragion di Stato.
La pace perpetua e lo Stato federale mondiale.
Abbiamo detto all’inizio che ciò che distingue fondamentalmente la teoria federalista da quella della ragion di Stato non è l’aspetto conoscitivo, sul quale c’è una larga convergenza, bensì quello valutativo. Il valore-guida dei teorici della ragion di Stato è la sicurezza e, quindi, la potenza del proprio Stato poiché ritengono inconcepibile il superamento dell’anarchia internazionale. In sostanza tendono a vedere nella pluralità di Stati assolutamente sovrani non una fase dello sviluppo storico, ma un punto d’arrivo insuperabile. Il che riflette un pregiudizio ideologico di tipo nazionalistico, che — con argomentazioni diverse a seconda dei vari filoni in cui si articola la tradizione della ragion di Stato — induce a vedere nella pluralità di Stati sovrani e quindi nella loro conflittualità un fattore insostituibile di progresso. Per contro il valore-guida dei federalisti è la pace e, quindi, la convinzione che nella fase storica dell’avanzata rivoluzione industriale l’impegno a favore del progresso dell’umanità sia indissociabile dall’impegno concreto a favore del superamento della violenza nelle relazioni internazionali. Alla base di questo orientamento ci sono le illuminanti riflessioni sulla pace contenute negli scritti politico-giuridici e di filosofia della storia di Kant, che occorre qui brevemente puntualizzare.[3]
Anzitutto Kant, fondandosi su una visione realistica dei rapporti internazionali, ha chiarito in modo rigoroso cos’è la pace. Essa non va confusa con il semplice fatto che la guerra non è in atto. Simili situazioni non sono in realtà altro che tregue fra una guerra e l’altra perché, finché fra gli Stati esistono rapporti anarchici, mancando una autorità superiore in grado di imporre rapporti giuridici fra di essi, la guerra è lo strumento normale per dirimere le controversie internazionali su questioni ritenute vitali. Essa è perciò sempre presente anche quando non è effettivamente combattuta, perché nei momenti di tregua gli Stati devono prepararsi non solo militarmente, ma anche economicamente, socialmente, politicamente e moralmente alla guerra. La pace è in realtà l’organizzazione di potere che supera l’anarchia internazionale, trasformando i rapporti di forza fra gli Stati in rapporti giuridici veri e propri, rendendo quindi strutturalmente impossibile la guerra attraverso l’estensione della statualità su scala universale.
Kant ha, in secondo luogo, stabilito un legame organico fra il superamento dell’anarchia internazionale, cioè la realizzazione della pace perpetua, e la piena attuazione all’interno dello Stato del regime repubblicano. Con questa espressione intendeva in sostanza ciò che oggi intendiamo quando parliamo di regime liberaldemocratico, e riteneva che esso costituisse un traguardo fondamentale nel progresso dell’umanità. D’altra parte, condivideva gli insegnamenti dei teorici della ragion di Stato, secondo cui l’esistenza dei rapporti di forza fra gli Stati fa sì che la sicurezza esterna diventi per questi l’esigenza prioritaria; il che favorisce le tendenze e le strutture autoritarie nella vita interna in quanto più adatte alla necessità di preservare e consolidare la potenza indispensabile per sopravvivere nel contesto dell’anarchia internazionale. Era pertanto chiaramente consapevole che i principi liberali e democratici nei momenti critici sarebbero stati sistematicamente sacrificati di fronte alla ragion di Stato, cioè al principio della priorità della sicurezza, e che ciò sarebbe avvenuto in modo tanto più cogente quanto più difficili sarebbero stati i problemi di sicurezza del singolo Stato.[4] Questa considerazione, va osservato, è pienamente valida anche per il socialismo (che all’epoca di Kant non era ancora emerso come una delle ideologie nel mondo moderno), il quale al pari del liberalismo e della democrazia ha sempre trovato nella ragion di Stato un ostacolo decisivo alla piena affermazione delle sue rivendicazioni tendenti a realizzare la giustizia sociale e, quindi, a rendere effettivi per tutta la popolazione i principi liberali e democratici. La realistica visione delle implicazioni autoritarie interne della politica di potenza ha dunque portato Kant a indicare nel superamento dell’anarchia internazionale l’indispensabile complemento dell’impegno storico a favore del sviluppo del regime repubblicano.
Il progetto della pace perpetua elaborato da Kant alla fine del Settecento — occorre sottolineare — non può essere considerato una semplice espressione del pensiero utopistico, in quanto è fondato sulla chiara consapevolezza che la sua realizzazione richiederà una lunghissima maturazione da parte dell’umanità. Questa ha però delle reali possibilità di svilupparsi. Da una parte, c’è l’esperienza storica che ha visto il superamento dell’anarchia nei rapporti fra gli individui attraverso la creazione di un’autorità statuale capace di imporre il rispetto del diritto all’interno. Questo progresso storico impedisce di escludere a priori che si produca un ulteriore progresso in grado di condurre al superamento dell’anarchia internazionale. Dall’altra parte, un simile progresso sarà favorito — e qui emerge una eccezionale capacità di antivedere le grandi sfide che nel Novecento saranno alla base dell’avvio dell’integrazione sovranazionale — dalla spinta combinata di due potenti forze storiche. Una è rappresentata dallo sviluppo del commercio, che renderà l’umanità sempre più interdipendente e in tal modo moltiplicherà le occasioni di conflitto, ma porrà allo stesso tempo sempre più fortemente l’esigenza di apprestare gli strumenti della soluzione pacifica dei conflitti, cioè di realizzare l’allargamento della statualità. L’altra è individuata nella crescente distruttività della guerra indotta dal progresso scientifico e tecnico, la quale imporrà in modo imperativo di affrontare concretamente la necessità di superare il sistema della guerra per sfuggire a un destino di autodistruzione collettiva.[5]
Va precisato che le illuminanti considerazioni sulla necessità dell’unificazione democratica sovranazionale si accompagnano in Kant a una visione meno chiara del sistema istituzionale attraverso cui realizzare tale obiettivo. Infatti, pur parlando di federazione, il filosofo tedesco non ebbe una conoscenza precisa dello Stato federale, il cui primo esempio nella storia era stato realizzato con la Costituzione degli Stati Uniti d’America, redatta nel 1787 dalla Convenzione di Filadelfia, e la cui teoria era stata elaborata soprattutto da Alexander Hamilton.[6] Secondo questa teoria, lo Stato federale, che concentra nel governo centrale solo le competenze essenziali per il mantenimento dell’unità politica ed economica (politica estera, difesa, moneta e in generale le decisioni economiche necessarie per mantenere l’unità del mercato) e lascia agli Stati federati un’amplissima autonomia, è l’unico sistema istituzionale che permette di organizzare la partecipazione democratica su scala continentale e tendenzialmente mondiale, che permette cioè di unire le democrazie evitando gli inconvenienti dello Stato accentrato. Pertanto lo Stato federale è la struttura costituzionale in grado di realizzare la pace — cioè di subordinare tutti gli Stati del mondo ad una autorità in grado di sostituire i rapporti giuridici ai rapporti di forza sulla base del governo democratico.
Dopo aver ricordato nei suoi punti essenziali il discorso kantiano sulla pace perpetua, possiamo dire che uno degli aspetti più qualificanti della teoria federalista propria del MFE consiste nella capacità di valorizzare pienamente e di attualizzare questo discorso. Su questa base Albertini, sviluppando e approfondendo gli spunti presenti in Spinelli, ha messo in luce con una chiarezza e un rigore ineguagliabili che la pace è diventata il fine supremo della lotta politica nell’epoca dell’avanzata rivoluzione industriale e del passaggio alla rivoluzione scientifica e che il federalismo è lo strumento istituzionale per realizzare questo obiettivo. E ha saputo in particolare dimostrare nel modo più convincente che la Federazione europea deve essere vista come la prima e decisiva tappa storica in direzione della Federazione mondiale.[7] Per permettere di cogliere il significato e la capacità chiarificatrice di questa concezione del federalismo, che coniuga il realismo della teoria della ragion di Stato con il pacifismo kantiano, richiamo l’attenzione su di un punto specifico, ma di rilevanza centrale: la critica dell’internazionalismo e il suo superamento.
La critica federalista dell’internazionalismo.
L’internazionalismo è un orientamento proprio delle grandi ideologie che a partire dalla fine del XVIII secolo, cioè dalla rivoluzione francese, hanno messo in moto processi di cambiamento profondo delle strutture dello Stato moderno. Queste ideologie sono il liberalismo, la democrazia e il socialismo (nella versione socialdemocratica e in quella comunista), le quali hanno la loro base filosofica diretta o indiretta nella spinta emancipatrice e universalistica dell’illuminismo. La componente internazionalistica di queste ideologie si articola in due aspetti fondamentali.
Il primo è l’orientamento cosmopolitico. Esso esprime l’idea che è impossibile pensare i valori della libertà, dell’uguaglianza e della guistizia sociale come principi validi per un solo paese e limitati al solo spazio nazionale. Poiché è intrinseco alla natura di questi valori il carattere dell’universalità, la loro realizzazione nell’ambito nazionale non può essere vista che come una tappa necessaria ad aprire la strada alla loro estensione a livello europeo e mondiale. Il secondo aspetto è la teoria del primato della politica interna, con cui si intende una specifica concezione delle relazioni internazionali e delle cause della guerra e, quindi, dei mezzi per realizzare la pace. Secondo questa concezione, in sostanza, la guerra dipende da determinate strutture degli Stati. Pertanto l’eliminazione della guerra e l’instaurazione di un sistema di durature relazioni pacifiche fra gli Stati non può che essere la conseguenza del superamento di tali strutture interne.
L’ideologia liberale, quella democratica e quella socialista divergono nettamente nell’individuare le strutture interne considerate come la radice della politica di potenza e quelle invece in grado di superarla. Concretamente: il pensiero liberale individua la causa fondamentale delle guerre nella struttura politica aristocratico-assolutista e in quella economica mercantilista-protezionista e si aspetta di conseguenza che l’affermarsi di governi rappresentativi (sulla base del suffragio ristretto ai soli abbienti) e della separazione dei poteri e lo sviluppo del commercio internazionale spengano le tendenze bellicose degli Stati; il pensiero democratico chiama in causa il carattere autoritario dei governi e vede quindi la pace come la conseguenza automatica dell’instaurazione della sovranità popolare; il pensiero socialista vede infine nello sfruttamento dei lavoratori proprio del capitalismo moderno la causa ultima dell’imperialismo e delle guerre e indica perciò nella lotta per la giustizia sociale (che per la corrente socialdemocratica significa l’introduzione dello Stato sociale nel quadro liberaldemocratico, mentre per quella comunista vuol dire l’abolizione completa della proprietà privata dei mezzi di produzione e la dittatura del proletariato) la via del superamento dell’antagonismo fra le classi e nello stesso tempo dell’instaurazione della pace. Al di là di queste differenze, il nocciolo comune dell’approccio internazionalistico significa il ritenere che un mondo di Stati liberali e, rispettivamente, democratici, socialisti e comunisti sarebbe guidato da idee liberali e, rispettivamente, democratiche, socialiste e comuniste e implicherebbe quindi l’eliminazione dei fenomeni connessi con la politica di potenza, dipendenti dalla realizzazione ancora incompleta o non universale dei principi di organizzazione interna dello Stato affermati da tali ideologie.
Il contrasto fra questo approccio, che riduce in sostanza la politica estera a funzione della politica interna, e l’approccio federalista non potrebbe essere più netto.[8] Sul piano dei valori i federalisti sono cosmopoliti, sia perché credono nell’universalità della democrazia (che, per essere effettiva, deve integrarsi organicamente con il liberalismo e la giustizia sociale), sia perché hanno nella pace universale il loro valore-guida. D’altra parte, proprio perché la dottrina federalista sa valorizzare pienamente gli insegnamenti del realismo politico, diverge dall’internazionalismo, sia per quanto riguarda l’individuazione degli strumenti istituzionali indispensabili per realizzare la pace, sia per quanto riguarda l’azione politica concreta, la strategia in ultima analisi, con cui lottare per la pace.
Per quanto riguarda il primo aspetto, i federalisti sanno che esiste un nesso inscindibile fra politica di potenza e struttura anarchica della società degli Stati. Perciò riconoscono una sostanziale autonomia della politica estera rispetto alla politica interna, e percepiscono altresì come la priorità della sicurezza esterna rappresenti un ostacolo fondamentale alla piena realizzazione della democrazia. Donde la convinzione che, ai fini della costruzione della pace, non siano sufficienti le lotte ispirate dalle ideologie internazionaliste, che puntano fondamentalmente ai cambiamenti interni, mentre, sul piano internazionale, hanno come espressioni organizzativo-istituzionali le associazioni internazionali, a livello della società civile, e l’organizzazione internazionale (dalla Società delle Nazioni all’Organizzazione delle Nazioni Unite), a livello dei rapporti fra i governi. Occorre invece perseguire il superamento dell’anarchia internazionale tramite legami federali che eliminino la sovranità statale assoluta.
Che questo approccio sia più valido di quello internazionalista non è solo una questione di fede, ma lo dimostra l’esperienza storica a partire dalla rivoluzione francese. In effetti i profondi cambiamenti, graduali o rivoluzionari, di regime, che hanno caratterizzato il sistema europeo degli Stati e, quindi, quello mondiale, hanno certo cambiato molte cose sul piano interno e su quello internazionale, ma non la tendenza delle classi politiche a considerare prioritaria la sicurezza esterna rispetto ad ogni altra esigenza e a comportarsi secondo i dettami della ragion di Stato, prescindendo regolarmente dalle affinità di tipo ideologico fra gli Stati.
Questa considerazione generale deve essere meglio qualificata in riferimento all’internazionalismo democratico contemporaneo. Incominciamo da alcune precisazioni. In primo luogo, se storicamente l’ideologia democratica si è contrapposta anche duramente a quella liberale e a quella socialdemocratica, oggi per contro è abbastanza generale nei paesi avanzati la tendenza a ritenere che il sistema democratico debba necessariamente essere integrato dai principi liberali, come garanzia contro la tirannide della maggioranza, e dallo stato sociale, come condizione perché tutti i cittadini possano essere effettivamente liberi ed eguali. Alla base di questa convergenza, che non esclude diversità di accentuazioni e quindi lotte fra progressisti e conservatori che non mettono in discussione il sistema democratico come casa comune, c’è il progresso economico-sociale, che ha portato al superamento se non dei conflitti fra i diversi settori della società, certamente dello scontro esistenziale fra classi antagonistiche. In secondo luogo, l’internazionalismo democratico ha oggi una posizione dominante nel mondo, dal momento che dopo il crollo del comunismo sovietico non c’è più una dottrina internazionalistica alternativa a quella democratica. In terzo luogo, l’internazionalismo democratico è il vero interlocutore del federalismo, il quale è sempre stato antagonista rispetto alle tendenze totalitarie sia di destra che di sinistra.
Ciò precisato, va sottolineato che la critica federalista nei confronti dell’internazionalismo democratico non significa ritenere che l’affermarsi del regime democratico sia irrilevante rispetto al problema del superamento dell’anarchia internazionale. In realtà la premessa ineliminabile dell’affermarsi di legami federali fra gli Stati è, come si è già accennato, il loro carattere democratico, sia perché lo Stato federale altro non è che un sistema costituzionale capace di estendere il governo democratico su scala sempre più ampia fino a comprendere il mondo intero, sia perché un potere autoritario o totalitario che non accetta limiti all’interno non può accettarne all’esterno, se non imposti con la forza. Ma allora si avrebbe l’instaurazione di un impero e non di una federazione.
Se la democrazia è dunque la premessa dell’instaurazione della pace, rimane il fatto che essa non porta automaticamente al raggiungimento di questo obiettivo, dal momento che di per sé non implica il superamento dell’anarchia internazionale. Questa affermazione, va ancora osservato, non è contraddetta in modo convincente dalle ricerche degli studiosi di ispirazione internazionalistica democratica, secondo le quali l’esperienza storica indica una netta prevalenza delle guerre che contrappongono gli Stati non democratici fra di loro o agli Stati democratici rispetto alle guerre fra questi ultimi; un dato che appare particolarmente evidente nell’epoca successiva al 1945 in cui, secondo queste analisi, si sarebbe instaurata una sorta di «pace perpetua separata» fra le democrazie.[9] I fondamentali punti deboli di queste considerazioni, che evidentemente contestano la tesi del nesso inscindibile fra pace e superamento della sovranità statale assoluta, sono i seguenti: non si tiene conto della condizione nucleare che ha reso inconcepibile la guerra fra le grandi potenze; l’affermarsi dopo il 1945 dell’egemonia statunitense sulle democrazie; il fatto che nel quadro dell’egemonia americana si è avviato in Europa occidentale un approfondito processo di integrazione sovranazionale (che vedremo a fondo più avanti) caratterizzato dalla presenza di embrioni federali e dal raggiungimento di un livello di interdipendenza tale da rendere di fatto impossibile una guerra fra gli Stati-membri.
In realtà il non riconoscere che non basta la democrazia per ottenere la pace, la quale richiede, per essere perpetua, solidi legami federali, indica che l’internazionalismo democratico resta in definitiva prigioniero dell’ideologia nazionale, che induce a ritenere insuperabile la pluralità degli Stati sovrani.
Il superamento pratico dell’internazionalismo.
Veniamo ora al secondo aspetto della divergenza fra federalismo e internazionalismo, quello relativo alla strategia della lotta per la pace. Ebbene, l’internazionalismo, proprio perché persegue la cooperazione internazionale e non il superamento della sovranità statale assoluta, vede nella semplice esistenza dei governi democratici nazionali lo strumento basilare della costruzione della pace. In sostanza lo sviluppo e il rafforzamento della democrazia nazionale coincide senza soluzione di continuità con l’affermarsi della democrazia a livello internazionale. Per contro, il federalismo, proprio perché persegue la statualità sovranazionale, vede nei governi democratici nazionali un atteggiamento contraddittorio rispetto all’obiettivo della pace: essi sono allo stesso tempo strumenti e ostacoli rispetto all’obiettivo del sovranazionale (che deve realizzarsi anzitutto in Europa estendersi al mondo). Vediamo cosa significa questa asserzione che è propria di Spinelli,[10] ma che Albertini ha chiarificato nel modo più rigoroso proprio attraverso la valorizzazione creativa degli insegnamenti del realismo politico.
Se la premessa imprescindibile dell’unificazione pacifica e federale fra gli Stati è la loro struttura repubblicana (in senso kantiano), è evidente che l’unificazione non può che fondarsi su libere decisioni dei governi democratici nazionali. L’unificazione imposta con la forza da una potenza egemonica, oltre a non essere pacifica, non può che dar vita a un impero dispotico. Ma c’è un’altra ragione che rende i governi nazionali democratici attori imprescindibili del processo di unificazione europea, e cioè il fatto che essi sono strutturalmente costretti dalla situazione storica delineatasi dopo la seconda guerra mondiale ad attuare una politica di unificazione europea, dal momento che il collasso degli Stati nazionali europei li ha posti di fronte all’alternativa «unirsi o perire».
Se per queste ragioni i governi democratici nazionali sono strumenti, essi tendono d’altra parte a ostacolare il raggiungimento della Federazione europea, che sola sarebbe in grado di rendere irreversibile l’unificazione europea. Creare la Federazione europea non significa semplicemente delegare dei poteri ad organi sovranazionali, mantenendo il potere di decisione in ultima istanza nelle mani dei governi nazionali. Significa trasferire in modo definitivo la sovranità a uno Stato sovranazionale, che lascerà una fortissima autonomia agli Stati nazionali, ma li priverà della caratteristica della sovranità assoluta. La resistenza strutturale dei governi nazionali di fronte a questa prospettiva ha il suo fondamento nella legge dall’autoconservazione del potere. Come chiarisce la teoria della ragion di Stato, già a partire da Machiavelli, i possessori e del potere statale tendono inesorabilmente a conservarlo e a rafforzarlo. In questo comportamento non è in gioco principalmente il per il potere (anche se questo fattore può avere un certo peso), bensì il fatto che il potere politico (in ultima analisi il monopolio della forza legittima) è la condizione della sopravvivenza e dello sviluppo della società. Perciò la legge dell’autoconservazione del potere vale anche per gli Stati democratici, che possono sempre scivolare nell’anarchia se il potere politico si indebolisce, ed è un ostacolo decisivo al trasferimento di sovranità anche in un contesto caratterizzato dall’alternativa «unirsi o perire».
Dall’atteggiamento strutturalmente contraddittorio dei governi democratici nazionali rispetto all’unificazione sovranazionale consegue che essi siano portati, se non interviene un efficace fattore esterno alla logica del loro comportamento, a consentire soltanto a un tipo di unificazione che non comporti il trasferimento irrevocabile della sovranità. Questo fattore è rappresentato dall’intervento di un soggetto politico capace di forzare democraticamente i governi nazionali, facendo leva sulle contraddizioni oggettive in cui essi si vengono a trovare in conseguenza della crisi storica degli Stati nazionali.
Vediamo anzitutto la premessa oggettiva del passaggio al federalismo sovranazionale. Essa è costituita dalla maturazione della crisi storica degli Stati nazionali fino al punto in cui diventa politicamente operativa l’alternativa «unirsi o perire». Questa situazione si produce con il crollo del sistema europeo degli Stati che, con il concorso determinante della guerra fredda e della pressione esercitata dal potere egemonico americano sull’Europa occidentale, apre la strada al processo di integrazione comunitaria. Qui la formidabile forza inerziale della tendenza all’autoconservazione del potere si manifesta nel rinvio sine die dello sbocco federale (che pure è indicato nella Dichiarazione Schuman), ma è messa in seria difficoltà dalle contraddizioni prodotte dal passaggio dalla semplice cooperazione internazionale all’integrazione sovranazionale.
Queste contraddizioni sono fondamentalmente due. La prima è rappresentata dalla precarietà e dall’inefficienza dell’unificazione funzionalistica. Le istituzioni funzionalistico-comunitarie, pur essendo in esse presenti degli embrioni federali, sono caratterizzate dalle decisioni unanimi dei governi sulle questioni fondamentali. Perciò sono strutturalmente deboli e si dimostrano incapaci di agire efficientemente nei momenti difficili, quando i problemi da affrontare sono di rilevanza cruciale. Da qui la lentezza decisionale, i continui rinvii, la precarietà che caratterizzano in modo permanente lo sviluppo dell’integrazione europea e che producono una frustrazione delle aspettative da esso alimentate, la quale può, a sua volta, essere trasformata in sostegno a soluzioni federali. Al deficit di efficienza si somma il deficit democratico. Da una parte, l’integrazione funzionalistico-comunitaria produce un meccanismo decisionale sovranazionale, per quanto poco efficiente, e un’interdipendenza in profondità che svuotano progressivamente di capacità decisionale i sistemi democratici nazionali. Dall’altra parte, non viene creato un sistema democratico sovranazionale pienamente sviluppato, dal momento che a tale livello restano dominanti le procedure intergovernative e tecnocratiche. Il paradosso per cui dove si decide non c’è un sistema pienamente democratico e dove questo esiste, a livello nazionale, non si prendono più decisioni di importanza strategica è destinato a produrre un disagio crescente nei partiti e nell’opinione pubblica di orientamento democratico. Questo disagio può sboccare in una crisi fatale della democrazia, ma può altresì essere indirizzato verso l’idea della democrazia sovranazionale.
In sostanza, l’attualità politica dell’alternativa «unirsi o perire» ha portato i governi nazionali su un piano inclinato, in una situazione cioè sempre più insostenibile, che non comporta alcun automatismo verso un esito positivo —l’alternativa agli Stati nazionali sovrani può essere la disgregazione micronazionalistica —, ma che apre concretamente la strada al superamento del sistema degli Stati sovrani in Europa. La condizione perché ciò avvenga è che alla presenza di una situazione oggettiva aperta a un cambiamento rivoluzionario di segno positivo si associ l’intervento di un soggetto politico rivoluzionario fornito di una virtù adeguata allo sfruttamento delle possibilità che la situazione offre. Questo soggetto è un Movimento per la Federazione europea autonomo dai governi e dai partiti nazionali e capace di esercitare su di essi una pressione democratica tale da spingerli a fare ciò che spontaneamente non sono disposti a fare.[11]
Gli insegnamenti del realismo politico relativi ai soggetti dei cambiamenti rivoluzionari hanno una storia plurisecolare che parte dal famoso (e ripetutamente citato da Spinelli e Albertini) passo del Principe di Machiavelli sugli introduttori dei nuovi ordini, che debbono saper forzare e non semplicemente pregare se vogliono riuscire nei loro propositi. Proprio perché si ispira a questa tradizione, il discorso federalista sulla strategia ha il suo capitolo centrale nella definizione dell’autonomia che deve contraddistinguere il movimento per la Federazione europea, perché esso sia effettivamente in grado di perseguire e realizzare il suo obiettivo. Il tema dell’autonomia federalista si concretizza in tre principi fondamentali sul piano politico, organizzativo, finanziario, che sono stati teorizzati soprattutto da Mario Albertini e messi in pratica dal MFE sotto la sua guida.
Il primo principio, quello dell’autonomia politica, si manifesta anzitutto nella formazione di un Movimento e non di un partito. Esso deve infatti proporsi di riunire, ovviamente in un’organizzazione sovranazionale, tutti i sostenitori dell’idea della Federazione europea i quali appartengono a diversi orientamenti ideologici (sono esclusi ovviamente i sostenitori di ideologie totalitarie) e a diversi ceti sociali. D’altra parte, la lotta per la conquista del potere nazionale (che diventerebbe l’obiettivo fondamentale del Movimento per la Federazione europea, se esso si costituisce in forma di partito) finirebbe fatalmente per indebolire la lotta per il trasferimento di una parte sostanziale di questo potere a istituzioni sovranazionali. A questa scelta è connesso il rifiuto da parte del nucleo di militanti che hanno assicurato la direzione e la gestione del MFE, di identificarsi con un qualsiasi partito nazionale. In tal modo è stato possibile instaurare, nei momenti opportuni, utilissimi rapporti di collaborazione e di alleanza tattica con i partiti democratici — un certo numero di esponenti dei quali sono diventati membri del Movimento —, salvaguardando allo stesso tempo pienamente l’indipendenza federalista.
Il principio dell’autonomia organizzativa ha riguardato la formazione e la selezione dei militanti. Esse sono state guidate dall’esigenza di evitare i condizionamenti che sarebbero stati imposti al Movimento da un apparato amministrativo pesante e costoso, dipendente perciò inevitabilmente, per la sua sopravvivenza, essenzialmente da finanziamenti esterni. Di conseguenza si è giunti a stabilire che tutti i militanti federalisti fossero militanti a mezzo tempo, con un lavoro in grado di garantire la loro indipendenza economica, pur consentendo loro di disporre di un sufficiente tempo libero da dedicare all’attività federalista. In tal modo si è potuto creare un’organizzazione poco costosa e, quindi, totalmente al riparo da qualsiasi tentativo di pressione o di ricatto da parte di qualunque forza politica o economica.
Il terzo principio è, infine, quello dell’autonomia finanziaria e ha avuto come sua istituzione specifica l’autofinanziamento. Esso significa concretamente che i militanti reclutati dall’organizzazione dei federalisti italiani hanno sempre saputo che il lavoro federalista non avrebbe mai procurato loro denaro, ma al contrario gliene sarebbe costato. Questa impostazione, che è diventata la base finanziaria del MFE, non ha impedito che esso ricevesse anche finanziamenti esterni, ma essi sono stati usati soprattutto per finanziare azioni specifiche, mentre la struttura permanente dell’organizzazione ha sempre funzionato grazie alle sue «risorse proprie»; il che ha rappresentato una condizione ulteriore dell’impermeabilità a qualsiasi influenza esterna.
Al di là di tutto ciò, il fondamento basilare dell’autonomia politica, organizzativa e finanziaria del MFE è rappresentato dall’autonomia culturale. Solo una forte motivazione culturale (oltre ovviamente a quella morale), cioè il raggiungimento della consapevolezza che la dottrina federalista ha qualcosa di realmente nuovo da dire, in termini di valori e di comprensione della situazione storica, rispetto al pensiero politico dominante, può in effetti alimentare un impegno a lungo termine, spesso faticoso e difficile, e che rinuncia alle motivazioni del potere e del denaro, in un numero di militanti sufficiente per costituire una forza federalista autonoma in grado di incidere sulla realtà.
Il fondamento basilare dell’autonomia culturale dei federalisti è la demistificazione dell’ideologia nazionale che è un’operazione molto complessa.[12] Non si tratta infatti semplicemente di rifiutare la scelta nazionalistica, in quanto orientamento valutativo opposto a quelli della pace e del cosmopolitismo, e che consiste nella convinzione della superiorità della propria nazione rispetto a tutte le altre e, quindi, nella giustificazione dell’oppressione degli altri gruppi nazionali che giungere fino alla pratica del genocidio. La demistificazione dell’ideologia nazionale significa altresì essere consapevoli dell’incapacità delle ideologie dominanti di derivazione illuministica (il liberalismo, la democrazia e il socialismo) di concepire l’effettivo superamento Stati nazionali sovrani. Queste ideologie sono universaliste e quindi favorevoli in termini di principio all’unificazione sovranazionale. Nello stesso tempo però tendono a mitizzare gli Stati nazionali, che sono visti come istituzioni «naturali», in quanto fondate sulle preesistenti nazioni; non riescono così a vedere che sono gli Stati a creare le nazioni e non viceversa, e non percepiscono di conseguenza con chiarezza che gli Stati nazionali sono delle istituzioni storicamente determinate e storicamente superabili. Questa automistificazione, che deriva in ultima analisi dalla tendenza all’autoconservazione del potere, spinge strutturalmente i governi e i partiti democratici nazionali a concepire l’unificazione sovranazionale, come già detto, più come cooperazione (per quanto approfondita) fra gli Stati che come trasferimento irrevocabile della sovranità nazionale a istituzioni federali.
Se la demistificazione dell’ideologia nazionale costituisce il fondamento culturale basilare dell’autonomia federalista, essa deve tradursi sul piano pratico nell’esigenza vitale per i militanti federalisti di denunciare sistematicamente i limiti dell’internazionalismo. La denuncia deve essere ovviamente estesa alle teorie funzionalistiche, le quali puntano sull’automatismo dell’integrazione comunitaria e non percepiscono fino in fondo la capacità di resistenza del potere nazionale proprio non si sono pienamente affrancate dall’ideologia nazionale che cela la vera natura del potere politico. Ciò vale, in altri termini, anche per il pacifismo, che, proprio perché non ha alcuna consapevolezza della problematica della statualità in generale, è facilmente strumentalizzabile dalla tendenza alla conservazione della sovranità statale assoluta. E’ vero che con gli internazionalisti, i funzionalisti e i pacifisti c’è convergenza sul piano dei valori e, quindi, un impegno fondamentale del federalismo organizzato consiste nello sforzo di coinvolgerli nella lotta per gli obiettivi federalisti. Questa operazione può però riuscire solo se i militanti federalisti sono chiaramente consapevoli che questi approcci sono inadeguati di fronte al problema della costruzione della pace e che la specificità del federalismo consiste proprio nel loro superamento. In caso contrario, il dialogo con gli internazionalisti, i funzionalisti e i pacifisti porta alla perdita dell’identità e, quindi, dell’autonomia federalista.
Fin qui abbiamo visto il nesso fra la necessità dell’autonomia federalista e la presa d’atto che i governi democratici nazionali sono nello stesso tempo strumenti e ostacoli rispetto all’unificazione federale. Da questa fondamentale variabile indipendente del discorso federalista sulla strategia deriva una conseguenza di importanza decisiva anche in relazione alla procedura necessaria per costruire l’unità europea: per realizzare le istituzioni federali, in mancanza delle quali l’integrazione rimane inevitabilmente precaria e reversibile, è indispensabile imporre il metodo dell’Assemblea costituente contro il metodo diplomatico delle conferenze intergovernative.
Il metodo della Costituente europea, che ha come modello paradigmatico la Convenzione di Filadelfia che elaborò nel 1787 la prima costituzione federale della storia, significa sostanzialmente tre cose: il conferimento del compito di definire le istituzioni europee ad un organo di tipo parlamentare, che, a differenza delle conferenze diplomatiche, delibera in sedute aperte al controllo da parte dell’opinione pubblica; le deliberazioni con voto a maggioranza invece che sulla base del principio dell’unanimità che costituisce la regola primaria delle conferenze diplomatiche; la ratifica a maggioranza del progetto approvato dall’Assemblea costituente, che entrerà in vigore solo fra i paesi ratificanti. La scelta di questa procedura si fonda non solo sul richiamo ai principi della democrazia, bensì anche su considerazioni dettate dal realismo politico. Il punto fondamentale è che sulla base delle deliberazioni unanimi e segrete dei governi nazionali e delle diplomazie la tendenza alla conservazione della sovranità assoluta è inesorabilmente destinata a dimostrarsi più forte della necessità di una efficace unificazione. Per contro con il metodo costituente democratico l’orientamento a favore di istituzioni federali sarebbe incomparabilmente più forte perché si farebbe sentire in modo decisivo l’europeismo largamente diffuso nell’opinione pubblica (soprattutto nei paesi in cui è più matura la crisi degli Stati nazionali) e negli stessi partiti democratici e di orientamento internazionalistico.
Per queste ragioni l’obiettivo strategico della lotta federalista è sempre stato quello di strappare ai governi l’attivazione di una procedura costituente democratica. Il perseguimento di questo obiettivo non ha escluso l’impegno per obiettivi intermedi quali l’esercito europeo, l’elezione diretta del Parlamento europeo, la moneta europea. Ma si è trattato di obiettivi idonei a mettere sul tappeto alcuni dei fondamenti della sovranità, e quindi effettivamente strumentali rispetto alla di attivare la procedura costituente democratica. Si è trattato e si tratta, in altre parole, di un gradualismo costituzionale,[13] che non ha nulla a che fare con l’appoggio a battaglie di tipo funzionalistico o settoriale. Il sostegno da parte dei federalisti del gradualismo funzionalistico finirebbe in effetti per compromettere l’identità della forza federalista e, quindi, la sua capacità di sfruttare le contraddizioni dell’integrazione funzionalistico-comunitaria.
I deficit sul piano dell’efficienza e della democrazia che caratterizzano strutturalmente l’integrazione europea pongono, come si è detto, su un piano inclinato i governi nazionali, e il loro sfruttamento è precisamente la leva su cui far forza per cercare di strappare l’attivazione della procedura costituente democratica. Condurre in modo efficace questa operazione non presuppone solamente l’esistenza di una forza federalista autonoma, ma implica altresì la capacità di impiegarla in modo efficace. In questo contesto ha un peso determinante la capacità di mobilitare l’opinione pubblica e, quindi, di imporre nei momenti decisivi — quando le contraddizioni producono situazioni di crisi acuta — la superiorità della discriminante fra chi è favorevole alla Federazione europea e chi difende la sovranità nazionale rispetto alle contrapposizioni che occupano normalmente la scena politica nazionale. Questa capacità è una componente imprescindibile della strategia federalista e se essa manca, o è insufficiente, l’autonomia federalista diventa fine a sé stessa e settarismo.
In conclusione, se la sintesi fra idealismo e realismo è una caratteristica preminente della concezione federalista propria del MFE, ad Albertini va riconosciuto il merito di aver fornito a tale riguardo un contributo determinante. Va anche detto che questa concezione del federalismo ha alimentato un impegno militante che non ha eguali in Europa (e nel resto del mondo) e, su questa base, il MFE ha costantemente avuto un chiaro ruolo di leadership della lotta federalista condotta dai movimenti per l’unità europea.
[1] Ho affrontato il tema più ampio del rapporto fra la dottrina federalista propria del MFE e la dottrina della ragion di Stato in «La ragion di Stato, la pace e la strategia federalista», in Il Federalista, XLIII (2001), n. 1, a cui faccio riferimento anche per le indicazioni bibliografiche. Sottolineo che quanto è contenuto nel presente scritto si riferisce, salvo specifiche precisazioni, al contributo di Albertini.
[2] Cfr. in particolare: Mario Albertini, La politica e altri saggi, Milano, Giuffré, 1963; ID., Il federalismo, Bologna, Il Mulino, 1993; Sergio Pistone, F. Meinecke e la crisi dello Stato nazionale tedesco, Torino, Giappichelli, 1969; ID. (a cura di), Politica di potenza e imperialismo. L’analisi dell’imperialismo alla luce della dottrina della ragion di Stato, Milano, F. Angeli, 1973; ID., L. Dehio, Napoli, Guida, 1977;ID., «Imperialismo», «Ragion di Stato», «Relazioni internazionali», in Dizionario di politica, diretto da N. Bobbio, N. Matteucci, G. Pasquino, Torino, UTET, 1990.
[3] Cfr. Immanuel Kant, La pace, la ragione e la storia, a cura di M. Albertini, Bologna, Il Mulino, 1985.
[4] A questo riguardo va ricordata la chiarificatrice osservazione di Seeley (Introduction to Political Science, Londra, Macmillan, 1902) secondo cui «la libertà interna di uno Stato è inversamente proporzionale alla pressione esercitata sui suoi confini».
[5] E’ importante sottolineare a questo riguardo che Kant, proprio perché non era un ingenuo pacifista, ha saputo vedere come la guerra sia anche un fattore decisivo di progresso storico, in quanto spinge i governanti a migliorare le condizioni di vita dei sudditi, onde rafforzare il loro consenso nei confronti della politica di potenza del proprio Stato. Nello stesso tempo ha saputo prevedere che il progresso continuo dell’efficacia degli armamenti avrebbe finito per far prevalere gli aspetti puramente distruttivi delle guerre e porre l’esigenza vitale del loro superamento.
[6] Cfr. Lucio Levi, «La federazione: costituzionalismo e democrazia oltre i confini nazionali», saggio introduttivo all’ultima edizione di A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, Il Federalista, Bologna, Il Mulino, 1997.
[7] Cfr. Mario Albertini, Nazionalismo e federalismo, a cura di Nicoletta Mosconi, Bologna, Il Mulino, 1999.
[8] Cfr. Lucio Levi, L’internationalisme ne suffit pas. Internationalisme marxiste et fédéralisme, Lione, Fédérop, 1984; ID., «Che cos’è l’internazionalismo», in Il Federalista, XXXIII (1991), n. 3; ID., «Internazionalismo», in Enciclopedia delle Scienze Sociali, Roma, Istituto dell’Enciclopedia Italiana, 1996.
[9] Cfr. per un buon inquadramento da un punto di vista realista di questa corrente Angelo Panebianco, Guerrieri democratici. La democrazia e la politica di potenza, Bologna, Il Mulino, 1997.
[10] Cfr. Altiero Spinelli, Una strategia per gli Stati Uniti d’Europa, a cura di Sergio Pistone, Bologna, Il Mulino, 1989.
[11] Cfr. Mario Albertini, Una rivoluzione pacifica. Dalle nazioni all’Europa, a cura di Nicoletta Mosconi, Bologna, Il Mulino, 1999.
[12] Cfr. Mario Albertini, Lo Stato nazionale, Bologna, Il Mulino, 1996.
[13] Cfr. Mario Albertini, Una rivoluzione pacifica, cit.
