Anno XLIV, 2002, Numero 3, Pagina 198
La costituzione economica europea
TOMMASO PADOA-SCHIOPPA
Ringrazio gli organizzatori di questo Convegno per avermi invitato a parlare. E’ mio fratello Antonio che dovrebbe essere qui presente, per tenere oggi una relazione in memoria di Mario Albertini, perché è da lui che sono venuti — nella nostra famiglia e in me — l’interesse e la passione per la causa europea; ed egli è quello che ha conosciuto e frequentato per anni Albertini, istituendo con lui anche quel mio collegamento, indiretto, che mi conduce a essere qui oggi.
1. Se posso dire qualcosa di «vissuto» sulla figura di Albertini, è per dare testimonianza di quanto lontana possa giungere, rimanendo ancora ben forte, l’influenza di un uomo come lui, propagandosi verso persone che nella vita pratica hanno, come nel mio caso, fatto scelte professionali diverse, che non hanno partecipato direttamente alla militanza politica del Movimento federalista, e neppure al lavoro intellettuale che esso ha compiuto negli anni. Persone le quali tuttavia sentono che la loro azione nelle questioni europee, e forse addirittura il corso della loro esistenza, non sarebbe stato lo stesso se non ci fosse stata quell’influenza lontana eppure così profonda.
Conferma quanto dico un episodio di molti anni fa, che vorrei qui ricordare. Si tratta di un incontro alla Banca d’Italia, credo fosse l’anno 1977; un incontro in cui Alfonso Jozzo e Alberto Majocchi vennero al Servizio Studi della Banca — dove allora lavoravo — per parlare dell’ipotesi di rilanciare la questione monetaria quale obiettivo prioritario dell’impegno europeista. La mia prima reazione fu: lasciate perdere, i sistemi di cambio fisso li abbiamo provati, non funzionano, non vedo possibilità di riprendere la battaglia europea partendo dalla moneta. Roy Jenkins, allora Presidente della Commissione, non aveva ancora, nel discorso di Firenze poi divenuto famoso, proposto un’iniziativa europea in campo monetario.
L’idea che, per ispirazione di Albertini, venivate a sottopormi era in quel momento del tutto fuori moda, screditata tra gli esperti, considerata perdente. Con la presunzione che li contraddistingue, gli specialisti, me compreso, la consideravano incapace di decollare. Ebbene, bastò meno di un anno perché tutto il quadro si trasformasse. Lungo sentieri di riflessione non economica ma politica, con lo spirito profetico che lo contraddistingueva, in un territorio fortemente tecnico come la moneta e il cambio, Albertini era andato più lontano e aveva visto più chiaro degli specialisti.
Per quanto riguarda la mia vita, quell’episodio avviò a confluenza le convinzioni europeiste, coltivate fin dall’adolescenza, con l’attività in campo monetario, scelta quale professione. Meno di due anni dopo mi sarei trovato, come funzionario della Commissione, impegnato nell’avvio del Sistema monetario europeo e da allora il farsi della moneta europea ha occupato il centro della mia attività per quasi un quarto di secolo. Ma l’episodio è stato anche un insegnamento: se ci fossero lezioni definitive di umiltà — e non ci sono, perché l’aggettivo «definitivo» mal si adatta all’espressione «lezione di umiltà» — per me questa ne sarebbe stata una. Quella vicenda m’insegnò a diffidare della mia stessa specializzazione tecnica, indicando una volta di più che, intesa nel modo giusto, la politica vede più lontano della tecnica. Non avremmo l’Unione monetaria se i politici non avessero visto più lontano dei tecnici; non avremmo il Trattato di Roma se Adenauer avesse dato retta al suo ministro dell’economia Erhardt.
Devo dire che, pur giuntimi in questo modo indiretto, i pensieri e i concetti fondamentali che originano dal Movimento federalista e da Albertini continuano ad essere gli strumenti concettuali con i quali penso alle questioni europee, allo stesso modo come il manuale per l’azione mi viene dalle Memorie di Jean Monnet, e in parte dalle memorie di Altiero Spinelli. E’ da notare come in un caso la fonte siano gli scritti — quelli di Albertini — spesso di carattere teorico, certamente non autobiografici, non marcati dalla forma delle memorie, mentre nel campo dell’azione sono memorie — di Spinelli e di Monnet — quelle che costituiscono una guida per il momento dell’agire.
2. Per molto tempo l’Europa procedette «con il volto mascherato». Ricordo Jacques Delors usare questa immagine (l’Europe avance le visage masqué) quando si scriveva il Rapporto sull’unione monetaria, che porta il suo nome: «Qui non ci possiamo più nascondere, se facciamo la moneta unica c’è un solo modo di farla, e consiste nel dotarsi di una nuova moneta con la sua Banca centrale». Perché «volto mascherato»? Perché le cose che, in campo europeo, si sono realizzate davvero quasi sempre si sono fatte minimizzandone l’importanza, attraverso quella dissimulazione virtuosa che è uno degli strumenti fondamentali della politica. E il motivo è semplice: tolta l’opinione pubblica (e non è poco), gli avversari dell’Europa erano, e sono, più forti dei fautori dell’Europa; quindi bisognava minimizzare.
Di un bell’esempio fui testimone diretto a Roma nell’ottobre del 1990. La Presidenza italiana — Primo Ministro era Giulio Andreotti — riuscì a far riprendere l’intera sostanza del Rapporto Delors nelle conclusioni del Consiglio europeo. La mattina del giorno in cui quelle conclusioni dovevano essere approvate dai capi di Stato e di governo, fu lo stesso Andreotti a riaprire, in una riunione della delegazione italiana, una questione che pareva ormai chiusa. C’era un passaggio che parlava di «moneta comune». Si era discusso per settimane se dire «moneta comune» o «moneta unica». Ci eravamo battuti perché si scrivesse «moneta unica» e non c’era stato verso di convincere gli altri paesi. Egli disse: «Che vuol dire moneta comune? Mettiamo moneta unica. Voi mi dite di averci già provato senza riuscirvi? Non importa, ne parlo io con Kohl». Cosa che egli fece poco dopo. Dopo di che, nella riunione formale, lesse il testo delle conclusioni frase per frase, raccogliendo il consenso dei colleghi. Arrivato alla parola «unica», un puntiglioso Primo Ministro disse: «Come mai ‘unica’? Non avevamo deciso per ‘comune’?». Andreotti non disse nulla, fece solo un piccolo gesto allargando le mani e stringendo le labbra come per dire: «E che importa, non staremo qui a discutere di piccole cose». Il testo passò.
Il filone che potremmo chiamare monnettiano-funzionalista dell’europeismo consiste anche in questo, nell’avanzare col volto mascherato, per fare cose che appaiono limitate, come gestire insieme il carbone e l’acciaio, cose relativamente modeste, che tuttavia sono parte di un disegno più grande, di un progetto del quale possiedono la qualità, se non la quantità. Filone molto diverso da quello di Spinelli, di Albertini, del Movimento federalista. I due filoni si sono addirittura combattuti, si sono capiti solo molto tardi e non è detto che ancora oggi sempre si capiscano. Non dimentichiamo che molti federalisti hanno addirittura avversato il Trattato di Roma; un’altra lezione di umiltà, perché anche gl’idealisti della politica possono diventare prigionieri di una loro tecnica.
Ora siamo entrati in una fase in cui avanzare col volto mascherato non è più possibile. Forse vi siamo entrati da quando c’è l’euro, forse da quando la Convenzione per il futuro dell’Unione europea ha iniziato i suoi lavori. Ma è stato soprattutto col discorso del Ministro degli Esteri tedesco Fischer all’Università Humboldt che, secondo me, è avvenuto un cambiamento importante. Perché? Perché in quel discorso Fischer pose il problema del punto d’arrivo; una grande novità, giacché caratteristica del sistema funzionalista era il procedere passo per passo senza definire una meta finale. Si diceva: «Facciamo questa cosa, una cosa che serve, che ha in sé gli ingredienti dell’utilità, senza domandarci quale sia il punto d’arrivo». Fischer ha compiuto l’atto, scandaloso per un Ministro Esteri ma non per un federalista, che consiste nel dire: «Qui dobbiamo discutere del punto d’arrivo, del punto conclusivo».
Non deve sorprendere che, dopo quell’atto scandaloso, la discussione si sia accesa in maniera fortissima, che sia diventata, sotto certi profili, più difficile e più confusa. E’ accaduto che la dissimulazione, che esiste sempre quando si deve agire e quando sono in gioco cose importanti, si sia sparpagliata su tutti i temi della discussione, abbia inquinato la terminologia, fino al punto che non si sa più esattamente che cosa significhino espressioni quali «Stato», «federazione», «federazione di Stati nazionali» e via dicendo. Ormai, se non si parla in termini molto concreti, il vocabolario stesso, invece di chiarire, confonde.
La prima parola da chiarire è «costituzione», una parola che nel dibattito europeo viene ormai usata con grande disinvoltura. Forse l’hanno usata per primi e di più coloro che vogliono meno Europa, o il minimo possibile di Europa. «Costituzione», così come «sussidiarietà» è termine usato in senso minimalista, ed è curioso che, invece, la parola che davvero contiene in sé l’idea di un governo minimo, la «federazione», venga spinta verso interpretazioni opposte al suo vero significato, assunta come sinonimo di uno Stato giacobino e accentratore.
E’ probabile che la Convenzione presieduta da Giscard d’Estaing ragioni in chiave di costituzione; e le osservazioni che svolgerò si pongono nella luce dei lavori della Convenzione. Gli assetti futuri dell’Europa si determineranno nei prossimi dodici mesi, in un modo o in un altro. E’ difficile, secondo me, che se la Convenzione fallisce il suo compito, si possa evitare una crisi gravissima di quel processo di integrazione che, con alti e bassi, rallentamenti e accelerazioni, è in atto da 50 anni. E’ possibile che la Convenzione fallisca il suo compito; ma è anche perfettamente possibile che essa segni il passaggio decisivo all’unione.
3. Oggi le tematiche che appartengono alla mia professione — vale a dire le questioni monetarie e di politica economica — non sono più il cantiere aperto dell’Europa. Quelle tematiche sono ormai la parte già costruita dell’Europa. Perciò mi trovo io stesso ad osservare i lavori della Convenzione più da lontano di quanto abbia osservato molti dei passi compiuti negli ultimi vent’anni per costruire un’Europa unita. Come osservatore a distanza, ho un certo numero di desideri riguardo al lavoro della Convenzione: li enumererò tutti brevemente, e poi spiegherò più in dettaglio il primo di essi.
Il primo desiderio è che la Convenzione si occupi delle cose giuste e che tralasci ogni questione che, pur importante nell’ordinario svolgersi degli affari di governo, non sia tuttavia essenziale per dar vita a una costituzione europea. Desidero, in altre parole, che la Convenzione si occupi di questioni fondamentali di natura istituzionale e costituzionale, adatte al carattere straordinario della sua composizione e del suo mandato. Faccio due esempi. Molto spesso si sente dire, parlando della Convenzione e delle questioni europee, che essa dovrebbe riformare le procedure di voto del Consiglio direttivo della Banca Centrale Europea, oppure modificare l’una o l’altra clausola del Patto di stabilità e di crescita. Ebbene, io spero vivamente che la Convenzione non si occupi di queste faccende e che concentri i suoi lavori sulle questioni che normalmente debbono dar luogo a una norma costituzionale. Naturalmente, non sappiamo ancora come la Convenzione lavorerà, e non possiamo certo dare per scontato che essa si applichi veramente a scrivere una costituzione; vi è il rischio che — per così dire — essa voli basso, alla quota delle questioni legislative ordinarie anziché a quella delle norme costituzionali. Per quasi tutte le sedi di decisione una delle prove fondamentali è la scelta del livello delle decisioni da prendere; non la prova del prendere buone decisioni, bensì quella del decidere sulle cose giuste.
Il secondo desiderio è che la Convenzione costruisca su quello che c’è, che non inventi un’Europa completamente diversa da quella che siamo venuti edificando in mezzo secolo, che non riparta da zero. A chi si occupa da tempo di cose europee appare indispensabile la salvaguardia di quello che nel linguaggio europeo si chiama l’acquis, il progresso già realizzato. Per altri, tuttavia, il valore dell’acquis non è affatto ovvio, vi sono continuamente nuovi venuti nelle cariche di governo nazionali, nelle istituzioni europee, nelle funzioni di commentatore e di interprete, nuovi venuti per i quali il legittimo impulso a ripensare l’Europa criticamente e senza preconcetti è spesso accompagnato da una certa insofferenza per la complessità e la lentezza della macchina europea: la stessa Convenzione annovera tra i suoi cento componenti molte persone che, per età, per provenienza geografica, per formazione politica, sanno molto poco dell’Europa.
Il terzo desiderio è che la Convenzione proponga un’architettura istituzionale unitaria per l’Unione europea. Un’architettura unitaria c’è stata fino al Trattato di Maastricht, e lì si è rotta. Il Trattato di Maastricht ha introdotto la moneta unica, ma ha anche realizzato una costruzione a tre pilastri che è contraddittoria e pericolosa. Contraddittoria, perché mentre la costruzione dell’Unione economica e monetaria (il primo pilastro) era fondata su una combinazione tra elementi sovranazionali ed elementi intergovernativi, quella del secondo e del terzo pilastro era interamente intergovernativa. Pericolosa, perché non è affatto detto che il pilastro forte trasmetta la sua forza a quelli deboli; non è affatto da escludere che succeda il contrario. E’ molto difficile elaborare una costruzione unitaria, ma è indispensabile che ciò sia fatto adesso.
Quarto mio desiderio è che sia abolito lo strumento del veto. La distinzione fra l’unione e la divisione è l’accettazione di rimanere uniti anche quando non si è d’accordo. Alla fine tutta la differenza tra fare l’Europa unita e rimanere nella retorica vuota dell’europeismo di maniera si riduce a questo. Non è un caso che de Gaulle abbia rotto su questo punto, che la Gran Bretagna non accetti l’abbandono del veto. La differenza fra l’essere uniti e il non esserlo, tra l’esistenza e l’inesistenza di un’unione è l’accettazione di una qualche forma di principio maggioritario nel decidere. Infatti, solo con l’accettazione di quel principio si è pronti ad accettare una decisione unitaria anche quando non è quella che si preferirebbe. Questa è l’essenza stessa di un’unione, secondo me.
Quinto desiderio (e forse, se la Convenzione vincerà la sua sfida, il segreto del successo starà nella realizzazione di questo desiderio) è che nella Convenzione scocchi la scintilla dello spirito assembleare, anziché quella del negoziato tra paesi. Bisogna che i membri della Convenzione si sentano vincolati esclusivamente alla dichiarazione di Laeken, che non abbiano referenti, che non siano lo strumento di nessuno, che non lascino prevalere in sé il connotato nazionale, o di partito, o istituzionale. Che siano parlamentari o membri di governo, esponenti dell’opposizione o della maggioranza, spero che i convenuti si comportino da persone libere, che ragionano secondo il proprio giudizio e propongono qualcosa per l’Europa. Le poche indicazioni che abbiamo sulla fase iniziale dei lavori della Convenzione danno qualche speranza. Lo scoccare della scintilla dello spirito assembleare è la condizione fondamentale. E’ nel momento in cui essa scoccò che la Convenzione di Filadelfia diventa la Costituente degli Stati Uniti d’America, che gli Stati generali francesi diventano gli Stati generali: la scintilla scocca quando un consesso di persone investite di un compito politico si riduce, per così dire, a un’assemblea di persone e non a un’assemblea di rappresentanti di Stati, siano gli Stati generali, o gli Stati della Confederazione americana.
4. Veniamo ora al tema della costituzione economica europea. Per questo tema vale, a mio giudizio, soprattutto il primo dei cinque desideri che ho formulato, il desiderio che la Convenzione si occupi dei problemi giusti. Mi spiego. Se la Convenzione si occuperà dei problemi giusti, essa dirà che la costituzione economica europea sostanzialmente esiste già, e che quindi non è di questioni economiche che essa si deve in primo luogo interessare. Non è detto che questo avvenga. Sentiamo dire spesso, infatti, anche da fonti molto autorevoli: abbiamo fatto il governo della moneta, ora dobbiamo fare il governo dell’economia. Vi è, in altre parole, una tendenza a scavare ulteriormente il terreno dell’economia, pensando che la costruzione europea debba proseguire su quel terreno.
Con questa premessa, vorrei formulare e brevemente argomentare quattro proposizioni.
Primo: per l’economia, inclusa la moneta, il processo costituente europeo è sostanzialmente compiuto. Vediamo perché. Innanzitutto penso che sia legittimo, da un punto di vista sostanziale, usare il termine costituzione. Per la vita economica esiste un complesso di regole e di norme europee che sono più forti delle leggi e dei poteri nazionali. Questi sono soggetti alla regola europea, non solo scritta nel Trattato, ma anche nelle direttive e nelle altre fonti normative dell’Unione. Ciò è particolarmente vero nel caso dell’Italia. E’ noto che molti punti lasciati indeterminati dalla parte economica della nostra Costituzione sono stati scritti deliberatamente dalla Costituente in forma tale da prestarsi a interpretazioni diametralmente opposte, tanto da essere compatibili con sistemi economici alternativi, da un’economia di mercato a un sistema di pianificazione di tipo sovietico. Quelle ambiguità o incertezze sono state risolte o chiarite dalla costituzione europea. Solo leggendo congiuntamente la Costituzione italiana e quella europea si ricava una costruzione economicamente non ambigua.
Com’è costruita la costituzione economica europea? L’istituzione e la disciplina dei poteri pubblici sono il compito di ogni costituzione. Si può dire, in sintesi, che la costituzione economica europea può essere rappresentata come una matrice nella quale quattro grandi politiche si combinano con quattro livelli di governo. Di ciascuna politica essa assegna la competenza a uno (o più) livelli di governo. Le quattro politiche riguardano la moneta, il bilancio, il lavoro, il mercato. I livelli di governo sono: europeo, nazionale e subnazionale (in quasi tutti i vi sono in realtà due livelli sottostanti il governo centrale, uno regionale e uno municipale, ma il Trattato non entra in questa distinzione).
Il governo della moneta è una funzione europea. Il bilancio ha regole europee (enunciate nel Trattato stesso e nel Patto di stabilità), ma è — per il resto — una funzione in larga prevalenza nazionale. Infatti, se si osserva il totale della spesa pubblica in Europa, pubblica perché europea o nazionale o regionale o municipale, si constata che oltre il 95 per cento è spesa pubblica nazionale. La politica del lavoro e dell’occupazione non è competenza europea, se non in misura minima: essa è nazionale, di fatto è una competenza che i poteri nazionali addirittura delegano alle parti sociali, anche se la costituzione europea sarebbe perfettamente compatibile con qualche cambiamento in questo campo. La politica del mercato, infine, è prevalentemente europea. L’Europa garantisce l’unicità del mercato ma, purché essa sia rispettata, gli Stati possono fare quello che vogliono. Potremmo dire che possono danneggiare il proprio paese se lo vogliono, ma non possono danneggiare gli altri paesi neanche se vogliono.
Quella che ho qui brevissimamente riassunta è una costituzione, non solo per la forza giuridica e istituzionale dell’ordinamento che istituisce, bensì anche per la sua completezza. Prima del Trattato di Maastricht la Comunità europea non aveva una costruzione coerente di politica economica. La competenza per il governo della moneta era attribuita, come Luigi Einaudi aveva già osservato nel 1944, al livello sbagliato. La distribuzione delle altre funzioni di politica economica all’interno della matrice non era compatibile con la conservazione del potere nazionale in materia di moneta. Possiamo dire che il Trattato di Maastricht ha rimosso la contraddizione fondamentale che era emersa nel sistema comunitario all’inizio degli anni Settanta. L’ha rimossa con una soluzione più radicale di quella che era implicita nella mente degli estensori del Trattato di Roma, per i quali un sistema di cambi fissi faceva da sfondo e sostegno alla creazione di un mercato comune.
Tutto il percorso che va da Roma a Maastricht è, se osservato da un’angolazione monetaria, il percorso attraverso il quale la costruzione di Roma muove dal presupposto della permanenza del dollaro come vera moneta dell’Europa (perché tutte le monete erano agganciate al dollaro e la politica monetaria dell’Europa era perciò fatta a Washington), all’assunzione di una moneta propria e di una Banca centrale propria, passando per un lunghissimo periodo in cui la moneta europea non era più il dollaro ma non era ancora una moneta propria, bensì il marco.
Lo stesso percorso può essere visto, più in generale, come il passaggio da una costituzione ispirata al modello delle relazioni economiche, commerciali, monetarie internazionali a una costituzione di tipo nazionale, in inglese si direbbe di tipo «domestico» (domestic). L’Unione si è gradualmente dotata del tipo di regole, di legislazione, di istituzioni, infine di assetto monetario, che sono tipici dell’economia interna di un paese sovrano. Queste osservazioni mi portano ad affermare che per l’economia il processo costituente europeo può dirsi compiuto.
Seconda proposizione: la costituzione economica europea è originale. Se noi compilassimo per gli Stati Uniti d’America, o per la Repubblica federale tedesca prima dell’euro, o per altri sistemi federali come il canadese o l’australiano, la stessa matrice che abbiamo usato per l’Unione europea, non troveremmo la stessa dispersione di funzioni di governo tra i diversi livelli di governo. Mentre, in Europa, relativamente poco è accentrato al vertice, nelle altre federazioni troveremmo una forte concentrazione a livello centrale della competenza di politica economica.
In particolare non troveremmo — in quelle altre federazioni — una peculiarità della costituzione economica europea, e cioè il fatto che a livello federale europeo, cui è attribuito il potere monetario, non è affidato il potere di bilancio. In materia di bilancio non è attribuito altro potere se non quello di impartire regole, come quelle dell’articolo 104 del Trattato e del Patto di stabilità, regole che sostanzialmente impediscono agli Stati di allontanarsi da una certa nozione di ortodossia fiscale e finanziaria. Le regole di bilancio europee tolgono la facoltà di violare la disciplina di bilancio, ma lasciano tutte le altre: ogni Stato è libero di darsi un bilancio grandissimo o piccolissimo, di indirizzare la spesa pubblica verso certe destinazioni o verso altre, di articolare la struttura della tassazione in un modo o in un altro. Potremmo dire che la costituzione di Roma-Maastricht in materia di politica di bilancio impedisce solo di fare politiche macroeconomiche squilibrate, ma non toglie agli Stati membri nessuna delle altre scelte fondamentali di politica di bilancio. Neanche impedisce loro di praticare politiche autolesioniste, per esempio ostili anziché favorevoli alla crescita.
Questa costituzione è, dunque, originale. Ritengo anche che la sua originalità non sia priva di significato e di qualità; si può dire che essa articoli le funzioni di governo dell’economia in un modo potenzialmente molto efficace. Per esempio, essa lascia un ampio spazio alla concorrenza tra le politiche, tra i sistemi nazionali, uno spazio che premia i migliori, consente la sperimentazione, permette di innescare effetti dimostrativi o forme di emulazione. Non è detto che, da un punto di vista economico, sia bene accentrare fortemente nel bilancio del governo centrale le grandi cifre dell’entrata e della spesa. La costituzione economica europea è, in effetti, una buona costituzione, anche perché è coerente col principio di sussidiarietà.
Terzo punto: che la scrittura di una costituzione economica europea sia un processo sostanzialmente compiuto non significa che l’unione economica sia cosa fatta. Né esclude che restino da compiere importanti opere strutturali per la politica economica e per i pubblici poteri europei. Tantomeno significa che l’Unione economica e monetaria abbia dato tutti i suoi frutti.
Una buona costituzione è solo l’inizio, solo la base, di un’azione efficace di politica economica. Una costituzione va poi attuata; bisogna imparare a vivere e a operare con essa; bisogna scoprirne e sfruttarne le potenzialità. La costituzione economica europea si è finito di scriverla nel ‘92, è stata ratificata un anno dopo, è in vigore dal ‘94. Dopo la sua entrata in vigore molto è stato fatto. Si è realizzata, per esempio, la moneta unica, che stava scritta nel Trattato, ma che nel corso degli anni ‘90 è stata messa in forse più di una volta, nonostante il Trattato fissasse una data finale per il suo inizio. L’attuarsi di una costituzione non è cosa automatica, né immediata. Anche la Costituzione italiana, del resto, si è realizzata poco per volta e alcune sue disposizioni si sono realizzate solo in molti anni o non sono ancora realizzate; la Corte costituzionale, per fare un esempio, è nata a metà degli anni ‘50; ed è un elemento non da poco nel sistema costituzionale italiano.
Del processo costituente europeo ho detto che è sostanzialmente compiuto, non che è compiuto al cento per cento perché in verità ci sono campi anche importanti, come la tassazione, in cui ancora la regola dell’unanimità impedisce di prendere decisioni. Inoltre, la costituzione economica europea è certamente perfettibile. Ma se uno pensa alla Convenzione, e si chiede di che cosa essa si debba soprattutto occupare, allora credo si debba ritenere che se la Convenzione si proponesse in primo luogo di perfezionare ulteriormente il primo pilastro essa fallirebbe il suo compito.
Certo, sarebbe auspicabile che l’Unione avesse una capacità di politica di bilancio maggiore di quella odierna. Ma credo che quella capacità verrà come conseguenza dell’unione politica. Nessun paese si è dotato di un bilancio, per esempio, superiore al 3 o al 5 o al 10 per cento del prodotto lordo al solo scopo di avere una massa di manovra di politica economica. Il bilancio è cresciuto nelle dimensioni perché le funzioni attribuite all’Unione erano divenute sempre più importanti. La via per acquistare una capacità di politica fiscale europea superiore all’attuale, capacità che auspico per l’Unione, non è certo l’argomentazione di politica economica. Se c’è bisogno di beni pubblici europei questi si devono produrre in ragione della loro utilità intrinseca. Se così sarà, ci sarà come conseguenza più spesa pubblica europea; e se ci sarà più spesa pubblica europea, ci sarà un bilancio le cui dimensioni incidono, dal punto di vista macroeconomico, sull’economia europea; ci sarà allora una politica fiscale europea.
I tempi necessari per far maturare i frutti della costituzione economica europea che già abbiamo — possibilmente frutti sani, non frutti malati — potrebbero essere lunghi. Però l’esperienza di questi anni induce, secondo me, a un certo ottimismo. La moneta si è realizzata sebbene ci siano stati momenti in cui tutte le Banche centrali, tutti i governi, tutti i ministri delle finanze dicevano che in fondo si sarebbe potuto rimandare di due anni. Una sola persona in Europa diceva che non si poteva rimandarne la data di avvio, ed era il Cancelliere della Repubblica federale tedesca; bastò la straordinaria fermezza di una persona perché la tentazione del rinvio venisse respinta.
Allo stesso modo, oggi stanno maturando altre conseguenze della costituzione economica europea. Il processo detto «di Barcellona», prima detto «di Lisbona», attraverso il quale tutti i Consigli europei cercano di rafforzare la cooperazione europea nelle politiche economiche, è conseguenza dell’Unione monetaria. Si procede attraverso forme di cooperazione morbida che, per persone di formazione federalista, possono sembrare insoddisfacenti. Non si prendono decisioni vincolanti per la minoranza. Penso che, per i campi cui si applica, il sistema sia appropriato. E’ difficile pensare che i ministri delle finanze si riuniscano e decidano un’espansione di bilancio, obbligando quello di loro che è contrario a seguire la decisione della maggioranza. E’ altrettanto difficile che nel campo delle politiche del lavoro si possano prendere decisioni vincolanti per tutti. Il processo cui oggi assistiamo in campo economico è l’organizzazione dell’emulazione, il propagarsi delle esperienze migliori attraverso la forza dell’esempio. Non è un processo da sottovalutare. Allo stesso modo, nell’ambito italiano, la Conferenza delle regioni, una sede di tipo consultivo, ha un ruolo importantissimo, anche se è difficile che in quella sede la maggioranza delle regioni possa imporre la propria scelta alla minoranza.
Il quarto e ultimo punto che vorrei brevemente illustrare è questo: la costituzione economica che ho descritto fin qui è una parte fondamentale dell’unione politica. L’unione politica è, sì, incompiuta; ma è iniziata. Molto spesso si dice: abbiamo fatto l’unione economica e monetaria, adesso dobbiamo fare quella politica. Da un lato questo è vero, ma, d’altro lato, l’unione economica è una parte fondamentale dell’unione politica. E lo è per almeno due ragioni. Primo, lo è per i suoi contenuti: in tutti i sistemi statuali che conosciamo, le questioni economiche di cui è competente l’Unione europea sono larga parte del processo politico. E allora perché non sarebbe politica l’Unione europea, cui quelle competenze sono state assegnate? Secondo, lo è perché le istituzioni europee assegnatarie di quelle competenze sono istituzioni eminentemente politiche. E’ politica una istituzione eletta direttamente dal popolo come il Parlamento europeo. E’ politica la Commissione, un governo formato, anche se non tutti se ne sono ancora accorti, con una procedura che è praticamente identica a quella della formazione di qualunque governo di qualunque sistema parlamentare: ci sono l’elezione, un incarico, un voto di fiducia, una possibile sfiducia, esattamente come in tutte le democrazie parlamentari.
5. Voglio concludere riferendomi al secondo dei miei cinque auspici per la Convenzione: costruire su quello che esiste. Ritengo che la costruzione europea corra due grandi pericoli. Il primo pericolo è di ignorare quello che è stato già edificato. Il secondo pericolo è di credere che l’edificio sia già finito. Molto spesso si parla di Europa come se il discorso cominciasse oggi; molto spesso si ragiona come se l’Europa fosse cosa fatta e non ci fosse altro da aggiungere, anzi come se ci fosse qualcosa da togliere. Non dimentichiamo che la parola costituzione è stata rimessa in circolo da chi voleva togliere qualcosa e non da chi voleva aggiungere qualcosa. Se si legge il progetto di costituzione europea elaborato mesi fa dall’Economist si ha una dimostrazione lampante del secondo pericolo.
Se questi sono i due rischi, bisogna essere consapevoli del fatto che il cammino della Convenzione deve essere un cammino verso il completamento di una Unione politica che in misura non trascurabile è già stata edificata, che è stata edificata in modo pressoché completo per la sua parte economica.
