Anno XLIV, 2002, Numero 1, Pagina 8
Il ruolo dei parlamenti regionali
nei processi di integrazione.
Il caso del Parlamento centro-americano
IOANNIS F. PAPAGEORGIOU
1. Introduzione: la storia dell’integrazione regionale nell’America centrale.
Il successo dell’integrazione europea, che ha creato stabilità e prosperità, ha fatto scuola nel resto del mondo, anche se nella maggior parte dei casi ci si limita a perseguire obiettivi economici, escludendo più ambiziosi obiettivi politici. Ciò vale in modo particolare per il continente americano, dove, nonostante le affinità linguistiche e culturali, i processi di integrazione regionale si sono limitati a forme di cooperazione intergovernativa, soprattutto in campo economico. Una eccezione a questo modello riguarda l’America centrale. In quest’area è stato avviato il processo di integrazione più avanzato, dal punto di vista politico, delle Americhe, le cui caratteristiche meritano un’attenzione particolare, soprattutto da parte dei federalisti europei.
I cinque paesi della regione centro-americana (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua e Costa Rica) condividono un lungo passato comune. Luogo di origine della civiltà Maya, essi, dopo la conquista spagnola, divennero una unità amministrativa a sé stante (il Capitanato generale del Guatemala) all’interno del vicereame della Nuova Spagna (Messico). Negli anni ‘20 del 1800, durante la lotta per l’indipendenza dalla Spagna, l’America centrale, dopo un breve periodo di annessione all’Impero messicano, si dichiarò Stato indipendente, assumendo la forma di Stato federale (le Province Unite dell’America centrale). La Federazione, tuttavia, si disgregò nel 1838 in seguito a conflitti fra le fazioni e fra le province. Nonostante questo fallimento, il sogno di una unione centro-americana, la «grande patria», diede luogo a vari tentativi di ricostruire la Federazione, falliti anch’essi per ragioni simili: localismi, mancanza di comunicazione e di tradizioni democratiche, insufficiente sviluppo economico e politico, interferenze esterne.[1]
Solo dopo la seconda guerra mondiale un ulteriore progetto di integrazione ebbe successo: il Mercato comune centro-americano. Istituito nel 1960, esso mirava alla creazione di una unione doganale e di un mercato comune, al fine di coordinare lo sviluppo industriale ed economico della regione. Sebbene sia stato uno dei più riusciti esempi di integrazione economica degli anni ‘60, al quale si fece riferimento a sostegno delle teorie funzionaliste, esso non riuscì a trasformare i primi successi economici in una stabile prosperità.[2] Gli Stati membri non erano disposti a procedere verso rapporti più stretti e più democratici, e ciò portò, nei primi anni ‘70, al suo scioglimento, accompagnato da una serie di guerre civili.
Nella stessa decade, e fino agli anni ‘80, l’America centrale salì alla ribalta della politica internazionale in seguito alle guerre civili in El Salvador e in Nicaragua e a interventi dall’esterno, che fecero della regione uno dei fronti del conflitto Est-Ovest. Nel timore che una escalation militare potesse sfociare in una guerra regionale generalizzata, il progetto di integrazione fu di nuovo posto sul tappeto. Dopo il fallimento dei tentativi condotti dall’esterno per ridurre la tensione (soprattutto da parte del Gruppo di Contadora), e di fronte a una situazione di stallo dal punto di vista militare, Oscar Arias Sanchez, Presidente del Costa Rica e Vinicio Cerezo, Presidente del Guatemala, proposero un piano di pace mirante al ripristino della fiducia reciproca e alla democratizzazione sulla base di libere elezioni.[3] Il Piano Esquipulas-I (dal nome della città in cui fu approvato, nel luglio del 1986, nel corso del primo incontro fra tutti i Presidenti centro-americani da una generazione) prevedeva, tra l’altro, la creazione di un Parlamento regionale eletto direttamente, il Parlamento centro-americano (conosciuto anche come Parlacen, dall’acronimo spagnolo), che divenne un elemento cruciale nel processo di riconciliazione e di pacificazione.
2. Il Parlamento centro-americano
2.1 Origini.
E’ importante sottolineare il significato di questo evento nella storia della regione, innanzitutto perché i leader centro-americani hanno riconosciuto il legame fra pacificazione da una parte e consolidamento della democrazia interna e fra i paesi dell’area dall’altra. Rompendo una tradizione diffusa nell’America latina, essi hanno puntato su uno strumento regionale per facilitare e valutare i progressi democratici a livello nazionale e hanno con ciò accettato il principio che la democrazia nazionale ed internazionale non possono essere separate. Così, il rinnovato processo di integrazione centro-americana è stato seguito da un passo avanti di tipo politico: l’elezione diretta dei membri del Parlacen.
Ciò segnò un punto di svolta per quanto riguarda il modello di integrazione nelle Americhe. Fino ad allora la dimensione parlamentare era stata tralasciata, persino ignorata, e qualsiasi progetto si era limitato a perseguire scopi economici. Nello stesso tempo la partecipazione popolare ai processi di integrazione non solo era stata considerata poco rilevante, ma anche scoraggiata, in un contesto in cui i regimi autoritari o semi-autoritari, che in America latina costituivano la norma, escludevano il coinvolgimento del popolo. Anche le poche Assemblee parlamentari regionali che in effetti furono istituite, lo furono al di fuori di qualsiasi progetto politico (come ad esempio il Parlamento latinoamericano) o ebbero un ruolo puramente consultivo, sull’esempio dell’esperimento europeo (per esempio il Parlamento del Patto andino).
Al contrario, come già accennato, il Parlamento centro-americano non solo ha coinvolto i cittadini nel processo di integrazione attraverso l’elezione diretta dei suoi membri, ma ha anche ampliato gli obiettivi dell’integrazione alla sfera politica, collegando l’integrazione regionale con la democratizzazione e la pace. A questo proposito si potrebbe fare un parallelo con la fondazione e il successivo allargamento delle Comunità europee: le prime strutture sovranazionali della Comunità europea furono istituite per evitare un’altra guerra e consolidare la democrazia in Germania, e l’adesione alla Comunità degli Stati meridionali dell’Europa (Grecia, Spagna, Portogallo) fu decisa anche per impedire la rinascita di regimi dittatoriali. Lo stesso discorso vale per l’attuale processo di allargamento dell’Unione europea ai paesi dell’Europa centrale e orientale: le argomentazioni economiche non sono disgiunte dalla convinzione che l’unione con una più grande famiglia europea rafforzerà le loro istituzioni democratiche.
La possibilità di realizzare il progetto del Parlamento centro-americano fu offerta da alcune occasioni propizie che si presentarono nel 1986. Per la prima volta dal 1954, infatti, fu eletto Presidente del Guatemala un civile, Vinicio Cerezo. Egli, un democratico-cristiano, era legato alla tradizione riformista moderata, che mirava a promuovere la democrazia e i cambiamenti sociali attraverso mezzi pacifici e all’interno di un ampio contesto, regionale e sovranazionale. Allo stesso tempo, di fronte all’impossibilità di imporre soluzioni militari ai conflitti regionali, per la prima volta la Comunità europea intervenne nell’America centrale con obiettivi politici diversi da quelli degli Stati Uniti, e sulla base di progetti che favorivano più la fiducia reciproca e meno il confronto. Infine, il timore del Costa Rica di essere coinvolto in una guerra regionale spinse il Presidente Oscar Arias Sanchez ad abbandonare la tradizionale politica di neutralismo e isolamento dagli eventi della regione e a proporre un piano per la democratizzazione che comprendeva anche elementi a favore dell’integrazione regionale.
Il compito di preparare il testo del Trattato per la creazione del Parlamento fu assegnato a una Commissione composta dai Vice-Presidenti dei cinque Stati e presieduta dal Vice-Presidente guatemalteco Roberto Carpio Nicolle. Il modello europeo fu certamente tenuto presente nelle discussioni della Commissione che avrebbe dovuto preparare una bozza, nel corso delle quali fu seriamente presa in considerazione la possibilità di assegnare poteri decisionali a un Parlamento regionale, possibilità che fu caldeggiata dal Guatemala, e in particolare dallo stesso Carpio Nicolle. Ma l’opposizione del Costa Rica e una scarsa propensione degli altri Stati condussero all’abbandono di questo progetto e alla conseguente limitazione delle competenze dell’Assemblea.[4] La questione fu ulteriormente dibattuta nell’agosto del 1987, durante il secondo incontro fra i Presidenti centro-americani (Esquipulas-II). Tra l’8 e il 16 ottobre 1987 si giunse alla firma da parte dei cinque Stati del «Trattato istitutivo del Parlamento centro-americano e di altre istituzioni politiche».
2.2 Attribuzioni.
Una analisi del testo del Trattato dimostra che esso ha creato una istituzione con poteri più simbolici che decisionali. Il suo preambolo, ai paragrafi 4 e 5, dichiara che il Parlamento è parte di «un processo democratico… basato sul pluralismo… che permette agli Stati membri di discutere e decidere su questioni economiche, sociali e culturali di loro interesse… al fine di raggiungere un più alto grado di cooperazione». Il Parlamento è presentato come un mezzo per «esaminare, analizzare e proporre raccomandazioni in relazione ai problemi di interesse comune…, sulla base della rappresentanza democratica e del pluralismo (articolo 1)». Esso è composto dallo stesso numero di membri, venti, per ogni paese e dai loro Presidenti e primi Vice-Presidenti dopo la fine del loro mandato (articolo 2). I suoi membri devono essere scelti attraverso elezioni, «nel rispetto di un’ampia rappresentanza politica e ideologica» e «attraverso un sistema democratico e pluralistico che garantisca libere elezioni e uguaglianza» fra tutti i partiti (articolo 6). Il fatto che sia stata scartata l’opzione sovranazionale appare evidente se si passano in rassegna le competenze del Parlamento (articolo 5), che si riducono a un certo numero di compiti di tipo consultivo, come, per esempio: fungere da forum di discussione su questioni di interesse regionale; dare impulso al processo di integrazione promuovendo la cooperazione fra i paesi centro-americani; proporre progetti di trattati e accordi fra gli Stati membri; contribuire al rafforzamento del sistema democratico e al rispetto del diritto internazionale.[5]
Al Parlacen, tuttavia, qualche competenza di tipo decisionale è stata data: esso «nomina e rimuove il più alto direttore esecutivo degli organismi preposti all’integrazione già esistenti o da creare» (articolo 5, par. c), e inoltre «prende in esame il rapporto annuale delle attività» stilato dalle istituzioni per l’integrazione regionale e i «mezzi e le azioni approntati in vista della messa in atto delle decisioni adottate nel periodo considerato» (articolo 29).
Questa breve rassegna richiede qualche commento e una analisi più approfondita. Con la scelta di istituire un’assemblea simbolica piuttosto che un’autentica assemblea regionale, gli Stati centro-americani hanno rinnegato l’iniziale volontà di creare una istituzione regionale basata sulla legittimità popolare. A ciò si aggiunga che l’assenza di un coerente quadro istituzionale e la coesistenza parallela di vari progetti di integrazione regionale (erano ancora in vita le istituzioni del Mercato comune, così come vari organi regionali di tipo settoriale e tecnico) hanno indebolito la base istituzionale del Parlamento e hanno limitato le sue potenzialità.[6]
A peggiorare la situazione si sono aggiunti gli ostacoli al processo di ratifica frapposti da alcuni Stati, soprattutto dal Costa Rica, unico paese democratico della regione, che ha rifiutato di riconoscere poteri sovranazionali a una istituzione che comprendeva Stati in maggioranza scarsamente democratici.[7] Le controversie relative all’adesione del Costa Rica al Parlamento hanno bloccato la ratifica per più di due anni.[8] Per uscire dall’impasse, gli Stati membri hanno adottato un Protocollo in base al quale venivano «congelati» tutti i restanti poteri decisionali del Parlacen in cambio della concessione che diventasse operativo senza la ratifica di tutti i paesi. In seguito a ciò, e dopo le elezioni in Guatemala, El Salvador e Honduras, questo Parlamento «dimezzato» si è insediato il 28 ottobre 1991.
2.3 L’evoluzione del Parlacen.
Dal punto di vista istituzionale, il risultato finale della creazione del Parlacen può essere considerato deludente rispetto alle aspettative iniziali. Tuttavia, il cammino percorso e le attività intraprese dal Parlacen successivamente ci permettono di trarre qualche interessante conclusione e qualche lezione per quanto riguarda il ruolo che le assemblee regionali possono giocare in un contesto di integrazione regionale intergovernativa.
Innanzitutto bisogna riconoscere che nel 1991, quando il Parlacen è stato creato, i contesti regionale e nazionali erano decisamente cambiati rispetto al 1986, quando esso fu ideato per la prima volta. Nel 1991 la pacificazione era stata quasi raggiunta, i Sandinisti avevano perso il potere in seguito alle elezioni e, a livello solo nazionale, il processo di democratizzazione era in marcia. I Presidenti che avevano progettato e promosso la creazione del Parlamento avevano lasciato la carica. Nel frattempo l’integrazione regionale avanzava attraverso la solita cooperazione intergovernativa e la riattivazione delle istituzioni del Mercato comune. L’appoggio popolare a un parlamento regionale, sebbene sia stato sempre tiepido, è successivamente calato in seguito al modo in cui vennero condotte le elezioni dei suoi membri e all’opposizione del Costa Rica. Ambedue questi fattori impedirono che esso diventasse un’autorità morale (così come in qualche modo lo è stato il Consiglio d’Europa) al fine della democratizzazione e dell’integrazione in America centrale.
Oltre a ciò, la mancanza di poteri decisionali e i costi di gestione hanno costituito una costante minaccia alla sua esistenza. Se il Parlacen è riuscito a superare questa prima fase, il merito va in larga parte al sostegno finanziario e politico europeo, soprattutto da parte del Parlamento europeo, che ha considerato il Parlacen un modello da estendere anche altrove.[9]
Tuttavia, gli sviluppi successivi dimostrano l’insita tendenza dei corpi legislativi a battersi per aumentare le proprie prerogative. Dopo un primo periodo di relativa inattività e di isolamento istituzionale e politico, il Parlacen intraprese una combattiva campagna in quel senso, puntando ad allargare la sua sfera d’azione a tutti i settori della vita politica e sociale.
Questa battaglia fu resa più facile dal rinnovamento del quadro dell’integrazione. Il Protocollo di Tegucigalpa, con la creazione del Sistema di integrazione dell’America centrale (SICA), offrì nuovo spazio all’attività del Parlacen, nonostante esso sia stato tenuto ai margini dell’integrazione regionale.
Il Protocollo fece una sintesi dei vari progetti di integrazione e dei vari organismi esistenti in America centrale e creò un sistema molto simile al modello dell’Unione europea (prevedendo, per esempio, i Vertici dei Presidenti, un Consiglio dei Ministri, un Commissione esecutiva, un segretariato generale, così come una Corte di giustizia e una parlamento). Il SICA stesso non mirava soltanto a obiettivi economici, ma rappresentava il ponte fra la tradizionale cooperazione intergovernativa e la democrazia sovranazionale. Il Protocollo, per esempio, riconosceva come indivisibili le finalità dello sviluppo, della pace, della democrazia e dell’integrazione e sottolineava la necessità di strumenti regionali per realizzare queste finalità. Fra i suoi principi fondanti, inoltre, indicava il riconoscimento di una specifica identità per l’America centrale, oltre al completamento dell’integrazione economica regionale. Questo nuovo quadro istituzionale offrì maggiori opportunità per interventi legislativi nel campo delle politiche di integrazione. E, oltre a ciò, la creazione del segretariato generale e, più tardi, della Corte di giustizia fornì al Parlacen degli alleati nella lotta per un sistema democratico e sovranazionale di integrazione della regione.
In questo contesto possiamo dire che il Parlacen ha iniziato una nuova vita. Durante la seconda metà degli anni ‘90 esso andò acquistando un’esperienza politica che gli permise di diventare un punto di riferimento essenziale. A ciò hanno contribuito molti fattori, come ad esempio la ratifica del Trattato sul Parlacen nel 1996 da parte del Nicaragua e nel 1997 da parte di Panama, con la conseguente nomina dei relativi rappresentanti. Così, non solo aumentò decisamente il numero di essi (da 60 a 100), ma si accrebbe anche la loro rappresentatività. Fino ad allora nel Parlacen erano rappresentati essenzialmente partiti di destra e di centro, i cui candidati erano spesso politici nazionali marginali, alla ricerca di una sinecura prima di uscire dal gioco. La normalizzazione della situazione politica in El Salvador e la partecipazione del Nicaragua fecero aumentare il numero dei parlamentari di sinistra (e anche delle donne elette, in seguito alla politica del Fronte sandinista di liberazione nazionale che favoriva la parità dei sessi), e ciò rese i dibattiti più vivaci e interessanti, appassionati e aperti. La stampa incominciò a dare informazioni sui dibattiti che si tenevano nel Parlamento e le istituzioni create per l’integrazione tennero incontri periodici con le sue Commissioni tematiche, mentre i governi tennero contatti con i loro membri nazionali al Parlacen.
Nello stesso tempo l’attività politica sovranazionale ebbe importanti conseguenze per i partiti all’interno del Parlacen. I suoi membri, così come quelli del Parlamento europeo, non erano divisi in delegazioni nazionali, ma in gruppi politici basati sulle affinità ideologiche. Così, partiti di Stati diversi, che non avevano mai avuto contatti fra di loro, sono stati costretti ad incontrarsi e ad affrontare insieme vari problemi di interesse regionale, e nello stesso tempo i partiti politici di uno stesso paese furono incoraggiati al dialogo. Il metodo consensuale tendenzialmente adottato dal Parlacen nel trattare i problemi sul tappeto ed il fatto che la maggior parte dei partiti, di sinistra come di destra, fossero largamente concordi per quanto riguardava il processo di integrazione regionale attenuarono le tensioni e permisero di raggiungere un grado di collaborazione maggiore che non a livello nazionale.
I contatti tra i partiti nazionali furono incoraggiati anche attraverso l’organizzazione da parte del Parlacen (a cadenza annuale e a partire dal 1992) di conferenze tematiche a cui partecipavano tutti i partiti centro-americani e che affrontavano temi e questioni di interesse regionale, riguardanti soprattutto l’approfondimento dell’unione politica, ma anche problemi più concreti, come ad esempio la cittadinanza centro-americana o il ruolo delle popolazioni indigene. Queste conferenze, lungi dall’essere semplici occasioni di incontro, costituirono un importante strumento per l’attività del Parlacen e un’occasione altrettanto importante per i partiti politici dei vari paesi al fine di allacciare rapporti, tant’è vero che spesso vi partecipavano gli stessi leaders.
La società civile è stata l’altro obiettivo dell’impegno del Parlacen al fine di ampliare il suo ruolo e allargare la partecipazione al processo di integrazione regionale. La situazione politica generale dei paesi dell’America centrale non ha reso facile l’emergere della società civile, e ancor meno ha facilitato il suo coinvolgimento in un processo considerato di competenza soprattutto dell’esecutivo. La creazione della Commissione consultiva del SICA, che raccoglieva numerose organizzazioni non governative, con i relativi programmi, permise per la prima volta a questi attori non statali di dare il proprio contributo, anche se con un ruolo puramente consultivo, allo sviluppo dell’integrazione regionale. Il Parlacen afferrò questa occasione e aumentò i suoi contatti con varie organizzazioni e vari movimenti locali, nazionali e regionali, con il duplice scopo di ricordare loro l’esistenza del Parlamento e di tener conto delle loro esigenze e richieste. Questi contatti sono stati utili. Se infatti in precedenza la società civile, e in particolare quei movimenti che si contrapponevano ai governi in carica, tendevano a rifiutare tutte le espressioni della vita politica organizzata e ritenevano che il Parlacen non fosse altro che un gruppo di politici ben remunerati dell’establishment del tutto estranei ai bisogni reali della gente, i rapporti permanenti instauratisi con questo organismo hanno a poco a poco permesso di superare questa diffidenza, di trovare, da una parte e dall’altra, un terreno comune di discussione e di identificare altresì gli avversari comuni, fino a predisporre azioni da condurre insieme relative a varie questioni.
Infine non si dovrebbe sottovalutare il lavoro svolto dal Parlacen nei confronti dei parlamenti nazionali. Consapevole dei potenziali rischi di conflitto con i corpi legislativi nazionali per quanto riguardava i ruoli e le competenze rispettivi, il Parlacen ha iniziato una stretta collaborazione con essi con due obiettivi: da una parte, dimostrare ancora una volta che una contrapposizione fra gli organi legislativi sui problemi dell’integrazione sarebbe stata dannosa fino a quando i governi avessero mantenuto il controllo del processo, e dall’altra coordinare le iniziative e facilitare scambi di opinione e di informazioni. Il risultato fu che si tennero incontri regolari fra le specifiche Commissioni sull’integrazione regionale attive sia nel Parlacen che nei parlamenti nazionali.
2.4 Il Parlacen come punto focale del dibattito sull’integrazione regionale.
Tutte queste attività hanno permesso al Parlacen di essere al centro del rinnovato dibattito sull’integrazione regionale quando, dopo il 1995, a partire dalla situazione esistente ci si pose il problema di riformare il quadro del SICA. Le proposte in tal senso furono raccolte in un documento preparato da un gruppo di esperti, sotto gli auspici della Banca interamericana per lo sviluppo e della Commissione economica delle Nazioni Unite per l’America latina. Con un disegno di carattere funzionalista si mirava a creare efficaci strutture intergovernative per la cooperazione regionale, eliminando nel contempo quegli strumenti che non avevano ricadute concrete o che, secondo gli estensori, erano premature oppure obsolete. Ad esempio fu suggerito di abolire le elezioni dirette del Parlamento centro-americano e di sostituirle con la designazione nazionale, ricalcando l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa.[10] Queste proposte furono inizialmente approvate dal Vertice dei Presidenti tenutosi a Panama nel luglio del 1997.
Tuttavia, il Parlacen non solo respinse gli attacchi che riguardavano la sua stessa esistenza, ma a sua volta lanciò una strategia di contrattacco (appoggiato dalla Corte di giustizia dell’America centrale e da parecchi partiti politici di diversi Stati membri) culminata con la presentazione di un proprio progetto di integrazione regionale. Nella bozza di un Protocollo adottato dal Parlacen nel 1998 si richiedeva un sostanziale aumento dei suoi poteri, che avrebbero dovuto comprendere, in particolare, il diritto di voto sul bilancio del SICA e il controllo sulla messa in atto delle relative decisioni, oltre al diritto di esprimere un parere su tutti i trattati e gli accordi relativi all’integrazione regionale che fossero stati siglati dagli Stati membri. Oltre a ciò il Parlacen propose al Vertice dei Presidenti e all’opinione pubblica degli Stati centro-americani una bozza di Trattato di Unione che modificava radicalmente il quadro dell’integrazione regionale. Questo secondo testo, elaborato sulla falsariga delle proposte di riforma della Banca interamericana per lo sviluppo e della Commissione economica per l’America latina, conteneva una descrizione completa della struttura e delle competenze della futura Unione centro-americana. Esso aveva un evidente carattere costituzionale ed è stato accettato dalla settima conferenza dei partiti politici centro-americani, tenutasi a San Salvador nel settembre del 1998.
Ora il processo di integrazione in America centrale è a un bivio. Dieci anni dopo la sua creazione il SICA può vantare numerosi e significativi successi, come una tariffa esterna comune, una unione doganale quasi completa e rilevanti avanzamenti per quanto riguarda la libertà di movimento di persone, capitali e servizi. Oltre a ciò, le sue istituzioni hanno acquisito un notevole peso: la Corte di giustizia ha dato forma a un ordine giuridico comunitario embrionale e il segretariato generale è gradualmente diventato il fulcro del sistema politico-amministrativo, con il conseguente riconoscimento internazionale dello status e del ruolo politico del Segretario generale. Tuttavia è ancora attiva la cooperazione intergovernativa, come dimostrano sia il fatto che i Vertici dei Presidenti, a cadenza semestrale, continuano ad essere il motore del SICA, sia il fatto che il principio dell’unanimità è ancora la regola nel processo decisionale.
Nondimeno un assetto comunitario si sta lentamente sviluppando parallelamente a un certo livello di partecipazione popolare e al concetto di identità centro-americana. La «Dichiarazione di Managua» del settembre 1997, elaborata dai sei Presidenti degli Stati membri, ha dato il via alla nascita dell’Unione centro-americana — che costituisce un passo avanti verso l’integrazione politica dell’Istmo — e ha messo perciò fine al processo di «depoliticizzazione» dell’integrazione, con un’inversione di marcia rispetto alle precedenti decisioni prese a Panama nel luglio dello stesso anno. Sebbene questa Dichiarazione non sia stata ancora resa operativa, in parte per le resistenze nazionali e in parte anche per i contraccolpi di una serie di disastri naturali che hanno travolto l’area (in particolare l’uragano Mitch), essa indica tuttora la via dell’integrazione politica della regione.
Naturalmente questa si trova ancora ad affrontare grossi problemi, non ultimi quelli del consolidamento della democrazia, che, nonostante i progressi, è ancora fragile, e dell’uguaglianza sociale, tenendo presente che la persistenza di una povertà diffusa è un ostacolo per la partecipazione democratica. L’opposizione nazionalista, inoltre, così come il carattere «presidenziale» di questi paesi, continuano a costituire un ostacolo alla piena integrazione. Più precisamente, il processo di integrazione politica ed economica si scontra con la tendenza prevalente ad aderire direttamente ad aree di libero scambio più ampie, a livello regionale o continentale, piuttosto che a creare una Unione centro-americana a sé stante.
In questo contesto il ruolo e la presenza del Parlacen può fare la differenza. In un quadro di integrazione e di relativa coesione come quello del SICA esso può contribuire in modo decisivo all’approfondimento dell’integrazione almeno tra un nucleo di paesi. La legittimazione popolare e il fatto che per ora non abbia effettivi poteri lo mettono in una posizione privilegiata per riflettere sul futuro dell’area e per presentare soluzioni e progetti che vadano al di là dei quadri nazionali. Nel corso della sua breve esistenza esso ha cercato di dare vita a una tradizione politica sovranazionale che mancava ed è riuscito a far entrare nel dibattito politico problemi relativi all’integrazione. La stessa proposta di Unione centro-americana dimostra che si è ormai proiettati al di là di una pura e semplice integrazione economica e che sono ormai poste sul tappeto questioni più generali che in precedenza erano rimaste strettamente nella sfera delle competenze nazionali. Questo allargamento di prospettive è dovuto al Parlacen, che ha cambiato la mentalità, sottraendo il problema dell’integrazione alla contrattazione burocratica e che per questo può diventare un punto di riferimento per altre aree regionali nelle Americhe.
3. Conclusioni
I. Il Parlamento centro-americano è stato creato, per la prima volta nella storia dell’America latina, con l’intento che esso diventasse un organismo rappresentativo in grado di perseguire, a livello regionale, obiettivi che normalmente sono raggiunti a livello nazionale: la democrazia, la pace e lo sviluppo. Questi obiettivi, come già ricordato, non sono stati raggiunti, almeno all’inizio dell’attività del Parlacen, poiché le resistenze nazionali e il metodo intergovernativo radicato in America centrale gli hanno impedito di assumere quei poteri decisionali che gli avrebbero permesso di avere un ruolo importante negli sviluppi della politica regionale. Il Trattato istitutivo del Parlacen stabiliva infatti che esso fosse un’assemblea regionale con poteri consultivi, eletta direttamente dai cittadini, ma senza alcun supporto di tipo istituzionale nel contesto dell’integrazione e con scarsa legittimità democratica.
II. La successiva evoluzione del Parlacen è un esempio paradigmatico della tendenza quasi automatica degli organismi eletti a battersi per svolgere un ruolo più incisivo anche in una situazione difficile. Infatti, senza alcun appoggio nell’ambito regionale e con un sostegno molto limitato da parte delle istituzioni europee, il Parlacen cercò di imporre il proprio punto di vista nel nuovo contesto dell’integrazione regionale centro-americana, identificando il nemico nella cooperazione intergovernativa, che tende a tenere ai margini qualsiasi intervento parlamentare. Per ridurre il ruolo esclusivo dei governi, cercò alleati nella classe politica e instaurò forti legami con i partiti politici della regione, spinti a collaborare in relazione sia ai problemi dell’integrazione, sia agli sviluppi politici della regione. Esso divenne inoltre il naturale alleato della società civile, incoraggiando il dialogo tra le varie organizzazioni e aprendo canali di comunicazione con le forze sociali, fino ad allora del tutto disinteressate ai problemi dell’integrazione regionale. Infine moltiplicò i suoi contatti istituzionali con altre assemblee regionali, in particolare il Parlamento europeo, acquistando così anche un ruolo internazionale.
III. Dopo aver acquisito un certo grado di legittimità democratica e una base istituzionale relativamente più ampia, il passo successivo fu il rafforzamento dei suoi poteri in un nuovo quadro istituzionale. Con la proposta di una serie di modifiche del quadro giuridico dell’integrazione regionale, il Parlacen ha seguito lo stesso percorso del Parlamento europeo. Quest’ultimo, con l’approvazione, nel 1984, del progetto di Trattato di Unione, aveva rivendicato una serie di competenze che di norma sono di pertinenza dei corpi legislativi e che furono sottratte ai parlamenti nazionali in favore non tanto di un Parlamento europeo ma di apparati burocratici europei. Sebbene nel Parlacen non fosse presente una personalità della statura di Spinelli, tuttavia esso seguì questo precedente e, fra le altre cose, rivendicò il diritto di votare il bilancio del sistema di integrazione regionale e il diritto di eleggere il leader delle istituzioni regionali.
IV. La presenza e l’attività del Parlacen non solo hanno rafforzato il processo di integrazione, ma hanno anche ravvivato l’interesse nei suoi confronti da parte di vari soggetti prima disimpegnati su questo fronte, allargando la base del consenso (meno ampia, ad esempio, nella fase del Mercato comune). La sfera d’azione del Parlacen è andata oltre l’integrazione economica, e ha compreso quella politica, oltre ai problemi della democrazia, della giustizia sociale e della politica estera. Tali attività furono favorite anche dalla normalizzazione della situazione politica nella regione, caratterizzata da una presenza sempre più diffusa di istituzioni democratiche.
V. L’emergere del ruolo di un corpo parlamentare in un processo di integrazione regionale, se unito a una presenza attiva della cittadinanza, aumenta il numero e la forza dei fattori che vi intervengono e ne rafforza le relazioni. Di conseguenza il dibattito si allarga a tutte le componenti della società, perdendo il suo carattere «tecnico» e facendo convergere gli interessi reali verso un livello che non è più nazionale. E’ proprio questa convergenza la base del consolidamento dei processi di integrazione e, come ricaduta, della sua espansione in altri campi.
[1] Edelberto Torres-Rivas (a cura di), Historia General de Centroamerica, Madrid, Sociedad Estatal Quinto Centenario, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, 1993, Vol. III, pp. 104-6.
[2] Rafael Rondrigues Loucel, «Integración centroamericana: evolución y perspectivas», in Integración latinoamericana, NE 201, giugno 1994, p. 54.
[3] Andrés Opazo Bernales - Rodrigo Fernandez Vasquez, Esquipulas II. Una tarea pendiente, San José, Editorial Universitaria Centroamericana, 1990, pp. 134-143.
[4] Olga Marta Sanchez - Jaime Delgado Rojas, Una contribución al debate. Integración regional, San José, Facultad de ciencias sociales, 1993, p. 451.
[5] Andrea De Guttry, El proceso de integración regional de Centroamerica. Recopilación de Documentos Basicos con estudio introductorio, Guatemala, Universidad Rafael Landivar, 1992, pp. 35-50.
[6] Olga Marta Sanchez - Jaime Delgado Rojas, op. cit., p. 449.
[7] Luis A. Varela Quiros, «El proyecto de Parlamento Centroamericano: un análisis desde la perspectiva historica, constitucional y electoral costaricense», in Revista de Relaciones internacionales, School of International relations. University of Heredia, Costa Rica, 1990, pp. 45-56.
[8] IRELA Dossier n. 24: El Parlamento Centroamericano: alternativas de constitución y elecciones, Madrid, aprile 1990, p. 40.
[9] Parlamento europeo, El Parlamento europeo y el proceso de integración centroamericano, Lussemburgo, giugno 1997, p. 87.
[10] Comisión económica para America latina y Caribe (CEPAL) - Banco interamericano de desarrollo (BID), La integración Centroamericana y la institucionalidad regional, San Salvador, Pubblicazioni SICA, febbraio 1998, passim.
