Anno XLVI, 2004, Numero 3, Pagina 142
La Russia di Putin
LUISA TRUMELLINI
La percezione di quanto sta avvenendo in questi anni in Russia sotto il governo di Putin è spesso confusa. Non è facile infatti interpretare i dati della politica di questo paese, sia per la mancanza di trasparenza nei meccanismi di formazione delle decisioni politiche e nei rapporti di potere, sia per la difficoltà di interpretare la natura del potere dell’attuale Presidente quando lo si valuta in base ai parametri della liberal-democrazia europea. Le notizie che riportano i giornali oscillano in genere tra il plauso per la forte crescita economica del paese e la preoccupazione per una stabilizzazione politica che sembra basata più sul rafforzamento del potere di Putin che non sull’affermazione dello Stato di diritto. L’atteggiamento più comune negli osservatori e nei politici europei, come anche le reazioni ai tragici fatti di Beslan hanno confermato, rimane quello di una forte diffidenza verso questo paese e il suo leader politico cui si rimprovera continuamente il mancato rispetto per i diritti umani e la scarsa propensione alla democrazia; e la tendenza è quella di non porsi il problema di comprendere quanto sta realmente accadendo in Russia.
A ben guardare si tratta di un atteggiamento che rispecchia una mentalità che si sta diffondendo sempre più nel nostro continente. Come scriveva Kissinger in un articolo pubblicato anche sulla Stampa il 4 luglio 2004, in Europa, «in assenza di un interesse nazionale europeo ancora da definire, (gli) atteggiamenti da non-Stato nei confronti delle relazioni internazionali stanno diventando molto radicati nell’opinione pubblica europea». Nelle altre aree del mondo succede l’opposto: «(per) gli Stati Uniti… (e per) paesi come Russia, Cina, Giappone e India… la geopolitica non è qualcosa di detestabile, ma la base delle loro analisi e delle loro azioni esterne. L’interesse nazionale è ancora un’idea unificante. L’equilibrio dei poteri influenza ancora i loro calcoli, soprattutto nei rapporti reciproci». L’atteggiamento da non-Stato, invece, impedisce all’Europa di cogliere i processi in atto nella politica internazionale e di partecipare al formarsi di un multipolarismo da cui per il momento è emarginata. Incapace di superare la propria divisione e quindi di costituirsi come Stato in mezzo agli altri Stati, l’Europa è costretta a cullarsi nell’illusione che i cardini della politica ricordati da Kissinger — quelli cui fa riferimento il resto del mondo — non siano ormai più validi e si ritrova a coltivare una percezione falsamente moralista e distorta sia dei rapporti internazionali che delle trasformazioni in atto nelle altre aree del mondo. Mentre gli altri paesi procedono per la propria strada, cambiando ed evolvendo, l’Europa è invischiata nel tentativo di conservare la propria divisione in Stati sovrani ormai obsoleti e svuotati di ogni prerogativa essenziale, studiando forme di cooperazione sempre più complesse, attraverso, per citare ancora una volta Kissinger, «arrangiamenti costituzionali… assolutamente esoterici». In questo modo si illude di continuare a contare nel mondo grazie al proprio peso economico e si rifiuta di vedere sia la propria impotenza politica che ne vanifica in gran parte l’influenza, sia la propria precarietà.
Se invece l’Europa si ponesse il problema di avere una vera politica estera, dovrebbe porsi anche quello di analizzare con più attenzione quanto sta accadendo in Russia, per lo meno per capire se il tentativo in corso di riportare la Russia ad essere uno dei protagonisti della politica mondiale ha speranza di successo oppure no, per valutare se l’Europa ha interesse a questo suo rafforzamento e per impostare quindi le reciproche relazioni sulla base di un progetto politico consapevole.
La Russia oggi.
Qualsiasi tentativo di capire cosa sta succedendo in Russia non può prescindere dalla particolarità della storia di questo grande paese. La Russia, rispetto al resto d’Europa, ha sempre seguito una propria via specifica nella costruzione dello Stato e nel perseguimento della modernità. Indipendentemente dalla percezione che il paese ha avuto di sé negli ultimi secoli, percezione in cui convivevano in modo più o meno conflittuale la corrente «occidentalista» e quella «slavofila», è un fatto che la Russia si è sviluppata nei secoli isolata rispetto al continente europeo, senza partecipare al suo processo di civilizzazione.[1] Quello che interessa ricordare qui, vista l’impossibilità di entrare nell’analisi della storia del paese, è la particolare arretratezza della sua società che non ha mai potuto svilupparsi e dar vita, contrariamente a quanto succedeva in Europa, ad una società civile variegata che fungesse da volano per la modernizzazione del paese e da contrappeso politico al potere centrale, in modo da promuoverne la trasformazione. La Russia non ha mai conosciuto né la rivoluzione liberale né quella democratica, né tanto meno la graduale affermazione dello Stato di diritto che ha caratterizzato l’Europa. Date le sue peculiarità territoriali e sociali — un grande spazio isolato e scarsamente popolato, con un clima difficile che permetteva solo un’agricoltura povera, e quindi una popolazione composta solo dalla massa dei contadini e dall’aristocrazia, senza che riuscissero a svilupparsi i ceti medi — ha potuto sopravvivere e compiere i suoi passi verso la modernità solo grazie ad un sistema di governo autocratico, fondato sul potere incondizionato del monarca prima, e del capo dello Stato poi. In questo modo la Russia non solo è riuscita a rimanere unita nei secoli ma anche a respingere tutti gli attacchi che provenivano da un’Europa ben più forte dal punto di vista tecnologico e militare e che a partire dall’epoca moderna è riuscita a sottomettere in varie forme tutto il mondo — tranne, appunto, la Russia. Il sistema autocratico in Russia ha permesso di massimizzare le possibilità di difesa del paese e ha fornito l’unico impulso alla modernità che era compatibile con una società così arretrata e priva di spinte endogene: tutte le riforme intraprese in Russia sono state rese possibili proprio dalla natura del suo sistema politico, cui era estranea ogni possibilità di conflitto organizzato, riforme che, date le caratteristiche del paese, non avrebbero potuto aver successo con un sistema più complesso e quindi fragile. E il grande sforzo di trasformazione in uno Stato moderno non è avvenuto come in Europa grazie all’evoluzione della società, che forniva allo stesso potere politico la spinta, gli strumenti e i modelli per creare il quadro giuridico e di potere in grado di sostenere tale evoluzione, ma si è basato esclusivamente sull’iniziativa dello Stato stesso. Ciò ha continuato ad essere vero anche quando le idee più rivoluzionarie europee hanno iniziato a circolare in Russia e a raccogliere consensi tra le élite intellettuali, dopo che la nobiltà è diventata una vera e propria classe sociale autonoma rispetto al potere degli zar e dopo che ha iniziato a formarsi uno strato più robusto di cittadini. In realtà la scintilla, pur presente, non è mai stata sufficiente ad innescare un processo autonomo, e le stesse riforme della fine del XIX e dell’inizio del XX secolo sono state prodotte dal sistema autocratico. Lo stesso regime comunista si inserisce perfettamente in questa peculiarità della storia russa, dimostrando ancora una volta la capacità della Russia di perseguire in modo autonomo un modello di sviluppo avanzato in grado di reggere a lungo la sfida con l’Occidente.
Con il crollo dell’URSS e del regime comunista nel ‘91 si è aperta in Russia una nuova fase in cui il riferimento alla tradizione russa è andato momentaneamente perduto, ed è iniziata la ricerca di una nuova via per colmare il divario che separa questo paese da quelli più avanzati. Ma il livello di sviluppo della società russa rimane quello di un paese che, come si diceva, non ha conosciuto né la rivoluzione liberale, né la rivoluzione democratica, né la formazione dello Stato di diritto, né la nascita di una società civile ricca e articolata e di una classe media vitale. In Russia un vero e proprio sistema giudiziario ha iniziato a svilupparsi solo a partire dal 1864 e questo spiega sia la debolezza di questo potere dello Stato, sia il fatto che la nozione di diritti civili è praticamente sconosciuta. La democrazia è vista sostanzialmente come una frode e sondaggi condotti recentemente rivelano che solo il 22% dei cittadini esprime consenso verso questa forma di governo, mentre il 53% è espressamente contrario e il 78% ritiene che sia solo una facciata per mascherare il potere dei ricchi e dei clan più forti. Analogamente il 53% degli intervistati ritiene che le elezioni libere siano dannose e solo il 15% le valuta positivamente. Chiamati a scegliere tra «libertà» e «ordine» l’88% degli intervistati sceglie l’ordine, solo l’11 % dichiara di non volere rinunciare alla libertà di parola, stampa o movimento in nome della stabilità e ben il 29% ritiene invece di potervi in ogni caso rinunciare perché li considera privi di valore. Un altro sondaggio conferma che il 76% dei russi è favorevole a ristabilire la censura sui mass media.[2]
Anche la proprietà privata, proprio perché è così ampia la parte di popolazione che in pratica non possiede nulla, è considerata quantomeno un diritto secondario: solo un quarto circa dei russi, viceversa, la ritiene un diritto importante. E i russi rimpiangono l’Unione Sovietica (74%), ritengono che il loro paese debba essere una grande potenza (78%) e non si sentono europei (solo il 12% si ritiene tale, contro un 56% che ritiene di non esserlo).
In questo quadro il consenso dei cittadini va a chi è in grado di esercitare un potere forte, si potrebbe dire «rassicurante» nella sua autorevolezza e autorità. I russi disprezzano la debolezza (ragione per cui Gorbaciov, nonostante il prestigio di cui godeva all’estero, ha visto costantemente erodere il proprio consenso in patria proprio perché con lui è iniziato lo sfaldamento del potere) e non sostengono chi propugna modelli politici liberal-democratici (come dimostra lo scarsissimo appoggio di cui godono le formazioni politiche liberali in Russia). E’ inevitabile, quindi, sulla base delle caratteristiche sociali russe, che chi detiene il potere in Russia da un lato ne detenga molto di più rispetto a qualsiasi leader democratico, e dall’altro che in questo modo goda di un ampio consenso che si mantiene tale proprio nella misura in cui riesce ad esercitare il potere con autorità. Nel caso di Putin poi si aggiunge un ulteriore elemento: il caos e il disastro prodotto dagli anni di governo di Eltsin hanno ulteriormente rafforzato la domanda di stabilità e di ordine nell’opinione pubblica, che chiedeva una svolta nella leadership proprio come quella che per il momento Putin sembra riuscire ad impersonare.
La Russia dopo il crollo dell’URSS.
La disgregazione dell’Unione Sovietica all’inizio degli anni ‘90 aveva gettato la Russia in una difficilissima fase di transizione che avrebbe dovuto portarla ad abbracciare il modello occidentale fondato sul sistema politico democratico e sull’economia di mercato. Eltsin, con il forte sostegno dell’Occidente sia in campo politico che, soprattutto, economico (quello che era mancato a Gorbaciov), avrebbe dovuto essere il leader capace di farsi carico di questo compito. Gli anni della presidenza di Eltsin si sono invece rivelati disastrosi per la Russia che è precipitata in una crisi economica, politica e sociale sempre più profonda. I dati sono noti, e qui basta ricordare alcuni elementi significativi: l’economia è crollata in termini reali di oltre il 40%, l’impoverimento di larghe fasce della popolazione ha portato ad una caduta drammatica delle aspettative di vita, la situazione sanitaria ha subito un peggioramento di enormi proporzioni con il ritorno a vere e proprie epidemie che erano state debellate ai tempi dell’URSS; e inoltre, solo per fare ancora qualche esempio, è dilagato il fenomeno dei milioni di emigrati e dei milioni di bambini orfani abbandonati e di senzatetto, e c’è stato il brusco decadimento del sistema scolastico.
Tutto ciò è avvenuto in una situazione di crescente anarchia e corruzione che faceva sembrare «normale» il fatto che si fosse costituita una sottile fascia di oligarchi che avevano pieno controllo del governo e che usavano lo Stato come una proprietà privata, che corruzione e violenza fossero i soli modi per arricchirsi e che la stragrande maggioranza della popolazione fosse condannata a sopravvivere miseramente. E non solo: mentre lo Stato russo veniva eroso al centro, perdendo la sua capacità di esercitare persino le più elementari funzioni di governo, nelle regioni i governatori agivano ormai come piccoli zar completamente indifferenti alle indicazioni che venivano dal Cremlino o addirittura in aperto contrasto con esso. La disgregazione della Russia sembrava una possibilità reale.
A Mosca la situazione politica era caratterizzata dal caos istituzionale e quindi dalla paralisi. Nel corso degli anni ‘90 c’è stata una continua degenerazione, fino ad arrivare a un Parlamento impotente ma fortemente ostile al Presidente, ad un sistema partitico frazionato e quindi debolissimo, in cui le forze politiche si formavano e si disfacevano nell’arco di poco tempo, legate quasi esclusivamente ad interessi di potere di singoli o di piccoli gruppi, e ad un sovrapporsi di figure istituzionali che si paralizzavano a vicenda e portavano al caos invece che al governo dei diversi settori della politica del paese.
Non che il Presidente mancasse di poteri formali, anzi. Le riforme costituzionali volute da Eltsin avevano fatto del Presidente il padrone del paese. Ma il problema era proprio la mancanza di ogni visione e progetto del Presidente in carica e il suo progressivo indebolimento anche fisico, che lo avevano messo nelle mani della «famiglia» (il gruppo degli oligarchi che aveva via via acquisito il potere e la ricchezza e che facevano capo alla figlia di Eltsin) nel tentativo di conservare il potere.
La Russia si è trovata quindi a cercare una propria nuova identità dopo il crollo dell’URSS nel modo peggiore. Le vecchie tensioni tra occidentalisti e slavofili si erano riaccese, anche perché erano diventate un elemento della lotta interna per il potere, dato che l’aiuto occidentale era forse la fonte principale del potere di Eltsin e questi cercava di imporre al paese la linea economica dell’adeguamento acritico alle indicazioni — peraltro rivelatesi disastrose — che provenivano dal FMI e dalle istituzioni internazionali. La continua perdita di prestigio del paese anche a livello internazionale esacerbava gli animi e la popolazione chiedeva sempre più un governo in grado di ripristinare ordine e stabilità.
Putin ha quindi potuto usufruire di questo stato d’animo diffuso nel paese e costruire su di esso l’enorme consenso di cui ha cominciato quasi subito a godere. La sua ascesa al potere, in una situazione in cui la successione a Eltsin era nelle mani di quest’ultimo e della «famiglia», timorosi di chiunque sembrasse troppo forte e quindi in grado di gestire realmente il potere in modo autonomo, ne dimostra l’abilità; il suo successivo comportamento come Presidente ne attesta l’indipendenza e soprattutto la volontà di risollevare la Russia e di riportarla gradualmente al rango di potenza globale. Scelto da Eltsin e dal suo entourage proprio per il profilo modesto, per l’apparente debolezza e per la fedeltà dimostrata — caratteristica che sembrava un tratto determinante della sua personalità[3] — Putin ha invece saputo estromettere abilmente questo gruppo dal potere senza causare tensioni nel paese, dimostrando il proprio pragmatismo nel tenere con sé gli elementi meno compromessi e più esperti della macchina amministrativa,[4] in modo da non creare drammatiche soluzioni di continuità nel funzionamento dell’apparato.
Egli è riuscito a consolidare il proprio potere in un modo che ha pochi precedenti nella storia russa del secolo scorso (la solidità del consenso di cui gode, che supera il 70%, e la mancanza di avversari diretti spingono molti osservatori a paragonarlo sotto questo profilo a Stalin) e lo usa nel difficile tentativo di traghettare la Russia verso una nuova rinascita. Le tensioni precedenti, che dilaniavano il paese sotto Eltsin, circa il destino della Russia, sembrano essere state riassorbite ed essere confluite nel progetto di Putin: quello di una Russia che per poter giocare un ruolo mondiale deve colmare il divario economico e tecnologico con l’Occidente, che per questo si deve integrare nel mercato mondiale e avere rapporti cooperativi con i paesi più sviluppati, ma che deve mantenere al tempo stesso una propria autonomia sia nelle scelte di politica interna che nel campo della politica estera, dove deve cercare di giocare le proprie carte di grande paese ricchissimo di risorse energetiche che si affaccia sia sull’Asia che sull’Europa.
La lenta ricostruzione dello Stato russo.
Per cercare di realizzare questo disegno Putin ha perseguito sin dall’inizio, e continua tuttora a perseguire, tre obiettivi fondamentali: il consolidamento dello Stato e del potere del governo centrale, le riforme economiche necessarie per sostenere lo sviluppo della Russia, una nuova politica estera.
Il problema del consolidamento dello Stato e quindi del ridimensionamento del potere dei governatori è stata forse la prima priorità del nuovo Presidente. Pochi giorni dopo essere entrato in carica egli ha promulgato il primo decreto che stabiliva la creazione di sette regioni federali (okrugi) in cui venivano raggruppati gli 89 territori della Federazione russa, con al vertice rappresentanti del Presidente (cinque su sette erano uomini dell’apparato di potere russo — i cosiddetti siloviki — ed erano molto vicini a Putin). Lo scopo era ovviamente quello di riuscire a controllare almeno in parte l’attività dei leader regionali. A questo primo decreto seguirono poco dopo tre nuove leggi inviate da Putin alla Duma per l’approvazione e finalizzate all’indebolimento del ruolo dei governatori (si stabiliva, tra l’altro, l’obbligo di rispettare le leggi della Federazione russa) e della Camera Alta, il Consiglio della Federazione, che veniva così ridotto in pratica ad un organo consultivo.[5] Per cercare di frenare la corruzione a livello locale, nel bilancio del 2001 (approvato dalla Duma nell’ottobre del 2000) si prevedeva una redistribuzione radicale delle risorse del paese di cui veniva destinato il 60% al centro e solo il 40% alle regioni, con la motivazione che la gestione dei fondi destinati ad alcune competenze regionali (sanità, istruzione, sicurezza sociale) sarebbe stata più efficiente nelle mani del governo centrale.
Questo era però solo l’inizio della guerra di Putin contro i potentati locali (cui Eltsin aveva sostanzialmente dato carta bianca in cambio dell’appoggio alla propria presidenza) e non sempre il tentativo di sconfiggerli ha avuto successo. Il Cremlino dove ha potuto ha sostituito i boss locali (tutti personaggi fortemente corrotti nel migliore dei casi e generalmente addirittura a capo dei traffici criminali che imperversavano nella regione) con uomini di fiducia. Ma non in tutte le regioni la forza di coercizione del potere centrale (coadiuvata da un potere giudiziario fedele) è stata sufficiente a rimuovere i leader che creavano più problemi. A volte la potenza del clan di cui erano rappresentanti era superiore e ne impediva l’allontanamento. Ci sono stati casi in cui il Cremlino ha scelto la via del compromesso, lasciando al proprio posto i governatori ma ottenendo in cambio il rispetto delle leggi della Federazione e un certo lealismo verso il Presidente. Altri in cui il tentativo di rimuovere il leader è riuscito ma non quello di sostituirlo con qualcuno di affidabile, e in cui quindi la vittoria elettorale è andata all’uomo di fiducia del governatore deposto, perpetuando così i rapporti di potere esistenti.
La situazione rimane quindi complessa, come è inevitabile in un paese socialmente arretrato come la Russia, ma la cosa essenziale è che sembra ci sia stata un’inversione rispetto al trend precedente, in base al quale la Russia sembrava aver imboccato la strada della disgregazione, e una netta riaffermazione del potere centrale e dell’unità statale.
In questa prospettiva va inquadrato anche il problema della Cecenia. Questa regione, nel caos che era seguito alla disgregazione dell’Unione Sovietica, si era rapidamente trasformata in una sorta di buco nero, una terra di nessuno battuta da criminali e infestata da contrabbandieri. Quindi, al di là sia della scelta di Eltsin per la guerra che della sua successiva gestione del problema, gestione che è stata avventata e frutto più di miopi calcoli di potere che non di una strategia consapevole, resta comunque il fatto che la Cecenia era — ed è — un cancro che rischia di estendersi in tutta l’area del Caucaso e che mette a repentaglio la sicurezza e l’integrità dell’intera Russia. Il pericolo costituito da questo conflitto irrisolto è enorme, e Putin, che lo ha ereditato, ha ragione nel definirlo una sfida al futuro stesso del paese; nel metterne in luce il legame con il terrorismo internazionale egli non solo vuole mettere in guardia l’Occidente sulle implicazioni nefaste che una mancata soluzione della questione è destinata ad avere sull’intera area e sul rafforzamento del terrorismo di matrice islamica, ma anche cercare la solidarietà della comunità internazionale che sembra totalmente incapace di cogliere la gravità del problema.
Le alternative per cercare di risolvere il conflitto non sono molte. L’ipotesi di concedere l’indipendenza alla Cecenia, come era stato fatto nel ‘96 con i risultati che sono sotto gli occhi di tutti, sembra assolutamente improponibile, e stupisce l’insistenza occidentale a sostegno di questa soluzione: persino dopo la strage di Beslan, il cui impatto è paragonabile a quello dell’11 settembre americano, la condanna dell’atto terroristico si è spesso accompagnata a critiche altrettanto dure rivolte al Presidente russo e all’invito a «dialogare» con chi chiedeva la propria «libertà». Bene ha fatto Putin a rispondere che i russi non si sono mai permessi dopo l’attentato alle torri gemelle e al Pentagono di chiedere agli americani di dialogare con Bin Laden e di dargli ciò che chiedeva. In nome di un malinteso principio dell’autodeterminazione dei popoli, invece, si continua ad invocare l’indipendenza per questa terra che dovrebbe essere lasciata libera — anche se forse chi sostiene questa rivendicazione non vuole rendersene conto — di essere il teatro di scontro tra bande politico-criminali e il terreno di coltura per i peggiori traffici e le più sanguinose faide. Che dietro a queste voci soprattutto americane, accompagnate da quelle dei paesi dell’Europa orientale, ancora fortemente anti-russi, e da quelle di una larga parte dell’intellighentsia dell’Europa occidentale — che in questo caso ha sposato una causa di cui non è assolutamente in grado di valutare il significato reale (e tra questi esponenti sono da annoverare anche i rappresentanti delle istituzioni dell’UE) —, ci sia l’idea che per gli interessi occidentali sarebbe meglio che la Russia si disgregasse, sembra un dato di fatto. Che ci siano anche interventi attivi in questo senso nella regione caucasica sembra più difficile da dimostrare, ma resta il fatto che l’isolamento in cui la Russia è costretta ad agire su questo fronte non l’aiuta di certo.
D’altro canto per il paese si tratta di un problema vitale. La Cecenia è una voragine che assorbe enormi risorse, sia in termini finanziari che umani, senza che per ora si siano raggiunti risultati positivi. La strategia di Putin di avviare la regione verso una normalizzazione con una propria Costituzione, un certo grado di autonomia, l’accordo su una percentuale importante dei proventi delle risorse petrolifere e il sostegno ad una leadership autoctona che dia garanzie in questo senso, sembra naufragare tra violenze e attentati. Violenze e attentati che si estendono alle regioni vicine: l’Inguscezia, il Kabardino-Balkarskaya, il Daghestan, in cui le tensioni etniche locali si mescolano al problema dei profughi ceceni e all’estensione della rete dei traffici e della corruzione. Per l’intera società russa il buco nero delle atrocità che avvengono nella regione costituisce un problema estremamente serio: non solo le vittime nei combattimenti, ma la brutalità sia dell’esercito (che sfugge in larga parte al controllo del potere politico) che dei suoi nemici segna le coscienze ed esporta, in una situazione già così fragile, un modo di operare che va ad inquinare il resto del paese.
Ancora una volta il problema più grave sembra essere quello della debolezza del potere statale e della conseguente anarchia, di cui la popolazione civile è la vittima impotente: sono molte le voci che si levano ad accusare i vertici militari della regione di avere interesse a perpetuare il conflitto (il comportamento dell’esercito spesso non si distingue da quello delle bande di malavitosi locali) e, d’altro lato, il predominio dei clan e dei loro interessi criminosi porta al fallimento di ogni strategia alternativa alla guerra. In questo circolo vizioso l’unica possibilità sembra essere costituita dal tentativo di rafforzare il controllo del potere centrale sull’intera regione. La corruzione, come si è dimostrato drammaticamente in Ossezia in occasione dell’attentato, è dilagante ad ogni livello della vita locale di questa area, dalle istituzioni, alla polizia, agli stessi servizi segreti. E il potere centrale, per tentare di estirparla, non può far altro che cercare di prendere il controllo della situazione.
Le misure adottate da Putin con il sostegno della Duma (in cui — è bene ricordarlo — grazie al fatto che il Presidente ha una larga maggioranza è stata rigettata una mozione che chiedeva il ripristino della pena di morte) all’indomani dell’attentato a Beslan cercano proprio di intervenire su questo punto: sottraendo al voto popolare l’elezione dei governatori degli 89 territori federali, che verranno designati dal potere centrale e confermati dai parlamenti regionali (e, analogamente, con l’abolizione della quota di maggioritario nell’elezione della Duma), si cerca di togliere ai clan locali uno strumento di controllo e di ristabilire la possibilità di intervento del governo statale sul territorio per far rispettare le leggi e ristabilire l’ordine. Queste riforme (che nelle parole della mozione approvata dalla Duma mirano «al consolidamento di tutte le istituzioni civili e di tutte le strutture del potere») si accompagnano a misure antiterroristiche che, nell’ottica «del rafforzamento della sicurezza dei cittadini e della sicurezza nazionale», vanno a stabilire maggiori controlli sulla circolazione delle persone sul territorio nazionale, sull’ingresso nel paese di stranieri, sui trasferimenti finanziari e sul lavoro dei mezzi di informazione.
Questa nuova ondata di misure legislative ha suscitato un coro di reazioni preoccupate e indignate in tutto l’Occidente: persino l’Amministrazione americana, solitamente prudente sotto questo profilo, ha ammonito la Russia sul rischio di un’involuzione antidemocratica. C’è molta ipocrisia in questo atteggiamento, quando i cittadini russi sono i primi a chiedere un intervento forte dello Stato per cercare di risolvere il problema della sicurezza e della stabilità e quando l’alternativa al rafforzamento del potere centrale è la ricaduta nel caos e nell’anarchia che la società russa pagherebbe duramente. Gli USA, che sono un modello di democrazia nel mondo, dopo l’11 settembre hanno reagito con misure che violano principi fondamentali della convivenza democratica, dal Patriot Act, a Guantanamo, ad Abu Grahib. E questo in un paese in cui la coscienza democratica è così forte da permettere anche in questo momento drammatico una forte opposizione interna a questi atteggiamenti. La Russia, che non ha mai conosciuto la democrazia, che al suo interno ha poche voci dissenzienti isolate, difficilmente saprà affrontare questa situazione senza commettere a sua volta ingiustizie e senza che il rafforzamento del potere centrale si accompagni a limitazioni della libertà individuale. Ma il punto di vista in base a cui valutare quanto sta succedendo in quel paese non può essere il tasso formale di democrazia, come è stato invece fatto ai tempi di Eltsin; la prospettiva dovrebbe essere quella della costruzione di uno Stato solido che abbia come punto di riferimento l’approdo a istituzioni realmente democratiche e che possa evolvere in modo da far nascere l’esigenza tra i propri cittadini di una vera democrazia e le condizioni per realizzarla.
Il ridimensionamento del potere degli oligarchi.
L’altro problema che Putin ha dovuto affrontare nel consolidamento del potere statale è stato il ridimensionamento del potere degli oligarchi, che è andato in parallelo con il tentativo di riformare il sistema partitico per prendere il controllo della Duma.
La guerra ai gruppi che, con l’appoggio di Eltsin, si erano impadroniti delle risorse del paese e ne determinavano la politica (controllando anche i principali mezzi di informazione, di cui erano proprietari) è iniziata anch’essa pochi mesi dopo la designazione di Putin alla presidenza, nell’estate del 2000. Non erano molti gli osservatori che scommettevano sulla capacità del Presidente di non cadere a sua volta ostaggio dei gruppi di potere. Egli invece è riuscito ad imporre a molti di loro il rispetto delle leggi vigenti e l’uscita dalla scena politica. Gli strumenti utilizzati sono stati sia il fatto di aver semplicemente dimostrato che il clima era cambiato e che non c’era più la volontà di appoggiare ulteriormente le loro manovre, sia l’aver perseguito per vie legali chi si rifiutava di adeguarsi alle nuove regole. In particolare, una serie di investigazioni ha portato i due più potenti tra loro, Vladimir Gusinsky e Boris Berezovsky, ad essere privati della maggior parte del loro patrimonio (incluse le televisioni) e li ha costretti all’esilio.
I metodi usati da Putin in questo caso hanno suscitato l’indignazione di gran parte della stampa e degli osservatori occidentali, sia per l’utilizzo strumentale che è stato fatto del potere giudiziario, sia per l’atteggiamento nei confronti dei mezzi di informazione. Ma la situazione in Russia non è facilmente paragonabile a quella di una democrazia consolidata. Innanzitutto è importante ricordare che in questo caso i due network coinvolti sono passati semplicemente da un monopolio all’altro: ora sono, bene o male, nelle mani dello Stato, mentre prima lo erano di privati che li usavano a fini personali. E se è vero che Putin ha spesso imbavagliato i mezzi di informazione è anche vero che non si trattava quasi mai di voci libere, ma viceversa di portavoce di interessi particolari che tentavano di contrastare la politica del governo per mantenere i privilegi acquisiti. In un paese con un sistema politico così poco sviluppato e in cui il 76% dei cittadini è favorevole al controllo dei mezzi di informazione il problema da chiarire resta quindi se possano esistere davvero mass media liberi e obiettivi.
La battaglia attualmente in corso contro Mikhail Khodorkovsky, il tycoon alla guida del gigante petrolifero Yukos, è la continuazione rispetto al primo atto della guerra contro gli oligarchi. Nel 2000 Khodorkovsky aveva accettato le nuove regole e allineato la gestione della sua società alle leggi vigenti. Ma quando nel 2003 il Cremlino ha ventilato un aumento delle tasse e un inasprimento della legislazione tale da impedire che una percentuale altissima dei profitti delle grandi compagnie potesse sfuggire al fisco, Khodorkovsky ha messo in campo le sue enormi risorse di potere per cercare di fermare la riforma, al punto che una reazione è diventata inevitabile.[6] Ancora una volta i sistemi spregiudicati utilizzati e la sorte incerta di Yukos hanno messo in allarme l’Occidente. Ma ancora una volta occorre notare che quella che è in corso in Russia è una difficile battaglia in cui la posta in gioco è il tentativo di sconfiggere i poteri in grado di condizionare in base all’interesse di una piccola minoranza la vita pubblica del paese, ed è una battaglia che viene combattuta utilizzando gli strumenti e le risorse che il paese possiede e che purtroppo non sono quelle di una società civile ricca e articolata, di uno Stato di diritto consolidato e di una solida democrazia.
Putin agisce nel solco della linea russa tradizionale, in cui un potere centrale forte impone al resto del paese il passaggio alla modernizzazione -tendenza che, tra l’altro, è generalmente comune a tutti i middle income countries.[7] Il fine non sembra essere la ricerca di potere personale, come a volte sembrano pensare i commentatori esterni, ma piuttosto l’introduzione di riforme nel paese, come dimostrano i tentativi in corso, con più o meno successo, nel campo del diritto, dell’amministrazione, dell’esercito, dello stato sociale, della sanità, della scuola.[8] La differenza rispetto al passato è che Putin deve anche dimostrare di avere il consenso dei cittadini e non solo l’appoggio (o il controllo) dell’apparato — che resta comunque essenziale. Per ora questo avviene, non tanto, sembra di poter dire, per la pressione esercitata sui mezzi di informazione o per l’inesistenza dell’opposizione, quanto piuttosto per il fatto di rispondere alle esigenze profonde dei cittadini e di aver conseguito enormi successi negli scorsi quattro anni.
Resta, ovviamente, il problema se un sistema così fortemente incentrato sul potere (e le capacità) di un singolo e su una struttura così verticistica possa davvero promuovere, come si propone, la nascita di quella società aperta e moderna indispensabile per rendere la Russia uno Stato capace di reggere le sfide dello sviluppo post-industriale. O se invece questo sistema sia destinato a perpetuare un’arretratezza che bloccherà le potenzialità del paese. Questa è in realtà la sfida di fronte a cui si trovano in questa fase tutte le potenze emergenti nel mondo (dalla Cina all’India), sospese tra il tentativo di promuovere un forte sviluppo economico e sociale e l’esigenza di non mettere a rischio la sopravvivenza dello Stato lasciando spazio alle forze della disgregazione che sono presenti ovunque.[9]
In questa ottica diventa più comprensibile anche la questione del sistema partitico russo e il ruolo degli uomini di potere (i siloviki) nell’apparato.
Le ultime elezioni della Duma hanno visto trionfare il partito del Presidente, Russia Unita, che detiene in pratica la maggioranza, contando anche su due ulteriori alleati, i due partiti nazionalisti sostenitori del Cremlino (i Liberal-democratici e il gruppo di Madrepatria). I liberali dell’Unione delle Forze di Destra (SPS) e di Yabloko sono scomparsi, non essendo riusciti a superare la soglia minima del 5%, e come unico partito di opposizione sono rimasti i comunisti, anch’essi in calo.
Questi risultati hanno suscitato molte critiche e molta preoccupazione tra gli osservatori occidentali, che hanno denunciato il progressivo svuotamento della democrazia russa. In realtà, dal punto di vista democratico, non si può dire che la situazione fosse migliore negli anni precedenti. Nel regime presidenziale russo, instaurato nel 1993, la Duma non esprime e non controlla l’esecutivo, che è nelle mani del Presidente (formalmente e di fatto). La Camera bassa ha quindi avuto sin dall’inizio un potere puramente di veto. E’ vero che durante gli anni della presidenza di Eltsin una maggioranza ostile ha giocato nel senso di cercare di paralizzare l’operato del Cremlino; ma, a parte il continuo tentativo di sabotaggio, le forze politiche in Parlamento non sono mai state in grado di esprimere nessuna reale alternativa. Anzi, allora la situazione era ulteriormente peggiorata dal fatto che il sistema dei partiti era enormemente frazionato (si erano formate più di 180 forze politiche, molte delle quali di dimensioni così irrisorie da servire solo ad accrescere la confusione).
La situazione aveva cominciato a cambiare con le elezioni del dicembre 1999, quelle che hanno preceduto l’elezione di Putin alla presidenza. In quell’occasione l’entourage di Eltsin, in particolare Berezovsky, era riuscito a dar vita ad un partito «del Cremino» (Unità) che Putin aveva appoggiato solo in un secondo momento, dichiarando però il suo sostegno anche al gruppo liberale di recente formazione, il SPS, che riuniva quasi tutti gli esponenti della linea liberale, a parte Yabloko di Yavlinsky. Alle elezioni la formazione di Unità, sorta in pochi mesi dal nulla, aveva avuto il 23% e il SPS il 9%, andando così a costituire la base di Putin nella Duma. A queste due forze si erano poi aggiunte altre due formazioni, e in più c’era l’appoggio «critico» dello stesso Yabloko. I comunisti erano fortemente calati (da 157 seggi a 85) e l’altro maggiore partito d’opposizione (l’OVR di Luzhkov e Primakov) si era avvicinato presto al Cremlino, tanto che all’inizio del 2001 si era fuso con il gruppo Unità per dare vita al nuovo partito di Putin, Russia Unita. La Duma, durante il primo mandato di Putin, era quindi già fortemente «addomesticata», tanto da non creare mai problemi al Presidente e, viceversa, da diventarne a volte un comodo strumento.[10] E la cosa non era stata tanto il frutto di un’operazione mirata di Putin quanto un risvolto della fine dell’era di Eltsin.
Per quanto riguarda poi la legge sui partiti, che Putin ha voluto introdurre, essa stabilisce che una forza politica per essere riconosciuta dalla Commissione centrale elettorale debba avere almeno 10.000 membri ed essere presente con sezioni di almeno 100 iscritti in un minimo di 45 repubbliche; la registrazione e il relativo controllo devono essere rinnovati ogni due anni. In questo modo si è potuti passare dai 188 partiti esistenti ad una ventina circa. Si è trattato quindi di una razionalizzazione, per rendere possibile un migliore funzionamento del sistema.
In questo quadro, la temporanea scomparsa dei partiti liberali dalla Duma e il trionfo di Putin non fanno parte tanto di un disegno preciso quanto di una logica abbastanza ineluttabile in un sistema in cui i cittadini riconoscono come prioritaria l’autorevolezza del potere. I liberali, che non hanno costituito un problema per il Cremlino in questi anni, ma che anzi occupano come vedremo i posti chiave della politica economica, più che essere vittime di giochi di potere hanno in realtà pagato sia il sostegno ricevuto da Khodorkovsky nelle ultime elezioni, sia la loro stessa incapacità di allargare la propria base di consenso, che essi hanno trascurato per rivolgersi esclusivamente ad una sottile fascia elitaria del paese.
Anche il problema dei siloviki — gli uomini delle strutture del potere russo, spesso legati ai servizi di sicurezza, che occupano molti dei posti chiave dell’amministrazione e della politica del paese — è molto probabilmente meno grave di quanto non sembri. Innanzitutto l’entourage di Putin è composto da tre gruppi, che hanno tutti un considerevole peso nella conduzione del paese (e che sono al tempo stesso tutti ugualmente subordinati al Presidente): quello degli eltsiniani che, pur avendo cambiato «padrone» costituiscono comunque un elemento di continuità nell’amministrazione; quello dei tecnocrati liberali, molti dei quali vengono dal periodo di San Pietroburgo (come German Gref e Alexei Kudrin) ma che include anche i liberali che avevano affiancato Eltsin nella prima fase (come Chubais, Gaidar, Nemtsov); e infine quello appunto dei siloviki, la maggior parte dei quali sono amici sempre del periodo di San Pietroburgo o ex-colleghi del KGB (come Sergei Ivanov, attualmente Ministro della Difesa, o Nikolai Patrushev, capo del FSB). Se questi ultimi sono effettivamente aumentati vertiginosamente dall’epoca dell’URSS (con Gorbaciov costituivano il 5% del Politburo, mentre oggi rappresentano quasi i tre quarti della dirigenza alla guida del paese) è anche vero che il trend è iniziato proprio con Eltsin[11] ed è dovuto soprattutto al fatto che essi sono più competenti, più disciplinati e più affidabili degli altri burocrati. Ancora una volta, quindi, la carenza di un sistema che offre poche figure preparate per la conduzione degli affari dello Stato ha spinto a ricorrere al gruppo sostanzialmente più preparato, a maggior ragione nella misura in cui si voleva rafforzare il potere centrale e quindi formare una classe di pubblici ufficiali leali (e in grado di esercitare una funzione di controllo sui gruppi di potere e sugli amministratori locali e regionali).
Occorre inoltre aggiungere che l’influenza che essi possono esercitare è in realtà molto ridotta dal fatto che non costituiscono un gruppo coeso con interessi comuni (e quindi non diventano una lobby in grado di prendere in ostaggio il potere), ma d’altro canto è vero che essi contribuiscono attivamente a sostenere il potere in carica. Sono quindi parte di un tentativo di consolidamento del potere statale con tutti i limiti di un sistema ancora arretrato.
La ripresa economica russa.
Il settore dell’economia è l’altra grande priorità di Putin. Come già si diceva, Putin è consapevole del fatto che la potenza di un paese oggi dipende in larga parte dallo sviluppo economico e dalla crescita del Pil, e che questo risultato può essere perseguito solo integrandosi nel mercato mondiale, e sa anche che la Russia ha ancora un percorso molto lungo da fare sotto questo profilo.
E’ vero che, dopo aver toccato il fondo con la crisi del ‘98, l’economia russa a partire dal 2000 ha registrato risultati estremamente positivi: la crescita del Pil è stata costante e sostenuta (in media, negli ultimi cinque anni, superiore al 6-6,5%), gli investimenti fissi sono cresciuti (oltre il 12% nel 2003), c’è una graduale crescita della produttività e c’è stato un ritorno degli investimenti stranieri (anche se in misura ancora insufficiente); le finanze del governo sono sotto controllo e le riserve in valuta straniera, ad aprile del 2004, ammontavano a 79 miliardi di dollari. La Russia non chiede più prestiti alle istituzioni internazionali e, anzi, ha iniziato a ripagare i propri debiti; nella comunità internazionale non si presenta più come un paese bisognoso del sostegno esterno e dipendente dagli altri, ma come un partner alla pari che persegue i propri interessi nazionali e cerca di creare opportunità per i propri operatori economici. Tutto ciò si riflette anche sulle condizioni di vita della popolazione: ad esempio, il numero dei poveri si è ridotto di un terzo dal 2000 ad oggi e per la prima volta nel 2003 c’è stato un rallentamento nel declino naturale della popolazione (che negli anni ‘90 è stato di circa 900.000 unità all’anno); lo Stato paga ormai regolarmente stipendi e pensioni e ci sono i primi segnali della nascita di una ristretta classe media, relativamente agiata, che non si è formata solo con metodi illegali o con la corruzione.
Ma questi risultati positivi non possono far dimenticare la debolezza e le contraddizioni che ancora mettono a rischio il sistema economico russo: innanzitutto l’eccessiva dipendenza dal petrolio e dal settore energetico, ma anche la difficoltà di far nascere piccole e medie imprese, difficoltà in gran parte dovute, anche se non solo, anche alla mancanza di infrastrutture e al peso di un apparato burocratico statale che continua ad essere, specie ai livelli inferiori, inefficiente e corrotto.
Il contributo maggiore dato dal governo di Putin per favorire il trend economico positivo di questi anni è stato, da un lato, quello di dare al paese maggiore stabilità e ordine, creando una situazione che permettesse al governo di incassare almeno parzialmente le tasse e di disporre di fondi per governare, ridando così un po’di fiducia alla società e incoraggiandola a cercare di costruirsi il proprio futuro. Dall’altro imprimendo un indirizzo politico chiaro al governo del paese, scegliendo senza ambiguità la linea dell’integrazione nel mercato mondiale pur subordinandola al raggiungimento della stabilità sociale interna e quindi riservando un ruolo decisivo allo Stato. Mentre ai tempi di Eltsin l’accettazione acritica delle indicazioni delle istituzioni internazionali in cambio dell’erogazione di prestiti non si traduceva in una linea politica coerente (e in più si mescolava a rigurgiti di statalismo di stampo sovietico, magari a causa dei compromessi necessari per far approvare il bilancio o una legge da una Duma ostile e a maggioranza comunista o a causa della pressione di qualche gruppo di potere), con Putin i liberali occupano tutti i posti chiave dell’economia e al tempo stesso il governo indirizza le loro scelte cercando una via autonoma tra la pianificazione statalista e il riformismo neo-liberista.
Putin ha dunque dato un ruolo nel governo dell’economia sia ai liberali dell’inizio dell’epoca di Eltsin (da Chubais a Gaidar, a Nemtsov, allo stesso Illarionov che è il suo consigliere per l’economia e che era un eltsiniano), sia ai suoi uomini di fiducia, sempre di impronta liberale, messi nei posti chiave (come Alexei Kudrin, il Ministro delle finanze, o German Gref, il Ministro per lo sviluppo economico e per il commercio). Ci sono stati casi in cui questo ha significato, per il governo, riprendere in mano il controllo di centri di potere che si erano consolidati al di fuori delle istituzioni come feudi privati: questo è stato il caso, ad esempio, della Banca centrale, di cui già nel 2000 un decreto presidenziale aveva stabilito la fine dell’autonomia e la subordinazione al governo centrale, ponendo fine allo strapotere di Victor Gerashchenko (la cui politica era volta contro l’integrazione del paese nel mercato internazionale). Questi poi, nella primavera del 2002 era stato sostituito da Sergei Ignatiev, un liberale fedele a Putin e vicino a Gaidar. Anche in Gazprom, l’azienda statale che ha il monopolio del gas naturale, Putin ha dovuto sostituire nell’aprile del 2001 il potentissimo Rem Vyakhirev, alla guida dell’azienda dal ‘92, con un uomo di fiducia, Alexei Miller, un liberale di San Pietroburgo: il controllo di Gazprom era ed è un tassello indispensabile per il governo dell’economia russa, viste le enormi risorse dell’azienda (basti pensare che il gas naturale è la prima fonte di esportazione della Russia — quasi il 30% sul totale — e Gazprom è il maggior contribuente delle casse statali).
La presenza nei posti chiave dell’economia di uomini di fiducia e di provata competenza è indispensabile per Putin, che ha la responsabilità ultima delle decisioni politiche ma che non ha competenze specifiche in campo economico e si deve pertanto basare sulle informazioni e sulle indicazioni dei responsabili dei diversi settori. Chiaramente la sua scarsa conoscenza diretta della materia rende a volte più difficile per lui intervenire tempestivamente in questo settore in cui è più facile che il meccanismo di governo fondato sull’autorità ultima del Presidente rallenti o si inceppi. Fortunatamente, la solida maggioranza che Putin ha nella Duma gli permette di far passare senza stravolgimenti sia i bilanci che le proposte di legge per la modernizzazione del sistema, leggi che hanno sempre avuto anche l’approvazione delle forze politiche liberali (a proposito delle riforme si rimanda alla nota 8).
Ma l’azione portata avanti da Putin a livello del governo centrale si scontra, come già si diceva, con l’arretratezza della società russa (basti pensare al dato relativo alle Pmi: in Europa queste costituiscono circa il 70% del Pil nazionale mentre in Russia arrivano a malapena al 12%) e con l’inefficienza e la corruzione dell’apparato burocratico-amministrativo, che ne è in parte una conseguenza e in parte una causa. Alla propensione ancora scarsa ad assumersi i rischi di una impresa privata da parte della stragrande maggioranza dei, cittadini si sommano sia la mancanza di incentivi adeguati da parte dei poteri locali e regionali (i quali usano i surplus di bilancio non per creare infrastrutture e stimolare l’iniziativa privata ma per tamponare il problema della disoccupazione sovvenzionando impieghi statali) sia le difficoltà burocratiche e la rete di soprusi e corruzione in cui è destinato ad incappare chiunque si cimenti in questo tentativo. Sotto questo profilo il primo ostacolo è costituito proprio dai permessi necessari per avviare un’attività economica privata. Nonostante le riforme volute da Putin per cercare di semplificare le procedure di richiesta delle licenze e per diminuire il numero di ispezioni obbligatorie (in modo di cercare di frenare il fenomeno della corruzione ai gradi più bassi dell’amministrazione), le cose sono migliorate pochissimo: dopo una prima spinta iniziale le riforme si sono arenate perché non vengono applicate (anche a causa della scarsa informazione da parte dei cittadini) e il ricatto esercitato sui piccoli imprenditori è praticamente invariato. Anzi, se in questi anni è calata la pratica della krysha, cioè dell’obbligo per chi ha un’attività in proprio della «protezione» da parte delle bande malavitose locali, è invece cresciuta quella della richiesta di tangenti da parte dei pubblici ufficiali. La stessa legislazione che regola la proprietà privata è lacunosa e la pratica burocratica connessa è scarsa; così, tra la corruzione dei pubblici ufficiali e quella dei giudici (tutti disposti a dare ragione al migliore offerente, secondo l’opinione di molti), tra la disonestà degli avvocati, la possibilità di intimidire impunemente e l’inefficienza degli uffici preposti alla tutela dell’ordine pubblico, non solo sono una regola le malversazioni, ma sono frequenti addirittura i casi di sottrazione delle aziende già avviate da parte di «uomini d’affari» che hanno a disposizione capitali e che vogliono acquisire nuove imprese con metodi che uniscono lo sfruttamento delle carenze del sistema (ad esempio nella registrazione degli atti, ecc.) a intimidazioni malavitose.[12]
Il problema più grave in assoluto dell’economia russa rimane però quello degli squilibri creati da un’economia fondata principalmente sullo sfruttamento delle risorse energetiche. Da un lato il petrolio e il gas garantiscono enormi entrate allo Stato e hanno permesso in questi anni di ripianare il deficit e di mettere in ordine i conti del paese (queste due risorse rappresentano il 55% delle entrate legate alle esportazioni, il 20% dell’economia totale e il 40% delle entrate fiscali); la Russia è il secondo esportatore di petrolio nel mondo dopo l’Arabia Saudita e nel suo sottosuolo si trova il 33% delle risorse mondiali di gas, e in futuro questi settori sono destinati a diventare ancora più importanti. Tuttavia, dall’altro lato, le distorsioni che la preminenza del settore energetico provoca sul sistema economico e sociale sono enormi, come dimostrano tutti i petro-Stati (gli Stati ricchi di petrolio e caratterizzati da istituzioni deboli, un settore pubblico inefficiente e un’enorme concentrazione del potere e della ricchezza) presenti nel mondo.[13] Solo una democrazia molto solida e un settore pubblico molto efficiente garantiscono ad uno Stato ricco di risorse petrolifere di non subire questi scompensi: questo spiega perché gli Stati Uniti e la Norvegia non hanno avuto lo stesso destino della Nigeria e del Venezuela.
La Russia si trova a metà del guado: la lotta politica per affrancare il potere statale dall’influenza dei tycoons dell’industria energetica è ancora aperta (sia nel settore petrolifero, in cui l’industria è quasi tutta privata e in cui lo Stato non ha particolare interesse ad una privatizzazione quanto piuttosto a poterne sfruttare le risorse a beneficio del paese — come nel caso del braccio di ferro con la Yukos; sia nel settore del gas, in cui l’industria è invece statale ma tende comunque facilmente a diventare un potere autonomo rispetto al governo e a influenzare fortemente la politica: è questa la ragione della necessità di affidare a dirigenti leali al governo la loro gestione, come già si ricordava per Gazprom) e l’efficienza del settore pubblico è tutta da costruire. In queste condizioni la Russia soffre dei mali classici di questo tipo di economie: il settore crea pochi posti di lavoro (solo 2 milioni circa di lavoratori sui 67 milioni che costituiscono la forza lavoro del paese è impiegata in questo settore, quindi meno del 3%), necessita e stimola scarsi investimenti, provoca necessariamente una forte concentrazione che, oltre a causare i danni politici già citati, sicuramente penalizza la nascita delle piccole e medie imprese e contribuisce a preservare un’amministrazione locale e regionale facilmente corruttibile. Inoltre, tenendo alte le esportazioni del paese tende a far salire il rublo a danno degli altri settori che hanno nell’esportazione uno sbocco importante ma che sono meno competitivi sul piano internazionale (come l’agricoltura, l’industria manifatturiera, il turismo). La stessa dipendenza di gran parte delle entrate dello Stato da questo settore costituisce un forte fattore di rischio, sia perché lega troppo le entrate fiscali ad un fattore che dipende in larga parte da un mercato internazionale non controllabile (basta pensare agli effetti che avrebbe una riduzione drastica del prezzo del petrolio), sia perché rende lo Stato troppo dipendente da una base imponibile molto ristretta.
Queste sono dunque le sfide economiche poderose che ha di fronte a sé chi vuole portare la Russia a diventare un paese moderno con una solida economia di mercato. E’ difficile dire se Putin ce la farà o se il paese rimarrà invischiato nelle proprie contraddizioni. Sicuramente l’Occidente, e l’Europa in particolare — ma su questo torneremo — avrebbero tutto l’interesse a favorire questo processo per evitare di ritrovarsi con un paese di queste dimensioni in preda all’instabilità (quando invece potrebbe diventare un polo di responsabilità nell’equilibrio mondiale).
La politica estera russa.
1. Il campo della politica estera è quello in cui Putin agisce con maggiore indipendenza rispetto ai suoi collaboratori e in cui la sua visione personale è più evidente. Per molti osservatori è il settore in cui la politica russa è più profondamente cambiata in questi ultimi quattro anni. Con Eltsin il caos istituzionale e la mancanza di un disegno creavano spesso una sovrapposizione di politiche contraddittorie: il Presidente tendeva a fare dell’asse privilegiato con gli Stati Uniti il fulcro della propria politica estera, salvo poi reagire in modo scomposto di fronte a scelte americane particolarmente offensive nei confronti della Russia (come è accaduto per l’allargamento della NATO o per la guerra in Kosovo); al tempo stesso gli altri soggetti istituzionali deputati alla gestione della politica estera del paese seguivano linee diverse, come ad esempio Primakov, che, nella sua veste di Ministro degli Esteri, si adoperava per creare una rete di rapporti privilegiati in particolare con l’Asia, in base ad una visione multipolare. Anche nei rapporti con gli Stati dell’ex-URSS la politica di Eltsin era priva di coerenza: la tendenza normale era quella di ignorarli, e non quella di cercare di mantenere rapporti tali da garantire una costante egemonia russa nella regione; salvo poi cercare di intervenire nei conflitti che scuotevano questi paesi e rivendicare la preminenza russa nell’area quando le ingerenze occidentali creavano eccessivi malumori negli ambienti politici del paese.
Sotto la presidenza di Putin, invece, la gestione della politica estera è stata riportata saldamente nelle mani del Capo dello Stato, che ha cercato di perseguire una linea che desse maggior peso internazionale alla Russia. In un quadro mondiale dominato dagli Stati Uniti, in cui la Russia deve scontare la propria fragilità economica e sociale, l’unica possibilità per dare un ruolo internazionale al proprio paese è stata quella di cercare da un lato di costruire un rapporto più stretto con l’Europa, di continuare ad approfondire quello con l’Asia e di rafforzare nuovamente i legami con i paesi della CSI; dall’altro di utilizzare tutte le opportunità che gli avvenimenti internazionali hanno offerto e di reagire alle situazioni negative cercando di limitare i danni e di assorbire le sconfitte senza enfatizzarle con atteggiamenti velleitari e inutili.
2. I rapporti con l’Unione europea sono regolati nell’ambito dell’Accordo per la partnership e la cooperazione (PCA), entrato in vigore già nel 1997, che, come quadro istituzionale, prevede due vertici all’anno, un Comitato per la cooperazione e, dal 2003, anche un Consiglio permanente per la partnership, di carattere più politico.[14] Scopo dell’accordo è stato sin dall’inizio quello di favorire il commercio e la cooperazione in campo economico sulla base della clausola della nazione più favorita (MFN, most-favoured-nation) e di creare un quadro per la cooperazione in campo scientifico e tecnologico (energia, ambiente, trasporti, ecc.) e nel settore giustizia e affari interni, per la prevenzione delle attività illegali, del traffico di droga, del riciclaggio di denaro e del crimine organizzato (settore cui la Russia tiene particolarmente e che è stato rafforzato con un protocollo ad hoc nel giugno del 2000). In questo quadro l’UE è impegnata a fornire assistenza tecnica per promuovere in Russia la transizione ad un’economia di mercato e per rafforzare la democrazia e lo Stato di diritto. Nel maggio del 2003, in occasione del vertice di San Pietroburgo, è stato deciso di rafforzare la reciproca collaborazione al fine di creare nel lungo periodo quattro spazi comuni: uno spazio economico, uno spazio per la libertà, la sicurezza e la giustizia, uno spazio di cooperazione nel campo della sicurezza esterna e uno spazio per la ricerca e l’istruzione, che include gli aspetti culturali.[15]
I legami commerciali tra Russia e UE sono molto forti (ancora prima dell’ingresso dei nuovi dieci paesi nell’Unione il 48% del commercio russo si svolgeva con l’UE) e giustificano il rapporto privilegiato che la Russia cerca di instaurare con l’Europa, vista anche la contiguità geografica delle due aree. E’ evidente però nella strategia di Putin come questo tentativo di rafforzare i legami con l’Europa non abbia solo obiettivi economici, ma si ponga al tempo stesso finalità politiche: l’asse con la Francia e la Germania in occasione della guerra americana in Iraq, la firma squisitamente politica del protocollo di Kyoto, e tanti altri segnali minori dimostrano come l’attenzione della Russia verso l’UE vorrebbe anche essere un tentativo di compensare l’unipolarismo americano oltre ad essere strumentale all’integrazione nel più vasto mercato mondiale. Non è un caso che sia stata l’Europa a riconoscere per prima alla Russia lo status di economia di mercato (nel maggio 2002) — che ha significato nuove grandi opportunità per il commercio estero della Russia —, aprendo così la strada ad una decisione analoga degli USA. Nell’ultimo vertice della PCA a Bruxelles la Russia ha negoziato con l’UE un accordo preparatorio ad un suo futuro ingresso nel WTO, accordo che riguarda gli impegni che la Russia dovrà rispettare nel settore dei beni e dei servizi (una volta che l’ingresso sarà avvenuto) e numerose questioni legate in particolare al settore energetico. La Russia, che ha fatto domanda di ingresso nel WTO sin dal ‘93, sta svolgendo analoghi negoziati con tutti gli altri membri dell’Organizzazione, ma è significativo che abbia raggiunto il primo accordo proprio con l’UE, che è oltretutto il suo partner principale nel commercio. Poiché per la Russia l’ingresso nel WTO è una meta essenziale, resa al tempo stesso difficoltosa dalla necessità di stabilire condizioni che non vadano ad indebolire il fragile tessuto economico e sociale del paese, il risultato raggiunto con l’UE rappresenta un enorme successo politico.
Ma a fianco di questi risultati faticosamente raggiunti ci sono difficoltà con l’Unione, sia per la lentezza burocratica di Bruxelles (che tratta i rapporti con gli altri paesi sempre nell’ottica dell’omologazione al proprio farraginoso sistema decisionale e legislativo), sia per l’atteggiamento moralistico e poco politico degli europei sulla questione dei diritti umani, del rispetto dello Stato di diritto e della Cecenia — atteggiamento che alla Russia continua ad apparire come un’ingerenza incomprensibile, oltre che ipocrita, nei propri affari interni —, sia per l’inaffidabilità politica dell’Europa, che alla prova dei fatti dimostra sempre di non essere un interlocutore autonomo sulle questioni di politica internazionale perché troppo dipendente dagli Stati Uniti. Così, nonostante i legami stabiliti e il fatto che in teoria ci sia una maggiore convergenza di interessi con l’UE, la Russia spesso riesce più facilmente a stabilire una partnership politica con gli USA, proprio per il loro atteggiamento più realista e concreto.
Questa incapacità dell’Unione europea di creare un forte rapporto politico con la Russia è dovuta ancora una volta alla sua divisione e al fatto di essere un’istituzione intergovernativa che non può avere una vera politica estera e una strategia incisiva in questo campo. Si tratta di una delle tante occasioni perdute per l’Europa che, pur riconoscendo di avere un interesse vitale nello sviluppo di una Russia democratica e stabile (come recita la Strategia comune dell’UE nei confronti della Russia, citata nella nota 14), anche a causa della dipendenza del nostro continente dalle fonti energetiche russe, non riesce però ad adoperarsi perché ciò avvenga. La Russia perciò è di fatto lasciata a sé stessa nel perseguire il proprio cammino verso una difficile stabilità politica, in un quadro internazionale dominato da un’unica potenza egemone.
3. I rapporti con l’Asia, e con la Cina in particolare, erano stati il maggiore successo della politica estera ai tempi di Eltsin. Primakov, allora Ministro degli Esteri, come già ricordato, ne era il responsabile: per lui un riavvicinamento alla Cina era un passo indispensabile per cercare di alimentare un equilibrio multipolare che controbilanciasse l’egemonia americana nel mondo, e a questo fine aveva cercato di rafforzare anche i legami con il Giappone e con tutta l’area asiatica del Pacifico. La politica di Putin si è inserita in questo solco, e ha ulteriormente approfondito il coinvolgimento russo nelle organizzazioni regionali come l’ASEAN, il Forum regionale dell’ASEAN (ARF), la Shangai Cooperation Organisation (SCO), ha accresciuto i rapporti commerciali con la Cina (con cui ha stretto un Trattato di amicizia e cooperazione nel 2001) e con l’India, in particolare nella vendita di armi e nella cooperazione in campo nucleare, e ha riallacciato rapporti con la Corea del Nord. Rispetto alla visione «multipolare» di Primakov, la dottrina di Putin sembra però mirata, più che a tentare di controbilanciare il potere americano, a rafforzare tout-court la posizione russa, stabilizzando innanzitutto i rapporti con i vicini (la Cina in particolare, che condivide migliaia di chilometri di confine che da parte russa delimitano terre sempre meno abitate), cercando di cogliere le opportunità economiche offerte da un’area in grande espansione e proponendo la Russia come mediatore tra l’Occidente (gli Stati Uniti) e alcuni paesi (come la Corea del Nord) particolarmente problematici. Il tutto portato avanti avendo, ovviamente, un’attenzione particolare all’evoluzione delle diverse potenze regionali, soprattutto della Cina, che si avviano ad avere un ruolo sempre più importante nell’equilibrio mondiale.
In questa prospettiva di rafforzamento del paese si inseriscono anche i rapporti con gli ex-membri dell’Unione Sovietica. La politica condotta da Eltsin in questa area era stata particolarmente poco efficace: la creazione della Comunità degli Stati Indipendenti (CSI) e l’Unione con la Bielorussia erano accordi più nominali che reali. Nei fatti, la divergenza di interessi tra la Russia e gli altri paesi dell’ex-URSS nel campo della sicurezza tendeva ad approfondirsi sempre più, mentre dal punto di vista economico i legami si erano molto indeboliti (se il 75-80% del commercio totale russo nel 1990 avveniva con i paesi della CSI, nel 1995 questa percentuale era scesa al 20%). Mancava completamente una strategia che si ponesse l’obiettivo di riaffermare l’influenza russa sull’area: Eltsin sembrava accorgersi del problema solo quando la NATO organizzava esercitazioni congiunte con alcuni paesi come la Georgia, l’Ucraina, l’Azerbaijan o l’Uzbekistan, o quando gli Stati Uniti cercavano di inserirsi nello sfruttamento dei giacimenti del Mar Caspio o nei progetti per la costruzione dei gasdotti. Gli stessi interventi militari nelle aree più a rischio erano sempre fatti in modo arbitrario, senza seguire una linea precisa, e tendevano ad essere controproducenti. In questo clima la tendenza dei diversi Stati della CSI (favorita dalla politica americana) era quella di cercare di creare una rete di rapporti internazionali che escludesse la Russia.
La politica di Putin è stata invece molto attiva nel riaffermare l’influenza russa sull’area, anche attraverso incontri e visite frequenti e l’invio di consiglieri a sostegno degli uomini di governo più fedeli a Mosca; le basi militari russe, ancora presenti in quasi tutti i paesi (la sola eccezione sono Turkmenistan e Uzbekistan), sono state usate come leve per cercare di contrastare la tendenza statunitense a stabilire una propria presenza militare nell’area, anche se in occasione della guerra in Afghanistan Putin ha dovuto far buon viso a cattivo gioco e accettare che gli USA utilizzassero gli aeroporti militari e le basi in Kyrgyzstan, Taijikistan e Uzbekistan, stanziando stabilmente dei propri contingenti.[16] Dal punto di vista economico la Russia ha stipulato un accordo preliminare per creare nella CSI uno spazio economico unico, destinato a rafforzare molto i legami reciproci tra i paesi membri; l’UES (la compagnia elettrica statale russa) ha comprato compagnie elettriche in Georgia e Armenia, e la Gazprom ha filiali in moltissimi paesi della CSI. Infine, la fortissima dipendenza di questi Stati dalle fonti energetiche russe costituisce un’arma efficacissima nelle mani del Cremlino, che non a caso ha rifornito praticamente a credito Georgia e Ucraina in cambio di una «maggior attenzione» da parte di questi paesi agli interessi russi nel campo della politica estera e di sicurezza.
Chubais ha definito la politica che la Russia dovrebbe portare avanti in quest’area con la formula della costruzione di un «impero liberale», che significa l’estensione della propria influenza sul piano economico. Ed è effettivamente quello che Putin sta cercando di fare, ma avendo ben presente che questo disegno non può essere disgiunto dalla ripresa di un certo grado di controllo politico. La prospettiva di una riunificazione dell’area non è senz’altro all’ordine del giorno, ma il problema per Mosca è quello di sventare l’isolamento geografico del paese e di allargare la propria sfera di influenza. Sotto questo profilo la prospettiva di un allargamento dell’Unione europea ai paesi ex-sovietici come Ucraina, Moldavia o Bielorussia deve essere valutata dagli europei con maggiore attenzione e prudenza e non semplicemente perseguita sull’onda di una spinta che, benché le istituzioni europee e molti Stati membri ne siano inconsapevoli, deriva da un progetto americano ed è caldeggiata per questo motivo dalla Gran Bretagna. L’Europa dovrebbe perlomeno riprendere la riflessione sull’ipotesi di darsi una struttura istituzionale composta da più cerchi corrispondenti a diversi livelli di integrazione prima di procedere alla cieca verso l’inclusione di tutti i paesi confinanti, che oltretutto la porta semplicemente a diluirsi in un’area di libero scambio. E dovrebbe dar vita al proprio interno ad un nucleo politico federale in grado di elaborare la visione dell’interesse europeo di medio-lungo periodo, in cui il rapporto con la Russia e l’evoluzione di questo paese che l’Europa ha interesse a favorire dovrebbero essere centrali.
4. I rapporti con gli Stati Uniti in questi anni di presidenza di Putin in Russia e di Bush negli USA sono stati molto meno stretti rispetto a quelli dell’epoca Eltsin-Clinton. Negli anni ‘90 l’America concentrava molto la propria attenzione su Mosca, nutrendo grandi speranze sulla sua evoluzione politica e intervenendo pesantemente tramite le istituzioni finanziarie internazionali nella gestione della sua economia, anche se era ancora condizionata dal clima e dai rapporti degli anni della guerra fredda e continuava quindi a perseguire parallelamente politiche che indebolivano la Russia (come ad esempio l’allargamento della NATO), sulla base dell’idea che per gli Stati Uniti la disgregazione della Federazione russa sarebbe stata comunque un vantaggio. Da parte sua la Russia, non solo era profondamente invischiata nella sua caotica fase di transizione, ma rimaneva anche attaccata all’idea di essere una grande potenza e di dover cercare un rapporto paritario con gli USA. Inevitabilmente le relazioni tra i due paesi, a partire dalla seconda metà degli anni ‘90, si erano raffreddate ed è in queste condizioni che Putin da un lato e Bush dall’altro le hanno ereditate.
Il cambiamento rispetto al passato, da parte di Putin, come già ricordato, è stato quello di prendere coscienza dei reali rapporti di forza tra i due Stati e di iniziare su questa base una politica che cercasse di ridare un ruolo internazionale adeguato alla Russia, passando attraverso la ripresa economica e lo sviluppo del paese e abbandonando sia velleità che servilismi. Da parte dell’Amministrazione americana, il cambiamento è stato senz’altro minore, ma decisivo su un punto: l’Amministrazione Bush ha smesso di subordinare i rapporti tra i due paesi all’evoluzione della politica interna della Russia, limitandosi a prendere atto del potere esistente, e continuando a perseguire i propri interessi nel modo ritenuto più efficace possibile. Un atteggiamento quindi più duro, ma meno intrusivo e più basato sulla Realpolitik.
Inizialmente, con l’avvio della presidenza di Bush, gli Stati Uniti avevano manifestato chiaramente il loro minore interesse per la Russia, considerata ormai non più una minaccia per gli USA, e avevano avviato la revisione dei piani di assistenza e della propria politica nei suoi confronti. Per Mosca il colpo più duro era venuto dalla decisione americana di ritirarsi unilateralmente dal Trattato ABM, decisione legata alla volontà di avviare il progetto di difesa missilistica nazionale (NMD) e vista dai russi come un passo per smantellare le basi del ruolo globale della Russia, che aveva sempre contato sul proprio arsenale atomico nel confronto con gli Stati Uniti. Putin, nonostante la reazione di fortissima opposizione della classe politica, delle gerarchie militari e perfino dell’opinione pubblica in Russia, aveva dovuto accettare la decisione, contro cui era impotente, cercando di minimizzare il problema e scegliendo comunque di avere un ruolo costruttivo nei confronti degli USA nelle diverse sedi internazionali. L’obiettivo, anche in questo caso, come in tutti gli altri scacchieri del quadro internazionale già esaminati, era quello di dimostrare che la Russia era un interlocutore affidabile e autonomo, che sapeva valutare il proprio peso negli equilibri internazionali e che perseguiva i propri interessi politici ed economici senza aver bisogno di aiuti esterni.
L’11 settembre ha dato a Putin l’occasione di inserirsi con maggior forza nei giochi della politica mondiale. Il suo sostegno chiaro e tempestivo all’America e alla coalizione internazionale per la guerra al terrorismo (ancora una volta deciso vincendo le fortissime resistenze dell’apparato militare) ha permesso alla Russia di acquisire uno status internazionale cruciale, e il contributo dato in termini di collaborazione dei servizi segreti e di sostegno alla NATO ha avvicinato molto il paese agli Stati Uniti. Il clima di maggiore collaborazione ha favorito la decisione americana di mantenere i programmi di aiuto e di cooperazione che erano stati di Clinton e che inizialmente Bush sembrava voler annullare. Inoltre, anche se non ha evitato, come si diceva, lo smacco della sospensione del Trattato ABM, ha almeno portato alla firma del «Trattato di Mosca», finalizzato allo smantellamento di una parte degli arsenali di armi nucleari strategiche, che, pur con tutti i suoi limiti — specie dal punto di vista russo — ha permesso a Mosca di vantare almeno un risultato «positivo» sul terreno del confronto nucleare con gli USA e ha dato un po’ di fiato a Putin, attaccato per la sua politica ritenuta troppo filo-americana.
I punti di attrito tra i due paesi sono comunque sempre numerosi. La NATO continua a costituire una spina nel fianco per la Russia che, nonostante la nascita del Consiglio Russia-NATO — una struttura sostanzialmente simbolica — si trova a dover convivere con questa alleanza militare nata contro l’Unione Sovietica, ora allargata fino ai confini della sua sfera diretta di influenza, percorsa ancora oggi, specie nei suoi nuovi membri, da un forte spirito anti-russo e strettamente controllata dagli americani. Sul piano commerciale ci sono state forti tensioni (come la guerra sull’acciaio iniziata dagli americani rompendo gli accordi sulle tariffe e le relative ritorsioni da parte russa) e le resistenze da parte americana alla richiesta di ingresso della Russia nel WTO hanno costituito un freno ai disegni di consolidamento dell’economia russa (anche per il riconoscimento di status di paese a economia di mercato gli USA hanno aspettato che l’Unione europea sancisse per prima tale riconoscimento, decidendosi solo nel 2003 a dare il proprio). Infine i dissidi sulla guerra in Iraq hanno evidenziato ancora una volta le inevitabili divergenze di interessi tra i due Stati e ribadito, se ce ne fosse stato ancora bisogno, l’asimmetria dei rapporti di forza: la Russia non ha potuto fermare gli Stati Uniti, nonostante il tentativo di creare un asse con la Francia e la Germania, e la realtà del predominio americano in campo internazionale è stata ancora una volta confermata.
5. In questo scenario mondiale unipolare i rapporti con la potenza egemone sono difficili per definizione e per la Russia percorrere il complesso cammino verso l’affermazione di un’economia di mercato e uno Stato di diritto è senz’altro più arduo di quanto non lo sarebbero in un quadro di potere multipolare, necessariamente più flessibile. Nella situazione attuale gli americani non hanno interesse a sostenere più di tanto il rafforzamento della Russia, quando non lavorano addirittura per il suo indebolimento; e, da un lato, lo scarso sostegno ricevuto, dall’altro, la rigidità dei rapporti internazionali in cui si deve inserire rendono il compito di Mosca più incerto.
I paesi europei avrebbero un interesse oggettivo al consolidamento di una Russia stabile e responsabile, ma, come già si diceva, la loro divisione impedisce di elaborare un punto di vista europeo autonomo nel quadro mondiale e rende impossibile ogni strategia incisiva capace di individuare e sviluppare gli interessi comuni. Quello che l’Unione sta attualmente facendo tra mille titubanze è solo una frazione minima di quanto potrebbe invece realizzare, non solo in termini economici ma soprattutto politici. E in generale è evidente che una Federazione europea significherebbe per definizione l’avvio di una fase multipolare nei rapporti internazionali che creerebbe un quadro molto più favorevole per lo sviluppo delle altre regioni del mondo.
Stante lo scenario attuale la valutazione sulle possibilità di successo del disegno di Putin rimane molto difficile. Il paese ha grandi risorse, in termini non solo materiali, ma anche umani e morali. E al tempo stesso il compito che deve affrontare è enorme e le contraddizioni in cui si dibatte sono drammaticamente profonde. La sfida è aperta e, nell’interesse del popolo russo e del mondo, c’è solo da sperare che possa essere vinta.
[1] Vedi a questo proposito il recente saggio di Marshall T. Poe, The Russian Moment in World History, Princeton, Princeton University Press, 2003.
[2] Cfr. Richard Pipes, «Flight from Freedom», in Foreign Affairs, maggio-giugno 2004.
[3] Quando Anatoly Sobchak, l’ex-sindaco di San Pietroburgo di cui Putin era stato il vice, fu accusato di abuso di potere e di corruzione Putin, allora capo del FSB (il Federal Security Service che aveva sostituito il KGB) coprì la sua fuga a Parigi. E nella stessa veste Putin, nella primavera del 1999, in un momento in cui ormai quasi tutti avevano voltato le spalle a Eltsin che sembrava ormai vacillare, lo difese contro il Procuratore generale Yuri Skuratov che investigava sul Cremlino, incastrandolo con prove rivelatesi in parte costruite. Queste informazioni, e molte di quelle che seguiranno in questa nota, sono tratte dal libro di Lilia Shevtsova, Putin’s Russia, Washington D.C., Carnegie Endowment for International Peace, 2003.
[4] Ad esempio il capo dell’Amministrazione del Presidente (il cosiddetto apparat presidenziale) è ancora Alexander Voloshin, che era uno dei membri della «famiglia» eltsiniana, e nell’apparat sono rimasti con posti di rilievo sia Sergei Yastrzhembsky che Sergei Prikhodko, entrambi uomini del precedente Presidente (Yastrzhembsky, in particolare, era a sua volta membro dell’entourage più ristretto). Il loro potere è chiaramente più limitato, la loro autonomia molto ridotta e soprattutto, dovendo agire in un contesto in cui le leve del potere sono ormai saldamente nelle mani di Putin, il loro comportamento si è adeguato al nuovo regime. Tuttavia Putin ha preferito lasciarli in carica proprio per poter utilizzare la loro memoria istituzionale e la loro esperienza in campo amministrativo.
[5] La prima legge dava al Presidente il diritto di esigere l’obbedienza da parte dei governatori alle leggi della Federazione russa e di punirli in caso di violazione sospendendoli dall’incarico e sostituendoli con dei leader temporanei. La seconda dava lo stesso potere ai governatori rispetto ai leader locali e la terza prevedeva nuovi criteri di formazione del Consiglio della Federazione. Questi nuovi criteri includevano il fatto che i governatori e i capi locali non potevano più far parte della Camera alta — che d’ora in poi sarebbe stata formata dai rappresentanti regionali proposti dalle rispettive autorità — e che non godevano più dell’immunità per reati penali e amministrativi.
[6] Cfr. «Taming the Robber Barons», in The Economist, 22-28 maggio 2004.
[7] Cfr. su questo punto Andrei Shleifer e Daniel Treisman, «A Normal Country», in Foreign Affairs, marzo-aprile 2004. La tesi dei due autori è che tutti i dati della vita politica, economica e sociale della Russia sono assolutamente in linea con quelli di qualsiasi middle income country. In base a questo punto di vista essi ritengono eccessive sia le stime sull’impoverimento relativo della Russia nel corso degli anni ‘90, sia quelle sulla corruzione e il malgoverno ai tempi di Eltsin (incluso il ruolo negativo degli oligarchi). Non concordano neanche con le preoccupazioni circa l’autoritarismo di Putin, la situazione dell’informazione, la politicizzazione del giudiziario o la debolezza della democrazia russa. A loro parere si tratta solo di situazioni comuni a tutti i paesi con il grado di sviluppo economico della Russia e con la relativa articolazione della società, anche se non negano che ciò non fornisce nessuna garanzia circa l’evoluzione futura del paese.
Benché molti dei dati e delle valutazioni che i due autori riportano siano convincenti (anche se forse c’è una sottovalutazione del ruolo giocato dalla leadership politica nella caduta prima e nella ripresa poi dell’economia russa), tuttavia sembra difficile negare che la Russia, con il suo passato di superpotenza, percepisca sé stessa in modo diverso rispetto ad un qualsiasi paese middle-income (che include di tutto, dal Brasile e dal Messico alla Croazia, alla Polonia o alle Filippine) e che quindi sia orientata da un progetto che mira soprattutto a riconquistare un posto di grande paese nel mondo. E sotto questo profilo ha una tradizione politica specifica che la sorregge e la orienta.
[8] Le riforme in questi settori sono in realtà ancora molto arretrate. Putin già nella primavera del 2001 aveva proposto all’approvazione della Duma un pacchetto di leggi che prevedevano la riforma del sistema giudiziario (introducendo per la prima volta nel codice penale del paese concetti giuridici fondamentali, quali il diritto di habeas corpus e il processo che prevede la partecipazione della giuria, e altre garanzie per tutelare maggiormente i diritti degli imputati, accrescendo tra l’altro il ruolo delle Corti rispetto a quello del pubblico ministero), quella del codice terriero (per la prima volta dopo la rivoluzione bolscevica è stata introdotta la proprietà privata della terra), quella delle pensioni, l’inserimento di cambiamenti nella legislazione sulle imposte e sulla regolamentazione del settore degli affari (per diminuire il numero di licenze necessarie per aprire un’attività economica e quindi cercare di incrementare la nascita delle piccole e medie imprese) e un nuovo codice del lavoro, e aveva avviato una profonda riforma dell’esercito (che aveva bisogno sia di una ristrutturazione del sistema di comando, che era completamente saltato nell’era Eltsin, sia di una trasformazione in senso professionale, che lo rendesse più snello, eliminando l’appesantimento ereditato dai tempi della guerra fredda, e più efficiente). L’anno successivo c’era stata una seconda ondata di riforme, volte soprattutto a liberalizzare l’economia, che andava a toccare settori come le banche (con l’obiettivo di razionalizzare il settore, in cui almeno un migliaio di banche erano così piccole da non riuscire a svolgere nessuna funzione sostanziale, mentre poche banche, che andavano meglio regolamentate, concentravano nelle loro mani tutte le attività finanziarie) e la regolamentazione dei monopoli naturali energetici. La terza, in realtà ancora in preparazione, dovrebbe essere indirizzata verso le infrastrutture sociali (l’edilizia, la sanità, l’istruzione) e il modo in cui sono gestite e lo studio di una riforma dell’amministrazione, che deve essere snellita, resa più efficiente, meglio controllata e meglio pagata per evitare che continui ad essere un centro di corruzione e quindi un enorme freno allo sviluppo del paese; quest’ultima è una vera e propria emergenza, ed è forse il settore da cui dipende il successo di tutte le altre riforme. C’è da aggiungere che le buone condizioni delle finanze dello Stato dovrebbero garantire le risorse necessarie per mettere in atto le decisioni e un primo taglio netto alle tasse per cercare di favorire la nascita di piccole e medie imprese dovrebbe dare slancio alla società. Fino ad ora però, per quanto riguarda le prime due tornate di riforme, queste si sono rivelate difficili da applicare, innanzitutto a causa dell’inerzia della società russa e dell’arretratezza e dell’inaffidabilità dell’apparato burocratico. Il cammino in tutti questi settori quindi è solo appena iniziato e la possibilità del successo non è affatto sicura.
[9] La preoccupazione per la dipendenza dell’apparato statale da un unico individuo è espressa da tutti gli osservatori. Anche chi, come Bobo Lo (Bobo Lo, Vladimir Putin and the Evolution of Russian Foreign Policy, Londra, The Institute of International Affairs, 2003), esprime un giudizio estremamente positivo sulle capacità di Putin e tende a mitigare la valutazione circa il verticismo del sistema russo, non può non sottolineare questo punto. Bobo Lo ritiene che l’analogia che permette di capire meglio il funzionamento della linea di comando e di controllo in Russia sia quella con la struttura di un’organizzazione terroristica in cui il leader esercita una funzione di controllo strategico e di coordinamento delle varie cellule (in questo caso degli attori istituzionali) che svolgono i compiti assegnati loro dal vertice senza intermediari rispetto ad esso. E’ Putin che tiene le fila di tutte le attività delle diverse istituzioni, sostanzialmente senza figure intermedie che fungano da cintura di trasmissione. Egli quindi conta sulle capacità dei responsabili dei diversi settori (questa è la ragione per cui ha cercato di mettere nei posti chiave persone non solo di fiducia ma anche dotate della specifica competenza), ma a lui spetta il compito sia di dare le linee guida e indirizzare le scelte sia di coordinare tutto l’apparato. E’ un lavoro che richiede grandi capacità ed enormi energie e che a volte si inceppa proprio per la difficoltà per un uomo solo di controllare l’intero sistema. Inoltre l’apparato deve essere gestito a sua volta e spesso Putin è intralciato dalla necessità di mantenere l’equilibrio tra le diverse componenti del suo entourage (le lotte tra l’ala liberale del gruppo di San Pietroburgo e il «partito» dei siloviki, oppure le tensioni con gli eltsiniani lo costringono spesso a dedicare tempo ed energie anche a questo fronte). Tutto ciò accresce il dubbio sul futuro del sistema russo, soprattutto sulla sua possibilità di disporre di leader capaci e su quella di evolvere verso una struttura più efficiente e meno legata alle doti del singolo capo politico.
[10] La definizione corrente del ruolo attuale della Duma è quella di «leale opposizione» al servizio del Presidente (cfr. Bobo Lo, op. cit., pp. 40 e segg.). Sono frequenti i casi in cui la Duma (attraverso i suoi rappresentanti più autorevoli) esprime le posizioni più scomode nei rapporti con le istituzioni internazionali o con gli altri paesi permettendo a Putin di non dover personalmente sottolineare gli argomenti più controversi o di svolgere verso l’esterno il ruolo di «mediatore» rispetto alle tendenze più «radicali» presenti nel paese.
[11] Cfr. le tabelle riportate da The Economist, 22-28 maggio 2004, in «Power to the Power People».
[12] Vedi a questo proposito «Watch Your Back», in The Economist, 22-28 maggio 2004.
[13] Vedi su questo punto Moisés Naìm, «Russia’s Oil Future», in Foreign Policy, gennaio-febbraio 2004.
[14] La strategia dell’Unione verso la Russia è fissata nella «Strategia comune dell’UE verso la Russia» decisa dal Consiglio nel giugno del 1999, la prima della serie delle Strategie introdotte dal Trattato di Amsterdam in risposta al riconoscimento del fatto che era necessaria una maggiore coerenza tra le politiche dell’Unione e quelle degli Stati membri nei confronti dei partner più importanti. L’Unione ritiene di avere un chiaro obiettivo strategico in una «democrazia stabile, aperta e pluralistica in Russia, governata in base allo Stato di diritto e in grado di sviluppare un’economia di mercato prospera che potesse essere di beneficio sia per i popoli della Russia che per quelli dell’Unione europea; e nel mantenere la stabilità europea promuovendo la sicurezza globale e rispondendo alle sfide comuni del continente attraverso una cooperazione più intensa con la Russia».
[15] L’accordo per la creazione di questi quattro spazi avrebbe dovuto essere firmato durante il vertice comune fissato per l’11 novembre 2004, che all’ultimo momento è stato rimandato ad una data da destinarsi a causa delle difficoltà emerse durante i negoziati, soprattutto nel settore dei diritti umani e civili. Molti Stati dell’Unione vogliono infatti che siano inseriti come impegni vincolanti contemporaneamente agli accordi sugli altri spazi comuni mentre la Russia vuole invece che siano trattati con negoziati separati.
[16] La presenza americana in Asia centrale è stata accettata da Putin contro il parere dei suoi consiglieri e delle alte gerarchie militari. Per Putin si è trattato di una scelta obbligata nel momento in cui aveva deciso di usare il clima creatosi dopo gli attentati dell’11 settembre per inserire la Russia a pieno titolo nel gioco dell’alleanza «occidentale», cercando un ruolo di alleato-interlocutore con gli Stati Uniti. Un rifiuto sarebbe stato molto probabilmente votato all’insuccesso, visto che i tre paesi in questione erano favorevoli, e avrebbe solo compromesso la strategia generale.
