Anno XXXIV, 1992, Numero 2 - Pagina 97
La politica di sicurezza dell’Unione europea
SERGIO PISTONE
1. Con la firma a Maastricht del Trattato sull’Unione europea, e dando per scontato che esso verrà ratificato dagli organi costituzionali competenti degli Stati membri, si è deciso di estendere il processo di integrazione europea anche al settore della politica di sicurezza, ivi compresa la difesa. Mi propongo qui di fornire un contributo al chiarimento dei criteri generali di orientamento che dovrebbero guidare la realizzazione di questa politica e anche la riforma del chiaramente inadeguato quadro istituzionale per essa previsto nel nuovo Trattato.
Occorre anzitutto cercare di individuare che cosa significa in generale una politica di sicurezza efficace nella attuale situazione storica e in che rapporto essa sta con la difesa. A tale scopo è necessario preliminarmente riepilogare l’evoluzione del significato usualmente attribuito al concetto di politica di sicurezza, che è emerso nei paesi del blocco occidentale verso la fine degli anni ‘60 e si è sempre più affermato nel linguaggio politico e diplomatico nel corso degli anni ‘70 e ‘80. Con questa espressione si intendeva richiamare l’attenzione sul fatto che la difesa militare, per quanto di importanza centrale, non costituiva l’unico strumento a cui affidare la sicurezza esterna delle democrazie occidentali, ma che, al contrario, accanto agli aspetti specificamente militari stavano acquistando una importanza crescente gli aspetti non militari della sicurezza.
Fra questi ultimi si poneva inizialmente l’accento soprattutto sulla politica di distensione fra Est e Ovest. Poiché una guerra generale fra i due blocchi avrebbe comportato il suicidio collettivo dei contendenti, date le capacità distruttive raggiunte dalle armi di annientamento di massa, l’equilibrio del terrore doveva essere integrato da politiche – quali il controllo e la limitazione degli armamenti, la gestione comune delle crisi, la cooperazione economica e scientifica – dirette a diminuire i timori reciproci e a modificare, quindi, i comportamenti dei blocchi contrapposti, in modo da rendere sempre più improbabili le guerre. Successivamente ci si è sempre più chiaramente resi conto che la sicurezza non è più minacciata esclusivamente dalle armi, bensì da sviluppi quali l’esplosione della popolazione mondiale e i connessi fenomeni migratori, le crisi ecologiche, l’insufficienza di energia e materie prime, l’ingovernabilità di interi sistemi politici regionali. Di conseguenza, fra gli aspetti non militari della politica di sicurezza si è incominciato a dare crescente importanza a una politica di sviluppo diretta ad affrontare efficacemente la problematica del divario Nord-Sud e i sempre più pericolosi fattori di instabilità del sistema internazionale che ne derivano. E si è altresì incominciato a porre l’accento anche sulla politica ecologica globale come parte integrante di una efficace politica di sicurezza. Pertanto si sta ormai diffondendo l’espressione «sicurezza comprensiva» o «sicurezza globale» per mettere in luce che la difesa militare costituisce solo più un aspetto e neanche il più importante della politica di sicurezza.
Ciò precisato, io ritengo che, se si vuole portare questa evoluzione semantica ad una conclusione che tenga conto dei mutamenti radicali del sistema internazionale connessi con il superamento del conflitto Est-Ovest e che sia concettualmente rigorosa, si debba ormai affermare che una efficace politica di sicurezza non può oggi essere altro che una politica di graduale ma effettiva unificazione del genere umano. Essa assorbe in sé sia la politica estera sia quella di difesa, le quali cambiano in tal modo di natura in quanto i loro problemi tendono gradualmente a trasformarsi, in coincidenza con il graduale avanzamento della politica di unificazione mondiale, in problemi rispettivamente di relazioni interne mondiali e di polizia mondiale. Il fatto stesso che l’espressione «sicurezza», un tempo usata esclusivamente in riferimento all’ordine pubblico interno, sia oggi impiegata anche in riferimento all’ordine internazionale indica chiaramente d’altronde che è sempre più sentita l’esigenza di trasformare i problemi di politica internazionale in problemi di politica interna. Per chiarire questa tesi, cercherò ora di mettere in luce che la politica di unificazione mondiale non solo è l’unico modo efficace per garantire la sicurezza in tutti i suoi aspetti, ma che essa è anche una prospettiva non utopistica, per quanto di estrema difficoltà e di assai lungo termine, e che, nel quadro del superamento del conflitto Est-Ovest, si sono già ottenute le prime concrete, per quanto embrionali, realizzazioni della politica di unificazione mondiale.
2. Se una efficace politica di sicurezza deve oggi porsi come problema prioritario non tanto quello della capacità di resistere alle pressioni esterne e alle aggressioni, bensì quello di evitare ad ogni costo le guerre, dato il loro carattere paurosamente distruttivo, l’unico modo efficace per ottenere ciò è, come aveva già indicato Kant due secoli fa, eliminare la guerra (e quindi la corsa agli armamenti) come strumento per risolvere i conflitti internazionali, e, quindi, superare l’anarchia internazionale che della guerra è la causa strutturale. In altre parole, si tratta di creare a livello internazionale una condizione simile a quella interna degli Stati, di limitare pertanto la sovranità statale a vantaggio di una autorità federale mondiale. Questa deve essere in grado di impedire a qualunque Stato di armarsi per imporre la propria volontà ad altri Stati e, quindi, di tutelare l’indipendenza e gli interessi legittimi di ogni Stato, rendendo, oltre che impossibile, inutile il ricorso all’autotutela.
Le politiche dirette all’attenuazione delle tensioni e dei conflitti internazionali, al controllo e alla limitazione degli armamenti, alla intensificazione della cooperazione economica e in ogni altro settore, e così via, devono inquadrarsi in una politica generale diretta alla creazione del governo mondiale attraverso la limitazione, graduale finché si vuole ma effettiva, della sovranità statale. In mancanza di progressi in questa direzione tali politiche sono in effetti destinate a ottenere risultati strutturalmente precari e in certi casi anche controproducenti. Da una parte, poiché la conflittualità internazionale è, al pari di quella interna, in ultima analisi ineliminabile, dato il carattere pluralistico della società umana, se non si progredisce effettivamente verso un sistema capace di eliminare la soluzione violenta dei conflitti internazionali (così come è avvenuto per la conflittualità interna agli Stati), alle situazioni di conflittualità attenuata si alterneranno sempre situazioni di conflittualità acuta che alimenteranno nuove corse agli armamenti e la tendenza alle pressioni militari e alle aggressioni. D’altra parte la cooperazione, specialmente nel campo scientifico e tecnologico, implica il pericolo di rafforzare le capacità militari dei possibili avversari e, quindi, di rendere più precaria la sicurezza nazionale.
Passando alla politica di sviluppo del Sud del mondo, che si ritiene giustamente essere diventata una componente fondamentale di una efficace politica di sicurezza, anche in questo caso dovrebbe essere evidente la coincidenza fra politica di sicurezza e politica di unificazione mondiale. Poiché una politica diretta effettivamente verso il superamento del divario Nord-Sud richiede la mobilitazione di enormi risorse che solo la fine della corsa agli armamenti e lo sforzo coordinato e solidale dei paesi avanzati renderà possibile, questa sfida potrà essere affrontata efficacemente solo nel quadro della costruzione di un sistema di governo mondiale che, oltre a rendere progressivamente inutili e impossibili gli armamenti, imponga la solidarietà fra paesi ricchi e paesi poveri, così come i sistemi di governo nazionali impongono la solidarietà fra regioni ricche e regioni povere alloro interno.
Un discorso analogo si deve fare per la questione ecologica, la quale è caratterizzata dal fatto che un numero crescente di decisioni che rientrano nella sfera della sovranità dei singoli Stati può condurre a catastrofi di dimensioni continentali e mondiali che possono giungere fino alla compromissione delle possibilità di vita umana sul pianeta. Questa sfida alla sicurezza può essere affrontata efficacemente solo sulla base di una severa disciplina internazionale, che imponga, tra l’altro, anche un nuovo modello di sviluppo e di consumi e i sacrifici che vi sono connessi; una disciplina, in altre parole, che non è realizzabile al di fuori di una effettiva limitazione della sovranità statale a vantaggio di un’autorità mondiale.
Se ha senso affermare che una efficace politica di sicurezza oggi non può che coincidere con una politica di unificazione mondiale, ci si deve subito dopo chiedere se questa politica, oltre che razionale, è anche realistica. Il dato fondamentale da cui partire per dare una risposta positiva a questa domanda è che l’unificazione mondiale è diventata necessaria non solo per governare efficacemente l’interdipendenza economica globale, bensì per garantire la stessa sopravvivenza dell’umanità. Che l’esistenza delle armi di distruzione di massa e la questione ecologica costituiscano sfide mortali per l’umanità non richiede alcuna particolare dimostrazione. Dovrebbe anche essere chiaro a tutti che lo stesso divario Nord-Sud costituisce una sfida mortale a causa della bomba demografica, con i connessi problemi migratori ed ecologici, e della strutturale instabilità, che alimenta la proliferazione delle armi di distruzione di massa, produce la crescita del fanatismo ideologico e religioso e del terrorismo internazionale, e apre, quindi, la prospettiva di uno scontro catastrofico fra i popoli ricchi e i popoli poveri del mondo.
In sostanza l’umanità è diventata una comunità di destino e, quindi, l’alternativa «unirsi o perire»,[1] che dopo il 1945 ha messo in moto e alimentato il processo di integrazione europea, si è ormai mondializzata. Non si tratta dunque di unificare politicamente l’umanità solo perché questa è la via più razionale per giungere a un mondo meglio governato, bensì perché è l’unica via attraverso cui garantire un futuro all’umanità e quindi a ogni popolo. Di conseguenza la politica di unificazione mondiale ha una base oggettiva solida nella stessa ragion di Stato intesa come la tendenza strutturale degli Stati a perseguire in modo prioritario la propria sicurezza. Nell’attuale contesto storico la ricerca della sicurezza nazionale produce cioè una spinta strutturale a spostare l’accento dalla difesa nazionale alla crescente convergenza con l’insieme degli Stati in quanto unica valida alternativa a una situazione di sempre più drammatica insicurezza. In definitiva una politica di sicurezza che non si inquadri concretamente nella prospettiva dell’unificazione mondiale tradisce il suo obiettivo primario, diventa in altre parole una politica di insicurezza.
3. Che l’alternativa «unirsi o perire» si sia ormai mondializzata lo dimostra d’altronde il fatto che essa ha incominciato a influenzare concretamente l’evoluzione del sistema mondiale. Intanto questo fattore ha esercitato, a mio avviso, un’influenza determinante sul superamento del conflitto Est-Ovest, vale a dire del fondamentale ostacolo che impediva l’avvio concreto della politica di unificazione mondiale (allo stesso modo in cui il conflitto franco-tedesco impediva l’avvio della politica di unificazione europea). La politica di Gorbaciov – che mirava al superamento del conflitto Est-Ovest, anche se non si aspettava certamente il crollo del comunismo e della stessa URSS – si è fondata in effetti sulla presa di coscienza non soltanto dell’esigenza inderogabile di superare i limiti del sistema comunista in direzione del pluralismo politico ed economico, per affrontare efficacemente i problemi dell’arretratezza dell’URSS, ma anche dell’altrettanto inderogabile esigenza di collaborare sempre più strettamente con l’Occidente per poter affrontare efficacemente i problemi dell’interdipendenza globale e della stessa sopravvivenza dell’umanità. Se questa politica era legata in modo decisivo a un fattore di natura soggettiva (l’orientamento valutativo di Gorbaciov e la sua visione della realtà), il fatto che essa si sia affermata contro le resistenze conservatrici rinvia d’altro canto alla cogenza oggettiva di una situazione in cui non era più utilizzabile, perché avrebbe significato un suicidio collettivo, l’arma estrema di una guerra generale per cercare di salvare un impero dispotico e in cui perciò l’intensificazione della cooperazione su scala mondiale non aveva di fatto alternative.
Se la mondializzazione dell’alternativa «unirsi o perire» rappresenta dunque un fattore molto significativo del superamento del conflitto Est-Ovest, in conseguenza di questo processo sono d’altra parte diventate possibili le prime realizzazioni concrete, anche se embrionali, della politica di unificazione mondiale. Esse sono rappresentate fondamentalmente dai trattati sulla riduzione degli armamenti, dallo sviluppo della CSCE e dal rafforzamento del ruolo dell’ONU.
I trattati sulla riduzione degli armamenti realizzati a partire da quello di Washington del 1987 sulla eliminazione dei missili di medio e corto raggio vanno inquadrati concettualmente nell’avvio della politica di unificazione mondiale per le seguenti ragioni:
a) c’è una effettiva riduzione degli armamenti attraverso lo smantellamento di sistemi pienamente efficienti;
b) si è introdotto il principio delle ispezioni in loco che apre una breccia importantissima nel muro della sovranità statale assoluta;
c) questo principio si inquadra in un grandioso sviluppo delle misure di fiducia dirette a eliminare errori di valutazione del comportamento degli altri Stati in materia di sicurezza militare ed a rendere praticamente impossibili gli attacchi di sorpresa. Si è in sostanza avviata la transizione dalla politica del controllo degli armamenti, che mirava semplicemente al mantenimento dell’equilibrio delle forze, alla politica della sicurezza comune, secondo la quale la sicurezza militare non si fonda più essenzialmente sulla deterrenza, bensì sulla crescente diminuzione della possibilità che scoppi la guerra e, in definitiva, sul disarmo controllato. Se questa politica continuerà a svilupparsi, la sua stessa logica la porterà gradualmente a sboccare in un sistema di sicurezza implicante l’impossibilità strutturale della guerra, vale a dire in un sistema federale mondiale.
Per quanto riguarda la CSCE, essa sta vivendo un grande sviluppo istituzionale che comprende, tra l’altro, anche la prossima entrata in funzione di un’assemblea di carattere parlamentare, sia pure per ora solo consultiva e di secondo grado. Questa organizzazione può effettivamente diventare il quadro di una integrazione sempre più approfondita fra il Nordamerica, l’Unione europea (che tende ad estendersi a tutta l’Europa occidentale ed a quella centro-orientale) e la CSI, e non è per nulla irrealistico pensare ad un suo allargamento alle altre democrazie del mondo (in primo luogo al Giappone) attraverso un processo di fusione non solo con organizzazioni europee o euro-atlantiche come il Consiglio d’Europa e la NATO, ma anche con organizzazioni di carattere più mondiale quali il G7 e l’OCSE. La CSCE potrebbe cioè diventare una specie di Consiglio mondiale delle democrazie e accettare anche l’adesione di paesi democratici del Sud del mondo.
Ovviamente questi sviluppi sono strettamente legati ai progressi dei paesi ex-comunisti in direzione della rinascita economica e del consolidamento dei nuovi regimi democratici. In effetti, se la fine del comunismo sovietico ha eliminato un conflitto di potenza e ideologico che rendeva impossibile l’avvio dell’integrazione fra Ovest ed Est, la dissoluzione del blocco sovietico e della stessa URSS ha d’altro canto aperto la strada a una rinascita dei nazionalismi che, se non verrà bloccata in tempo utile, produrrà una balcanizzazione generale in grado di compromettere i processi integrativi sia a livello della CSCE, sia (anche in conseguenza di emigrazioni bibliche) a livello della stessa Unione europea.
Per quanto riguarda l’ONU, in seguito al superamento del conflitto Est-Ovest essa ha potuto assumere un ruolo incomparabilmente più attivo ed efficace, rispetto all’esperienza precedente, nell’affrontare le situazioni di crisi, come è emerso soprattutto, ma non solo, in occasione della guerra del Golfo. In questo caso, in riferimento alla questione curda, si è addirittura per la prima volta superato il principio della non ingerenza negli affari interni degli Stati che costituisce un pilastro fondamentale della sovranità assoluta. In generale è pertanto emersa la possibilità concreta di avviare un serio processo di rafforzamento delle strutture e delle capacità di azione dell’organizzazione mondiale sia in riferimento ai problemi dell’interdipendenza economica ed ecologica globale e del divario Nord-Sud, sia per quanto concerne la prevenzione e la repressione delle violazioni dell’ordine internazionale e dei fondamentali diritti umani. In particolare, in riferimento ai compiti di polizia mondiale, sta maturando la prospettiva di porre una forza internazionale consistente e permanente a disposizione di un Consiglio di Sicurezza rinnovato nella sua struttura e nelle sue procedure decisionali.
Il rafforzamento dell’ONU è evidentemente la questione cruciale della politica di unificazione mondiale, la quale non può non avere come obiettivo ultimo la trasformazione di questa organizzazione in un vero e proprio sistema di governo mondiale di carattere democratico e federale, capace di eliminare alla radice, attraverso il disarmo degli Stati, la violenza nella società internazionale. Va sottolineato a questo proposito che solo il sistema federale è in grado di conciliare il massimo di autonomia delle parti componenti (che vanno dai raggruppamenti regionali, attraverso le nazioni e le regioni fino agli enti locali) con il mantenimento dell’unità e di evitare, quindi, i pericoli connessi con l’accentramento, vale a dire l’eccessiva burocratizzazione e la vanificazione della democrazia liberale.
Ciò precisato, è altresì evidente che la trasformazione dell’ONU in un sistema di governo mondiale di carattere democratico e federale non può che essere un processo estremamente complesso e di lungo periodo, che potrà giungere alla sua conclusione solo in seguito alla generalizzazione della democrazia su scala mondiale e alla organizzazione del mondo in un sistema di vaste federazioni regionali in grado di costituire gli indispensabili pilastri di un efficace sistema federale mondiale. Circa il primo punto, va sottolineato che una vera federazione può realizzarsi solo fra Stati democratici e non fra Stati totalitari o autoritari. Questi ultimi infatti, fondandosi sul principio del potere incontrollato, non possono strutturalmente accettare la limitazione della loro sovranità, a meno che questa non sia imposta con la forza, e hanno un bisogno vitale di restare il più possibile isolati da influenze esterne di segno contrario ai loro principi e alle loro prassi. Circa il secondo punto, va sottolineato che, solo se i pilastri della Federazione mondiale saranno grandi federazioni regionali, si potrà realizzare un equilibrio efficace nella struttura del sistema politico mondiale, tale da evitare sia i pericoli egemonici che la vanificazione di ogni reale autonomia dei piccoli Stati.
Proprio in considerazione di questi problemi estremamente complessi e di lungo periodo che deve affrontare il processo di unificazione a livello globale, un’integrazione a livello CSCE (auspicabilmente allargata alle altre democrazie) più rapida e approfondita rispetto a quanto si sta facendo a livello globale, oltre ad essere giustificata dal fatto che nella sfera dei rapporti Est-Ovest si sta realizzando la generalizzazione dei principi democratici e una maggiore interdipendenza (sempre che non sia bloccata dalla balcanizzazione dell’Est), non solo non deve essere considerata in contraddizione con l’avanzamento dell’unificazione globale, ma deve al contrario essere considerata l’indispensabile forza trainante di quest’ultima (allo stesso modo in cui l’integrazione a Sei ha trainato l’integrazione europea più ampia). In effetti le aree forti del mondo (in sostanza il Nord del mondo) potranno, attraverso la loro crescente integrazione e la conseguente smilitarizzazione delle loro relazioni, sviluppare le risorse economiche indispensabili per favorire la crescita economico-sociale (e quindi lo sviluppo della democrazia[2] e delle integrazioni regionali) del Sud del mondo e potranno affrontare in modo sempre più unitario e, quindi, più efficace il problema della trasformazione dell’ONU in direzione del governo mondiale.
4. Affermare, sulla base delle considerazioni sopra esposte, che la politica di unificazione mondiale non è più soltanto una necessità vitale, ma è già un processo in corso, anche se in una fase embrionale, non implica certo ritenere che si tratta di un processo dall’andamento lineare e dall’esito scontato. Questa politica ha, come si è già accennato prima, una base oggettiva solida nella convergenza fra le ragioni di Stato su scala mondiale. La mondializzazione dell’alternativa «unirsi o perire» significa in sostanza che la crisi storica degli Stati nazionali sovrani, cioè l’incapacità di affrontare efficacemente, al di fuori di una prospettiva di unificazione sopranazionale, i fondamentali problemi del mondo moderno, dopo essersi manifestata dapprima in Europa e aver alimentato il processo di integrazione europea, riguarda ormai il mondo intero.
Questa situazione di strutturale convergenza delle ragioni di Stato è però una condizione oggettiva la cui efficacia pratica sul comportamento degli Stati è mediata dalla capacità soggettiva degli statisti e delle opinioni pubbliche di percepire chiaramente e tempestivamente i veri interessi dei loro paesi. Per esemplificare la difficoltà che ciò comporta, richiamo qui l’attenzione sul travaglio attraverso cui questa capacità si fa strada negli USA, cioè in quella che è ormai rimasta l’unica superpotenza dopo il crollo dell’URSS. L’affermarsi in questo paese di una adeguata presa di coscienza dell’alternativa «unirsi o perire» è ritardata dall’illusione molto diffusa (e ovviamente funzionale agli interessi dell’apparato militare-industriale) che i problemi dell’ordine internazionale possano essere affrontati efficacemente sulla base di un ruolo americano di gendarme dell’universo, e dall’incapacità, quindi, di capire che un simile ruolo, oltre a non essere in grado di rendere il mondo più sicuro, è incompatibile con il progresso economico e civile e, tendenzialmente, con la salvaguardia della stessa democrazia negli USA.
Il fatto è che la crisi storica dello Stato sovrano è in parte tenuta nascosta negli Usa dagli strascichi dell’esperienza insulare e dal fatto di essere la massima potenza mondiale. Si può rilevare qui una certa analogia con l’atteggiamento britannico verso l’integrazione europea, che è stato finora più arretrato rispetto a quello dei sei Stati fondatori della Comunità per il fatto che le tradizioni insulari e un declino relativamente più lento della potenza britannica hanno alimentato le illusioni circa una capacità d’azione internazionale fondata più sulle relazioni speciali con gli USA che sull’integrazione europea.
La difficoltà di prendere coscienza della convergenza delle ragioni di Stato appare ancora più grave se si considera che questa situazione oggettiva può condizionare efficacemente il comportamento degli Stati solo dove l’esperienza della statualità ha raggiunto i livelli di sviluppo più avanzati. In sostanza la convergenza delle ragioni di Stato coinvolge pienamente (e con le graduazioni legate ai condizionamenti storici, geopolitici, e così via) solo gli Stati democratici, nei quali cioè le grandi ideologie universalistiche orientate alla libertà, all’uguaglianza e alla giustizia sociale sono diventate una componente strutturale della statualità e favoriscono quindi la presa di coscienza che l’umanità è ormai una comunità di destino e nei quali inoltre il principio della limitazione del potere rende ammissibile anche la limitazione della sovranità statale.
E’ invece assai meno o per nulla operante negli Stati autoritari o totalitari, nei quali il potere tende strutturalmente a fondarsi su ideologie aggressive e/o orientate alla chiusura e all’isolamento rispetto alle influenze esterne, negli Stati dominati dal fondamentalismo religioso, per i quali i problemi della sicurezza «in questo mondo» tendono ad essere considerati marginali a confronto con l’affermazione fanatica di determinati principi religiosi, nelle situazioni di nazionalismo e tribalismo scatenati, che distruggono gli Stati esistenti e danno vita a Stati nuovi strutturalmente instabili, nelle condizioni di povertà generalizzata e disperata, che alimentano le dittature, i fondamentalismi religiosi e ideologici, i nazionalismi e il terrorismo internazionale.
A parte le difficoltà relative alla presa di coscienza della convergenza delle ragioni di Stato, si deve tenere presente che la limitazione effettiva della sovranità statale si scontra con gli interessi di coloro che detengono il potere politico negli Stati o che sono avvantaggiati dalla sovranità statale assoluta. Come ancora una volta mette in luce con particolare chiarezza l’esperienza dell’integrazione europea, i governi nazionali sono insieme strumenti e ostacoli rispetto all’unificazione sopranazionale: sono costretti a portarla avanti dall’alternativa «unirsi o perire», ma nello stesso tempo tendono a ostacolare la limitazione del proprio potere ritardando l’affermarsi di istituzioni sopranazionali efficienti. E in questo comportamento trovano un sostegno decisivo in influenti settori delle diplomazie e delle alte burocrazie civili e militari, che temono una diminuzione del loro status, e nei gruppi economico-sociali che approfittano delle politiche protezionistiche e assistenzialistiche degli Stati.
Si deve infine considerare il fattore tempo. Le sfide mortali per l’umanità – oltre alle armi di distruzione di massa, al divario Nord-Sud e alla questione ecologica, si deve mettere nel conto anche l’instabilità dell’ex-blocco sovietico che sta oltretutto aggravando il problema della proliferazione delle armi NBC – che spingono all’unificazione mondiale possono purtroppo produrre catastrofi inaudite prima che si siano create istituzioni mondiali abbastanza efficienti per impedirle.
Messe in luce le difficoltà, le resistenze e lo stesso rischio dello scacco (che in questo caso significa il rischio dell’autoannientamento dell’umanità) con cui deve confrontarsi la politica di unificazione mondiale, si deve d’altro canto osservare che se la condizione per impegnarsi in una battaglia politica fosse la certezza della vittoria, non si sarebbe mai verificato alcun progresso decisivo nella storia. Come ha detto uno dei padri dell’Europa, Jean Monnet, occorre sempre tentare ciò che a prima vista sembra impossibile per rendere possibile ciò che è necessario.
5. Dalle considerazioni fatte finora dovrebbe essere chiaro che il contenuto fondamentale di una efficace politica di sicurezza dell’Unione europea non può che essere il contributo all’avanzamento della politica di unificazione mondiale, la quale, per quanto difficile e problematica possa essere, non ha alternative valide. Occorre ora rendere chiara l’importanza determinante di questo contributo.
Il primo punto da sottolineare a questo riguardo è la funzione di modello che l’Unione europea è in grado di svolgere a condizione che non solo vengano mantenuti gli impegni di Maastricht, ma si realizzi rapidamente una completa trasformazione in senso federale delle istituzioni comunitarie. Se l’unificazione mondiale non può avanzare che attraverso la graduale costruzione di un sistema democratico e federale mondiale articolato in grandi federazioni regionali, è ragionevole attendersi che il successo definitivo del federalismo in una regione di importanza centrale come l’Europa induca cambiamenti di segno positivo e di grande rilevanza in direzione dell’integrazione mondiale. Questa aspettativa ha d’altronde un fondamento nel dato di fatto che l’integrazione europea, nonostante la sua incompletezza, ha già favorito altri tentativi e processi di integrazione regionale ed ha pure contribuito in modo significativo al superamento del conflitto Est-Ovest.
A quest’ultimo riguardo è difficile non riconoscere che la superiorità del sistema liberal-democratico occidentale rispetto al sistema comunista sovietico non avrebbe potuto manifestarsi in modo così schiacciante senza la creazione della Comunità europea. Questa, pur con i suoi limiti, ha reso possibile una pacificazione duratura dell’Europa occidentale e ha permesso un grandioso sviluppo economico che ha consolidato i regimi liberal-democratici assorbendo progressivamente le tendenze totalitarie di destra e di sinistra. Questa esperienza ha dimostrato in modo assai convincente l’inconsistenza della tesi fondamentale dell’ideologia comunista sovietica secondo cui la democrazia liberale e l’economia di mercato sono destinate strutturalmente a produrre insanabili contraddizioni sul piano interno e su quello internazionale.[3] In tal modo l’Europa occidentale è progressivamente diventata un modello di riferimento e un polo di attrazione per tutti coloro che nell’Europa centro-orientale e nell’URSS hanno potuto avere informazioni non manipolate sulla reale situazione esistente al di fuori del blocco sovietico. Tutto ciò ha contribuito in modo decisivo a delegittimare le classi dirigenti comuniste contrarie a ogni reale cambiamento del sistema sovietico.
Al di là della funzione di modello propria di una Unione europea con più nette caratteristiche federali, ha importanza decisiva l’azione politica concreta che questa sarebbe in grado di svolgere.
Fra i settori decisivi di intervento della politica europea di unificazione mondiale va ricordato anzitutto l’allargamento dell’Unione europea all’Europa centro-orientale. E’ chiaro che questa è la strada maestra per realizzare la rinascita economica e democratica di questa regione, ripetendo su scala più ampia l’esperienza positiva dell’allargamento all’Europa meridionale. E in questo modo una parte molto importante della tendenza alla balcanizzazione che è seguita al crollo del comunismo potrà essere riassorbita. E’ chiaro d’altro canto che l’Unione europea dovrà completare rapidamente la sua trasformazione in senso federale per poter gestire l’allargamento senza compromettere la sua capacità integrativa e permettere così ai paesi dell’Europa centro-orientale di cogliere pienamente i vantaggi della partecipazione all’integrazione europea.
In questo contesto occorre tra l’altro sottolineare che, se si vuole realizzare una autentica Federazione europea, non si può non affrontare il problema cruciale dell’eliminazione degli eserciti nazionali. In sostanza si dovrà, con tutta la gradualità necessaria, giungere a una situazione in cui gli Stati membri avranno a disposizione solo le forze di polizia necessarie per il mantenimento dell’ordine pubblico interno (che, salvo casi di crisi eccezionali, dovrebbe restare di competenza nazionale) e, quindi, strutturalmente incapaci di esercitare pressioni di tipo militare nei confronti di altri Stati membri o di resistere a interventi dell’autorità federale diretti a imporre il rispetto della legge federale o a restaurare l’ordine democratico. Crisi di questo tipo appaiono certo assai poco probabili nell’attuale Comunità a dodici, ma la situazione sarà ben diversa in una comunità di cui dovranno entrare a far parte i paesi dell’Europa centro-orientale con democrazie assai fragili e gravi contenziosi di carattere etnico-territoriale. Per questo la revisione delle decisioni di Maastricht per cui occorre rapidamente lavorare dovrà affrontare anche questo problema che, se non fosse all’ordine del giorno l’allargamento, apparirebbe meno urgente. E si dovrà quindi realizzare una autentica politica comune della sicurezza interna fondata su strumenti istituzionali ben più efficaci di quelli previsti dal Trattato di Maastricht.
Un secondo decisivo settore di intervento della politica europea di unificazione mondiale riguarda la CSI. Io ritengo che, per stabilizzare questa regione e, quindi, per bloccare un processo disgregativo che potrebbe sboccare in una guerra civile con l’uso di armi NBC, si debba lavorare a favore del consolidamento in senso federale della CSI e non dell’allargamento dell’Unione europea alle ex Repubbliche sovietiche (fatta eccezione per le repubbliche baltiche). In effetti mi sembra fuori dalla realtà, in questa fase storica, una federazione che vada dall’Atlantico al Pacifico, mentre sembra più realistico puntare a una grande comunità confederale (ma con alcuni embrioni federali) avente come propri poli fondamentali il Nordamerica, l’Unione europea, la CSI e il Giappone.
La via maestra attraverso cui favorire il consolidamento della CSI è chiaramente una politica analoga a quella del Piano Marshall, la quale cioè subordini il grandioso aiuto economico indispensabile per il risanamento di questa regione, oltre che alla prosecuzione del disarmo e alla non proliferazione delle armi di distruzione di massa, al superamento dei nazionalismi contrapposti e, quindi, al perseguimento di una politica di integrazione e non di disgregazione. Qui l’Unione europea è chiamata a svolgere un ruolo cardinale, sia perché, per la vicinanza geografica, la mina dell’emigrazione, ecc., ha l’interesse più vitale e immediato alla stabilizzazione della CSI, sia perché il completamento dell’Unione economico-monetaria la renderà l’area economicamente più forte e dinamica del mondo. Per questo si dovrebbe pensare a una qualche forma di associazione fra l’Unione europea e la CSI.
Si deve d’altro canto sottolineare che la condizione indispensabile per realizzare una tempestiva stabilizzazione della CSI è il consolidamento della CSCE e il coinvolgimento del Giappone. Ciò per una ragione economica: l’entità dell’impegno economico necessario supera le forze della sola Unione europea e richiede perciò la partecipazione ad esso del Nordamerica e del Giappone; e per una ragione politica: i partners della Russia saranno indotti a superare i timori nei confronti dell’egemonia di quest’ultima, che frenano il consolidamento della CSI, solo se avranno alle spalle le garanzie offerte dall’inquadramento della CSI in una CSCE sempre più efficiente.[4]
Il terzo settore in cui l’Unione europea può, dare un contributo di grandissimo valore alla politica di unificazione mondiale è infine la riforma dell’ONU e in particolare del Consiglio di Sicurezza. Se, per rendere più efficiente questo organo, occorre introdurre il principio delle decisioni a maggioranza fra i membri permanenti, l’idea guida a cui ci si deve ispirare per renderlo più rappresentativo è quella della sua regionalizzazione. I seggi permanenti dovrebbero cioè essere attribuiti non più alle potenze vincitrici della seconda guerra mondiale, bensì agli Stati di dimensioni continentali e ai raggruppamenti regionali, vale a dire a quelli che dovrebbero costituire i pilastri di un futuro sistema federale mondiale.
In sostanza, ai rappresentanti di USA, Russia (ma al suo posto dovrebbe subentrare la CSI appena sarà più solida) e Cina dovrebbero affiancarsi i rappresentanti dell’India, del Giappone, di organizzazioni regionali, quali quella per l’unità africana, quella degli Stati americani, la Lega araba, di eventuali altre organizzazioni regionali di grandi dimensioni, e ovviamente dell’Unione europea. Quest’ultima è in grado di assumere la guida di questo processo di riorganizzazione precisamente perché può compiere il primo passo sostituendo la propria rappresentanza a quella di Francia e Gran Bretagna ed evitando la scelta (che sarebbe gravemente controproducente rispetto sia al consolidamento dell’unità europea che al rafforzamento del Consiglio di Sicurezza) dell’attribuzione di un seggio permanente alla Germania.
6. Dopo queste sintetiche indicazioni circa il contributo dell’Unione europea alla politica di unificazione mondiale è giunto il momento di prendere in considerazione l’aspetto specificamente militare di una politica di sicurezza dell’Unione europea che sia orientata in modo prioritario verso l’unificazione mondiale. Occorre prendere le mosse da alcuni chiarimenti d’ordine generale circa il tipo di problematica militare propria della attuale situazione del sistema internazionale. Il fatto che sia all’ordine del giorno la politica di unificazione mondiale non significa, come si è visto, che sia matura la possibilità di creare un sistema di governo democratico mondiale nel cui ambito i conflitti internazionali si trasformino completamente in problemi di tipo interno, gestibili con procedure politiche, amministrative e di polizia. Per questo l’Unione europea deve disporre di forze militari per la sicurezza esterna per poter partecipare autonomamente alle decisioni mondiali e, quindi, contribuire attivamente alla stessa politica di unificazione mondiale. Queste forze devono essere sotto il controllo del governo europeo sia perché occorre eliminare gli eserciti nazionali per i motivi sopra ricordati, sia in base al principio di sussidiarietà (maggiore efficienza, risparmi). Il che comporta una piena federalizzazione della politica di sicurezza dell’Unione europea. Ciò precisato, si deve d’altro canto prendere atto che l’alternativa «unirsi o perire» ha già prodotto nel sistema internazionale modificazioni tali che i problemi di tipo militare con cui fare i conti si pongono in una situazione intermedia fra i problemi di polizia e i problemi di difesa in senso tradizionale.
Il dato fondamentale da tenere presente a questo riguardo è che, con il superamento del conflitto Est-Ovest, non solo è praticamente scomparso il pericolo di una guerra generale fra le superpotenze nucleari, ma è anche diventato possibile portare avanti il disarmo controllato e l’integrazione fra Est e Ovest fino al punto di rendere, in tempi politici e non storici, del tutto irrilevante l’aspetto militare nelle relazioni fra i paesi coinvolti in questo processo. I problemi militari che si devono affrontare nel Nord del mondo sono essenzialmente legati ai conflitti interetnici nell’area dei paesi ex comunisti, cioè a conflitti che dovrebbero essere gradualmente smilitarizzati attraverso l’allargamento dell’Unione europea all’Europa centro-orientale e il risanamento-consolidamento della CSI nel quadro della CSCE, sempre che, ovviamente, questi processi vadano avanti con la dovuta speditezza.
Assai più complessa è indubbiamente la situazione del Sud del mondo perché i problemi da affrontare (riscatto economico-sociale e democratico e integrazioni regionali) per rendere possibile a questa regione del mondo una attiva partecipazione al processo di unificazione mondiale sono enormemente più difficili e richiedono tempi decisamente più lunghi rispetto ai problemi dell’Est. Nel Sud permarrà perciò per moltissimo tempo una accentuata instabilità destinata a produrre endemiche crisi interne e internazionali. Questa situazione richiederà, nell’ambito di una politica diretta ad affrontare seriamente le radici economico-sociali e politiche dell’instabilità (che dovrà perciò condizionare, secondo la logica del Piano Marshall, l’aiuto per lo sviluppo al disarmo, alle integrazioni regionali e ai progressi nella garanzia dei fondamentali diritti umani) e a bloccare il commercio internazionale delle armi e la proliferazione delle armi NBC, una impegnativa politica militare diretta a prevenire e reprimere le violazioni dell’ordine internazionale. Per quanto gravi siano i problemi militari che emergono nelle relazioni Nord-Sud, si tratta comunque anche in questo caso, data la sproporzione delle forze fra i paesi nel Nord e quelli del Sud del mondo, di problemi di natura qualitativamente diversa da quelli propri dell’epoca del conflitto Est-Ovest.
Se questo è il tipo di problemi militari che caratterizzano l’attuale sistema internazionale, dovrebbe d’altra parte essere evidente che l’unico modo efficace e anche il modo meno dispendioso per farvi fronte da parte dei paesi chiamati a svolgere un ruolo trainante nella politica di unificazione mondiale è la costruzione graduale ma effettiva di una polizia mondiale sotto la responsabilità dell’ONU. Su questo problema di grande complessità tecnica mi limito qui a fornire due sintetiche indicazioni riguardanti, rispettivamente, le crisi locali e la proliferazione delle armi nucleari.
Circa il primo punto, sembra evidente che, se il Consiglio di Sicurezza potesse disporre automaticamente, in caso di necessità, di una consistente forza militare ai suoi ordini, formata da contingenti messi a disposizione da parte dei membri permanenti del Consiglio di Sicurezza in proporzione alla loro forza economica, diventerebbe sempre più efficace la prevenzione degli avventurismi alla Saddam e più efficaci sarebbero in ogni caso gli interventi che si rendessero ancora necessari.
Circa il secondo punto, una strada attraverso la quale porre il Consiglio di Sicurezza in grado di affrontare efficacemente il problema della proliferazione delle armi nucleari potrebbe essere la seguente. I membri permanenti del Consiglio di Sicurezza dovrebbero realizzare un accordo che ponga le loro capacità nucleari al servizio e sotto il controllo dell’autorità mondiale di sicurezza, la quale dovrebbe usarle al solo scopo di dissuadere gli altri paesi dall’uso o dalla minaccia di uso delle armi di distruzione di massa. In sostanza dalla deterrenza fra le superpotenze si passerebbe alla deterrenza dell’autorità mondiale nei confronti dei paesi non ancora disponibili a partecipare seriamente alla politica di unificazione mondiale. In tal modo si recupererebbe ed attualizzerebbe il piano Baruch del 1946 che prevedeva appunto il controllo dell’ONU sul nucleare e che fallì a causa della guerra fredda.
Dopo questi chiarimenti di carattere generale dovrebbe risultare evidente che l’aspetto militare di una valida politica di sicurezza dell’Unione europea deve coincidere essenzialmente con il contributo europeo alla costruzione della polizia mondiale. L’aspetto convenzionale di questo contributo dovrebbe avere le seguenti caratteristiche:
a) sarebbe sufficiente un esercito europeo di dimensioni nettamente inferiori alla somma degli attuali eserciti nazionali,[5] il che comporterebbe l’abolizione del servizio militare obbligatorio e l’introduzione del servizio civile obbligatorio (che in alcuni settori dovrebbe avere aspetti paramilitari onde evitare che tutti i compiti comportanti l’uso della forza siano gestiti in modo esclusivo da professionisti);
b) l’esercito europeo dovrebbe essere integrato in una NATO trasformata in braccio militare della CSCE e non più subordinata all’egemonia politico-militare degli USA;
c) il ruolo dell’esercito europeo in quanto parte integrante della polizia mondiale in corso di costruzione dovrebbe avere una espressione simbolica, per esempio attraverso una denominazione del tipo «reparti europei delle forze mondiali di sicurezza e di pace» e l’istituzione di un giuramento di fedeltà a una Costituzione europea contenente precisi impegni a favore dell’unificazione mondiale;
d) al di là dei simboli ci dovrebbe essere una inequivocabile costituzionalizzazione dell’impegno mondialistico dell’esercito europeo, si dovrebbe cioè stabilire nella costituzione europea che l’esercito europeo non solo è a disposizione dell’ONU nel quadro della costruzione della polizia mondiale, ma che può intervenire al di fuori del territorio dell’Unione europea solo sulla base di decisioni dell’ONU o della CSCE in accordo con l’ONU; ciò comporterebbe, tra l’altro, che i paesi neutrali non avrebbero più ragioni plausibili per opporsi alla partecipazione a una unificazione federale europea completa e quindi coinvolgente anche gli aspetti militari della sicurezza.
L’aspetto nucleare del contributo europeo alla costruzione della polizia mondiale coinvolge il problema delle forze nucleari francese e britannica. A questo riguardo è evidente che l’Unione europea deve non solo promuovere l’attiva partecipazione di Francia e Gran Bretagna al processo di disarmo nucleare (e più in generale NBC), ma altresì perseguire il trasferimento della parte residuale delle forze nucleari francese e britannica sotto il controllo dell’ONU. Essa ha la possibilità in tal modo di dare un contributo determinante alla costruzione del sistema di deterrenza della comunità mondiale di cui si è detto sopra. E può inoltre evitare di diventare essa stessa una potenza nucleare, ma allo stesso tempo superare una così forte differenza di status militare fra gli Stati membri, come quella legata al possesso o meno di capacità nucleari militari, la quale rappresenta un ostacolo al completamento dell’unificazione europea. E’ chiaro d’altro canto che l’Unione europea potrà portare avanti efficacemente questa politica solo se procederà con la massima rapidità verso una effettiva federalizzazione della politica estera e di sicurezza.
[1] Lo slogan «l’Europa deve unirsi o perire» fu lanciato da Aristide Briand in occasione della presentazione, nel 1929, della sua proposta di unificazione europea.
[2] A questo proposito va sottolineato che il superamento del conflitto Est-Ovest non ha comportato soltanto l’avvio della democratizzazione dell’Est, ma anche un significativo rafforzamento delle prospettive della democrazia nel Sud del mondo anche perché ha automaticamente indebolito le tendenze totalitarie di tipo comunista in questa zona del mondo e ha, di conseguenza, reso obsoleta la tendenza americana a sostenere le peggiori dittature purché antisovietiche.
[3] Il fatto che, dopo la fine del conflitto Est-Ovest, sia risultata storicamente sconfitta la tendenza a vedere nella pianificazione economica di tipo sovietico una alternativa valida all’economia di mercato non significa ovviamente che il sistema economico delle democrazie occidentali non debba essere profondamente riformato in direzione di criteri più cogenti di giustizia sociale, di solidarietà fra popoli ricchi e popoli poveri e di salvaguardia dell’ecosistema.
[4] Per rendersi conto delle possibilità che un’Unione europea, che si dia rapidamente più forti strumenti istituzionali per attuare la politica estera e di sicurezza comune, avrà di contribuire al rafforzamento della CSCE, occorre tenere presente che la Comunità europea, pur avendo strumenti debolissimi per attuare una cooperazione nel campo della politica estera, ha già svolto un ruolo molto importante nelle trattative che hanno dato vita alla CSCE. Uno dei pochi casi in cui la CE ha parlato con una voce unica ed efficace nel quadro della Cooperazione Politica Europea è stata in effetti la sua richiesta di inserire il «terzo cesto», quello relativo ai diritti e contatti umani, nell’Atto finale di Helsinki. Ebbene, oggi sappiamo che questo aspetto della CSCE, voluto soprattutto dalla CE, ha avuto un’importanza notevolissima nel processo che ha portato alla dissoluzione del blocco sovietico, perché ha aperto degli spazi importanti ai gruppi del dissenso all’interno dei paesi comunisti e permesso l’attivazione di rilevanti canali informativi.
[5] Le dimensioni ridotte di un esercito europeo concepito come parte integrante della polizia mondiale in via di formazione, oltre ad essere un importante fattore di risparmio, costituirebbero una solida garanzia contro i pericoli di degenerazione dell’equilibrio federale europeo in direzione dell’accentramento.
