Anno XLVIII, 2006, Numero 3, Pagina 207
L’«integrazione differenziata»
Una via alternativa all’integrazione classica?
PETER A. ZERVAKlS
L’Unione europea (UE) è nata come associazione di sei paesi con una limitata cooperazione economica, ma negli scorsi decenni è diventata una entità politica pilota che sta unificando l’intero continente. Quindici anni dopo lo sconvolgimento politico dell’Europa centrale, questa unione volontaria di nazioni sovrane rivolta ad accrescere il loro potenziale politico ed economico si è dimostrata l’idea europea più irresistibile dai tempi dell’Illuminismo. Tuttavia sta diventando sempre più evidente l’ambivalenza complessiva dell’opinione pubblica nei confronti del futuro della Costituzione europea e della sua architettura istituzionale — manifestatasi anche prima dei referendum negativi in Francia ed in Olanda. Di conseguenza, il futuro dell’Europa va considerato oggi non come un oggetto di dibattito retorico, bensì come una questione di pianificazione politica e di successo visibile. L’Unione economica e monetaria, le riforme strutturali e la concreta integrazione dei paesi dell’Europa centro-orientale sono problemi che richiedono solide basi.
Di fronte a questo scenario, i principali aspetti del Programma di relazioni internazionali della Fondazione Bertelsmann riguardano l’analisi della situazione politica europea e lo sviluppo di strategie per affrontare i problemi della politica di integrazione. Il nostro progetto «Europa allargata» è meno orientato in senso accademico e mira piuttosto a far funzionare l’Europa, sia attraverso analisi internazionali ed interdisciplinari, sia attraverso proposte e raccomandazioni politiche concrete, comunicando nello stesso tempo i risultati del progetto ai responsabili politici e all’opinione pubblica.
La sostenibilità del processo di integrazione dell’Unione europea si basa sulla sua capacità di riformarsi e contemporaneamente di innovare. Le proposte di modificazioni di sistema nell’UE, avanzate dalla Fondazione Bertelsmann, mirano ad unire opportunità di politica europea con il realismo: opportunità per definire gli obiettivi di un’Unione europea federale e democratica e realismo nel formulare proposte concrete per il suo sviluppo entro uno arco di tempo definito con precisione. Così l’insieme degli obiettivi centrali che guidano l’UE dovrebbe comprendere: l’aumento della trasparenza, il rafforzamento della legittimità democratica, la creazione di un sistema istituzionale in grado di gestire più di 25 Stati membri e di garantire un equilibrio stabile tra l’Unione ed i suoi membri, precisando con chiarezza la divisione dei poteri e delle competenze tra i diversi attori sia a livello nazionale sia a livello dell’Unione.
Il concetto di «integrazione differenziata».
Nel contesto dell’allargamento dell’UE, la crescente eterogeneità si ripercuote sulla volontà e sulla capacità degli Stati membri di integrarsi ulteriormente. Sembra che l’allargamento e l’approfondimento dell’UE siano difficili da portare avanti insieme a meno che non vengano rapidamente introdotti diversi livelli di integrazione e di flessibilità. «Integrazione differenziata» o flessibilità sono espressioni usate per definire un qualsiasi insieme di accordi, entro (o addirittura al di fuori) il quadro istituzionale dell’UE, che si distacchi dal principio che tutti gli Stati membri debbano muoversi verso gli stessi obiettivi con la stessa velocità. La flessibilità può riguardare i partecipanti, gli obiettivi, la velocità, o un qualsiasi insieme di questi elementi. «Nucleo europeo», «geometria variabile», «Europa a molte velocità», «avanguardia europea», «opt-out» ed «Europe à la carte» sono tutti modi di esprimere la flessibilità,[1] così come lo è «cooperazione rafforzata (o più stretta)».[2] Le spinte verso una maggiore flessibilità sono state determinate dal rifiuto di certi Stati membri di accettare un sistema che obbliga il convoglio a muoversi alla velocità dell’imbarcazione più lenta.
L’«integrazione differenziata» è divenuta un punto centrale del dibattito con la Conferenza intergovernativa del 1996/7,[3] ma le sue origini risalgono molto più indietro, addirittura alla fondazione stessa delle Comunità europee. Tuttavia il dibattito sulla differenziazione è stato reso notevolmente oscuro dal gran numero di termini usato per descrivere forme di integrazione diverse dal tipo ideale, in cui tutti i paesi partecipanti agiscono in linea di principio in modi virtualmente identici, secondo le stesse regole e con le stesse politiche. Differenziazione è il termine più diretto e politicamente neutro (anzi, quasi sterile) utilizzato per denotare variazioni nell’applicazione delle politiche europee o diversità nel livello e nell’intensità della partecipazione alle politiche europee.[4] Sono stati coniati molti altri termini, la maggior parte dei quali mira a prescrivere o a proscrivere una particolare preferenza a proposito dell’integrazione o a suggerire una particolare metafora del processo.
La spinta verso una maggiore flessibilità è stata rafforzata dall’imminenza di un ulteriore allargamento e dall’entrata di Stati membri incapaci, per volontà o per necessità, di tenere il passo dei leader. D’altra parte, vi sono preoccupazioni circa la coerenza e la consistenza complessiva dell’Unione, l’equa distribuzione del carico finanziario, l’omogeneità della legge comunitaria, la correttezza della concorrenza e il principio di non-discriminazione tra i cittadini dell’Unione. Esiste integrazione differenziata quando una più stretta cooperazione viene stabilita tra Stati membri interessati in specifici campi politici, preferibilmente all’interno dell’Unione — ma anche al di fuori di essa utilizzando il classico strumento della cooperazione intergovernativa quando non è disponibile una alternativa, come è accaduto all’inizio del regime di Schengen o con il processo di Bologna verso la costituzione di un’area europea di educazione superiore.[5] Addirittura, gli Stati membri dell’Unione non sono tenuti a partire tutti insieme ogniqualvolta un nuovo progetto oltrepassi le competenze giuridiche della Comunità europea. Tuttavia diversi gruppi di Stati possono procedere insieme e cooperare in modo abbastanza stretto, purché mantengano il loro gruppo sostanzialmente aperto ad altri Stati membri che vogliano e possano cooperare con loro in uno specifico campo. In certe aree, come quelle della politica monetaria (Unione economico-monetaria), della politica interna (Schengen, Trattato di Prüm, gruppo informale dei Ministri degli Interni del G6) e della politica sociale (Carta sociale), lo stallo è stato evitato ricorrendo all’integrazione differenziata. Così la flessibilità è un’alternativa pragmatica per evitare lo stallo e non ha ancora prodotto rotture all’interno dell’UE; anzi, come strumento di lavoro, essa ha contribuito ad aumentare l’efficienza e ad affrontare i problemi in modo costruttivo nell’interesse di tutti gli Stati membri.
Di conseguenza, i membri dell’UE che vogliono approfondire l’integrazione in determinate aree, come la politica interna e della giustizia o la politica estera e la difesa, la politica economica, della ricerca o altro dovrebbero essere autorizzati ad unirsi ad altri gruppi di Stati che condividono questi interessi. Forme di integrazione differenziata possono essere applicate in tutte le aree politiche, ma possono anche riguardare singole iniziative di cooperazione più stretta o fare riferimento a specifici temi. Sfortunatamente, dopo che il Trattato di Amsterdam si è aggiunto ai Trattati di Roma, gli attuali accordi istituzionali a proposito della flessibilità sono stati definiti in modo tale da rendere virtualmente impossibile che si verifichino iniziative di «più stretta cooperazione». In particolare, è difficile vedere come pochi Stati membri possano volontariamente cooperare più strettamente in un’area già coperta dai Trattati senza che questo influisca su «politiche, azioni o programmi comuni». Inoltre, l’articolo sulla flessibilità non dice nulla su come far fronte ai costi derivanti dalla «cooperazione rafforzata» né specifica il ruolo della Corte europea di giustizia. In generale, la maggior parte delle iniziative nel quadro dell’integrazione differenziata (e l’attuale Presidenza austriaca ha contato oltre 70 pratiche presso il Consiglio) sono organizzate in modo strettamente intergovernativo con una intrinseca tendenza ad escludere dalle decisioni il Parlamento europeo, approfondendo così il deficit democratico.[6] Contemporaneamente, l’articolo sulla flessibilità non riguarda in realtà alcun accordo volontario presente o futuro tra Stati membri (talora comprendente Stati non-membri) per collaborazioni in specifici progetti come l’Agenzia spaziale europea o il processo di Bologna, situati al di fuori del quadro dell’Unione. L’accordo di Schengen ha costituito un’eccezione, dando luogo ad una forma di collaborazione «flessibile» iniziata al di fuori dei Trattati e gradualmente incorporata nell’acquis communautaire.
L’importanza dell’«integrazione differenziata» nel dibattito sul futuro dell’Europa.
Ci sono cinque ragioni fondamentali per le quali la flessibilità è diventata l’ultima risorsa da sostenere in questo momento di insicurezza e di dibattito sul futuro dell’Europa.
1) Differenze crescenti tra gli Stati membri dell’Unione. È osservazione di senso comune che sono sempre esistite differenze sostanziali tra gli Stati membri dell’Unione e, di fatto, tra regioni o gruppi sociali all’interno degli Stati membri.[7] Ciò era vero perfino all’interno del gruppo originale e relativamente omogeneo di soli sei paesi. Perciò fin dall’inizio, e a condizioni definite, i Trattati ammettevano che dovessero essere accettate differenze obiettivamente sostenibili, permettendo un certo grado di differenziazione nell’applicazione nazionale delle regole della Comunità. Per questo motivo venivano allegati ai Trattati speciali protocolli e venivano aggiunte ad alcuni atti legislativi clausole speciali, oppure venivano accettate forme di attuazione differenziata delle direttive, di solito concedendo dilazioni temporali. Qui può essere rintracciata l’origine del termine differenziazione e la spiegazione del suo periodico controllo da parte della Corte europea di giustizia. Questo concetto strategico diventa problematico solo quando l’applicazione differenziata di una politica da parte di uno Stato membro causa conseguenze negative per gli altri.
2) La Comunità europea-Unione europea è soltanto uno dei molti quadri di cooperazione europea. Fin dall’inizio, la Comunità europea era soltanto uno dei molti quadri europei di cooperazione politica. È coesistita con diversi altri forum (formali o informali) che avevano composizioni diverse (Benelux, Unione europea occidentale, gruppi scientifici e tecnologici). È da questa esperienza che alla fine degli anni Settanta è nato il termine «geometria variabile». Esso indicava «l’idea di un metodo di integrazione differenziata che riconosce l’esistenza di differenze inconciliabili nella struttura dell’integrazione e di conseguenza permette la separazione permanente tra un gruppo di Stati membri e un certo numero di unità con integrazione meno sviluppata».[8] Di nuovo, ciò non creava problemi finché le sfere d’azione dei diversi gruppi non coincidevano. In caso contrario tutti gli attori accettavano temporaneamente un’occasionale contraddizione. Tuttavia, i conflitti si sono via via manifestati, perché gli obiettivi politici dell’UE si sono allargati, così come si è allargato passo a passo il numero dei membri. Ciò ha cominciato a spingere i sostenitori di una UE forte a proporre che l’Unione divenisse il primo e predominante centro di cooperazione politica, cioè assorbisse gli altri forum europei, come l’Unione europea occidentale o il Consiglio d’Europa. Ma ciò ha anche spinto alcuni sottogruppi a mantenere una distinta identità in relazione ad alcuni obiettivi, come il Consiglio nordico, e i gruppi ristretti di Schengen e dell’Eurozona.
3) La divergenza come concetto che specificamente accetta le differenze. Se la divergenza è una forma di differenza, può essere riferita, nella terminologia dell’UE, a livelli di performance economica o a schemi di variazione socioeconomica. Nel contesto del Mercato comune — divenuto poi unico — la questione, per i politici, era come e quando effettuare la compensazione tra le regioni o i paesi economicamente divergenti, in particolare attraverso trasferimenti di bilancio (a partire dalla metà degli anni Ottanta con l’aiuto delle politiche di coesione). Un dibattito simile è iniziato e continua vigorosamente a proposito dell’Unione economica e monetaria. L’intera filosofia dell’accettazione della divergenza si basa sulla nozione che tutti gli Stati membri dovrebbero cercare di far convergere i risultati delle loro perfomance e delle loro politiche, ma ciò è sempre stato in contraddizione con la constatazione che non tutti gli Stati membri di fatto convergono o a causa della loro situazione economica, o a causa delle loro diverse politiche pubbliche.[9]
4) Gli Stati membri dell’UE tra eguaglianza e leadership. Le regole fondanti della Comunità europea hanno attribuito a ciascuno Stato membro una forma di parità nel processo decisionale, per controbilanciare il peso storico della Germania come potenza europea. Tuttavia, questioni di potere, di leadership e di influenza relativa hanno sempre condizionato le discussioni politiche in Europa. Il nocciolo del problema era come riconoscere le differenze di potere nelle modalità di definizione dei programmi della CE/UE e nel processo decisionale al di là della formula del voto ponderato in seno al Consiglio dei Ministri. Così le relazioni speciali franco-tedesche potrebbero essere considerate come il «motore» dell’integrazione del gruppo più ampio, oppure, usando un’espressione meno diplomatica che rispecchia il punto di vista degli euroscettici, l’«asse» dell’integrazione.[10] Per molti anni gli Stati membri dell’UE hanno riconosciuto la guida informale di Parigi e Berlino, ma hanno opposto una chiara resistenza ad ogni idea di formalizzare questo «tandem» in una sorta di direttorio.[11] Con l’aumentare delle dimensioni della CE/UE, il problema è riemerso: in una costruzione a molti livelli, alcuni dei membri più favorevoli all’integrazione sono organizzati in un patto di unione, mentre gli altri sono lasciati al seguito, oppure, secondo il concetto dei «cerchi concentrici», vi è un’Europa così strutturata: «cerchio della legge condivisa» (gli Stati membri dell’Unione), «cerchio adiacente» (i paesi al di fuori dell’UE che vogliono entrarvi) e «cerchi più selezionati», con una più stretta cooperazione (il cerchio della moneta, quello della difesa, ecc.).[12] Questa discussione si è modificata quando si è raggiunto l’accordo sull’allargamento ed è emersa la possibilità di un’Europa a 27 e più membri. I timori di una diluizione dell’integrazione (più ampia, ma più debole) o di un collasso delle istituzioni dell’UE sotto il peso dei numeri hanno dato lo spunto per sostenere la necessità che un gruppo di paesi più importanti all’interno dell’Unione («nucleo duro» o «Kerneuropa») agisca da forza traente.[13]
5) Integrazione o europeizzazione degli Stati membri. Quanto pervasiva o quanto invasiva dovrebbe essere l’integrazione per gli Stati membri? I problemi relativi all’implementazione nazionale sono ovvi. La difficoltà sta nel come rendere operativa la differenziazione o la flessibilità, date le loro implicazioni e la miscela di motivi diversi che spingono a svilupparne il concetto. Le riforme costituzionali dei vari Trattati, da Maastricht a Nizza ed oltre, hanno ampliato sia gli obiettivi dell’UE sia la sua autorità in una misura tale che hanno trovato alcuni governi contrari ad accettarne tutte le conseguenze e hanno provocato un aperto dissenso nell’opinione pubblica, in modo particolarmente acuto in alcuni Stati membri come il Regno Unito. Così i Trattati comprendono un buon numero di clausole di «opt-out» o di «opt-in» e una grande quantità di protocolli speciali e di dichiarazioni, oltre al principio di sussidiarietà come contrappeso alla concentrazione di potere nelle istituzioni dell’UE. Così la Gran Bretagna e la Danimarca possono praticare politiche divergenti. Le riforme comportano anche la rottura della prassi da tempo consolidata dell’identificazione di un gruppo di politiche che si applicano a tutti gli Stati membri. Di conseguenza, a metà degli anni Novanta il governo inglese si è convinto dei benefici della «flessibilità» come principio operativo dell’UE, mentre chi critica la flessibilità sostiene che essa porterà alla creazione di una «Europe à la carte» a spese della disciplina collettiva e della solidarietà.[14]
Un primo approccio per affrontare il problema della concreta applicazione della flessibilità potrebbe riguardare la comune base di partenza. Esiste un gruppo minimo di politiche essenziali che tutti i membri dell’UE devono sottoscrivere e sulle quali non vi dovrebbe essere spazio di manovra? Se sì, si tratta dell’acquis communautaire o di qualcosa di meno dell’acquis? I documenti ufficiali dell’UE tendono ad insistere sul mantenimento dell’acquis, sebbene non sia evidente la sostenibilità di questa posizione. Hanno senso variazioni attorno al nucleo politico del mercato unico per venire incontro a «locali differenze di gusto» (come ad esempio la vendita della birra solo in bottiglie e non in lattine in Danimarca)? O ha senso permettere differenze nel modo con cui un certo prodotto è lavorato (processi sociali ed ambientali diversificati) purché il prodotto in questione si conformi a definiti requisiti minimi essenziali per la sua libera circolazione? Un altro problema è se l’Unione economico-monetaria debba far parte del nucleo politico comune, sebbene possa essere al di fuori della portata di alcuni degli attuali e potenziali membri.
Un secondo approccio riguarda l’esatta definizione del cosiddetto nucleo duro. Il termine indica che alcuni Stati membri sono più importanti o più favorevoli all’integrazione di altri, e dovrebbero perciò avere un maggior peso ed essere autorizzati a procedere più rapidamente o ad agire da pionieri in particolari aree di cooperazione. Di solito, il nucleo duro dell’Europa viene identificato con Francia, Germania e Benelux, inizialmente associati in una unione economico-monetaria. Sebbene ciò dia a questi Stati un maggior potere politico riguardo al raggiungimento dell’obiettivo prioritario della difesa comune, sarebbe logico, in relazione a questo obiettivo, cercare la partecipazione inglese come componente necessaria e non solo desiderabile, ma questo è in contraddizione con la politica europea della Gran Bretagna e con il peso specifico della sua capacità militare.
Esiste poi una terza questione: bisogna chiedersi se il gruppo d’avanguardia, o gruppo di pionieri, debba in pratica andare avanti e lasciare gli altri irrimediabilmente indietro. La Fondazione Bertelsmann, nell’affrontare il problema, tende a sostenere che uno Stato membro più lento o riluttante debba trovare sempre una porta aperta alla sua partecipazione: il gruppo pioniere non deve essere esclusivo. È questo punto di vista che l’ha portata a suggerire che qualsiasi gruppo che non comprenda tutti i membri dell’UE debba essere legato ai Trattati ed aperto ai ritardatari. Tuttavia, come l’Unione economico-monetaria già dimostra, bloccare i ritardatari ha un senso, proprio sulla base del fatto che essi sono troppo differenti o divergenti (come è accaduto al Regno Unito quando, da un giorno all’altro, i suoi rappresentanti diplomatici sono stati esclusi dalle riunioni dell’Unione economico-monetaria in seno al Consiglio).
Conclusione.
Da tutto ciò risulta chiaro che la differenziazione presenta un ampio ventaglio di soluzioni, da una forma di ragionevole gestione politica delle differenze locali alla questione più generale del potere e delle relative leve di comando in seno all’UE. Da parte di alcuni Stati membri le scelte politiche sono state fatte da lungo tempo, specialmente nei cinque paesi che sembrano i candidati ideali per costituire il nucleo (sebbene ciò possa essere seriamente messo in questione dopo i referendum negativi in Francia e in Olanda), ma per altri Stati membri le scelte sono molto più difficili. L’«integrazione differenziata» sembra in certa misura essere promettente in particolari aree (ad esempio quelle relative alla sicurezza e alla difesa, alle regole comuni per la tassazione delle imprese, alla ricerca e allo sviluppo) perché ciò comporterebbe una sufficiente chiarezza a proposito di un’architettura istituzionale dell’UE che possa funzionare. Certamente, il concetto ha alcuni difetti perché non offre una chiara visione politica.[15] Perciò si potrebbe auspicare che l’UE si sviluppi in un’istituzione politica caratterizzata dal federalismo senza diventare una federazione (cioè uno Stato).[16] Se l’UE adatta specifici strumenti federali in specifiche aree politiche ed agisce secondo principi federali al di là del fatto di essere uno Stato federale tradizionale, potrebbe trasformarsi in un’«entità politica federale» con caratteristiche di cooperazione federali e bilaterali. L’entità politica federale potrebbe avere un patto istituzionale federale come base legale (Costituzione). Finché l’integrazione europea ha una finalità aperta e non ha confini, è un processo in corso che consente molti cambiamenti.[17]
[1] Brandan Donnelly e Jo Shaw, Flexibllity and the Future of European Union, Londra, Federal Trust Report, 2005, pp. 7-9.
[2] Cfr. Katrin Langner, Verstärkte Zusammenarbeit in der Europäischen Union. Stärkung der Integration oder hin zu einem Europa von mehreren Geschwindigkeiten?, Frankfurt/Main, Peter Lang, 2004.
[3] Cfr. Desmond Dinan (a cura di), Encyclopedia of the European Union, Houndmills, Macmillan, 2000, pp. 137-140.
[4] Perfino la Commissione europea ha incluso il termine «integrazione differenziata (flessibilità)» nel suo Glossario (Institutions, Policies and Enlargement of the European Union, Lussemburgo, 2000, p. 26) e lo utilizza per definire «...un processo di integrazione nel quale gli Stati membri decidono di avanzare a velocità differenti e/o verso obiettivi differenti, in contrasto con la nozione di blocco monolitico di Stati che perseguono gli stessi obiettivi con la stessa velocità».
[5] Cfr. Peter A. Zervakis, «Der Bologna-Prozess — Politische Vision oder pragmatische Antwort?», in Politische Studien (2004), 55, 393, pp. 105-116.
[6] Olga Ilona Niemi, Perspectiven der Ratspräsidentschaft in einer erweiterten Europäischen Union, Frankfurt/Main, Peter Lang, 2005, p. 21.
[7] Il Progetto «Europa allargata» della Fondazione Bertelsmann ha iniziato a mappare i divergenti interessi nazionali in diverse aree politiche. I primi risultati sono attesi per quest’anno: vedi www.bertelsmann-stiftung.de.
[8] Glossario (nota 4), p. 69.
[9] Peter A. Zervakis - Dominik Hierlemann, «Wie geht es weiter, Europa?», in Europäische Rundschau 33/3, 2005, pp. 69-71.
[10] Peter A. Zervakis - Sébastien von Gossler, «40 Jahre Elisée-Vertrag: Hat das deutsch-franzosische Tandem noch eine Zukunft?», in Aus Politik und Zeitgeschichte, 3-4, 2003, pp.12-13.
[11] Josef Janning, «Leadership Coalitions and Change: The Role of States in the European Union», in International Affairs 81/4, 2005, pp. 821-813.
[12] Glossario (nota 4), p. 29.
[13] Vedi il recente opuscolo del Primo Ministro belga Guy Verhofstadt, The United States of Europe. Manifesto for a new Europe, Londra, The Federal Trust, 2006.
[14] Il Glossario (p. 33) fa riferimento all’«idea di un metodo di integrazione non uniforme che permette agli Stati membri di scegliere le politiche come da un menu e di impegnarsi a fondo in tali politiche; vi sarebbe comunque un minimo numero di obiettivi comuni».
[15] Heinz Theisen, Die Grenzen Europas. Die Europäische Union zwischen Erweiterung und Oberdehnung, Opladen, Barbara Budich, 2006, p. 215.
[16] Cfr. Martin Nettesheim, «Die konsoziative Föderation von EU und Mitgliedstaaten», in Burkhard Heß (a cura di), Wandel der Rechtsordnung, Tübingen, Mohr Siebeck, 2003, pp. 31-34.
[17] Cfr. Peter Leslie, «Finalité, Federalism, Flexibility», in Peter A. Zervakis - Peter J. Cullen (a cura di), The Post-Nice Process: Towards a European Constitution?, Baden-Baden, Nomos, 2002, pp. 215-236.
