Anno XLVIII, 2006, Numero 2, Pagina 134
Verso l’Unione europea*
ALTIERO SPINELLI
Signore, Signori, ringrazio innanzitutto il Presidente Maihofer e questo Istituto per avermi offerto il privilegio di venire a parlare alla sesta di queste «Jean Monnet Lectures», e più ancora per il contributo dato ai lavori della Commissione istituzionale del Parlamento europeo.
In questo mese di giugno, il Parlamento europeo entra nell’ultimo anno del suo mandato, durante il quale esso dovrà portare a termine l’impegno da esso assunto di proporre una riforma della Comunità che la trasformi in una vera Unione politica ed economica, dotata di competenze e istituzioni che le permettano di affrontare in modo efficace e con procedure democratiche i gravi e crescenti problemi comuni dei nostri popoli.
Per intendere il significato di questo impegno occorre, mi sembra, rispondere a tre domande: 1) perché il Parlamento europeo ha preso su di sé questo compito costituente? 2) Quale è il contenuto della proposta che il Parlamento si accinge a fare? 3) Che cosa dovrà fare il Parlamento per ottenere che il suo progetto sia adottato dagli Stati membri ed entri in vigore? Cominciamo con la prima domanda.
Perché la riforma.
Quando il Parlamento europeo direttamente eletto ha cominciato a lavorare quattro anni fa, la Comunità e le strutture collaterali erano già da tempo in uno stato di crisi profonda. Il Parlamento non era tuttavia motivato inizialmente da grandi impulsi riformatori. Nel suo seno non abbondavano certo i rivoluzionari e i dottrinari. I più avevano, certo, la coscienza fiera di essere investiti della più alta legittimazione politica concepibile nelle nostre democrazie, quella dell’elezione popolare, e di possedere quindi un’autorità politica notevole, ma in materia europea erano tutti dei moderati, tutti, dall’estrema destra all’estrema sinistra, salvo qualche rara eccezione.
Pur rendendosi conto della crisi della Comunità, si accinsero quindi ad espletare il loro mandato con prudenza, attenendosi alle competenze riconosciute loro dai trattati, e sperando così di contribuire alla ripresa del processo di costruzione europea.
Poiché il Parlamento europeo è un osservatorio dinanzi al quale passa ed è discussa tutta la problematica della costruzione delle responsabilità europee, i deputati europei ebbero la possibilità di fare esperienze varie, abbondanti e impreviste.
Prima esperienza. Il Parlamento aveva alcuni limitati poteri in materia di bilancio, e quando ebbe dinanzi a sé il primo bilancio da approvare, propose varie modifiche che senza modificarne in modo sostanziale la struttura, sottolineavano la sua volontà di metter fine alla pratica di bilanci che si limitavano ad essere esercizi di contabilizzazione di costi di decisioni già prese, e di fare del bilancio un indicatore impegnativo di politiche da iniziare o da sviluppare.
Poiché il Consiglio si rifiutava ostinatamente di accogliere questa impostazione, il Parlamento rigettò a fortissima maggioranza il bilancio nel dicembre 1979, il che era nell’ambito delle sue competenze.
Sembrò lì per lì una grande vittoria, l’inizio di una vita nuova nella Comunità. Presto però il Parlamento dovette constatare che il rigetto del bilancio era un’arma spuntata perché i trattati consentivano alla Commissione di continuare a spendere i dodicesimi provvisori a tempo indeterminato. Bastò quindi che fra Commissione e Consiglio lasciassero passare sei mesi prima di arrivare ad un bilancio nuovo, ed a metà anno non c’era più gran che da progettare per l’anno in corso. Bisognò lasciar passare un bilancio praticamente eguale al precedente.
Ogni anno in forme diverse un nuovo conflitto scoppiò intorno al bilancio, ed ogni anno risultò che praticamente il Consiglio aveva l’ultima parola, che il suo atteggiamento era sempre assai riduttivo, che la Commissione era sempre stranamente succube del Consiglio.
Seconda esperienza. Come prescrivevano i trattati, il Parlamento prese ad esprimere regolarmente e coscienziosamente i suoi pareri sulle proposte di regolamenti e direttive che la Commissione presentava al Consiglio. E poté constatare che la Commissione talvolta, a suo insindacabile arbitrio, prendeva in considerazione questo o quel suggerimento del Parlamento e l’introduceva nella sua proposta al Consiglio, ma che questo ignorava sempre globalmente e sprezzantemente le proposte del Parlamento, e decideva solo sulla base degli accordi raggiunti o non raggiunti nelle trattative intergovernative fra gli Stati membri.
Terza esperienza. Volendo esortare la Commissione e il Consiglio, la prima ad intraprendere, il secondo a legiferare con visioni d’insieme e tenendo conto della situazione e dei problemi attuali, il Parlamento ha affrontato di sua iniziativa una serie di grandi capitoli della politica comunitaria, ed ha proposto iniziative varie, concernenti le nuove risorse di cui la Comunità ha bisogno, lo sviluppo della unione monetaria, le riforme della politica agricola, la messa in atto di una politica dei trasporti, una nuova politica della ricerca e via dicendo. La Commissione istituzionale ha riunito in una sola pubblicazione tutte le proposte di politiche comuni da intraprendere, sviluppare o modificare, adottate finora dal Parlamento a grandi maggioranze ed altre ancora lo saranno prima della fine del mandato.
Il Parlamento ha mostrato così non solo di avere una forte consapevolezza di quel che occorre fare nell’interesse dei popoli della Comunità, ma anche che è possibile schierare intorno a queste proposte assai larghi consensi politici da sinistra a destra.
Ma il Parlamento ha dovuto anche prendere atto che la Commissione resta quasi del tutto sorda a queste richieste e prende iniziative solo nella misura in cui il Consiglio consente, non dico ad approvarle, ma a prenderle in considerazione. Il Consiglio con i suoi cenni e le sue frasi enigmatiche è il vero iniziatore delle politiche della Comunità, e delle proposte del Parlamento non si cura in alcun modo.
Quarta esperienza. Sentendo che l’Europa ha nel mondo responsabilità politiche, economiche e etiche che vanno ben al di là delle limitate competenze economiche della Comunità e degli argomenti trattati nella Cooperazione politica, il Parlamento ha preso ad esprimere giudizi e inviti su problemi di politica internazionale concernenti la sicurezza, i diritti umani, il mantenimento o il ristabilimento della pace e via dicendo. Certo in queste prese di posizione si può rimproverare al Parlamento di avere sovente atteggiamenti troppo emotivi. Ma con questi dibattiti esso ha sottolineato la necessità di una politica estera e della sicurezza comune. Ed ha dovuto constatare che le sue discussioni in questo campo non portano a conseguenza alcuna, perché manca l’interlocutore naturale e necessario, cioè un esecutivo responsabile della politica estera comune, il quale con la sua azione concreta stabilisca punti di riferimento certi per i dibattiti parlamentari.
Quinta esperienza. Infine, constatando che le istituzioni funzionano male ma sperando nella possibilità di migliorare sostanzialmente il modo di operare mediante adattamenti ed aggiustamenti da effettuare nel quadro dei trattati esistenti, il Parlamento ha avanzato tutta una serie di proposte in questo senso al Consiglio e alla Commissione. Ed ha dovuto constatare che a parte alcune buone parole, nessun seguito è stato dato praticamente né dal Consiglio, né dalla Commissione alle sue richieste, perché la Commissione non osa nemmeno rivendicare poteri usurpati dal Consiglio, ed il Consiglio è troppo occupato a constatare la propria incapacità di sormontare le stesse proposte di adattamenti istituzionali sorte nel suo stesso seno, come il piano dei tre e quello Genscher, per poter fare attenzione a quelle del Parlamento.
Sesta esperienza. Ogni sei mesi il Presidente entrante del Consiglio viene ad esporre cosa il Consiglio si propone di fare. Dovrebbe essere, questo, l’incontro più importante del Parlamento perché tutta la costruzione europea è fondata sul principio che quel che va fatto in comune può essere delegato alla Commissione, che il Parlamento esercita un controllo sull’operato di quest’ultima, che la Corte assicura il rispetto del diritto nella Comunità, ma che il potere di decidere quali regolamenti e direttive introdurre o no, come applicarli, quali politiche fare o no, quali decisioni e riforme proporre o no, è praticamente tutto in mano al Consiglio.
Ed ogni sei mesi il Parlamento ascolta malinconicamente il Presidente uscente del Consiglio che gli racconta quanto poco il Consiglio ha saputo realizzare. A lui si aggiunge il Presidente del Consiglio europeo che viene regolarmente ad informare il Parlamento quanto gravi sono i problemi di politica estera dell’Europa, e quanto vago, lacunoso, privo di ogni garanzia di continuità sia quel che la cooperazione politica riesce a fare.
Se i temi politici ed economici interni ed internazionali di fronte ai quali la Comunità si trova e che chiedono di essere affrontati in comune fossero pochi, secondari, in via di diminuzione, l’inefficiente sistema attuale potrebbe essere tollerato, anzi potrebbe essere anche semplificato. Il Parlamento con le sue ponderose periodiche elezioni e con le sue pretese di partecipazione alle decisioni potrebbe essere soppresso. La Commissione con la sua amministrazione indipendente potrebbe essere ridotta ad uno snello segretariato del Consiglio. Le poche azioni comuni sarebbero intraprese solo da chi le volesse fare e potrebbero essere affidate ad agenzie specializzate controllate da comitati intergovernativi. Si tornerebbe al buon tempo antico delle cooperazioni, casuali e saltuarie, limitate nel tempo. È noto che c’è chi pensa ad un tale avvenire per la Comunità, e crede anche che questi pensieri siano originali ed adeguati alla situazione. Una volta si diceva: l’Europa à la carte, poi si è detto: l’Europa a geometria variabile, ora si dice: l’Europa delle agenzie…
Il fatto è però che il Parlamento ha visto e udito quasi giorno per giorno da un anno all’altro Commissione, Consiglio, talvolta persino statisti di paesi terzi, venirgli a parlare di problemi economici e politici, numerosi, crescenti, gravi, che sono affrontati meglio se lo sono in comune dagli europei, o che possono essere affrontati solo in comune. Vi risparmierò qui, Signore e Signori, la lista di quei problemi, poiché chiunque parli di Europa lo sa fare e lo fa. La consapevolezza che il Parlamento ne ha è provata fra l’altro dalla relativa facilità con la quale nei suoi lavori la Commissione istituzionale ha potuto definire i grandi temi della futura Unione.
Se non si riesce ad affrontarli con la dovuta continuità, con il dovuto senso di prospettiva e di solidarietà, ciò è dovuto essenzialmente al metodo con cui nella Comunità si prendono le decisioni.
In qualsiasi corpo politico organizzato le decisioni hanno due elaborazioni che infine confluiscono: l’elaborazione politica propriamente detta e l’elaborazione burocratica.
Decisioni di dimensione europea dovrebbero essere politicamente preparate da dibattiti, campagne elettorali, compromessi che diano la prova del grado di consenso che esse necessitano fra i cittadini. Perciò ci sono elezioni e Parlamento europeo. Ed il Parlamento mostra ormai da anni di essere capace di elaborare prese di posizione autenticamente europee. Ma tutto ciò non conta nella formazione delle decisioni, le quali sono prese da sei, poi nove, poi dieci, domani dodici ministri le cui radici politiche stanno nel terreno della vita politica nazionale e non in quello della vita politica europea.
Decisioni di dimensione europea dovrebbero essere preparate dal punto di vista burocratico da uffici di concezione della amministrazione europea, i quali garantiscano che la decisione ha una continuità con quello che già esiste di comunitario. È per questo che la Commissione ha il diritto di iniziativa per le leggi comunitarie. Ma tutto ciò non conta nella preparazione burocratica delle decisioni fatta dal Consiglio, la quale è presa sulla base di sei, nove, dieci domani dodici dossier preparati da altrettanti uffici di concezione nazionale, ciascuno dei quali ha ridotto la proposta della Commissione a semplice documento di lavoro, e nel preparare il dossier del ministro è stato tenuto a percepire ed a far valere in modo prioritario il punto di vista e l’interesse nazionale.
In altri termini: nella Comunità il senso della presenza di problemi comuni c’è; il senso della necessità di rispondere ad essi con risposte comuni c’è; la capacità di formulare tali risposte in una sfera politica europea ed una sfera amministrativa europea c’è; ma la procedura comunitaria rende assai difficile e spesso impossibile l’elaborazione della concezione europea e la coagulazione di consenso europeo intorno ad essa, mentre privilegia, anzi esalta le elaborazioni particolari nazionali, e favorisce le coagulazioni di consenso intorno ad esse.
Aver affidato le decisioni comunitarie ad una tale procedura rende impossibile lo sviluppo ordinato della Comunità, perché le decisioni non possono essere altro che la somma algebrica delle elaborazioni e decisioni nazionali che le hanno precedute, e fra queste non esiste alcuna armonia prestabilita, anzi sono assai grandi le probabilità di divergenza dovute a diversità di abitudini, di equilibri politici e via dicendo.
Le decisioni intergovernative hanno quindi la caratteristica di essere assai spesso impossibili, e quando sono possibili, di esserlo con ritardo, insufficienti, slegate fra loro, prive di ogni garanzia di continuità.
Bisogna aggiungere che il Consiglio non è solo organicamente inadatto a condurre la politica della progressiva costruzione dell’unità europea. È anche un organo dotato di una estrema arroganza, poiché, contro ogni evidenza, si considera capace di affrontare e portare avanti qualsiasi politica comune di cui l’Europa possa avere bisogno. Quando i problemi si sono moltiplicati esso ha moltiplicato sé stesso in una serie di Consigli specializzati. Quando è stato necessario dare una unità a questo insieme sempre più disgregato e disparato di Consigli, ha generato prima i cosiddetti Vertici, poi il Consiglio europeo dei Capi di Stato e di governo.
Quantunque l’inefficienza sia rimasta la stessa, quando i ministri Genscher e Colombo hanno sentito il crescente malessere che serpeggia nella costruzione europea ed hanno compreso che l’Europa dovrebbe affrontare insieme anche altri temi, quale quello della sicurezza non hanno trovato nulla di meglio che proporre di estendere a nuovi campi il metodo della cooperazione intergovernativa mostratosi così poco efficace, di restringere ulteriormente l’autonomia della Commissione, e di continuare a tenere il Parlamento privo di poteri reali.
L’evidente impossibilità di sormontare la stridente contraddizione fra il bisogno di Europa e la incapacità dell’Europa del Consiglio di rispondere a questo bisogno è stata l’amara esperienza che ha indotto il Parlamento europeo, pur composto di moderati, a far propria la proposta avanzata dai nove deputati di diverse parti politiche e di diverse nazioni, riuniti nel luglio 1980 nell’ormai famoso Club Coccodrillo, assumendo in nome dei cittadini che lo hanno eletto il compito di preparare e proporre la riforma globale delle Comunità e delle altre strutture paracomunitarie.
Quale è il contenuto della riforma?
Dopo aver impartito nel luglio del 1982 alla Commissione istituzionale alcuni orientamenti generali circa il senso in cui essa avrebbe dovuto procedere, il Parlamento si accinge a discutere nei particolari una lunga risoluzione, preparata dalla Commissione istituzionale, la quale espone in modo dettagliato il contenuto del futuro trattato.
Quando nel prossimo mese di settembre il Parlamento avrà approvato questa risoluzione, la Commissione la tradurrà in un preciso progetto di Trattato istituente l’Unione europea. Il Parlamento dovrà allora esaminare e votare in ultima lettura questo progetto nei primi mesi del 1984, coronando così con questa proposta di riforma istituzionale il suo mandato che scadrà nel giugno del 1984.
Esaminiamo rapidamente il progetto di cui la Commissione istituzionale ha già formulato il contenuto anche se non è ancora giunta alla sua redazione finale.
Il primo problema che essa ha dovuto risolvere è stato quello di conservare le realizzazioni comunitarie — quel che si chiama l’acquis communautaire — e tuttavia ridefinire competenti istituzioni e procedure decisionali.
Si è dovuta scartare la via della redazione di un trattato contenente una lista di emendamenti ai trattati esistenti. In primo luogo sarebbe venuto fuori un documento incomprensibile per i più perché riferentesi continuamente ad altri testi. Inoltre per emendare i trattati esistenti è prevista nei trattati stessi una procedura che esige una iniziativa della Commissione (la quale si è sempre ostinatamente rifiutata di fare tali proposte), che assegna al Parlamento solo il solito subordinato ruolo consultivo, che attribuisce il potere di fare delle proposte di emendamenti al Consiglio (il quale ha ripetutamente mostrato, e sta ora mostrando ancora una volta col modo in cui sta trattando il progetto Genscher-Colombo, di non sapere assolvere questo compito), e lascia poi che gli Stati membri organizzino fra loro una conferenza diplomatica, e si facciano preparare il testo degli eventuali emendamenti dalle loro diplomazie.
L’impraticabilità della via degli emendamenti ha indotto la Commissione a progettare un trattato che istituisca formalmente l’unione ex-novo, in modo da poter determinare con coerenza struttura, competenze, fasi e modalità di realizzazione.
In tal modo si è messa in grado di presentare un testo comprensibile in sé, e di non essere tenuta alla assurda procedura di decisione prevista per gli emendamenti ai trattati comunitari.
Il nuovo corpo politico si chiamerà Unione perché questa è l’espressione che dal 1952 in poi è stata adoperata per indicare il punto d’approdo della Costituzione europea.
Allo scopo di conservare l’acquis communautaire il Trattato stabilirà che le istituzioni, gli scopi e le competenze dell’Unione sostituiscano completamente istituzioni, scopi e competenze delle Comunità, della cooperazione politica e dello SME, ma tutte le indicazioni di natura legislativa contenute nei trattati che hanno istituito le Comunità, come pure tutti i regolamenti, direttive, decisioni delle Comunità, della Cooperazione politica e dello SME resteranno in vigore fino a che l’Unione non le avrà modificate con le sue procedure proprie.
Assicurata in tal modo la continuità giuridica e politica fra le vecchie Comunità e l’Unione la nostra risoluzione mette fine alla molteplicità di Comunità, Cooperazione, Sistema monetario ponendo tutta intera la costruzione europea sotto il segno dell’Unione, e stabilendo che qualsiasi atto di unificazione sarà compiuto d’ora innanzi nel suo ambito, nelle forme e con le procedure previste dal Trattato istituente l’Unione.
Una delle caratteristiche importanti del progetto è che da una parte si indicano con precisione le istituzioni dell’Unione, e le loro competenze, dall’altra sono previste gradualità diverse di integrazione.
È riconosciuto il campo di integrazione necessariamente elementare e aleatoria che è quello della cooperazione intergovernativa.
Al di sopra di essa c’è un campo di azioni destinate a diventare comuni, cioè ad essere decise e realizzate dalle istituzioni dell’Unione, ma che continuano ad essere esercitate dagli Stati membri, fino a che l’Unione non subentri ad esse con le sue decisioni. E c’è infine un campo in cui solo l’Unione può agire con decisioni sue.
Il passaggio dall’uno all’altro campo è sottoposto al principio della sussidiarietà, cioè ha luogo solo quando realizzare un obiettivo in comune è più conveniente che farlo separatamente, quando la realizzazione può essere fatta solo in comune. Procedure e garanzie speciali, sulle quali non mi soffermo qui, sono previste per assicurare il passaggio da un grado ad uno superiore di unità.
Si è in tal modo evitato da una parte l’errore di voler prestabilire in modo rigido e definitivo quel che è di competenza comune e quel che è di competenza nazionale, il che avrebbe avuto come probabile conseguenza nelle circostanze attuali una eccessiva diffidenza dinanzi ad ogni definizione ed il prevalere facile di interpretazioni restrittive e di assegnazioni sbagliate.
Dall’altra parte sono state introdotte procedure più snelle di quella della revisione del trattato per far avanzare la costruzione di politiche e legislazioni comuni.
La risoluzione della Commissione istituzionale propone che le istituzioni dell’Unione siano nella misura del possibile quelle della Comunità, ma con modifiche importanti.
Il Consiglio europeo diventa un’istituzione dell’Unione ma è nettamente distinto dal Consiglio dell’Unione. Il Consiglio europeo è composto dai Capi di Stato e di governo, è il consesso nel seno del quale si realizza la cooperazione.
Esso può decidere di trasformare alcune forme di cooperazione in azioni comuni affidandone la gestione agli organi legislativi ed esecutivi dell’Unione. Si è cioè calcolato che assai spesso la forza delle cose farà comprendere ai capi di governo la necessità di azioni comuni, ma che in tal caso essi dovranno incaricare non già i loro ministri e i loro funzionari nazionali di realizzare questa loro visione (poiché in tal caso tutto sarebbe rapidamente riassorbito nei quadri nazionali tradizionali) ma di incaricarne gli organi propri dell’Unione.
Il Consiglio europeo assume anche un ruolo analogo a quello dei Capi di Stato quando nomina il Presidente della Commissione e lo incarica di formare la Commissione.
Il Consiglio dell’Unione distinto dal Consiglio europeo è composto di rappresentanti dei governi, che voteranno a maggioranze ponderate più o meno qualificate a seconda del trattato, ma mai all’unanimità. Il Consiglio dell’Unione condividerà con il Parlamento il potere legislativo, l’approvazione del bilancio e l’investitura della Commissione. Il Parlamento cesserà definitivamente di essere un organo semplicemente consultivo e diventerà una branca dell’Autorità legislativa e dell’Autorità di bilancio.
La Commissione diventerà un vero centro governativo con viso e responsabilità politiche. Il Presidente è nominato dal Consiglio europeo e forma la Commissione.
La Commissione assume le sue funzioni solo dopo aver presentato al Parlamento e al Consiglio il proprio programma ed aver ricevuto il voto di investitura. La sua durata è uguale a quella del Parlamento ma può essere da questo censurata con maggioranza qualificata forte ed è allora costretta a ritirarsi. Conservando la formula attuale della censura la Commissione istituzionale ha pensato di conciliare l’abitudine del voto di sfiducia esistente in tutti i nostri paesi, con l’idea di un governo direttoriale quale esiste in Svizzera. La sfiducia non è possibile ad ogni angolo di strada. È possibile solo in caso di contrasto assai forte fra Parlamento e Commissione.
La Commissione diventa il solo organo esecutivo dell’Unione. Essa ha in particolare il potere di emettere regolamenti di applicazione, mettendo fine tanto al suo obbligo attuale di sottoporre praticamente tutti i regolamenti di applicazione a pareri del Parlamento e a decisioni del Consiglio, quanto alla consuetudine, usurpata dal Consiglio, di ritirare mediante i suoi comitati consultivi la regolamentazione all’esecutivo e di appropriarsene.
La Corte di giustizia vede rafforzati i suoi poteri fondati sulla priorità del diritto dell’Unione sul diritto nazionale. I campi su cui l’Unione estende le sue competenze ora potenziali, ora concorrenti, ora esclusive, ed agisce con le sue istituzioni sono la politica economica, la politica della società, la politica estera e della sicurezza. Ma a questi campi si aggiunge l’impegno, che mancava nelle Comunità attuali, a rispettare ed a far rispettare da parte di tutti gli Stati membri i diritti civili e politici nonché i diritti sociali ed economici.
L’autonomia finanziaria dell’Unione è assicurata, ma grazie a periodiche consultazioni e all’elaborazione di programmi finanziari pluriennali è assicurato un nesso permanente fra le esigenze della fiscalità europea e quelle della fiscalità nazionale.
Questa è nelle linee generali la fisionomia del progetto della Commissione istituzionale. Esso propone senza dubbio un salto qualitativo nella struttura delle istituzioni, perché riconosce, l’importanza della rappresentanza dei governi degli Stati membri, e la lascia anzi del tutto sovrana nel campo della cooperazione, ma nel campo delle azioni comuni le toglie l’attuale monopolio del potere legislativo e la priva del voto all’unanimità.
Il progetto compie un salto qualitativo anche nella concezione delle competenze, poiché ne fissa con larghezza i confini, essendo impossibile stabilire preventivamente e in astratto sin dove convenga procedere, ma esige prove forti di consenso tanto nel Parlamento quanto nel Consiglio, ogni volta che si vuol compiere un balzo innanzi.
Il progetto è realisticamente fondato sull’idea che la costruzione effettiva di una economia europea, di una società europea, di una politica estera e della sicurezza al livello europeo sarà necessariamente graduale. Fissa perciò fasi di transizione, tappe, prove di consenso. Ma nel fare ciò non permette più che ci sia l’attuale distorsione nella formazione della volontà politica, la distorsione che soffoca la volontà europea ed esalta quelle nazionali. Esse saranno quanto meno sullo stesso piano, e la dimostrazione dovrà essere ogni volta data dal predominare dell’una o dell’altra, anziché supporre automaticamente, come accade oggi, che le volontà politiche nazionali sono le più forti.
È probabile che molti difetti si possano constatare nel progetto della Commissione istituzionale, ma se lo si confronta con tutti quelli che lo hanno preceduto si deve riconoscere che questo è superiore ad essi per l’equilibrio fra audacia e prudenza. Se il Parlamento europeo adotterà, come spero, questo progetto, esso potrà essere soddisfatto del lavoro fatto.
E vengo alla terza ed ultima domanda.
Che fare del progetto di Trattato?
Il più grande errore che il Parlamento potrebbe fare sarebbe quello di credere che la sua battaglia politica finisca con il voto del progetto. Il testo sarebbe in tal caso inserito in una risoluzione la quale terminerebbe con la frase sacramentale di tutte le risoluzioni: «Il Parlamento incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione, e ai governi degli Stati membri».
In tal caso si può sin d’ora essere certi che la Commissione si stringerebbe nelle spalle; il Consiglio constaterebbe probabilmente che il testo non è ricevibile perché non conforme all’art. 236, e nella migliore delle ipotesi lo affiderebbe ad uno dei suoi comitati, ove esso farebbe la fine del progetto dell’Assemblea ad hoc, del Piano Tindemans, del Piano Genscher-Colombo; ai singoli governi, anche se citati nella risoluzione come destinatari, il testo probabilmente non arriverebbe mai, perché in un certo senso sarebbe considerato come già arrivato nel momento in cui i singoli membri del Consiglio lo avranno ricevuto, e si sarà fermato lì.
Il Parlamento deve rendersi conto che la sua battaglia per l’Unione europea non finirà ma comincerà con il suo voto finale sul progetto di Trattato, e dovrà avere una sua strategia politica che può essere così riassunta.
Il testo che il Parlamento europeo avrà votato è dal punto di vista del contenuto una vera e propria costituzione, perché definisce istituzioni, competenze e scopi di un corpo politico distinto dai suoi Stati membri, anche se connesso ad essi nei modi indicati nel testo stesso.
Dal punto di vista formale il testo è invece un trattato, perché può, entrare in vigore producendo le conseguenze in esso previste solo se gli Stati destinati a divenirne membri lo ratificano.
Questa doppia natura giuridica del progetto del Parlamento che, in quanto costituzione esso sia elaborato e votato dall’Assemblea che legittimamente rappresenta tutti i cittadini chiamati a far parte dell’Unione. Di regola le costituzioni sono votate da Assemblee parlamentari, perché in esse le diverse famiglie politiche cui appartengono i cittadini si confrontano liberamente, e liberamente trovano le convergenze intorno alle quali si coagula il massimo consenso possibile. Non si vede perché la Costituzione dell’Unione europea non debba nascere allo stesso modo, con un analogo confronto e con analoga ricerca di convergenze e di consenso. Ciò tanto più in quanto l’Unione è la naturale maturazione e metamorfosi della Comunità, cioè di un corpo politico già distinto dagli Stati, già esistente da oltre trent’anni, e già dotato di un Parlamento direttamente eletto.
Questo esclusivo diritto politico del Parlamento europeo, non scritto ma valido perché fondato su una solida consuetudine democratica, deve essere rivendicato con fermezza dal Parlamento contro ogni tentativo di trasferire l’elaborazione a saggi, a diplomatici, a ministri o ad altri. Se il Parlamento europeo cede su questo punto, se ammette che il suo è stato solo un lavoro preparatorio destinato ad essere rimanipolato da altri, esso riduce sé stesso al livello di poco più che un ufficio studi, e dichiara spontaneamente di non possedere la qualità di rappresentante dei cittadini della Comunità, cioè rinnega lo scopo stesso per cui le elezioni hanno avuto luogo. Molte voci si leveranno — siamone certi — contro questa pretesa del Parlamento europeo, ma esso sappia che questa trincea non potrà essere abbandonata senza che tutto intero il fronte della sua battaglia per l’Unione crolli.
In quanto Trattato, il progetto del Parlamento europeo può tuttavia entrare in vigore solo se è ratificato dagli Stati chiamati a fame parte, secondo le loro proprie procedure costituzionali.
Nessuna costituzione dei nostri paesi, scritta o non scritta, prescrive le modalità per la redazione dei trattati, e perciò nessun ostacolo giuridico si oppone acché il progetto di Trattato sia stato redatto, non come avviene di solito da una conferenza diplomatica intergovernativa, ma da un’Assemblea parlamentare nella quale i cittadini dello Stato che sarà chiamato a ratificare siano adeguatamente rappresentati.
Invece in un modo o nell’altro tutte le costituzioni dei nostri Stati prevedono che solo i governi siano autorizzati a chiedere ai parlamenti (o, nel caso della Francia, anche alternativamente ad un referendum) di approvare i trattati. Dopo aver votato il progetto di Trattato-costituzione, il Parlamento europeo deve quindi inviare sue delegazioni presso ognuno dei governi degli Stati membri della Comunità e chieder loro di presentarlo alla ratifica dei loro parlamenti (o del referendum).
Non è da prevedere che i vari governi si precipiteranno a chiedere tale ratifica. Chi sarà più ben disposto, chi meno, ma tutti esiteranno poiché è del tutto naturale che vorranno valutare il peso politico della richiesta del Parlamento europeo, prima di decidere che conto farne. È quindi anzitutto importante che fra le disposizioni finali del progetto ce ne sia una che preveda l’entrata in vigore del Trattato-costituzione e la nascita dell’Unione quando una massa critica di adesioni sia raggiunta, ad esempio un insieme di Stati la cui popolazione raggiunga i due terzi di tutta la popolazione della Comunità. Ciò impedirebbe ad un singolo governo di arrestare la creazione dell’Unione mediante la sua decisione di non dar seguito alla richiesta del Parlamento europeo.
Un periodo di incertezza e di esitazioni comunque si aprirà, durante il quale il Parlamento europeo, nonché i suoi membri ed i gruppi politici che avranno votato il progetto dovranno impegnarsi per sormontare in ogni singolo paese esitazioni, incertezze e opposizioni.
La prima e fondamentale occasione per condurre tale azione sarà costituita dalle seconde elezioni europee del giugno dell’anno prossimo, cioè dopo pochi mesi dall’approvazione del progetto di Trattato. Durante un paio di mesi simultaneamente in tutti i paesi della Comunità i cittadini saranno sollecitati da candidati e da partiti a prender cognizione dei fondamentali problemi della Comunità e ad eleggere deputati che vadano a Strasburgo ad agire per la loro soluzione.
Deputati e gruppi parlamentari che avranno votato il progetto di Trattato dovranno quindi sentirsi impegnati a convincere dapprima i loro partiti, i quali faranno la campagna elettorale, che il tema della riforma della Comunità sarà il problema centrale sul quale gli elettori saranno chiamati a pronunciarsi, e che darà senso politico al voto in tutta Europa. Dovranno in seguito chiedere il sostegno del voto popolare affinché da una parte nel nuovo Parlamento europeo ci sia una maggioranza sicura e decisa a vegliare acché la proposta fatta dal Parlamento precedente sia accolta, e dall’altra i partiti presenti nella campagna europea e poi nel Parlamento europeo — ma presenti nei parlamenti e nei governi nazionali — esigano, nell’interno dei governi, quando ci sono, e comunque mediante mozioni parlamentari, che i governi presentino alla ratifica parlamentare (o referendaria), il progetto di Trattato-costituzione dell’Unione, che è stato presentato loro dal Parlamento europeo.
Se è così importante che il Parlamento europeo attuale voti il progetto di Trattato e lo consegni ai singoli governi prima delle elezioni europee, ciò è perché solo a questa condizione ci potrà essere nel prossimo anno, sul piano europeo e sul piano nazionale, il tema chiaro, preciso e unico per tutti, sul quale cittadini, partiti, parlamentari, governi dovranno dire sì o no.
Se il Parlamento europeo attuale dovesse concludere il suo mandato senza aver compiuto questo atto, la prossima campagna elettorale sarebbe una cacofonia di slogan poco consistenti e non impegnativi, diversi da paese a paese, da partito a partito, da candidato a candidato.
L’occasione della grande mobilitazione popolare, omogenea e consapevole del proprio scopo, andrebbe perduta.
È più che probabile che la campagna elettorale non sarà sufficiente a piegare le resistenze, e che la battaglia per le ratifiche continuerà dopo le elezioni. Ma da una parte è assai probabile che non poche resistenze saranno diventate vacillanti, che gli orientamenti favorevoli si saranno rafforzati; e d’altra parte il Parlamento che uscirà dalle elezioni dell’84 sarà un forte centro politico che si sentirà impegnato a portare avanti questa azione.
Nessuno può sapere oggi né quanto lunga sarà la battaglia per le ratifiche, né quale ne sarà l’esito.
Ma si può senz’altro dire che se il Parlamento ed i suoi nuovi membri e gruppi europeisti sapranno agire nei termini di tempo e con gli obiettivi or ora indicati, la battaglia ci sarà, e che le probabilità di corrodere le resistenze, convincere gli esitanti, e vincere sono notevolissime.
Non ci si venga a dire che oggi non c’è governo che accetterebbe il nostro progetto. Risponderei che i nostri governi sono tutti persuasi della necessità di far avanzare l’Europa, ma non sono capaci di mettere insieme quattro idee per cominciare a farla effettivamente avanzare perché attingono tutti le loro idee dall’arsenale intellettuale delle loro diplomazie, cioè da una fonte che produce solo futili proposte di azione intergovernativa.
Poiché questa loro impotenza in materia europea produce in loro una assai forte cattiva coscienza, bisogna far leva su questa, mostrando che la proposta del Parlamento è la risposta, la sola risposta al bisogno di maggiore unità europea sentita anche da loro.
Non ci si venga a dire che oggi i partiti non sentono i problemi europei e non se ne occupano. Perché mai dovrebbero farlo, dal momento che non li incontrano mai sul loro cammino? Ma nelle prossime elezioni li incontreranno e potremo quindi proporci seriamente di aprire i loro occhi e le loro orecchie.
Non ci si venga infine a dire che tutto ciò è troppo avventuroso, che bisogna stare con i piedi sulla terra ed avanzare a piccoli passi.
Voi vedete tutti a qual disastroso punto ci ha condotti la politica detta dei piedi sulla terra e dei piccoli passi, la politica detta erroneamente del pragmatismo, che è in realtà la politica fondata sull’assenza di idee e di visioni o, per essere più sinceri, fondata sulla schiavitù intellettuale verso idee vecchie e divenute del tutto inadeguate.
Noi dobbiamo mettere dinanzi agli occhi di tutti nella prossima campagna elettorale che l’Europa dovrebbe contar molto nel mondo e non conta nulla; che dovrebbe far molto per i suoi cittadini ed è capace di far ben poco; che per queste ragioni è necessario impiantare, ed impiantare presto, una vera Unione europea.
Ho finito, Signore e Signori, ma permettetemi di concludere con una breve meditazione personale.
È assai probabile che la mia età avanzata non mi consentirà di accompagnare ancora per molto tempo questa azione. Ma quando rifletto che oggi il primo Parlamento europeo eletto sarebbe assai diversa cosa da quel che è, se non avesse assunto il ruolo costituente di cui vi ho parlato, e quando penso che tutta la mia ormai lunga vita di partigiano europeo è sboccata in questa azione, non posso fare a meno di mormorare a me stesso con una tal fierezza le parole di San Paolo: «Bonum certamen certavi, cursum consummavi».
* Si tratta del testo della conferenza tenuta il 13 giugno 1983, nell’ambito delle «Letture Jean Monnet», organizzate ogni anno dall’Istituto universitario europeo di Firenze, sotto la presidenza del professor Maihofer.
