Le recenti vicende del processo di integrazione europea, e in particolare l’utilizzo dello strumento della Convenzione per l’elaborazione del testo del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa e la vittoria dei no nei referendum francese e olandese relativi al medesimo testo, hanno portato molti a sottolineare l’importanza del ruolo della volontà popolare nel processo di costruzione dell’Europa. Essa viene generalmente considerata come una forza propulsiva del processo di integrazione, in contrapposizione alla posizione degli Stati, preoccupati di mantenere saldi nelle loro mani gli elementi essenziali della sovranità nazionale. Se dunque il popolo europeo fosse lasciato libero di esprimersi (come era avvenuto, secondo alcuni, nell’ambito della Convenzione, prima che il testo da questa elaborato fosse preso in esame e modificato dalla Conferenza intergovernativa; e come sarebbe avvenuto, sempre secondo questi, in Olanda e in Francia se in tali paesi il voto non fosse stato condizionato da questioni di politica interna) le difficoltà del processo di integrazione europea potrebbero essere facilmente superate, grazie alla volontà dei cittadini di procedere speditamente verso la creazione di un’Europa sempre più unita.

Considerazioni di questo genere mettono in luce l’esigenza di riflettere sull’utilizzo di nozioni quali quelle di popolo, cittadinanza, potere costituente in relazione al processo di integrazione europea. Si tratta infatti di termini che, trasposti dal contesto dello Stato nazionale, nel quale sono nati e si sono sviluppati, a quello sopranazionale, possono ingenerare confusioni e fraintendimenti.

 

1. Cittadinanza europea e cittadinanza nazionale.

 

In effetti, è talvolta lo stesso Trattato istitutivo della Comunità europea a far uso di tali termini in modo improprio, come nel caso della cittadinanza europea.

Come è noto, quest’ultima è stata introdotta nel sistema comunitario dal Trattato di Maastricht — cioè in un momento «evolutivo» del processo di integrazione, nel quale si era deciso di compiere un passo importante quale quello della creazione della moneta europea — nell’ottica di rafforzare la dimensione politica dell’Unione.

L’utilizzo del termine «cittadinanza» faceva implicitamente riferimento all’esperienza degli Stati democratici moderni, nei quali la cittadinanza esprime il legame di un individuo con una comunità politica e comporta il diritto di quest’ultimo di decidere del destino di tale comunità partecipando alle scelte fondamentali per la vita della comunità stessa. Evocando questo concetto di cittadinanza si voleva dunque dare l’idea di una Comunità che si stava emancipando da una dimensione puramente economica.

Nonostante la Corte di giustizia abbia sempre interpretato le disposizioni sulla cittadinanza europea in modo molto ampio, cercando di garantire nella massima misura possibile la libertà delle persone di circolare all’interno del territorio comunitario, i caratteri della cittadinanza europea si rivelano tuttavia essere profondamente differenti dai caratteri tipici della cittadinanza nazionale.

In primo luogo, è la stessa struttura delle disposizioni comunitarie e nazionali in tema di cittadinanza ad essere differente. Le disposizioni relative alla cittadinanza europea consistono infatti in un elenco chiuso di diritti che spettano al cittadino europeo, mentre negli ordinamenti nazionali dalla cittadinanza deriva una serie illimitata di diritti e doveri previsti dalle varie disposizioni dell’ordinamento stesso in capo a tutti coloro che siano in possesso dello status di cittadino. In effetti, dalla cittadinanza europea discendono unicamente il diritto di partecipare alle elezioni comunali ed europee nello Stato membro di residenza, il diritto di libera circolazione e di soggiorno sul territorio degli Stati membri, il diritto di beneficiare, sul territorio di uno Stato terzo nel quale lo Stato di cui il soggetto è cittadino non è rappresentato, della protezione da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, il diritto di rivolgersi al Mediatore europeo e il diritto di petizione al Parlamento europeo.

A ciò si aggiunga che un perfetto parallelismo tra cittadinanza europea e cittadinanza nazionale imporrebbe che le norme sulla cittadinanza europea regolassero esclusivamente i rapporti tra cittadino dell’Unione e istituzioni comunitarie. Alcune disposizioni del Trattato relative alla cittadinanza europea, invece, sono volte a regolare i rapporti tra il cittadino straniero e il suo Stato di residenza. Un esempio tipico è costituito dalle disposizioni relative al diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali.[1] Stabilire che il cittadino di uno Stato membro che risieda in uno Stato membro differente possa partecipare alle elezioni europee e comunali nello Stato di residenza significa in effetti regolare i rapporti tra tale cittadino e lo Stato in questione, piuttosto che i rapporti tra cittadino e istituzioni dell’Unione.

Ma l’elemento che sopra ogni altro distingue cittadinanza nazionale e cittadinanza europea è costituito dal fatto che da quest’ultima non discendono i diritti e i doveri che derivano tipicamente dal legame di cittadinanza «classico». Dalla cittadinanza europea non discende il dovere di svolgere il servizio militare, perché non esiste un esercito europeo e una competenza comunitaria in materia di difesa. Dalla cittadinanza europea non deriva alcun obbligo fiscale, perché la politica economica e fiscale è tuttora nelle mani degli Stati membri e le istituzioni comunitarie non hanno un potere di imposizione. Infine, la cittadinanza europea non attribuisce ai cittadini il diritto di scegliere il proprio governo, perché non esiste un vero governo europeo.

Il carattere limitato e atipico della cittadinanza europea è dunque in realtà facilmente spiegabile; e discende dal tentativo di utilizzare un termine — cittadinanza — che implica un legame con una comunità di tipo politico in un contesto nel quale una comunità di tipo politico non esiste.

In uno Stato democratico parlare di cittadinanza significa in effetti riferirsi a una collettività politica che, attraverso i meccanismi democratici, sceglie i propri governanti, li controlla e in definitiva, attraverso questi, ha il potere di prendere le decisioni essenziali per il proprio futuro. È, in altre parole, l’insieme dei cittadini, il popolo, il titolare in ultima istanza della sovranità, che accetta di ubbidire ai governanti in quanto è esso stesso ad averli scelti.

Il carattere limitato della cittadinanza europea deriva proprio dall’inesistenza di questo potere sovrano a livello europeo. Perché si sia in presenza di un legame di cittadinanza nel senso classico del termine, inteso come potere degli individui di determinare il destino della comunità politica alla quale essi appartengono, è infatti necessario che gli organi e i rappresentanti nominati dai cittadini stessi siano in grado di decidere del destino di questi ultimi, cosa che nell’Unione europea non si verifica. Il potere di decidere sulle questioni essenziali che riguardano la generalità dei cittadini (come la pace o la guerra, la politica fiscale ecc.) è in effetti ancora nelle mani degli Stati, che quindi detengono ancora la sovranità. Con la conseguenza che, nonostante l’Unione europea sia l’organizzazione internazionale più democratica esistente al mondo in quanto è l’unica dotata di un organo, il Parlamento europeo, eletto a suffragio universale diretto dai cittadini europei, questa caratteristica perde di rilievo in quanto, tramite l’elezione dei loro rappresentanti al Parlamento europeo, i cittadini europei non possono prendere le decisioni politiche essenziali per il loro futuro.

Il legame tra cittadinanza nel senso pieno del termine e sovranità emerge d’altronde anche dalla considerazione del fatto che l’unico caso nel quale il termine cittadinanza è stato utilizzato per indicare una serie limitata di diritti, come quelli discendenti dalla cittadinanza europea, è costituito dalla cittadinanza del Commonwealth, che evidentemente non presenta i caratteri di un ente sovrano o in evoluzione verso la trasformazione in comunità politica. In effetti, la cittadinanza del Commonwealth of Nations è, come la cittadinanza europea, una cittadinanza che non sostituisce quella degli Stati membri di tale organizzazione, ma che si aggiunge a questa; e dalla quale discendono diritti del tutto simili da quelli discendenti dalle disposizioni del Trattato relative alla cittadinanza europea (diritto di circolazione, diritto di partecipare alle elezioni nello Stato di residenza, diritto all’assistenza diplomatica e consolare nei paesi nei quali non sono presenti rappresentanze diplomatiche e consolari dello Stato nazionale della persona).

E parallelamente, il solo atto comunitario nel quale la cittadinanza europea fosse concepita in modo più avanzato dell’attuale era il progetto di Trattato del 1984, cioè un progetto fortemente orientato in senso federale. L’articolo 3 del citato progetto, infatti, affermando che la cittadinanza europea comportava la partecipazione alla vita politica dell’Unione, il godimento dei diritti riconosciuti dall’ordinamento comunitario e il rispetto delle disposizioni di tale ordinamento, faceva discendere dallo status di cittadino una serie aperta di diritti e doveri, come avviene negli ordinamenti nazionali.

 

2. Volontà popolare e Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa.

 

La situazione descritta non avrebbe subito dei mutamenti radicali con l’entrata in vigore del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, né li subirà con l’entrata in vigore del futuro Trattato di riforma.

Le disposizioni relative alla cittadinanza europea sono rimaste, in effetti, sostanzialmente invariate. E, d’altro canto, le uniche disposizioni relative alla partecipazione dei cittadini alla vita dell’Unione che si collocano al di fuori delle disposizioni sulla cittadinanza (designazione del Presidente della Commissione e iniziativa legislativa popolare) non modificano in modo sostanziale il ruolo dei cittadini rispetto ai Trattati esistenti.

Per quanto riguarda la nomina della Commissione, l’articolo I-27 del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa stabiliva che il Presidente della Commissione (che fino a questo momento è designato dal Consiglio a maggioranza qualificata e sottoposto all’approvazione del Parlamento europeo) fosse proposto dal Consiglio europeo al Parlamento europeo, tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo stesso, e fosse eletto da quest’ultimo a maggioranza dei membri che lo compongono. Ora, questa nuova formulazione della procedura di nomina della Commissione non cambia il fatto che il Presidente della Commissione non viene scelto dalla maggioranza politica che ha vinto le elezioni europee, ma dal Consiglio europeo (cioè dagli Stati membri), che si limita a tenere in considerazione i risultati delle elezioni del Parlamento. Inoltre, gli altri membri della Commissione sono scelti, come avviene oggi, dal Consiglio in accordo con il Presidente della Commissione designato. Si tratta dunque di una procedura che non comporta l’attribuzione ai cittadini del potere di scegliere, attraverso il Parlamento europeo, i membri della Commissione.

Per quanto concerne, poi, il potere di iniziativa legislativa popolare, l’articolo I-47 si limitava a prevedere che dei cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possano prendere l’iniziativa di invitare la Commissione a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione della Costituzione. Si tratta, dunque, semplicemente del potere di sollecitare, in modo non vincolante, il potere di iniziativa legislativa, che resta solidamente nelle mani della Commissione, cioè di un’istituzione priva di legittimazione democratica.

Ora, l’assenza di cambiamenti importanti per quanto riguarda il ruolo dei cittadini si spiega sulla base del fatto che il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, e a maggior ragione il futuro Trattato che lo sostituirà, non modifica la natura dell’Unione: quest’ultima rimane un’organizzazione internazionale priva di un governo responsabile davanti ai cittadini e di competenze in materia di politica estera e di difesa e di politica economica e fiscale. Questi poteri, che rappresentano le manifestazioni tipiche della sovranità, restano nelle mani degli Stati, con la conseguenza che l’Unione resta incapace di prendere le decisioni fondamentali per la vita dei cittadini stessi.[2]

Le conseguenze di una simile debolezza delle istituzioni europee sono particolarmente gravi per il fatto che anche gli Stati nazionali europei hanno progressivamente perso la capacità di prendere simili decisioni, o quanto meno decisioni che abbiano un certo grado di effettività. È evidente, infatti, che molte questioni dalle quali dipende il benessere delle persone e molte scelte fondamentali per la loro vita (basti pensare al problema della tutela dell’ambiente) si collocano ormai in una dimensione che va al di là dei confini degli Stati nazionali europei, e non possono essere affrontare con gli strumenti e le risorse a loro disposizione. Cosicché, da un lato la cittadinanza nazionale si indebolisce perché di fatto non è in grado di dare corpo al potere dei cittadini di determinare le scelte fondamentali per la vita della comunità nazionale stessa, dall’altro, parallelamente, la cittadinanza europea non può supplire a queste carenze perché non esiste un vero potere politico a livello europeo.[3]

Le conseguenze di tale contraddizione possono essere molto gravi. Pur essendo infatti determinata dall’inadeguatezza delle dimensioni della democrazia e della cittadinanza, essa rischia addirittura di portare a una crisi di fiducia dei cittadini nei confronti dello Stato e della democrazia tout court.

 

3. La necessità di superare il quadro attuale.

 

Nel dibattito politico attuale l’urgenza di trovare una reale soluzione a questa situazione di impasse non sembra essere chiaramente percepita. In effetti, il dibattito si concentra soprattutto su piccoli aggiustamenti da apportare ai Trattati esistenti e sul contenuto che dovrà avere il futuro mini-trattato.

La politica dei piccoli passi, del gradualismo, che ha caratterizzato il processo di integrazione europea a partire dal fallimento della CED e che sembra essere l’unica via oggi presa in considerazione dai governi nazionali e dalle istituzioni europee, necessita tuttavia di due presupposti per poter funzionare. Il primo è costituito dal fatto che esista un obiettivo finale comune e condiviso da tutti gli Stati verso il quale il processo deve tendere (nel caso del processo di integrazione europea, la creazione di uno Stato federale). Il secondo è che esistano dei piccoli passi ulteriori da compiere prima di giungere all’obiettivo finale stesso.

Oggi in Europa entrambi i presupposti sono venuti a mancare. Non esiste infatti più un obiettivo comune condiviso da tutti gli Stati: se all’inizio del processo di integrazione la volontà di impedire lo scoppio di un’altra guerra attraverso la creazione di una Federazione europea era condiviso dai sei Stati fondatori, oggi dell’Unione europea fanno parte paesi, come la Polonia, che rifiutano apertamente e con forza tale prospettiva. E non esistono parimenti piccoli passi ulteriori che possano avvicinare all’obiettivo, bensì è necessario affrontare il grande passo finale della creazione di una Federazione europea. Le proposte di riforma della struttura dell’Unione che non si pongano nell’ottica della creazione di un potere politico a livello europeo e quindi di una cessione della sovranità da parte degli Stati membri non sono in grado infatti di fornire alcuna utile soluzione ai problemi sopra prospettati.

Un testo come il Trattato che adotta una costituzione per l’Europa (e a maggior ragione il futuro Trattato che uscirà dalla conferenza intergovernativa), volto ad apportare piccole modifiche ai Trattati esistenti senza affrontare il nodo della cessione della sovranità e che si colloca unicamente nella prospettiva di un’Europa a 27 o più Stati, cioè nel quadro oggi esistente, è quindi per definizione condannato ad essere uno strumento del tutto inefficace.

La stessa enfasi posta sul metodo utilizzato per adottare il testo della Costituzione, cioè sulla Convenzione, che avrebbe, secondo alcuni, rappresentato la volontà costituente del popolo europeo, va ridimensionata. In primo luogo perché la Convenzione si muoveva nell’ambito di un mandato ben preciso, fissato nella Dichiarazione di Laeken, e limitato a settori che non toccavano gli elementi essenziali della sovranità nazionale: era chiaro quindi fin dall’inizio che, attenendosi a questo mandato, i membri della Convenzione non avrebbero modificato la natura dell’Unione trasformandola in un ente dotato di sovranità. Inoltre, perché nonostante nel processo di elaborazione del testo della Costituzione sia intervenuto un organo, chiamato Convenzione, che è stato rappresentato come l’espressione della volontà costituente dei cittadini europei, si è trattato di una procedura che è semplicemente rimasta nella logica dei Trattati esistenti. In effetti il testo finale del Progetto — come era stato previsto nella Dichiarazione di Laeken — è stato poi sottoposto all’esame di una conferenza intergovernativa e sarebbe entrato in vigore solo con l’accordo di tutti gli Stati membri espresso secondo le forme previste dalle loro Costituzioni nazionali.[4]

Se quindi un processo costituente è caratterizzato dal sovvertimento delle regole precedenti e dalla presa di decisione sulla forma della propria esistenza politica, cioè comporta una rottura delle regole in vigore e si pone al di fuori di queste, cosicché la sua legittimità non può essere giudicata sulla base delle regole fino a quel momento esistenti, bisogna dire che il processo di approvazione della Costituzione europea non ha comportato l’esercizio del potere costituente da parte del popolo europeo.[5]

 

4. Nucleo federale e potere costituente.

 

Se quanto detto finora è vero, è necessario dunque porsi nell’ottica di una riforma dell’Unione che vada al di là del quadro attuale. In presenza di 27 Stati, tra i quali alcuni si dichiarano apertamente contrari a qualsiasi forma di integrazione politica e vorrebbero trasformare l’Unione europea in uno spazio puramente economico, è in altre parole necessario porsi il problema dell’Europa a più velocità.

Ma se è possibile parlare di cittadinanza e di democrazia solo in presenza di una comunità politica, e quindi di un potere politico che sia in grado di incarnare il potere dei cittadini di decidere del loro futuro, la prospettiva di un’Europa a più velocità non può significare altro se non la creazione, tra gli Stati che lo vogliono e che quindi accettino di cedere la loro sovranità, di un primo nucleo federale, ossia di un vero e proprio Stato, aperto a tutti gli Stati dell’Unione che in futuro vogliano entrarvi. Solo in questo modo la prima forma di democrazia e di cittadinanza realmente sovranazionale potrà trovare realizzazione.

Ma come compiere questo passo? E quale sarebbe il ruolo del «popolo» nella creazione del nuovo potere?

La prima considerazione da fare è che la creazione di un nucleo federale di questo tipo avrebbe senza dubbio i caratteri di un processo costituente. Non si tratterebbe, infatti, di una riforma dei Trattati sulla base di procedure da essi stessi previste, bensì di una rottura rispetto alle norme che regolano il funzionamento dell’Unione e la revisione dei Trattati e dell’espressione della volontà di collocarsi al di fuori del quadro esistente creando un nuovo ente dotato di sovranità.

L’individuazione del titolare del potere costituente e la definizione delle modalità attraverso le quali esso potrebbe manifestarsi assumono però in questo caso un carattere particolarmente problematico.

La riflessione sull’esercizio del potere costituente da parte del popolo si concentra infatti essenzialmente sulla storia degli Stati europei, nei quali i processi costituenti hanno comportato la sostituzione, su uno stesso territorio, di una forma di governo a un’altra. Nell’ipotesi, invece, di creazione di un nucleo federale tra alcuni degli Stati membri dell’Unione europea, la difficoltà risiederebbe nel fatto che in questo caso si tratterebbe di creare una nuova entità statale su un territorio fino a quel momento sottoposto a più sovranità nazionali distinte.

Se dunque l’individuazione del potere costituente e la configurazione di un soggetto chiamato «popolo» che sarebbe titolare dello stesso costituisce già di per sé un problema alquanto complesso, nel caso della creazione di un nucleo federale su un territorio prima suddiviso in più Stati nazionali, tale difficoltà si accrescerebbe ulteriormente.

In effetti, come è stato sottolineato, «le peuple ne préexiste pas au fait de l’invoquer et de le rechercher: il est à construire»;[6] in altre parole, l’esercizio del potere costituente da parte del popolo presuppone che il popolo stesso abbia coscienza della sua esistenza politica,[7] cosa che nel caso di creazione di uno Stato federale a partire da più Stati sovrani distinti non è affatto evidente. A meno di non accogliere infatti una nozione etnica di popolo, a mio parere non condivisibile, si può dire di essere in presenza di un’entità avente tale nome solo quando esiste un progetto politico, dei valori, nei quali i soggetti che compongono il popolo si identificano; ma tale progetto deve appunto preesistere perché il popolo possa identificarsi in esso.

È inutile sottolineare che la creazione di un nucleo federale tra alcuni degli attuali Stati membri dell’Unione europea avrebbe un’importanza storica fondamentale, e per realizzarsi dovrebbe necessariamente godere del sostegno popolare. Ma il popolo europeo prenderà realmente coscienza di sé se non si limiterà a dire «no» alla struttura di potere esistente (un’Unione europea incapace di agire), bensì sarà chiamato a confrontarsi con una nuova e differente forma di organizzazione del potere;[8] se dunque ci sarà qualcuno che proporrà la creazione di un nucleo federale e prenderà l’iniziativa di creare questo nuovo Stato.

Questo soggetto è probabile che sia costituito da quegli Stati, o da alcuni degli Stati, che hanno deciso, dopo la fine del secondo conflitto mondiale, di creare la Comunità europea del carbone e dell’acciaio, l’Euratom e la Comunità economica europea. Si tratta infatti degli unici Stati dell’Unione europea che hanno concepito il processo di unificazione europea come un processo volto a rendere impossibile lo scoppio di nuove guerre sul suolo europeo attraverso la creazione di uno Stato federale. E si tratta parimenti di quegli Stati che hanno sempre svolto un ruolo trainante nel processo di integrazione. Solo se questa iniziativa avrà luogo il popolo potrà intervenire sostenendola negli Stati che l’hanno proposta ed esercitando una pressione sui governi negli Stati che sono rimasti al di fuori dell’iniziativa, e potrà scegliere i suoi rappresentanti in un’Assemblea costituente.

Ma bisogna che questo si verifichi prima che sia troppo tardi. In effetti, se tra alcuni Stati membri non si troverà una soluzione alla crisi attuale dell’Unione europea e l’Unione rimarrà, com’è oggi, un’organizzazione sempre meno in grado di soddisfare i bisogni dei cittadini, il consenso di questi ultimi nei confronti del processo di integrazione europea si dissolverà rapidamente e scomparirà ogni prospettiva di costruire un’Europa unita, con la conseguente trasformazione degli Stati europei in satelliti di qualche superpotenza mondiale. L’assenza di dimensione politica dell’Unione, e quindi la sua capacità di prendere decisioni esclusivamente tecniche, porterà infatti inevitabilmente a compimento il processo di burocratizzazione dell’Unione europea già in atto, e accrescerà la sensazione dei cittadini di subire le decisioni di organi privi di reale legittimazione.

Al contrario, la prospettiva di dar vita a uno Stato federale dotato di competenze limitate, ma di tutti i poteri necessari per rispondere ai bisogni dei cittadini, permetterebbe di rafforzare il sostegno popolare nei confronti del progetto europeo e costituirebbe la base perché il popolo eserciti effettivamente il suo potere costituente.

---