Saggi

Anno XXXIV, 1992, Numero 1 - Pagina 45

L’Europa e il nuovo ordine economico mondiale

DARIO VELO

Gli scenari possibili.

Il crollo del muro di Berlino ha reso lampante, agli occhi di tutti, la fine dell’ordine mondiale fondato a Yalta. La crisi dell’ordine politico-economico uscito dal secondo conflitto mondiale era già iniziata nel 1968 in conseguenza del successo del Mercato comune europeo; l’inconvertibilità del dollaro, la crisi energetica e le gravi difficoltà del GATT sono stati i punti di crisi più importanti che hanno accompagnato questo processo di sgretolamento.

All’inizio degli anni ‘90 il mondo si trova ad una svolta. Crollato il vecchio ordine internazionale, occorre costruire un nuovo ordine più evolutivo. L’alternativa sarebbe una ricaduta nel nazionalismo, nell’ anarchia, nella crisi economica, in conflitti sempre più drammatici.

Gli scenari alternativi, in una prospettiva evolutiva, fondamentalmente sono due. Da un lato il crollo del bipolarismo apre la possibilità di procedere verso una più stretta integrazione a livello mondiale. Dall’altro lato è possibile procedere verso un nuovo ordine multipolare fondato sulla cooperazione fra aree regolamentate, in parte chiuse alla concorrenza internazionale, rinviando ad una seconda fase la costruzione di un mercato unico mondiale.

Per comprendere in quale direzione è realistico si avvii il mondo e per valutare le opportunità e i rischi che le due alternative comportano, alcune considerazioni possono costituire primi punti di riferimento, in grado di orientare il pensiero.

La crisi del GATT.

L’ordine economico uscito dal secondo conflitto mondiale è stato fondato su due grandi accordi: il sistema di Bretton Woods e il GATT. Il primo ha garantito la convertibilità delle monete, grazie al ruolo del dollaro come principale moneta di riserva e di pagamento. Il secondo ha consentito lo sviluppo del commercio internazionale, limitando gradualmente e progressivamente le misure protezionistiche di vario genere in vigore. Entrambi gli accordi sono stati imposti dagli Stati Uniti, che si sono fatti carico di governare l’economia mondiale per un lungo ciclo di sviluppo.

Gli Stati Uniti sono usciti dal secondo conflitto mondiale come unico polo economico; la loro supremazia è rimasta indiscussa per un ventennio, fino a quando il successo dell’integrazione economica europea, l’inizio del grande boom giapponese e l’affacciarsi sulla scena mondiale di un gruppo sempre più numeroso di paesi del Terzo mondo in rapido sviluppo hanno, nel loro insieme, cominciato a riequilibrare la distribuzione della ricchezza nel mondo.

Nel 1945 gli Stati Uniti rappresentavano il 75% del PIL mondiale; questo valore è sceso al 50% negli anni ‘60; attualmente esso è pari a circa il 23%. Questo semplice dato misura la diminuzione della base reale della leadership degli Stati Uniti.

Nell’agosto 1971 la dichiarazione di inconvertibilità del dollaro ha sancito la fine del sistema di Bretton Woods, che poteva reggere solo in un mondo economico unipolare. L’esito è stato un decennio di crisi, fino a quando Europa e Giappone hanno iniziato ad assumere le responsabilità che loro competono, in campo monetario.

Oggi siamo di fronte alla necessità di rifondare il GATT, per difendere gli obiettivi stessi per cui è sorto. Il GATT va rifondato non perché è fallito, ma perché ha avuto successo. Il successo, come il fallimento, richiede un cambiamento istituzionale; tale cambiamento è più difficile nel caso del successo che del fallimento, in quando meno evidente risulta la necessità di una svolta. L’urgenza di una riforma non è in realtà minore.

Nel mondo unipolare gli Stati Uniti avevano tre funzioni economiche fondamentali a livello mondiale: la funzione di promotore dello sviluppo, di mercato di assorbimento, di governo dell’economia mondiale.

Gli Stati Uniti hanno promosso lo sviluppo mondiale grazie alla capacità di produrre un surplus della bilancia commerciale e contemporaneamente di finanziare lo sviluppo del mondo. Essi hanno cioè offerto all’economia internazionale i beni e i servizi necessari per la modernizzazione delle economie, e contemporaneamente i mezzi finanziari necessari per acquistare tali beni e servizi; in tal modo hanno sorretto lo sviluppo e l’integrazione a livello mondiale. Esempio massimo di tale capacità è stato il Piano Marshall.

Questa capacità si è prolungata nel tempo, anche quando è venuta meno la supremazia economica degli Stati Uniti. Il ruolo centrale del dollaro ha infatti consentito un indebitamento crescente degli Stati Uniti, che hanno così fatto sostenere dai paesi più ricchi il proprio ruolo di promotori dello sviluppo. Ruolo che tali paesi singolarmente non potevano svolgere.

Queste condizioni sono oggi venute meno. Per gli Stati Uniti si è creato un deficit commerciale permanente; essi inoltre costituiscono attualmente la nazione di gran lunga più indebitata, con un debito netto internazionale che ha ormai superato gli 800 miliardi di dollari. Il paese più ricco del mondo drena in tal modo beni, servizi e risorse finanziarie dal resto del mondo; in queste condizioni è impensabile che esso possa svolgere una funzione di promozione dello sviluppo. L’obiettivo prioritario degli Stati Uniti oggi non può essere che il riequilibrio del proprio deficit nei confronti del resto del mondo.

La seconda funzione svolta dagli Stati Uniti è stata quella di mercato di assorbimento per i paesi in fase di sviluppo. Tale ruolo è in genere sottovalutato ma ha avuto in realtà un’importanza strategica.

Gli Stati Uniti hanno promosso lo sviluppo internazionale; assorbito le esportazioni dei paesi beneficiari dell’impulso originario, in tal modo sostenendone ulteriormente lo sviluppo; liberato in tal modo risorse esportabili per sostenere la modernizzazione dell’economia mondiale; e così via, in un circuito virtuoso di sviluppo cumulativo.

In questo dopoguerra tutti i paesi del mondo ad economia di mercato hanno registrato uno sviluppo positivo, che per molti di essi è stato molto elevato. Ora, se un paese vuole svilupparsi, deve avere un mercato ove vendere i propri prodotti e manufatti. Gli Stati Uniti hanno rappresentato tradizionalmente quel mercato. Ciò è stato vero per l’Europa, nell’immediato dopoguerra; poi per il Giappone, negli anni ‘60 e ‘70; poi per Corea, Singapore, Hong Kong, Taiwan negli anni ‘80; oggi per i paesi del Terzo mondo in via di sviluppo. Il 63% di tutti i manufatti prodotti da tutti gli Stati del Terzo mondo è esportato, attualmente, negli Stati Uniti; l’Europa assorbe solo il 21% di tale valore, benché il PIL europeo sia ormai superiore a quello statunitense.

Questa funzione tradizionalmente svolta dagli Stati Uniti è ormai in procinto di entrare in crisi. Risulta sempre più difficilmente sostenibile mantenere l’apertura del mercato americano, a fronte del declino progressivo del peso di questo sistema rispetto all’economia mondiale e a fronte del crescente deterioramento dei conti con l’estero.

La terza funzione svolta dagli Stati Uniti è stata di garantire un governo dell’economia mondiale. Tale funzione in realtà comprende le precedenti due, di cui costituisce il quadro. Il ruolo leader degli Stati Uniti ha consentito nel dopoguerra la nascita di un’economia mondiale, che non avrebbe potuto nascere senza una forma di governo. Il motivo fondamentale della grande crisi negli anni ‘30 fu la rinuncia della Gran Bretagna a dirigere l’economia mondiale, in una situazione in cui gli Stati Uniti non erano ancora pronti ad assumere tale compito. Il fallimento dell’Uruguay Round è un sintomo preoccupante di una situazione internazionale oggi sempre più simile a quella degli anni ‘30. La crisi del GATT è il prodotto della crisi, strutturale e sempre più grave, da parte degli Stati Uniti, della capacità di governare l’economia internazionale.

In passato, i negoziati del GATT si sono conclusi con un successo, perché gli Stati Uniti li hanno sempre sostenuti con concessioni superiori a quelle mediamente offerte dagli altri paesi; inoltre gli Stati Uniti hanno saputo imporre ai propri partners più sviluppati una disciplina coerente con la propria leadership. L’Uruguay Round segna una svolta, in quanto per la prima volta gli Stati Uniti si sono presentati chiedendo un aiuto, non offrendolo; inoltre è emersa chiaramente la difficoltà per gli Stati Uniti di orientare i comportamenti dei propri alleati più sviluppati. Il resto del mondo nel suo insieme non è stato in grado di supplire al venir meno del ruolo di indirizzo svolto tradizionalmente dagli Stati Uniti; e nessun paese, Giappone e CEE comprese, è oggi in grado, singolarmente preso, di assumere il ruolo svolto in passato dagli Stati Uniti.

La situazione è aggravata dal fatto che il GATT, per rafforzarsi, oggi richiede misure di governo dell’economia mondiale in misura superiore rispetto al passato, quando misure essenzialmente liberiste risultavano adeguate. L’Uruguay Round ha cominciato a negoziare i problemi agricoli e la liberalizzazione dei servizi; entrambi i settori sono i più regolamentati e protetti. A conclusioni analoghe porta la necessità di aprire il GATT ai paesi ex-comunisti, per i quali non può risultare adeguato un semplice approccio liberista.

A fronte di una crescente domanda di governo, a livello mondiale, sta invece una sempre più grave crisi della capacità di leadership del paese che in passato tale funzione ha svolto. L’esigenza di un nuovo ordine internazionale appare in tutta la sua urgenza.

Lo sviluppo dell’Europa.

Negli anni ‘70 la propria divisione ha impedito all’Europa di affiancare gli Stati Uniti assumendo le responsabilità che le competevano a livello mondiale. Negli anni ‘80 la realizzazione progressiva dell’Unione pre-federale europea ha consentito all’Europa di svolgere un molo stabilizzante, ma non ancora di svolgere un molo innovativo.

Il superamento della divisione europea, con la prospettiva dell’Unione monetaria e dell’Unione europea, offre oggi la possibilità alla CEE di assumere un ruolo propulsivo in grado di modificare l’ordine economico internazionale.

La riconversione delle economie dell’Est richiede investimenti massicci, che solo la CEE è in grado di offrire; in questo modo si apre la possibilità di un lungo ciclo di sviluppo fondato sulla complementarietà fra Europa dell’Est ed Europa dell’Ovest.

Questa prospettiva è in realtà valida solo nel lungo periodo; non meno di un decennio sarà necessario per ricostruire le regole stesse dell’economia, devastate nei paesi dell’Est dalla tragica esperienza del nazional-comunismo. Altrettanto vale per il lasso di tempo necessario per stabilizzare i sistemi dell’Est, rassicurando gli investitori occidentali circa i rischi di sempre possibili nuove crisi.

A breve termine è già possibile peraltro una forte espansione economica nella CEE, in grado di saldarsi con le prospettive a medio e lungo termine offerte dall’integrazione delle economie dell’Est.

In realtà, negli anni ‘80 l’unione pre-federale europea non ha portato ad uno sviluppo maggiore, potenzialmente raggiungibile, in conseguenza della strozzatura costituita dalla mancanza di manodopera. Ciò è particolarmente vero per la Germania. Negli anni ‘80 la Germania occidentale ha volutamente perseguito un tasso di sviluppo contenuto, rallentando lo sviluppo di tutto il continente, per evitare la necessità di una forte immigrazione. Stante un fattore demografico negativo, la forza lavoro tedesca si è contratta negli anni ‘80; uno sviluppo economico sostenuto avrebbe comportato inevitabilmente l’immigrazione di milioni di lavoratori provenienti da paesi in via di sviluppo. La riunificazione tedesca ha ribaltato questa situazione. La Germania oggi non deve più fronteggiare una carenza di lavoratori locali, ma la necessità di dare lavoro a otto-dieci milioni di lavoratori disoccupati o pseudo-occupati, da portare a livelli di produttività e quindi di reddito prossimi a quelli delle regioni occidentali. La Germania già a breve è destinata a svolgere un ruolo propulsivo sullo sviluppo economico europeo, orientando nella stessa direzione tutti gli Stati europei. Questo orientamento ha tanto maggiore probabilità di affermarsi, in quanto alcuni paesi europei soffrono del problema della disoccupazione e non hanno potuto avviare politiche espansive per rispettare il vincolo della disciplina economico-monetaria europea.

Negli anni ‘90 è presumibile che la Germania adotterà una politica analoga a quella applicata negli anni ‘80 negli Stati Uniti dall’amministrazione Reagan, fondata su un mix di incentivi fiscali e di politica monetaria restrittiva, per garantire sviluppo senza inflazione. Questa politica è coerente con l’obiettivo dell’Unione monetaria europea; essa renderà la Germania un paese importatore e epicentro dello sviluppo europeo. Il ruolo crescente che l’Europa svolgerà a livello mondiale come principale piazza finanziaria, una volta raggiunta l’unità monetaria, renderà ancora più agevole perseguire questi obiettivi. Strutturalmente, l’Europa attirerà capitali da tutto il mondo, acquisendo una capacità crescente di riciclare in forma di investimenti produttivi di lungo periodo.

L’Europa e il nuovo ordine economico mondiale.

L’Europa ha oggi la possibilità e la responsabilità, in questo quadro emergente, di sostenere la crescita di un nuovo ordine economico mondiale. Come già abbiamo anticipato, in una visione evolutiva, non prendendo in considerazione involuzioni protezionistiche, due sono gli scenari fondamentali alternativi.

Una prima alternativa è costituita dalla possibilità di procedere nella direzione della costruzione di un mercato unico mondiale. A questo fine, l’Europa dovrebbe promuovere una nuova conferenza di Bretton Woods e una rinegoziazione del GATT. Il problema è la creazione di nuove istituzioni sovrannazionali in grado di gestire in modo sempre più unitario e democratico i problemi dell’economia. Ciò potrebbe portare ad un’iniziativa europea per il rafforzamento dell’ONU tramite la sua democratizzazione e l’estensione delle competenze e dei poteri.

Di fronte a questa possibilità, il problema da chiarire è se l’Europa – o qualsiasi altro Stato – abbia oggi l’autorità di sostenere sbocchi di questa portata; alternativamente occorre interrogarsi circa la possibilità che la convergenza fra i principali paesi del mondo sia oggi già così profonda da costituire la base di potere per un rafforzamento del processo di unificazione a livello mondiale.

Una seconda alternativa è costituita dalla costruzione di un nuovo ordine economico internazionale multipolare, fondato sulla cooperazione fra aree regolamentate in parte chiuse alla concorrenza internazionale. A questo fine l’Europa dovrebbe assumere le proprie responsabilità specifiche nei confronti dei paesi più vicini, integrandoli sempre più alla propria economia, mantenendosi aperta alla cooperazione internazionale.

Di fronte a questi due scenari alternativi, vanno comprese le forze che giocano a favore dell’uno e dell’altro, in primo luogo nel vecchio continente che può svolgere il ruolo di ago della bilancia per orientare lo sviluppo delle relazioni internazionali.

Alcune considerazioni fanno prevedere che l’Europa si orienterà verso questo secondo scenario, contribuendo in modo decisivo ad orientare nella stessa direzione anche le altre principali aree economiche a livello mondiale.

In primo luogo stanno considerazioni di ordine storico. L’Europa è in via di unificazione, per cui ha bisogno di creare motivazioni che leghino i paesi alla Comunità. Una rapida evoluzione verso la globalizzazione dell’economia mondiale avrebbe un impatto disgregante sulla Comunità, o almeno un’influenza non favorevole all’unificazione. La ragion di Stato della Comunità spingerà l’azione di quest’ultima verso gli sbocchi in grado di rafforzarla. Altrettanto vale per i paesi che hanno interesse ad un rafforzamento della Comunità. Cercando di isolare alcuni casi, è prevedibile che sarà la Gran Bretagna a sostenere la scelta per la globalizzazione economica a livello mondiale, mentre saranno i sei paesi fondatori della Comunità a sostenere l’affermazione di un ordine mondiale cooperativo multipolare.

Gli stessi Stati Uniti, una volta avviata la loro unione federale, furono spinti inizialmente ad una scelta protezionistica, non solo per motivi economici. La guerra di secessione statunitense trova qui le proprie radici.

Ciò non significa auspicare una politica protezionistica europea. Occorre chiedersi semplicemente se l’unificazione europea renderà più probabile una configurazione della Comunità come un’area regolamentata, non del tutto aperta al mercato mondiale.

In secondo luogo stanno considerazioni connesse all’apertura ai paesi dell’Est. E’ realistico prevedere che la Comunità accoglierà come membri associati la Polonia, la Cecoslovacchia, l’Ungheria; il numero di regioni potrà ulteriormente allungarsi.

L’associazione di questi paesi ha il massimo rilievo non solo dal punto di vista economico e politico, ma anche dal punto di vista della sicurezza del vecchio continente, in quanto sarebbe destinata ad accrescere la stabilità dei rapporti internazionali e interregionali, riducendo l’impatto destabilizzante dei micro-nazionalismi.

E’ realistico pertanto che la Comunità associ questi paesi, anche se esistono dubbi circa la liceità di ciò sulla base dei regolamenti GATT. Saranno questi ultimi ad essere modificati, piuttosto che gli orientamenti comunitari. Non sfugge come questi sviluppi vadano potentemente nella direzione della creazione di un’area regolamentata, in parte chiusa al mercato mondiale. Se si vuole che questi paesi riescano ad esportare nella CEE, è necessario bloccare, almeno per un lungo periodo transitorio, le esportazioni ad esempio dei paesi del Sud-Est asiatico. E’ realistico prevedere che Taiwan resterà a lungo più competitiva della Polonia.

In terzo luogo, sta il problema dell’emigrazione. L’Europa, se vorrà evitare di essere invasa da milioni di diseredati, dovrà sostenere lo sviluppo dei paesi vicini, in primo luogo dell’Est e del Nord Africa. La concessione di privilegi a questi paesi recherà peraltro danno ai paesi del Sud America o dell’Asia, che saranno inevitabilmente discriminati. L’Europa non potrà peraltro non discriminare fra i paesi del Terzo mondo, a favore dei propri vicini. Le recenti tragiche vicende dei profughi albanesi in Italia hanno dimostrato come lo stabilimento di relazioni privilegiate con queste aree sia inevitabile, al di là di qualsiasi valutazione morale.

L’estendersi, in modo sempre meglio coordinato, di queste relazioni speciali con i paesi vicini renderà l’Europa sempre più un’area regolamentata. Né è pensabile che l’Europa possa estendere, indiscriminatamente, tali relazioni speciali a tutti i paesi del Terzo mondo; ed è difficilmente pensabile che l’Europa ottenga che misure corrispondenti siano adottate, nel breve termine, da tutte le aree industrializzate del mondo, che costituiscono possibili sbocchi dei flussi migratori.

In quarto luogo sta il problema agricolo. Liberalizzare l’agricoltura pone in discussione per l’Europa la perdita di un numero oltremodo elevato di posti di lavoro e la perdita di valore di vastissime aree agrarie, che dovrebbero essere abbandonate. Ciò anche prescindendo da problemi relativi all’equilibrio della bilancia dei pagamenti, che potrebbero essere più facilmente gestiti.

Infine, fondamentale, sta il problema sociale. L’Europa vorrà difendere i diritti acquisiti dei lavoratori e si opporrà ad una riduzione dei loro salari. Questo implica una parziale chiusura al commercio internazionale, specie rispetto ai paesi del Terzo mondo.

L’esperienza statunitense fornisce in tal senso informazioni significative.

Quando le imprese europee si sono scontrate con quelle giapponesi sul mercato statunitense, ove nessuno dei due contendenti poteva avvantaggiarsi di fattori connessi al controllo del mercato, le imprese europee sono uscite nettamente perdenti. Ciò indica che esiste un divario a livello di sistemi, piuttosto che a livello di aziende.

Il Dipartimento del lavoro statunitense fornisce statistiche sulle fasce di lavoratori, in particolare individuando il gruppo dei «lavoratori non supervisori». Si tratta di lavoratori meno qualificati, che non esercitano nessun ruolo di comando; essi rappresentano circa i due terzi della forza di lavoro statunitense. Dal 1973 al 1990 l’economia statunitense è cresciuta in termini reali del 30%; nello stesso periodo le retribuzioni reali di questi lavoratori sono diminuite del 12%. Il fenomeno si spiega perché questi lavoratori si sono trovati esposti alla concorrenza dei lavoratori del Terzo mondo, in misura maggiore rispetto agli altri operatori economici americani. Negli Stati Uniti esiste un sistema sociale in grado di assorbire tensioni di questo genere; è legittimo dubitare che il sistema sociale europeo sia disposto ad esporre i propri lavoratori alla concorrenza delle retribuzioni del Terzo mondo.

Queste ultime considerazioni fanno intravedere una larghissima fascia di consenso al rafforzamento dell’Europa come area regolamentata, non esposta totalmente alle forze della concorrenza internazionale.

Una transizione graduale al mercato mondiale.

Queste considerazioni, per quanto ancora di prima approssimazione, sostengono la previsione che l’Europa si avvierà ad assumere connotati di area regolamentata, favorendo la nascita di un nuovo ordine economico internazionale multipolare, fondato sulla cooperazione fra aree in parte chiuse alla concorrenza.

Questo processo può essere concepito come la costruzione per tappe di una reale economia mondiale integrata.

A favore di questa scelta potrebbero essere addotte considerazioni di prudenza: si potrebbe temere che una strategia di globalizzazione sarebbe oggi troppo ambiziosa; ove essa si traducesse in un fallimento, inevitabilmente alimenterebbe pericolosi contraccolpi protezionistici.

La creazione di aree regolamentate può invece assumere il valore di una strategia evolutiva, in grado di preparare le condizioni per un successivo progresso verso un mercato unico mondiale.

Il significato e l’impatto di tali aree regolamentate dipenderà, con evidenza, dalle caratteristiche precise che esse assumeranno. Il caso europeo è in questo senso emblematico. La realizzazione dell’Unione monetaria e dell’Unione europea è in grado di sostenere la nascita di un’area regolamentata europea più aperta alla cooperazione internazionale di quanto non sia oggi la Comunità. La cooperazione fra aree regolamentate pone essa stessa problemi istituzionali del massimo rilievo: essi saranno risolti in modo tanto più democratico quanto più democratiche saranno le soluzioni istituzionali adottate a livello delle singole aree regolamentate. Il punto ha il massimo rilievo in quanto la soluzione istituzionale data alla cooperazione fra aree è in grado di influenzare direttamente i successivi sviluppi verso il mercato unico mondiale.

L’Europa ha indicato al mondo, con le proprie scelte comunitarie, il cammino per superare una storia di divisioni. Con le scelte istituzionali in scadenza dell’Unione monetaria e dell’Unione europea, essa è in grado di dare al mondo un modello di democrazia internazionale valido per altre aree e per il mondo stesso, nella sua unità. Questo è il processo di lungo periodo che dovrà essere sorretto, di volta in volta, da scelte puntuali in grado di incidere in modo evolutivo sulle forze in campo.