Anno XXXIII, 1991, Numero 2 - Pagina 119
La guerra del Golfo, l’ONU e il nuovo ordine mondiale
LUCIO LEVI
Le guerre sono eventi rivelatori: rivelano i reali rapporti di forza tra gli Stati, permettono di portare alla luce tendenze storiche profonde, che altrimenti rimarrebbero nascoste. La guerra del Golfo ha rappresentato un’occasione per valutare la crisi del vecchio ordine mondiale bipolare e identificare i primi lineamenti del nuovo ordine mondiale.
La crisi del Golfo ha manifestato importanti elementi di novità rispetto alle precedenti crisi regionali, avvenute nel corso della guerra fredda.
Per la prima volta le due superpotenze russa e americana non si sono trovate su fronti contrapposti, come era avvenuto dalla guerra di Corea fino alla guerra in Afghanistan. Nelle relazioni russo-americane gli elementi di convergenza prevalgono ormai sui fattori di conflitto. E’ il segno più evidente del declino irreversibile del sistema bipolare. Nemmeno gli Stati Uniti, lo Stato più potente del mondo, sono ormai capaci di imporre da soli una soluzione a crisi regionali rilevanti, come quella del Golfo.
Di qui la seconda novità della guerra del Golfo. Le superpotenze si sono alleate e hanno agito d’accordo nell’ambito di un imponente schieramento internazionale, che, sotto l’egida dell’ONU, ha imposto all’Iraq di ritirarsi dal Kuwait. La riconciliazione russo-americana ha dunque retto alla prova della guerra del Golfo. Per quanto fragile sia oggi la sua struttura, l’ONU ha dimostrato di essere un potenziale governo mondiale, che può svolgere un ruolo crescente nella lotta contro l’aggressione e nel restaurare i diritti lesi degli Stati-membri.
La terza novità consiste nel fatto che la guerra è stata combattuta per restaurare l’ordine e la legalità internazionale. Bush e Gorbaciov, nel comunicato diramato a conclusione dell’incontro svoltosi a Helsinki il 9 settembre 1990, un mese dopo l’invasione del Kuwait, avevano affermato: «Dobbiamo dimostrare, al di là di ogni dubbio, che l’aggressione non paga e non pagherà». In effetti, essi hanno voluto stabilire un precedente tale da scoraggiare future aggressioni. Se Saddam Hussein non aveva ragioni per aspettarsi la dura reazione provocata dal suo colpo di mano, d’ora innanzi non sarà più così.
Ma c’è di più. D’ora in poi si rafforzerà l’impegno a far rispettare tutte le risoluzioni dell’ONU, comprese quelle che riguardano lo Stato di Israele. L’impegno congiunto delle due superpotenze nel promuovere la conferenza di pace in Medio Oriente si muove proprio in questa direzione, anche se la mancanza di poteri sovrannazionali della Comunità europea, che permettano a quest’ultima di agire con una voce sola, rende deboli e insufficienti i tentativi volti a creare un assetto pacifico in quest’area. L’occupazione di territori arabi da parte di Israele e il rifiuto di riconoscere i diritti del popolo palestinese tengono aperto il più pericoloso focolaio di tensione nel Medio Oriente.
Infine, la creazione nell’Iraq del nord di una fascia di protezione per il popolo curdo configura in embrione un diritto di intervento dell’ONU negli affari interni degli Stati, quando siano violati i diritti dell’uomo. In questa incerta e iniziale fase di transizione verso il governo mondiale è emersa quindi l’esigenza di superare il principio della non-ingerenza, enunciato dall’articolo 2 della Carta delle Nazioni Unite, sul quale si fonda l’edificio del diritto internazionale.
Dall’esame della situazione internazionale emersa dalla guerra del Golfo risulta dunque che si è affermata l’esigenza di istituire un nuovo ordine mondiale fondato sul diritto. Malgrado non sia espressione di un potere sovrano, il diritto internazionale può avere una certa efficacia quando tra gli Stati si afferma un interesse comune all’applicazione e al rispetto di norme che assicurino la convivenza pacifica. Nella fase attuale della politica mondiale è emerso un simile orientamento perché l’assetto internazionale del potere è tale che nessuno Stato è in grado di imporre unilateralmente la propria volontà agli altri Stati. Le nuove potenzialità di far valere le norme del diritto internazionale, dipendono quindi essenzialmente da un equilibrio favorevole nei rapporti di potere in seno al sistema degli Stati e non dall’attribuzione di poteri coercitivi all’ONU.
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Tuttavia, accanto a questi elementi di novità, la guerra del Golfo ha mostrato elementi di continuità con il vecchio ordine. Innanzitutto, la guerra, seppure combattuta sotto l’egida dell’ONU, è stata espressione del vecchio modo di risolvere i conflitti. Inoltre il contributo militare preponderante è stato dato dall’esercito degli Stati Uniti, che continuano a svolgere il ruolo di gendarme del mondo. Infine bisogna notare che l’intervento militare, se ha stroncato le velleità egemoniche di Saddam Hussein, non ha risolto nessuno dei problemi esplosivi del Medio Oriente – gli squilibri militari, le ingiustizie economiche, la violazione dei diritti umani –, né ha spianato la via alla soluzione del problema palestinese. Ha semplicemente avuto l’effetto di perpetuare lo status quo. A duecento anni dalla rivoluzione americana, gli Stati Uniti hanno impegnato infatti tutte le loro risorse per restaurare una monarchia feudale.
Il rispetto del diritto internazionale non è dunque sufficiente a garantire la pace, minacciata dalle tensioni tra Nord e Sud. Si tratta infatti di un diritto che perpetua clamorose ingiustizie, che offendono le coscienze democratiche.
Queste vistose insufficienze dell’ONU sono espressione dei suoi limiti istituzionali. Le Nazioni Unite non hanno una struttura democratica, ma sono un’organizzazione dominata dalle grandi potenze, che hanno il diritto di veto in seno al Consiglio di Sicurezza Non hanno forze armate né risorse finanziarie proprie, ma impiegano quelle messe a disposizione dagli Stati-membri.
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Questi limiti dell’ONU mettono in luce che, se il vecchio ordine bipolare è in agonia, un nuovo ordine mondiale non si è ancora affermato. La guerra ha messo crudamente in luce che la transizione dal vecchio al nuovo ordine mondiale non può essere indolore. Essa ha fatto giustizia delle illusioni di coloro che sognano l’avvento di un ordine di pace senza scosse. Chi aveva fantasticato sulla «fine della storia», come conseguenza del tramonto del conflitto Est-Ovest, è stato immediatamente contraddetto. E’ sempre più chiaro che le tensioni e i conflitti tra il Nord e il Sud occuperanno sempre più un posto centrale nella nuova fase della politica mondiale.
La crisi del bipolarismo non lascia il posto al monopolarismo americano, come pretenderebbero molti osservatori superficiali. Anche gli Stati Uniti sono usciti esausti dalla guerra fredda. Ne è un segno eloquente lo spaventoso passivo della bilancia dei pagamenti.
La politica mondiale tende a evolvere verso la formazione di un sistema multipolare, che, come abbiamo visto, rappresenta un assetto nei rapporti di potere favorevole al prevalere del diritto nelle relazioni internazionali. Ma l’affermazione di un ordine mondiale fondato sul diritto potrà avere successo solo se si avvierà la trasformazione, sia pure in modo graduale, dell’ONU in un governo mondiale giusto e democratico. E ciò esige che altre potenze o raggruppamenti di Stati emergano dalle rovine del vecchio ordine e affianchino gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica nel governo del mondo. La tendenza che si deve affermare nella politica mondiale, se si vuole far prevalere il grande disegno della rifondazione dell’ONU, è dunque la ridistribuzione del potere mondiale in senso multipolare. La lotta, in corso in tutto il mondo, tendente a creare raggruppamenti regionali o sub-regionali di Stati, è la manifestazione più chiara di questa tendenza. La dimensione regionale è infatti indispensabile per creare forme moderne di sviluppo economico e per controbilanciare lo strapotere delle grandi potenze. La grande questione, tuttora aperta, dalla quale dipende la formazione di un ordine mondiale stabile è quella della costruzione, in primo luogo in Europa e nel Mondo arabo e poi nel resto del Terzo mondo (Africa sub-sahariana, Sud-Est asiatico, America latina), di raggruppamenti di Stati di dimensioni regionali. Su questa base l’ONU potrà diventare garante e promotrice di una più giusta distribuzione del potere e della ricchezza nel mondo.
Le unificazioni regionali, creando una organizzazione più equilibrata del mondo, rappresentano la principale premessa della trasformazione democratica dell’ONU. In effetti, la grande disparità nelle dimensioni degli Stati-membri (il fatto che la Cina, uno Stato che ha oltre un miliardo di abitanti, e Nauru, una piccola isola del Pacifico con 8.000 abitanti, abbiano un voto in seno all’Assemblea generale) rappresenta il maggiore ostacolo al buon funzionamento delle Nazioni Unite. La Comunità europea, precisamente perché rappresenta la punta più avanzata nei processi di unificazione politica in corso nel mondo, può diventare il centro di iniziativa di una riforma in senso regionale del Consiglio di Sicurezza. Infatti, in questa regione è nata una nuova grande potenza (la Germania dopo l’unificazione), la quale, secondo un’opinione largamente diffusa, possiede i titoli per diventare membro permanente del Consiglio di Sicurezza. La Comunità potrebbe invece promuovere l’alternativa di rappresentare essa stessa i Dodici, contribuendo così ad aprire la via all’ingresso nel Consiglio di Sicurezza delle altre regioni e a semplificare il funzionamento di questo organismo. Ciò permetterebbe di superare l’ingiusta discriminazione tra membri non permanenti e membri permanenti e il diritto di veto di questi ultimi, avviando così la riforma democratica di questo organismo. La rappresentanza regionale permetterebbe infatti: a) di rappresentare nel Consiglio tutti i popoli della Terra e non solo una parte, b) di avviare la riforma delle procedure di voto, passando dalla regola del voto all’unanimità a quella del voto a maggioranza. Il Consiglio di Sicurezza sembra dunque destinato a diventare il secondo ramo del potere legislativo mondiale, ad assolvere cioè al ruolo di Senato.
La riforma del Consiglio di Sicurezza non è che un aspetto di un più ampio programma di riforma dell’ONU, ispirato ai principi della democrazia internazionale. L’obiettivo della rappresentanza democratica dei popoli nell’ambito dell’ONU, per quanto lontano possa oggi apparire, possiede una grande forza mobilitatrice. Considerato che nessuna sostanziale riforma può venire dall’iniziativa dei governi, solo la pressione dei popoli può spingere i governi a imboccare la via della pace e della democrazia internazionale.
L’organismo destinato a incarnare questo principio è il Parlamento mondiale, il quale sarà il risultato della trasformazione democratica dell’Assemblea generale. Tuttavia, resta il fatto che, malgrado la grande avanzata della democrazia in Europa orientale, in Unione Sovietica e in America latina, la maggioranza degli Stati-membri dell’ONU non ha un parlamento. La creazione del Parlamento mondiale non può che essere un processo graduale e di lungo periodo, come mostra l’evoluzione istituzionale del Parlamento europeo. Esso, all’inizio, era composto da membri dei parlamenti nazionali, poi è stato eletto a suffragio universale e infine ha rivendicato poteri costituenti e legislativi.
Il fatto che le istituzioni democratiche siano il patrimonio solo di una parte dell’umanità permette di identificare gli Stati che prenderanno la guida del processo di formazione del Parlamento mondiale. Questa considerazione suggerisce di seguire con particolare attenzione l’evoluzione istituzionale dell’Assemblea della Conferenza per la sicurezza e la cooperazione europea, che è stata istituita recentemente. Se si tiene conto che essa ha una dimensione interregionale, che copre l’area nella quale le istituzioni democratiche sono nate (l’Occidente) e quella dove ora si stanno estendendo dopo il crollo del sistema comunista (l’Europa orientale) e che i problemi che si trova ad affrontare hanno carattere globale, non è fuori luogo ipotizzare che essa possa diventare l’embrione di un Parlamento mondiale.
Nello stesso tempo, il ruolo del Segretariato generale come potenziale governo mondiale tenderà a crescere a mano a mano che si svilupperà l’indipendenza dell’ONU rispetto agli Stati-membri. Finora il Segretario generale, dalla nomina fino agli orientamenti politici che hanno ispirato la sua azione, è stato una figura subordinata di fatto alle scelte dei cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza. La convergenza di interessi tra le grandi potenze è la condizione per far emergere progressivamente l’autorità di un potere mondiale al di sopra degli Stati, i cui sforzi si rivolgeranno in primo luogo verso l’affermazione di procedure legali nella composizione dei conflitti internazionali.
Inoltre la progressiva affermazione del carattere vincolante delle sentenze della Corte internazionale di Giustizia costituisce un altro capitolo di un programma di sviluppo delle istituzioni dell’ONU diretto a rafforzare il diritto internazionale e gli strumenti per la soluzione pacifica dei conflitti internazionali. Il modello della Corte europea di Giustizia, che è riuscita ad affermare il primato del diritto comunitario, prima ancora che si consolidasse un potere democratico europeo, mostra quali potenzialità ha la Corte internazionale di Giustizia nella nuova era della politica mondiale. La forte interdipendenza economica e la scomparsa dell’ipotesi della guerra come mezzo per la soluzione dei conflitti costituiscono infatti le condizioni storiche (che si sono affermate in seno alla Comunità europea e si stanno imponendo a livello mondiale) per far prevalere il diritto sulla forza nelle relazioni internazionali.
Illustrate le grandi linee della riforma delle istituzioni, occorre prendere ora in considerazione il problema dei poteri e delle competenze da trasferire all’ONU. Il terreno sul quale è possibile ottenere nel prossimo futuro un rafforzamento di quest’ultima sembra essere quello relativo al potere di reclutare direttamente truppe da utilizzare nelle «operazioni per il mantenimento della pace», in modo da rendere le forze armate dell’ONU progressivamente indipendenti dagli Stati-membri.
Un’altra promettente prospettiva è aperta dalla Conferenza mondiale sull’ambiente e lo sviluppo, che si svolgerà in Brasile il prossimo anno. Essa potrebbe segnare l’atto di nascita di un’Agenzia mondiale per la protezione dell’ambiente, la quale, per combattere l’effetto serra, potrebbe promuovere l’istituzione di una imposta sul carbonio, con la quale alimentare le finanze dell’ONU. In conseguenza di ciò, l’azione dell’ONU poggerebbe su una prima forma di indipendenza finanziaria.
Inoltre, la creazione della moneta e della banca federale europea rappresenta la condizione per la formazione di un nuovo ordine monetario internazionale a carattere policentrico, che sia quindi più stabile, aperto alla partecipazione delle regioni del Terzo mondo e faccia emergere l’esigenza di una moneta mondiale, uno strumento di governo dell’economia mondiale, la cui necessità è sempre più largamente sentita.
Infine, sul modello dell’Autorità internazionale, istituita dalla Convenzione sul diritto del mare per gestire lo sfruttamento delle risorse situate sul fondo del mare, è possibile l’estensione del concetto di patrimonio comune dell’umanità ad altri settori del pianeta, come l’atmosfera o l’Antartide.
Queste sono soltanto alcune prime e generali indicazioni per avviare il dibattito. La riforma democratica dell’ONU, per quanto lontana sia la prospettiva della sua piena realizzazione, comincia a essere oggetto di discussione tra le forze politiche. E’ quindi indispensabile che i federalisti mettano a punto al più presto la loro posizione. Questa è la condizione perché essi continuino ad assolvere al ruolo di iniziativa e di proposta che hanno sempre esercitato.
