Anno LXIII, 2021, Numero 1, Pagina 6
Una politica estera, di sicurezza e
difesa europea
e il ruolo dell’Europa nel mondo*
SERGIO PISTONE
Per i sostenitori coerenti del disegno dell’unificazione europea, la costruzione di una politica estera, di sicurezza e di difesa europea realmente unitaria è sempre stata considerata una componente immancabile di una compiuta unificazione. Ciò perché una unificazione efficace e irreversibile dell’Europa richiede l’istituzione di uno Stato federale, il quale, oltre alla capacità di realizzare (con adeguati poteri di politica economica, tra cui una moneta unica e un potere fiscale sopranazionale) una unità economica solidale, deve avere una capacità di agire sul piano internazionale.
Ciò ricordato, mi concentro in questa sede sul fatto che l’Unione europea (UE) si trova oggi di fronte a sfide esistenziali alla propria sicurezza che impongono di prendere finalmente in mano in modo serio e senza indugi il problema della capacità di agire sul piano internazionale. Cerco di chiarire succintamente quali sono queste sfide.
La crisi dell’ordine mondiale.
Sul piano mondiale, mi sembra evidente che l’umanità si è venuta a trovare di fronte ad un intreccio inaudito di sfide esistenziali, le quali hanno in sostanza prodotto la globalizzazione dell’alternativa “unirsi o perire”[1] che è stata alla base dell’avvio dell’unificazione europea dopo la seconda guerra mondiale. Schematicamente la situazione può essere riassunta in tre punti:
— c’è una sfida sul terreno della sicurezza in senso stretto che si articola nei seguenti aspetti: la ripresa (dopo l’attenuazione in coincidenza con la fine della guerra fredda) della corsa agli armamenti, accompagnata dalla proliferazione delle armi di distruzione di massa che si sta estendendo alle armi cibernetiche; il dilagare delle guerre (soprattutto civili) connesse con l’arretratezza e l’instabilità cronica di intere regioni (in particolare il Medio Oriente e l’Africa) e il fenomeno degli Stati falliti; il terrorismo e la criminalità internazionale. Va qui sottolineato il nesso fra questa situazione di disordine generalizzato ed estremamente pericoloso e la fine del sistema bipolare, cui ha fatto seguito la transizione verso un sistema pluripolare in cui mancano potenze in grado di esercitare una leadership stabilizzatrice. Il sistema bipolare garantiva in effetti una relativa stabilità dal momento che si fondava sull’egemonia delle due superpotenze sulla maggior parte del mondo.[2]
— alla sfida sul piano della sicurezza in senso stretto si aggiunge quella sul terreno economico-sociale che si articola: nella ormai cronica crisi economico-finanziaria globale accompagnata da crescenti tensioni sociali in tutte le zone del mondo; nei divari territoriali che si approfondiscono e che — assieme alle situazioni di cronica instabilità e agli squilibri ecologici — producono fenomeni di emigrazione biblica, che stanno tra l’altro mettendo in una seria crisi l’integrazione europea; nel disordine monetario, che con il diffondersi delle svalutazioni competitive produce un arretramento del mercato mondiale. E qui il fattore fondamentale è rappresentato dalla globalizzazione non governata. Si è in effetti formato un sistema economico mondiale fortemente integrato che ha prodotto un grandioso progresso (miliardi di persone stanno evolvendo verso standard di vita di tipo occidentale — si pensi in particolare alla Cina e all’India), ma che è caratterizzato dalle sopraddette gravissime contraddizioni (e che inoltre deve affrontare l’enorme problema dell’avanzamento della digitalizzazione). In sostanza l’economia e la società stanno assumendo dimensioni globali mentre le istituzioni politiche hanno ancora dimensioni prevalentemente nazionali, data l’incompletezza dell’unificazione europea e la grave inadeguatezza delle organizzazioni economiche globali.[3]
— c’è infine la sfida sul piano ecologico, che ha la sua manifestazione più pericolosa nel riscaldamento climatico, e in cui rientrano le pandemie sempre più catastrofiche che sono connesse con la situazione critica della biodiversità. E’ evidente che, in mancanza di scelte urgenti e radicali in direzione di un modo di produrre e di vivere ecologicamente sostenibile, si apre la seria prospettiva di compromettere la possibilità della vita umana nel nostro pianeta. Anche qui la questione cruciale è chiaramente l’interdipendenza non governata.
Queste sfide esistenziali richiedono con drammatica urgenza che si avvii un processo di graduale ma effettivo rafforzamento e di democratizzazione dell’organizzazione internazionale globale avente come idea regolativa l’unione pacifica e democratica dell’umanità.
In questo contesto la questione centrale è la trasformazione del sistema pluripolare — che si sta formando dopo la fine dell’equilibrio bipolare e il declino dell’egemonia americana — da un sistema conflittuale in un sistema strutturalmente cooperativo perché le sfide suddette riguardano il mondo nel suo complesso e possono trovare una risposta valida solo con la cooperazione pacifica globale. Una via di importanza cruciale in questa direzione è la trasformazione dell’ONU in un’organizzazione con più poteri per quanto riguarda la sicurezza non solo militare, ma anche economico-sociale ed ecologica. Il suo organo direttivo fondamentale deve essere un Consiglio di sicurezza in cui siedano e decidano a maggioranza non i paesi vincitori della seconda guerra mondiale (forniti del diritto di veto), bensì i raggruppamenti regionali di Stati (che vanno stabilizzati e consolidati) accanto agli Stati che hanno già raggiunto una dimensione macroregionale, in modo che tutti gli Stati siano coinvolti, attraverso le loro unioni regionali, nel governo del mondo. Al Consiglio di sicurezza si deve affiancare un’Assemblea parlamentare universale (che in una prima fase dovrebbe essere espressa dai Parlamenti delle unioni regionali), in modo da coinvolgere tutti i popoli nel governo del mondo.[4]
L’UE è chiamata a svolgere un ruolo determinante rispetto a questa prospettiva.[5] Per rendersene conto occorre sottolineare che essa ha una vocazione strutturale ad operare in direzione di un mondo più giusto, più pacifico ed ecologicamente sostenibile. In sostanza ha una radicata tendenza ad ispirare la sua azione internazionale al modello della “potenza civile”, una potenza cioè che persegue il superamento della politica di potenza, in altre parole una strutturale cooperazione pacifica sul piano internazionale. In effetti tutti gli Stati del mondo sono di fronte alla sfida del superamento del sistema di Vestfalia(che alla fine della guerra dei Trent’anni nel 1648 ha formalizzato il sistema internazionale fondato sulla sovranità statale assoluta) perché è in gioco la stessa sopravvivenza dell’umanità, e la crisi storica di questo sistema (dovuta alla sempre più profonda interdipendenza al di là degli Stati ed alla crescente distruttività delle guerre) è il filo conduttore per comprendere gli sviluppi contraddittori della nostra epoca che vede convivere in un equilibrio complesso e precario la politica di potenza e gli egoismi statali con le spinte al loro superamento. Ma in questo contesto l’UE ha un’esigenza particolarmente radicata ad operare in direzione del superamento della politica di potenza e, quindi, della sovranità assoluta.
Da una parte, l’unificazione europea — un grandioso processo di unificazione tra Stati sovrani avviatosi dopo la catastrofe delle guerre mondiali — è la prima rilevante risposta alla crisi storica del sistema di Vestfalia. Dall’altra parte, l’UE deve esportare la sua esperienza perché, se non si procede verso un mondo più giusto e più pacifico, è destinato ad essere compromesso la european way of life (democrazia liberale, Stato sociale, diritti umani, sensibilità ecologica, bassa spesa militare) e, quindi, lo stesso processo di unificazione europea. Va anche ricordato che il fatto di essere la più grande potenza commerciale del mondo implica inoltre una particolarmente profonda interdipendenza con il resto del mondo e perciò un interesse vitale a un sistema economico mondiale meglio governato e più equilibrato ed anche socialmente ed ecologicamente più sostenibile. E’ un dato di fatto che nell’indicazione programmatica del proprio ruolo internazionale (nei trattati relativi all’unificazione europea e nella dichiarazione del 2003 dell’alto rappresentante per la PESC, Xavier Solana “un’Europa sicura in un mondo migliore”, poi ripresa nelle successive dichiarazioni sulla strategia europea) l’UE non faccia riferimento solo agli interessi e alla sicurezza europei, ma anche alla pace nel mondo da realizzare attraverso la solidarietà, lo Stato di diritto, il sistema liberaldemocratico, la globalizzazione dei diritti umani, le integrazioni regionali, il multilateralismo contrapposto all’unilateralismo. L’orientamento programmatico ha un risvolto concreto nel primato che ha l’UE, nonostante l’incompleta unificazione, per quanto riguarda l’aiuto allo sviluppo ed alimentare, le missioni di pace e il perseguimento dei diritti umani, il ruolo fondamentale rispetto a iniziative quali il Tribunale penale internazionale e l’impegno a contrastare il riscaldamento climatico.[6]
Ciò sottolineato, è evidente che la vocazione strutturale dell’Europa potrà manifestarsi in modo incomparabilmente più efficace se alla sua potenza economica si sommerà, con una politica estera di sicurezza e di difesa realmente unitaria, il diventare un attore pienamente globale, non frenato dai veti nazionali. Un esempio per tutti: con la partecipazione al Consiglio di sicurezza dell’UE come soggetto unitario, e quindi in sostituzione della Francia, si avvierebbe concretamente la regionalizzazione dell’ONU, cioè il percorso strategico verso il suo rafforzamento e la sua democratizzazione.
Le sfide specifiche alla sicurezza europea.
Oltre che dalle sfide globali, l’urgente necessità di federalizzare la politica estera, di sicurezza e di difesa deriva da due concrete minacce alla sicurezza europea che provengono dalle regioni poste ai suoi confini.
La minaccia più grave è rappresentata dalla situazione del Medio Oriente e dell’Africa. La cronica instabilità di queste regioni costituisce da decenni una sfida alla sicurezza europea, i cui aspetti fondamentali sono: le guerre civili, le contrapposizioni religiose, il conflitto israelo-palestinese, la possibilità di guerre internazionali di conseguenze incalcolabili, gli Stati falliti, il terrorismo, i fenomeni migratori di crescente e incontrollabile intensità, la messa in pericolo degli approvvigionamenti energetici (che comprendono il grandioso progetto di sfruttamento dell’energia solare nel Sahara).
E’ chiaro che l’Europa deve impegnarsi a fondo (anche con forze militari sul terreno) per la stabilizzazione del Medio Oriente e dell’Africa. Ma deve essere altrettanto chiaro che questo impegno, per essere efficace, deve inquadrarsi nel grande disegno di pacificazione, integrazione e democratizzazione di queste regioni che i fautori dell’unificazione europea (fra cui Altiero Spinelli[7]) propongono da decenni e che ha come modello storico il grande disegno di pacificazione, integrazione e democratizzazione dell’Europa perseguito dagli Stati Uniti con il lancio, dopo la partecipazione alla seconda guerra mondiale, del piano Marshall.
Il disegno necessario per la stabilizzazione delle regioni a est e a sud del Mediterraneo ha tre aspetti fondamentali: una conferenza per la sicurezza e la cooperazione nel Medio Oriente, compreso l’Iran (disarmo, misure di fiducia, nuclear free zone, cooperazione nel campo tecnologico, ambientale e dei diritti umani); un impegno particolarmente intenso che persegua il superamento degli Stati falliti — una situazione che riguarda in maggiore o minore misura la maggioranza degli Stati della regione — e quindi la formazione di strutture statali funzionanti, che sono la premessa imprescindibile per una reale evoluzione in senso democratico; l’avvio di processi di integrazione regionale sul modello dell’integrazione europea.
L’attore in grado di perseguire questo grande disegno, è costituito fondamentalmente dall’UE in collaborazione con gli Stati Uniti e tendenzialmente con la Russia, oltre che con le forze progressiste locali. Ed è evidente che in questo contesto l’UE è chiamata a svolgere un ruolo determinante in considerazione della sua esperienza di integrazione-pacificazione regionale (che è un modello per altri analoghi processi), della sua posizione geografica, dei fini solennemente dichiarati della sua politica estera, delle sue potenzialità politico-economiche. L’UE deve pertanto assumere la leadership della politica di pacificazione e di stabilizzazione del Medio Oriente e dell’Africa. Ciò comporta l’impegno a destinare a questa politica per lungo tempo grandissime risorse sul piano economico e della sicurezza, paragonabili a quelle impiegate dagli americani con il piano Marshall, e quindi incomparabilmente maggiori dei pur utili, ma chiaramente inadeguati, interventi finora compiuti dall’UE.
Il compito di importanza vitale che l’UE deve assumere nelle regioni ad est e a sud del Mediterraneo richiede evidentemente lo scioglimento del nodo rappresentato dalla sua debole capacità di agire sul piano internazionale derivante dai suoi limiti confederali nei settori della politica estera, di sicurezza, di difesa e delle finanze e della connessa inadeguata legittimità democratica.
L’altra minaccia proveniente dalle regioni confinanti con l’UE è rappresentata dalle tendenze neo-imperiali della Russia. Sinteticamente si può dire che la sfida fondamentale consiste nella stabilizzazione della Russia. Ciò significa favorire il suo progresso economico-sociale — che richiede il superamento della schiacciante dipendenza dall’esportazione dei combustibili e un deciso progresso nell’integrazione con le economie dell’Europa e in generale dei paesi occidentali — e, di conseguenza, politico-democratico. Si tratta in sostanza di porre le basi per sradicare le tendenze neo-imperiali russe che sono chiaramente connesse con l’arretratezza economico-sociale e con il regime autoritario.
La via non è dunque quella americana che, con una politica sostanzialmente di isolamento e di accerchiamento (attraverso in particolare l’allargamento della NATO), persegue di fatto la disgregazione della Russia, che equivarrebbe ad una catastrofe geopolitica. La politica che deve condurre l’UE, emancipandosi dalla linea americana, deve favorire il progetto moscovita di Unione doganale euroasiatica. Esso offre la possibilità di attuare fruttuose cooperazioni commerciali, produttive e tecnologiche fra le economie dell’area, le quali hanno potenzialità progressive perché consentirebbero di raggiungere le economie di scala e le dimensioni politiche necessarie ad assicurare sviluppo e autorevolezza politica, in un mondo in cui i raggruppamenti regionali sono destinati ad affermarsi come i fondamentali attori positivi della politica internazionale. L’UE deve altresì promuovere l’evoluzione dell’Ucraina verso uno Stato federale che costituisca un ponte fra l’UE e l’Unione doganale euroasiatica. La prospettiva comprensiva è la costruzione della Casa comune europea, in cui si fondino la NATO, l’OSCE e il Consiglio d’Europa.[8]
Per condurre questa politica, che contiene la risposta valida alla sfida alla sicurezza europea proveniente dall’instabilità russa, l’UE — va ribadito — deve perseguire seriamente la federalizzazione della politica estera, di sicurezza e di difesa, in modo da rendersi indipendente dalla protezione americana ed essere in grado di portare avanti il grande disegno della Casa comune europea, avendo allo stesso tempo la reale capacità di bloccare le tendenze neo-imperiali russe.
La natura del sistema difensivo europeo.
Ho cercato di chiarire le ragioni fondamentali che impongono il governo federale delle relazioni internazionali dell’Europa e ho sottolineato in questo contesto che l’UE ha una vocazione strutturale ad agire come una potenza civile. Da qui discendono chiare indicazioni circa la natura del sistema difensivo europeo.[9]
— Anzitutto il concetto ispiratore della difesa europea. Il compito fondamentale che abbiamo oggi di fronte, sul piano della sicurezza, è quello della costruzione di una polizia internazionale come strumento della state-building, ovviamente in collegamento con l’aiuto allo sviluppo, la formazione delle strutture amministrative, ecc. Ciò implica che la costruzione di un esercito europeo — gli eserciti nazionali diventerebbero guardie nazionali5 — deve essere concepita come un aspetto del rafforzamento dell’ONU, a disposizione della quale devono essere poste le forze di sicurezza europee. Questa scelta deve avere un ancoraggio formale nella costituzione dell’unione politica europea, la quale deve non solo indicare nella pace la finalità guida della politica estera europea, ma anche specificare l’impegno alla limitazione della sovranità a favore dell’ONU e la programmatica disponibilità delle forze armate europee per i compiti di polizia internazionale.
— Questo principio ispiratore ha tutta una serie di implicazioni concrete in termini di mobilità, integrazione organica con i corpi di pace, capacità di stanziamento a lungo termine in Medio Oriente e in Africa (nel quadro della politica di stabilizzazione di queste regioni e a favore delle integrazioni regionali). A questo riguardo l’introduzione del servizio civile obbligatorio (con la possibilità di compierlo a livello locale o nazionale o sopranazionale) dovrebbe essere un aspetto di decisiva importanza del ruolo internazionale dell’Europa.
— Per quanto riguarda le armi di distruzione di massa, la politica europea dovrà sviluppare una strategia contro la loro proliferazione, ma anche per la loro eliminazione. In questo quadro sarà d’importanza decisiva l’impegno a trasferire ad un’ONU riformata e rafforzata questo tipo di armi che l’unione politica dovrà ereditare dagli eserciti nazionali.
— Quando si parla di difesa europea emerge normalmente il discorso sui suoi costi enormi e, quindi, sulla sua incompatibilità con il mantenimento dello Stato sociale. Questo argomento non tiene conto del fatto che le dimensioni della spesa militare americana (che viene presa come punto di riferimento) derivano dalla posizione degli USA come la più forte superpotenza e perciò spinta a dare una soluzione sostanzialmente egemonica al problema della governabilità del mondo. In realtà, ai fini di una politica di pace che l’Europa federale sarebbe in grado di attuare, non sarebbe necessario aumentare la spesa complessiva. Per rendersene conto, basta pensare agli sprechi enormi derivanti dalla divisione nazionale della spesa europea, dalla mancata standardizzazione degli equipaggiamenti, dalla dispersione e sovrapposizione delle attività di ricerca. Questi sprechi comportano che, per esprimere una capacità militare pari a quella americana, gli europei dovrebbero spendere cinque o sei volte di più degli americani. Per contro la creazione di forze armate federali europee permetterebbe enormi risparmi e quindi un’efficienza militare adeguata ai compiti di sicurezza cui è chiamata l’Europa, senza aumentare (e anzi tendenzialmente diminuendo) il livello attuale della spesa complessiva. Con un potenziale risultato non indifferente: quello di liberare risorse per la cooperazione allo sviluppo e la stabilizzazione delle aree di crisi diffuse nel mondo e in particolare ai confini dell’Europa.
* Relazione al convegno Chi ha paura del “Leviatano europeo”; globalizzazione, euroscetticismo e crisi della democrazia nel mondo, Varese, 14-15 aprile 2021.
[1] Si tratta di un’espressione che il Ministro degli esteri francese Aristide Briand pronunciò nel 1929 in occasione della presentazione della prima proposta di unità europea emanante da un governo.
[2] Si vedano di S. Pistone, Il realismo, il federalismo e la crisi dell’ordine mondiale, Il Federalista, 58 n. 1 (2016), p. 7, e Id., Il realismo politico, Il Federalista, 62 n. 3 (2020), p. 201. Inoltre, U. Morelli, La politica di potenza. L’Unione Europea e il sistema internazionale, Il Federalista, 62 n. 3 (2020), p. 162.
[3] Si veda A. Padoa-Schioppa e A. Iozzo, Globalizzazione e Unione Europea: sfide e strategie, Policy Paper n. 42 del Centro Studi sul Federalismo di Torino.
[4] Si veda L. Levi, Crisi dello stato e governo del mondo, Torino, Giappichelli, 2005.
[5] Va ricordato che la Dichiarazione Schuman indica nella pace mondiale l’orizzonte verso cui è destinata a muoversi l’unificazione europea. Si veda S. Pistone, La prospettiva federale nella Dichiarazione Schuman, Il Federalista. 52 n. 2 (2000), p. 116. Si vedano inoltre S. Pistone, L’unificazione europea e la pace nel mondo, in U. Morelli (a cura di), L’Unione Europea e le sfide del XXI secolo, Torino, Celid, 2000, e A. Padoa Schioppa, Sfide planetarie, come affrontarle, Il Federalista, 62 n. 3 (2020), p. 233.
[6] Cfr. A. Majocchi, Carbon pricing. La nuova fiscalità europea e i cambiamenti climatici, Bologna, Il Mulino, 2020.
[7] Si veda A. Spinelli, PCI che fare?, Torino, Einaudi, 1978.
[8] Si veda S. Pistone, Considerazioni orientative sul tema della Casa Comune Europea, PiemontEuropa, 34, n. 1-2 (2009).
[9] Cfr. S. Pistone, Gli obiettivi della politica estera europea e la natura del suo sistema difensivo, Eurobull, 29/6/2019 e D. Moro, Verso la difesa europea. L’Europa e il nuovo ordine mondiale, Bologna, Il Mulino, 2019.
