Anno LXII, 2020, Numero 3, Pagina 192
Sovranità*
GIULIA ROSSOLILLO
Ricostruire il dibattito sviluppatosi attorno al concetto di sovranità è un compito quasi impossibile, data la moltitudine di autori che hanno tentato di tracciarne i contorni e definirne il contenuto. In questo intervento mi limiterò pertanto unicamente a sviluppare alcune riflessioni che possano contribuire a mettere in rilievo l’importanza di tale nozione per la teoria federalista e per la comprensione dello sviluppo e delle prospettive future del processo di integrazione europea. Per fare questo prenderò a punto di riferimento la nozione di sovranità intesa come sinonimo di indipendenza, nel senso di capacità di autodeterminarsi quanto alla propria esistenza e alle proprie azioni, e di decidere dunque in ultima istanza nell’ambito di un determinato territorio.
Sovranità e pace.
Il primo dato che rende evidente l’importanza di una riflessione sulla sovranità per la teoria federalista è la stretta connessione esistente tra sovranità e pace. Il concetto di sovranità si sviluppa infatti in coincidenza con la nascita delle prime forme di Stato moderno e ha coinciso con la possibilità di concentrare nelle mani del sovrano il monopolio della forza. Essa ha rappresentato in ultima istanza l’avvio del processo che ha gradualmente permesso di sostituire i rapporti di forza tra individui stabiliti in un determinato territorio con rapporti regolati dal diritto, ed ha segnato dunque il primo passaggio dall’anarchia alla realizzazione della pace sociale e all’affermarsi di un interesse comune superiore ai singoli interessi individuali. Come nota Hobbes, lo Stato, che detiene il potere supremo, è lo strumento che fa sì che “a coloro che hanno consentito per una volta alla pace e all’aiuto reciproco, in vista del bene comune, sia proibito (…) di cadere nuovamente nel dissenso quando un loro bene privato divergerà dal bene comune”.[1]
Il concetto di sovranità — oggi percepito da molti come negativo perché erroneamente identificato con le sue manifestazioni più autoritarie — indica dunque il formarsi di un ordinamento giuridico, l’imporsi della legge e di un ordinamento che regoli i rapporti di potere in sostituzione del perseguimento di meri interessi individuali tramite la forza. In questo senso, la nozione di sovranità corrisponde alla creazione di rapporti fondati sul diritto, sicché parlare di diritto senza sovranità è impossibile, e laddove non c’è sovranità vi è anarchia.[2]
È dunque proprio il confrontarsi di più sovranità sul piano internazionale, ognuna indipendente sul proprio territorio, a rendere possibile la guerra: la pace, nel senso kantiano del termine, si raggiungerà infatti solo quando ai rapporti di forza tra gli Stati si sostituiranno rapporti fondati sul diritto e dunque la sovranità assumerà una dimensione mondiale.
La sovranità: divisibile o indivisibile?
Se questo è vero, diviene evidente il fatto che la sovranità esercitata su un determinato territorio è per forza di cose indivisibile. Se infatti su un medesimo territorio esistessero più soggetti indipendenti e in grado di decidere in ultima istanza, la decisione finale dovrebbe essere determinata sulla base di puri rapporti di forza tra tali soggetti e il concetto stesso di diritto verrebbe negato.
Questa considerazione ci porta ad affrontare due questioni correlate: come si esercita la sovranità nel quadro di una federazione e se già oggi, a trattati esistenti, si possa parlare di esercizio della sovranità da parte dell’Unione europea. Secondo molti, infatti, l’Unione europea rappresenterebbe la negazione dell’idea di indivisibilità della sovranità, dal momento che sul territorio di ogni singolo Stato membro si eserciterebbe sia la sovranità dello Stato membro sia quella dell’Unione, ciascuna nella propria sfera di azione.
Per chiarire tale punto dobbiamo liberarci di due presupposti errati: da un lato, nel partire dal presupposto di una divisibilità della sovranità, si tende a confondere il concetto di sovranità con quello di competenza;[3] dall’altro si sovrappongono — come vedremo più avanti — trasferimento di sovranità ed esercizio in comune della stessa.
È senz’altro vero, infatti, che l’Unione europea, contrariamente alle altre organizzazioni internazionali, ha il potere di decidere in ultima istanza in alcuni settori attribuiti alla sua competenza e può emanare atti che sono direttamente applicabili negli ordinamenti degli Stati membri. Da questo punto di vista l’Unione è un’organizzazione estremamente evoluta, e priva di reali precedenti nella storia. Tale potere, tuttavia, non è né originario né indipendente, e dunque non coincide con il possesso di poteri sovrani.
Per chiarire tale aspetto è necessario fare un passo indietro e richiamare la differenza tra Confederazione di Stati e Federazione. Entrambe le figure di organizzazione politica riposano su un patto, su un trattato, attraverso il quale alcuni Stati limitano i loro poteri conferendo alcune competenze al livello sovranazionale. Una Confederazione, tuttavia, non si distacca dal patto iniziale, che rimane il fondamento della sua esistenza e del suo funzionamento. Gli Stati rimangono dunque arbitri dell’esistenza e del funzionamento dell’organizzazione, non avendo ceduto la loro sovranità, ma essendosi semplicemente vincolati ad esercitare in comune le loro sovranità nazionali. Poggiando la Confederazione sulla volontà degli Stati di cooperare, quando tale volontà viene a mancare, la Confederazione cessa di funzionare.
La creazione di una Federazione comporta invece un distacco dal patto iniziale e l’avvio di un processo costituente volto a dar vita a un ente autonomo dalle parti contraenti. Qualunque sia la forma che assume la Federazione con il patto federale (Unione federale di Stati o Stato federale, per usare le due definizioni che in Italia sono utilizzate in particolare da Sergio Fabbrini[4]), gli Stati accettano di dar vita a un’organizzazione politica non più fondata su un trattato, ma su una costituzione. In questo senso il potere della Federazione è originario: esso si fonda non più su un accordo tra Stati, bensì su un atto, la Costituzione, espressione della volontà del popolo federale. E’ la costituzione federale che dal momento della sua entrata in vigore disciplina gli ambiti dell’esercizio della sovranità da parte della Federazione (del livello di governo federale) e degli Stati membri; e ne garantisce l’indivisibilità in quanto ordinamento superiore a quello dei singoli Stati membri.
In questa logica si chiarisce bene il fatto che, per quanto estremamente avanzata, l’Unione europea si fonda su trattati, cioè su un patto tra Stati membri, che ne rende l’esistenza e il funzionamento tuttora dipendenti dalla volontà degli Stati stessi. I suoi poteri e le sue competenze non derivano pertanto da una costituzione espressione della volontà del popolo europeo, bensì da un trattato internazionale modificabile solo di comune accordo tra gli Stati membri dell’Unione[5]. Sono dunque gli Stati membri, e non l’Unione, a detenere ancora la sovranità.
Per quanto questa ricostruzione possa sembrare non tener conto degli sviluppi del processo di integrazione europea e del legame inestricabile tra gli ordinamenti degli Stati membri (la vicenda di Brexit è esemplificativa a questo proposito), non va dimenticato in effetti che i due aspetti — interno ed esterno — dai quali dipende la vita dell’Unione, cioè il finanziamento della stessa e la politica estera e di difesa, come dimostrano le recenti vicende relative all’approvazione del Quadro finanziario pluriennale, sono tuttora condizionati al raggiungimento di un accordo unanime tra gli Stati membri, e sono dunque dipendenti da questi.[6]
Esercizio in comune della sovranità e creazione di una sovranità europea.
La difficoltà di definire i titolari della sovranità di fronte a un fenomeno complesso come quello dell’integrazione europea deriva anche dalla tendenza a sovrapporre due concetti in realtà distinti: quello di sovranità per così dire “formale” e quello di sovranità “sostanziale”.
In effetti, la crescente interdipendenza tra Stati, da un lato, e la dimensione sempre più ampia dei problemi, dall’altro, fanno sì che i titolari formali della sovranità — gli Stati — non siano dotati degli strumenti adeguati ad affrontare le sfide della globalizzazione, sicché la loro sovranità risulta in parte svuotata di contenuto. Questo fenomeno è particolarmente evidente nel continente europeo, frammentato in Stati sovrani di piccole dimensioni, ed è stato all’origine del processo di integrazione che ha portato all’attuale Unione europea.[7]
Con la creazione di un mercato di dimensioni continentali e di una struttura istituzionale molto integrata, gli Stati membri hanno in effetti cercato di far fronte all’impossibilità di risolvere da soli problemi di dimensione sovranazionale. Fin dall’inizio del processo, tuttavia, l’integrazione si è fondata sul presupposto del rispetto delle sovranità dei singoli Stati membri, che si sono vincolati, con i Trattati istitutivi, a cooperare strettamente tra loro. Il paradosso del processo di integrazione europea sta proprio nel fatto che, per certi versi, gli Stati membri sembrano aver imboccato un vicolo cieco: da un lato, consapevoli dell’impossibilità di affrontare molti problemi a livello nazionale, hanno istituito tra loro forme di cooperazione molto stretta, dall’altro, per non rinunciare alla propria sovranità, hanno condizionato il funzionamento delle forme di cooperazione relative ai settori più cruciali al loro accordo unanime, con il rischio, in caso di mancanza di accordo, di giungere a un blocco delle procedure decisionali.[8] Si viene a creare in questo modo una sorta di vuoto: l’esercizio in comune delle sovranità, che comporta il loro mantenimento a livello nazionale, rischia di portare a un’impossibilità di adottare decisioni perché per definizione implica un compromesso tra interessi nazionali non sempre raggiungibile; d’altro lato, il mancato passaggio alla creazione di una sovranità federale, e la conseguente assenza di un potere politico autonomo a livello europeo, comporta che l’Unione non sia in grado di assumere dette decisioni in modo indipendente dagli Stati.
La creazione di una Federazione europea, condizione necessaria per la nascita di un’Europa sovrana, contribuirebbe in modo determinante a colmare il divario tra sovranità formale e sovranità sostanziale, dal momento che le dimensioni della Federazione europea consentirebbero di rispondere a molte sfide di dimensione continentale. Proprio per la dimensione ormai mondiale di molti problemi e l’interdipendenza strettissima tra i vari Stati, una piena coincidenza tra sovranità formale e sovranità sostanziale si realizzerà tuttavia solo con la Federazione mondiale.
Il fatto che la sovranità degli Stati nazionali europei sia oggi estremamente indebolita non significa dunque che essa sia scomparsa e che il concetto di sovranità abbia perso di utilità. Si tratta infatti solo di una circostanza storica che mette in luce come oggi ci troviamo in una fase di transizione, nella quale i singoli Stati membri, che rimangono titolari della sovranità dal punto di vista formale, si vedono costretti, per dare sostanza alla stessa, ad esercitare le loro sovranità congiuntamente con gli altri Stati, senza aver compiuto ancora il passo della creazione di una sovranità federale.
Proprio la peculiarità del periodo storico che stiamo vivendo, di transizione da un’organizzazione internazionale fondata su Stati sovrani a una forma federale, il cui futuro assetto resta per il momento indefinito e per certi aspetti imprevedibile, rende estremamente difficile definire oggi quale sarà il ruolo che gli Stati membri rivestiranno nel primo embrione di Federazione europea, e poi in una Federazione europea consolidata. L’evoluzione del processo di integrazione europea non seguirà infatti lo stesso corso seguito dai processi di formazione di Stati federali quali Stati Uniti e Svizzera, in primo luogo, perché la spinta che ha portato gli europei ad unirsi in modo sempre più stretto non ha trovato origine — come è avvenuto nella storia — in una minaccia esterna, bensì nell’esigenza di completare un’integrazione economica che ha avuto inizio con la realizzazione delle libertà di circolazione; in secondo luogo — e soprattutto — perché la particolarità del processo di integrazione europea consiste nel fatto che esso coinvolge Stati dalle tradizioni nazionali consolidate, sicché una futura federazione europea non potrà che essere fondata sul principio di sussidiarietà e attribuire agli Stati membri un peso superiore a quello da essi rivestito nelle Federazioni “tradizionali”.
Ciò che in questa fase è importante definire, dunque, non è tanto il ruolo che gli Stati membri eserciteranno in una futura Federazione europea, quanto piuttosto il momento nel quale si potrà dire che si è compiuto il salto verso l’affermazione di una capacità del livello europeo di autodeterminarsi, e dunque si sarà posto il primo mattone per la costruzione di un potere politico sovranazionale, con competenze limitate, ma dotato di sovranità. Ora, questo momento coinciderà con l’acquisizione da parte dell’Unione di una reale capacità di procurarsi autonomamente dagli Stati membri gli strumenti per l’esercizio delle proprie competenze, e dunque con l’acquisizione di una competenza fiscale vera e propria. Sarà a quel punto, infatti, che si porrà in modo imprescindibile il problema della realizzazione di una reale democrazia europea, e cioè del potere dell’organo che rappresenta i cittadini, il Parlamento europeo, di determinare l’entità e la tipologia di risorse fiscali necessarie perché l’Unione possa fornire quei beni pubblici europei che solo il livello sovranazionale è in grado di garantire ai cittadini. Un punto in cui dunque le questioni che travalicano la dimensione degli Stati nazionali non saranno affidate a un compromesso tra questi, bensì saranno decise da un primo embrione di governo europeo.
Sovranità, democrazia, popolo.
L’idea che il concetto di sovranità sia ormai superato e che ci avviamo verso un mondo senza sovranità, fattasi strada soprattutto negli anni ’90, ma che ancora oggi trova molti sostenitori,[9] si traduce dunque in realtà in una negazione del concetto stesso di politica e di bene comune, e in definitiva giunge a minare i fondamenti della democrazia. Mentre infatti può esistere sovranità senza democrazia, non è pensabile che la democrazia si realizzi in assenza di sovranità: perché un ordinamento si fondi su organi rappresentativi della volontà dei cittadini, e possa dunque essere definito democratico, è necessario infatti che detti organi possano decidere in modo indipendente e in ultima istanza sulle questioni determinanti per la vita dei cittadini stessi.[10]
Coloro che sostengono che l’Unione europea eserciti già una propria sovranità nei campi di sua competenza e pertanto possa continuare a fondarsi, come accade oggi, sulle sovranità nazionali, anche se fortemente integrate tra loro, di fatto dunque non concepiscono che la democrazia possa estendersi a una dimensione superiore a quella degli Stati nazionali europei, e che possa esistere un potere politico europeo legittimato democraticamente. Parlare di democrazia sovranazionale senza al contempo concepire la possibilità che la sovranità sia esercitata al medesimo livello si traduce in effetti in concreto in una negazione del concetto di democrazia sovranazionale, poiché non esisterebbe alcuna autorità in grado di rappresentare un interesse comune superiore a quello dei singoli Stati e di decidere in ultima istanza, democraticamente, in modo autonomo da questi.
Se dunque sovranità e democrazia sono strettamente legate anche nel contesto del processo di integrazione europea, rimane da chiedersi come possa essere identificato un popolo europeo titolare della sovranità stessa, e dunque in grado, in una fase costituente,[11] di legittimare la creazione di uno Stato federale europeo.
Il rapporto tra popolo europeo e trasformazione dell’Unione europea in una Federazione è da sempre oggetto di discussione. Mentre infatti quando vi è un cambio di regime all’interno di uno Stato l’individuazione del soggetto costituente non pone particolari problemi, dal momento che si tratta di un mutamento che avviene all’interno di un medesimo territorio, il processo di integrazione europea pone il problema dell’allargamento dell’orbita dello Stato e della democrazia, e dunque del passaggio da Stati nazionali di piccole dimensioni a uno Stato di dimensioni continentali.[12] Una delle obiezioni che più spesso sono mosse ai federalisti consiste proprio nell’affermazione secondo la quale non è possibile creare una Federazione europea perché un popolo europeo non esiste, bensì è frazionato in ventisette popoli nazionali, e dunque prima si dovrebbe creare un senso di appartenenza a un’unica comunità e poi dar vita all’unione politica. Si tratta tuttavia di un’obiezione che sembra cadere in un circolo vizioso. A meno di non accogliere una nozione di popolo come entità fondata su carattere etnici, culturali, linguistici comuni, come è possibile infatti creare il senso di appartenenza a una comunità politica prima che tale comunità politica si sia costituita?
In realtà, come è stato sottolineato da molti, popolo e organizzazione politica, popolo e Stato, sono due concetti strettamente collegati, che non possono prescindere l’uno dall’altro. Se è dunque vero che non è possibile parlare di popolo in assenza di un’organizzazione statale di riferimento, è anche vero che il prospettarsi della costituzione di una nuova entità politica dà vita a un embrione di popolo, una sorta di popolo in nuce,[13] la cui esistenza si consoliderà con il completarsi del processo di costituzione dello Stato. Il processo di formazione di un nuovo Stato comporta dunque il progressivo costituirsi di un popolo.
Volgendo l’attenzione al processo di integrazione europea si può pertanto affermare che si potrà parlare di popolo europeo solo quando nascerà una Federazione tra gli Stati (o parte degli Stati) membri dell’Unione europea, ma compito dei federalisti è quello di far prendere consapevolezza al popolo europeo in nuce, attraverso la proposta di una forma di organizzazione del potere nuova e che supera le barriere nazionali, della necessità di dar vita a una forma di democrazia sovranazionale che restituisca ai cittadini la possibilità di determinare le scelte fondamentali per il loro futuro.
* Relazione presentata alla riunione dell’Ufficio del Dibattito del Movimento federalista europeo su Il federalismo e i concetti di potere politico, potenza, statualità e sovranità, svoltatsi a Firenze il 17-18 ottobre 2020.
[1] T. Hobbes, De cive, Elementi filosofici sul Cittadino (a cura di T. Magri), Roma, Editori Riuniti, 2002, p. 67.
[2] Sul punto v. F. Rossolillo, Appunti sulla sovranità, Il Federalista, 43 n. 3 (2001), pp. 165 ss., a p. 165.
[3] A. Morrone, Sovranità, Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, 3/2017, pp. 1 ss., a pp. 13 ss.
[4] S. Fabbrini, Which European Union? Europe After the Euro Crisis, Cambridge, Cambridge University Press, 2015.
[5] Come nota S. Roland, La substance du principe majoritaire en droit de l’Union européenne, in F. Picod (sous la direction de), Le principe majoritaire en droit de l’Union européenne, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 203 ss., a p. 223, vi è una profonda differenza tra modo di formazione degli Stati e processo di integrazione europea, dal momento che in Europa manca un testo fondamentale che consenta la creazione di un corpo politico indipendente.
[6] Come nota T. Verellen, European sovereignty now? A Reflection on what it means to speak of “European Sovereignty”, European Papers, 5 n. 1 (2020), pp. 307 ss., a p. 316, dimensione esterna e dimensione interna della sovranità sono strettamente collegate, sicché “for Europe to held external sovereignty it must also exist as an institutional reality capable of governing its territory effectively. To construct an EU capable of governing its territory effectively, two elements are required: first, a European capacity to take decisions independently from individual constituent members, and second a capacity to enforce those decisions vis-à-vis those measures”.
[7] Cfr A. Morrone, Sovranità, op. cit., p. 9, secondo il quale “in quanto attributo costitutivo dello Stato moderno, la sovranità ne segue necessariamente la traiettoria storica: quella che è stata definita la ‘parabola della sovranità’ non è che la metafora delle trasformazioni della forma politica statuale riguardata attraverso la categoria della sovranità. (…) Proprio il collegamento necessario tra sovranità e Stato rappresenta (…) il principale motivo di ambiguità che circonda la riflessione costituzionalistica sulla sovranità. Si può dire infatti che il destino della sovranità dipenda soprattutto da quello dello Stato”.
[8] Come nota A. Bailleux, The two faces of European sovereignty, European Papers, 5 n. 1 (2020), pp. 303 ss., a p. 304, “in most fields of EU competence Member States have given up the unilateral exercise of their — increasingly illusory — normative supremacy in exchange for the collective use of a shared — but more effective — sovereignty”.
[9] Nel senso che il concetto di sovranità non giochi alcun ruolo nella distinzione tra Confederazione e federazione, v. per tutti O. Béaud, Théorie de la Fédération, Paris, Presses Universtaires de France, 2009.
[10] Come nota A. Morrone, Sovranità, op. cit., pp. 84 ss., coloro che teorizzano la prevalenza del mercato sulla politica e la necessità che i rapporti economici si autoregolino attraverso regole “private” aderiscono in effetti a un modello tecnocratico di società, dove non esiste un bene comune perseguito tramite istituzioni legittimate democraticamente, ma interessi individuali regolati in definitiva da rapporti di forza.
[11] La creazione di uno Stato federale europeo e dunque la trasformazione dell’Unione europea in ente sovrano, in quanto creazione di un potere nuovo, potrebbe non coinvolgere tutti gli Stati membri e potrebbe non avvenire secondo le forme previste dai Trattati. Come nota J. Baquero Cruz, What’s left of the law of integration?, Decay and resistance in European Union Law, Oxford, Oxford University Press, 2018, pp. 175 ss., in riferimento all’articolo 48 TUE, “there is a trade-off between widening and deepening and a breaking point at which keeping the unity of the Union, valuable as it is, weights less than the achievements of integration. If and when that breaking point is reached, perhaps it would be preferable to take note of the inner division, reducing the formal membership of the Union to a core group of States sharing comparable values and views about integration, while keeping the remainder States in another circle. … Perhaps this core group of member States could then again agree to modify the Treaties through a less disfunctional procedure”.
[13] Sul punto v. G. Rossolillo, Popolo europeo, potere costituente e costituzione dello Stato federale europeo, Il Federalista, 49 n. 3 (2007), pp. 196 ss., a pp. 204 ss.
[14] P. Rosanvallon, Le peuple introuvable, Histoire de la représentation démocratique en France, Paris, Gallimard, 1998, pp. 344 ss., parla di una présupposition du peuple: “la théorie démocratique suppose que le peuple préexiste à son organisation politique. Cet ordre a toutes les apparences de la logique. Mais le peuple est-il déjà là ou est-ce seulement la présupposition du peuple qui est prise en compte comme sujet politique ? Ce n’est pas la même chose. Si c’est le peuple, il est appréhendé en tant que donné social, sujet effectivement existant de manière autonome. S’il s’agit du présupposé du peuple, il est à la fois saisi comme sujet et comme procédure. Dans ce dernier cas, l’objet de la politique est de faire vivre et d’activer cette présupposition (…). Comment activer cette présupposition ? C’est justement l’objet de l’expérience démocratique. Elle implique la construction d’un espace de confiance, de reconnaissance qui permet de rendre visible et de représenter ce qui n’existait auparavant que principiellement et procéduralement”.
