Anno LIX, 2017, Numero 3, Pagina 221
Albertini
e la fondazione teorica del federalismo*
SERGIO PISTONE
Il contributo fondamentale di Albertini all’idea federalista è la definizione rigorosa di questa idea, che equivale alla fondazione teorica del federalismo. Questo lavoro è stato svolto essenzialmente negli anni 1962-1963 (anche se poi ci sono stati degli approfondimenti)[1] proprio nel periodo in cui Albertini ha sostituito Spinelli alla guida del MFE.[2] Prima di queste riflessioni di Albertini c’erano fondamentalmente due concezioni del federalismo. La prima è il federalismo inteso come teoria dello Stato federale, cioè come una dottrina giuridica che scarta come ideologica (nel senso di non rigorosa) ogni altra considerazione — e va detto che questa era la concezione propria di Spinelli (anche se Spinelli, con le sue considerazioni sulla crisi dello Stato nazionale, ha posto le premesse per giungere alla definizione propria di Albertini del federalismo).[3] La seconda è la concezione del federalismo integrale o globale (da Proudhon a Denis de Rougemont e ad Alexandre Marc,[4] uno dei fondatori dell’UEF) che considera il federalismo come criterio di interpretazione degli aspetti fondamentali della vita sociale, economica, morale, filosofica e anche religiosa (in sostanza, secondo questa concezione, in tutti i settori dell’attività umana, si troverebbero aspetti federalisti, dati che si spiegano con il federalismo).
Secondo Albertini queste due concezioni sono entrambe manchevoli.
La concezione del federalismo limitata alla teoria dello Stato federale non tiene conto del fatto che lo Stato poggia sempre su una base sociale, che ne condiziona l’esistenza, e che la natura e il funzionamento delle sue istituzioni sono determinati da particolari tipi di comportamento politico. Non è quindi possibile comprendere il funzionamento delle istituzioni federali se si limita la dottrina del federalismo alla teoria dello Stato federale e non si arriva a elaborare una teoria della base sociale e politica che fa sì che le istituzioni federali possano realmente nascere e funzionare.
D’altra parte la concezione del federalismo integrale, secondo cui il federalismo è in grado di prescrivere una maniera di agire e di pensare in tutti i campi della vita, non è in contatto con la realtà perché è talmente vasta che non può identificare dei comportamenti precisi, delle realtà definite. Ed è quanto succede in effetti a Proudhon.[5] E’ noto che Proudhon è stato sfruttato dalla sinistra, dalla destra, dai socialisti, dai fascisti, dai democratici, dagli antidemocratici, e così via — e ciò proprio perché il suo pensiero non ha un legame preciso con la realtà. A seconda dell’ottica con cui lo si considera, il pensiero di Proudhon può giustificare le più diverse posizioni politiche.
Secondo Albertini, per giungere a una concezione rigorosa (che metta in luce dati precisi e permetta di agire secondo canoni definiti), cioè a una vera e propria teoria, occorre ripensare il federalismo in termini di comportamenti umani. Dobbiamo cioè individuare il comportamento sociale stabile su cui debbono fondarsi le istituzioni federali perché esse nascano e funzionino in modo duraturo. Per definire un comportamento sociale diffuso e consolidato, bisogna dividerlo dal punto di vista analitico (non reale, perché da questo punto di vista un comportamento è un fatto unitario) in tre aspetti:
— un aspetto di valore, cioè il fine al quale è diretto e che spiega il manifestarsi delle passioni e degli ideali degli esseri umani;
— un aspetto di struttura, cioè la forma definita, istituzionale, che il comportamento assume per realizzare i suoi scopi;
— un aspetto storico-sociale, cioè il complesso delle condizioni storiche e sociali nelle quali il comportamento si può diffondere e consolidare (dato che ogni comportamento che è orientato verso fini e che si presenta con una struttura definita, non è fuori dalla storia e dalla società, ma si presenta solo in un certo contesto storico e sociale).
Individuare questi tre aspetti del comportamento federalista equivale a dire che il federalismo è un’ideologia al pari delle grandi ideologie che hanno la loro origine nell’Illuminismo, e cioè il liberalismo, la democrazia e il socialismo, le quali hanno guidato lo sviluppo del mondo moderno e delle quali il federalismo è considerato da Albertini l’erede.[6] Va precisato che il concetto di ideologia qui usato non coincide con il concetto di falsa coscienza, bensì con il concetto di pensiero politico attivo, che si propone cioè di conoscere e di cambiare il mondo. E va precisato ulteriormente che, nella concezione che è divenuta dominante della democrazia, si è realizzata una convergenza fra le ideologie derivanti dall’Illuminismo, nel senso che la democrazia non può prescindere dal liberalismo (che impedisce la dittatura della maggioranza) e dalla giustizia sociale (che rende effettivo l’esercizio dei diritti liberali e democratici).
Ciò detto, vediamo concretamente i tre aspetti del federalismo chiariti da Albertini.
1. L’aspetto di valore del federalismo (che per il liberalismo è la libertà individuale, per la democrazia l’uguaglianza politica, per il socialismo la giustizia sociale) è secondo Albertini la pace, e questo aspetto è stato identificato e introdotto nella storia della cultura da Kant. Ricordo i punti essenziali.[7]
Anzitutto Kant, partendo da una visione realistica (fondata sulla dottrina della ragion di Stato) dei rapporti internazionali, e cioè dalla tesi che l’anarchia internazionale è la causa strutturale della guerra, ha chiarito in modo rigoroso che la pace è l’organizzazione di potere che supera l’anarchia internazionale trasformando i rapporti di forza fra gli Stati in rapporti giuridici veri e propri, rendendo quindi impossibile la guerra attraverso l’estensione della statualità su scala universale.
In secondo luogo Kant ha fornito chiarimenti essenziali circa il rapporto fra il perseguimento della pace come valore guida e le ideologie del liberalismo, della democrazia e del socialismo (Kant non parla del socialismo, ma il suo discorso lo comprende implicitamente[8]). Questi chiarimenti sono tre:
— la pace è strutturalmente legata a queste ideologie perché lo Stato mondiale, indispensabile per superare l’anarchia mondiale, sarà non contestato e stabile se saranno assicurate la libertà, la democrazia e la giustizia sociale, non sarà cioè un impero autoritario;
— il superamento dell’anarchia internazionale è la condizione imprescindibile per la piena realizzazione della libertà, della democrazia e della giustizia sociale perché la persistenza di rapporti di forza fra gli Stati implica il primato della sicurezza esterna che ha inevitabili implicazioni autoritarie;[9]
— il progresso in direzione democratica (comprendente il liberalismo e la solidarietà sociale), pur incontrando per le ragioni indicate fortissimi ostacoli nell’anarchia internazionale, introduce una spinta strutturale verso l’eliminazione della guerra, le cui conseguenze negative ricadano soprattutto sui cittadini (il che non significa che Kant converga con la teoria — che rientra nella concezione internazionalistica[10] — della pace democratica, secondo cui basta la democrazia per realizzare la pace, che richiede invece lo sradicamento dell’anarchia internazionale) .
2. L’aspetto di struttura del federalismo (che per il liberalismo è la separazione dei poteri e la dichiarazione dei diritti, per la democrazia la partecipazione di tutti i cittadini alla formazione delle leggi e al controllo del governo, e per il socialismo lo Stato sociale) è lo Stato federale, la cui configurazione Albertini definisce sulla base dei commenti di Alexander Hamilton[11] sulla costituzione degli Stati Uniti d’America elaborata dalla Convenzione di Filadelfia del 1787 e sugli approfondimenti di Kenneth C. Wheare[12] che analizza vari esempi di federazione affermatisi dopo Filadelfia. Qui ricordo gli aspetti fondamentali.
In generale lo Stato federale è una nuova forma di Stato capace di conciliare l’unità necessaria per prevenire l’insorgere dei conflitti fra gli Stati con l’autonomia necessaria per salvaguardarne la libertà. E’ uno Stato di Stati, e proprio per questo si distingue dalla confederazione che è invece un’unione di Stati che mantengono la piena sovranità.
La principale caratteristica è costituita dal fatto che in esso alla divisione funzionale del potere legislativo, esecutivo e giudiziario, si aggiunge la divisione territoriale del potere fra diversi livelli di governo che sono allo stesso tempo indipendenti e coordinati. Va detto che se negli Stati federali esistenti i livelli di governo identificati sono essenzialmente due: quello dello Stato federale e quello degli Stati membri, negli ultimi tempi è emersa fortissima specialmente in Europa l’esigenza di riconoscere come livelli di potere autonomo tutte le comunità locali, dai quartieri alle città e alle regioni. Per quanto riguarda la divisione territoriale del potere, diversamente da quanto avviene negli Stati unitari, nello Stato federale il governo centrale possiede solo le competenze minime e i poteri necessari per garantire l’unità politica ed economica della federazione, mentre agli altri livelli è attribuita piena capacità di autogoverno in tutte le altre materie. Nella sfera che gli è propria nessun livello di governo deve essere subordinato a quello superiore.
Questo equilibrio costituzionale si riflette nel bicameralismo (camera del popolo della Federazione e camera dei rappresentanti degli Stati, che esercitano congiuntamente il potere legislativo e il controllo dell’esecutivo), nell’autonomia fiscale di ogni livello (che deve avere il potere di imporre tasse per finanziare i propri servizi e le proprie politiche), nel ruolo della Corte di giustizia. Essa tutela la divisione dei poteri fra governo centrale e governi locali sulla base di una costituzione scritta ed ha un potere veramente autonomo (perché la sua indipendenza è fondata sull’esistenza di diversi livelli di governo ciascuno dei quali ha interesse a tutelare l’indipendenza del potere giudiziario rispetto agli altri livelli) in grado di annullare i provvedimenti legislativi e amministrativi non conformi alla costituzione e a pronunciarsi in ultima istanza sui conflitti relativi alla divisione dei poteri. Lo Stato federale, che è caratterizzato dal primato della costituzione, realizza effettivamente lo Stato costituzionale, in cui il potere è subordinato al diritto.
Va qui sottolineato un punto fondamentale. La pluralità di centri di decisione autonoma nella stessa area supera il principio della indivisibilità della sovranità che si è affermato per garantire l’unità della decisione nell’ambito dello Stato moderno, in modo da superare l’anarchia feudale.
Ciò ha portato una parte degli studiosi della dottrina dello Stato a ritenere che la federazione non costituisca un vero Stato, in grado cioè di superare l’anarchia interna. A questa obiezione viene replicato che l’anarchia si supera a condizione che ci sia l’unità della decisione su ogni singolo problema, che cioè non ci siano leggi diverse rispetto alla singola decisione. Ebbene nello Stato federale questa unità viene mantenuta rispetto a ogni problema, che è attribuito alla chiara competenza del potere centrale o di quelli degli altri livelli. Pertanto la divisone federale della sovranità mantiene l’unità della decisione che è diretta ad impedire l’anarchia e quindi la federazione non comporta il venir meno della capacità fondamentale dello Stato moderno — essa è quindi una forma di Stato.
Va infine sottolineato che lo Stato federale è la struttura che può realizzare la pace, cioè il superamento dell’anarchia internazionale, poiché può garantire su scala mondiale una unità che mantenga le autonomie degli altri livelli necessari alla libertà.
3. L’aspetto storico-sociale del federalismo (che per il liberalismo è l’emancipazione della borghesia, per la democrazia l’emancipazione dei ceti medi e per il socialismo l’emancipazione del proletariato), cioè l’individuazione del contesto storico nel quale è possibile realizzare la pace attraverso la struttura del potere propria dello Stato federale, è individuato da Albertini nel superamento della divisione del genere umano in classi e in nazioni antagonistiche, che rende possibile sviluppare il pluralismo tipico della società federale espresso dal principio dell’unità nella diversità. Infatti in una società federale il lealismo verso la società complessiva coesiste con il lealismo verso le comunità territoriali più piccole componenti il sistema federale (Stati, regioni, città, quartieri) in un rapporto non gerarchico. Però questo equilibrio sociale si è sviluppato solo parzialmente nelle società federali esistite finora. Da una parte, la lotta di classe (che potrà essere superata in modo radicale solo con il pieno sviluppo della rivoluzione scientifica implicante il superamento strutturale della condizione proletaria, cioè della dicotomia fra dirigenti e diretti nel campo del lavoro[13]) ha fatto prevalere il senso di appartenenza alla classe su ogni altra forma di solidarietà sociale e ha impedito che si radicassero forti legami di solidarietà nelle comunità di livello inferiore. Dall’altra parte, la lotta fra gli Stati sul piano internazionale (che potrà essere sradicata solo con il processo di unificazione del mondo intero) ha determinato il rafforzamento del potere centrale a scapito dei poteri locali e il predominio del lealismo verso il primo rispetto al lealismo verso gli altri poteri. Ne discende che il federalismo potrà affermarsi in modo pieno solo con la realizzazione della federazione mondiale accompagnata da un progresso sociale che avrà superato la lotta di classe.
Questa visione permette di comprendere in modo adeguato la formazione della prima federazione, cioè quella americana e l’attualità che dopo le guerre mondiali ha acquisito il federalismo in Europa (e tendenzialmente nel mondo).
Per quanto riguarda l’esperienza americana, il sistema federale ha potuto nascere e mantenersi (sia pure in forme imperfette almeno fino alla seconda guerra mondiale — dopodiché si sono affermate tendenze centralizzatrici che hanno messo in discussione il carattere federale degli USA) perché si sono manifestate due situazioni eccezionali. Da un lato una forte attenuazione della lotta di classe, dovuta al fatto che la remunerazione del lavoro è sempre stata in quella fase più alta che in Europa, in quanto la disponibilità di distese sterminate di terre libere richiamava incessantemente forze lavoro dai centri urbani dell’est frenando la formazione di un grande proletariato urbano organizzato. A ciò si aggiunge d’altro lato che negli USA il pionierismo svolgeva anche la funzione di attirare le energie popolari più esuberanti e coraggiose, quelle che in Europa trovavano il loro sfogo naturale nell’agitazione proletaria. Questa attenuazione della lotta di classe (per cui tra l’altro il socialismo sostanzialmente non si è sviluppato politicamente) ha permesso il mantenimento, accanto al lealismo verso gli USA, di una certa solidarietà fra i cittadini degli Stati al disopra delle classi e quindi il mantenimento di un forte lealismo territoriale verso il loro Stato. La stessa situazione si è verificata nel campo militare perché gli USA hanno beneficiato (fino alla scoperta dei più moderni mezzi di distruzione che sono in grado di raggiungere qualsiasi punto del globo) di una situazione insulare, per cui la loro sicurezza non richiedeva un forte apparato militare con le sue implicazioni centralistiche (e quindi autoritarie) che avrebbero fatto prevalere (come negli Stati continentali europei) il lealismo verso il centro rispetto a quello verso i livelli inferiori di potere. Questo spiega perché l’esperienza federale che si è sviluppata negli USA è stata precaria e limitata.[14]
Per quanto riguarda l’attualità del federalismo in Europa (e tendenzialmente nel mondo) dopo le guerre mondiali, la teoria elaborata da Albertini chiarisce le basi oggettive della spinta all’integrazione europea, che ha realizzato un’unione che accanto ad aspetti confederali presenta una forte spinta e anche un chiaro progresso in direzione di un sistema federale compiuto. Qui il dato centrale è costituito dall’eclisse di fatto delle sovranità nazionali e dall’unità di fatto degli Stati nazionali europei dovuta alla loro crisi storica irreversibile. Con ciò si intende la debolezza strutturale degli Stati nazionali europei, i quali nel contesto storico dell’interdipendenza internazionale trainata dall’avanzamento della rivoluzione industriale non sono più stati in grado di affrontare i problemi fondamentali del mondo moderno, aventi tutti dimensioni sopranazionali, e sono stati costretti a cooperare in modo sempre più stabile e approfondito per sopravvivere, anche perché l’esito dell’epoca delle guerre mondiali ha comportato la fine della loro potenza e una forte convergenza (nella parte occidentale dell’Europa) delle loro politiche estere, difensive ed economiche assicurata dall’egemonia americana nel quadro del sistema bipolare mondiale. In sostanza si è decisamente attenuata la politica di potenza fra gli Stati europei e si è quindi indebolito in modo decisivo il sistema dei nazionalismi contrapposti e ciò ha alimentato un processo di unificazione sopranazionale che pone le basi per l’affermarsi di un lealismo verso l’Europa. Ma, ha sottolineato Albertini, la situazione rimarrà precaria fin quando l’unità non sarà stata stabilizzata da istituzioni pienamente federali. Quando queste saranno state acquisite si realizzerà una società federale europea caratterizzata da un equilibrio fra il lealismo verso l’Europa e quello verso gli Stati membri della federazione che rimarrà solido perché, a differenza delle ex-colonie britanniche che hanno costituito la federazione americana, si tratta di Stati nazionali storicamente consolidati.[15]
Per quanto riguarda la lotta di classe, il processo di unificazione europea, creando un’economia di dimensioni continentali, ha comportato un forte progresso sociale che ha fortemente attenuato la contrapposizione fra classi antagonistiche e ciò ha, tra l’altro, portato al rafforzamento dei lealismi verso le comunità regionali e locali e aperto la strada alla realizzazione del federalismo interno agli Stati nazionali.
Il discorso sull’unificazione europea si può estendere in termini tendenziali e di lungo periodo al problema dell’unificazione mondiale. In questo caso l’avanzamento dell’interdipendenza connesso con il progresso verso il sistema postindustriale e la rivoluzione scientifica sta dando vita alla globalizzazione che, mentre fa emergere i primi elementi di una società e di un’economia mondiale, rende anche gli Stati di dimensioni continentali incapaci di affrontare adeguatamente i fondamentali problemi che hanno dimensioni globali (i quali contengono anche le minacce — legate allo sviluppo delle armi e delle tecnologie di distruzione di massa e alla crisi degli equilibri ecologici — della compromissione delle condizioni della vita umana nel nostro pianeta). Per questo il problema dell’unificazione mondiale e quindi della federazione mondiale non è più un discorso confinato alla riflessione utopistica.[16] Albertini ha ricordato al riguardo che Kant aveva intuito questi sviluppi affermando che la spinta commerciale (e il conseguente avanzamento dell’interdipendenza al di là degli Stati) e l’inarrestabile progresso verso armi sempre più distruttive erano fattori oggettivi che avrebbero alla lunga spinto verso l’unificazione mondiale.
* Si tratta del testo dell’intervento presentato al convegno Il federalismo europeo e la politica del XXI secolo: l’attualità del pensiero di Mario Albertini, tenutosi all’Università di Pavia il 16 novembre 2017.
[1] Si veda in particolare di M. Albertini, Il federalismo (trascrizione di una conferenza tenuta nel 1962 e pubblicata in M. Albertini e S. Pistone, Il federalismo, la ragion di Stato e la pace, Ventotene, Istituto di Studi Federalisti “Altiero Spinelli”, 2001; Il federalismo e lo Stato federale, Milano, Giuffré, 1963; Le radici storiche e culturali del federalismo europeo, in M. Albertini, A. Chiti Batelli, G. Petrilli, Storia del federalismo europeo, a cura di E. Paolini e con prefazione di A. Spinelli, Torino, ERI, 1973; Il federalismo (riedizione ampliata e approfondita de Il federalismo e lo Stato federale), Bologna, Il Mulino, 1993. Ricordo che fra il 2006 e il 2010 sono stati pubblicati a cura di N. Mosconi nove volumi (di circa mille pagine ciascuno) che raccolgono Tutti gli scritti di M. Albertini, Bologna, Il Mulino.
[2] Cfr. S. Pistone, Il passaggio della leadership del Movimento federalista europeo da Altiero Spinelli a Mario Albertini, in F. Zucca (a cura di), Europeismo e federalismo in Lombardia dal Risorgimento all’Unione europea, Bologna, Il Mulino, 2007.
[3] Cfr. A. Spinelli, La crisi degli Stati nazionali, a cura di L. Levi, Bologna, Il Mulino, 1991.
[4] Cfr. in particolare A. Marc, Europa e federalismo globale, a cura di R. Cagiano de Azevedo, Firenze, Il Ventilabro, 1996.
[5] Cfr. M. Albertini, Proudhon, Vallecchi, Firenze, 1974.
[6] Cfr. Francesco Rossolillo, Il federalismo e le grandi ideologie, in Senso della storia e azione politica (due volumi che raccolgono gli scritti fondamentali di Rossolillo), Bologna, Il Mulino, 2009.
[7] Cfr. in particolare I. Kant, La pace, la ragione e la storia, a cura e con introduzione di M. Albertini, Il Mulino, Bologna, 1985.
[8] Cfr. L. Trumellini, Federalismo ed emancipazione umana, Il Federalista, 52, n. 3 (2010).
[9] Cfr. R. Aron, L. Dehio, H. Hamilton, O. Hintze, L. Lothian, F. Meinecke, L. Von Ranke, L. Robbins, Politica di potenza e imperialismo. L’analisi dell’imperialismo alla luce della dottrina della ragion di Stato, a cura di S. Pistone, Milano, Angeli, 1973 e S. Pistone, Ragion di Stato, relazioni internazionali, imperialismo, Torino, Celid, 1984.
[10] L. Levi, Che cos’è l’internazionalismo, Il Federalista, 33, n. 3 (1991).
[11] Cfr. A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, Il federalista, (con un saggio di L. Levi, La federazione: costituzionalismo e democrazia oltre i confini nazionali), Bologna, Il Mulino, 1997.
[12] K.C. Wheare, Federal Government, 1949, trad. it. Del governo federale, Bologna, Il Mulino, 1997.
[13] Cfr. L. Trumellini, Le riflessioni di Mario Albertini per una rielaborazione critica del materialismo storico, Il Federalista, 50, n. 1 (2008) e Le riflessioni di Mario Albertini sulla filosofia della storia di Kant e la sua integrazione con il materialismo storico, Il Federalista, 51, n. 2 (2009).
[14] Cfr. M. Albertini e F. Rossolillo, La décadence du fédéralisme aux Etats-Unis,Le Fédéraliste, 4, n. 3 (1962).
[15] Cfr. in particolare M. Albertini, L’integrazione europea e altri saggi, Pavia, Edizioni Il Federalista, 1965.
[16] Cfr. M. Albertini, Unire l’Europa per unire il mondo, parte seconda di M. Albertini, Nazionalismo e federalismo a cura di N. Mosconi, Bologna, Il Mulino, 1999.
