Saggi

Anno LIX, 2017, Numero 3, Pagina 274

Albertini: la strategia
della lotta per l’Europa e
il ruolo dell’organizzazione federalista*

GIULIA ROSSOLILLO

 Il mio tentativo in questo breve intervento sarà quello di mettere in luce alcuni elementi del pensiero di Mario Albertini sulla strategia della lotta per l’Europa e sul ruolo dell’organizzazione federalista che sono tuttora di grande attualità e che mostrano quindi la capacità di analisi di Albertini e la lucidità nell’individuare i nodi — tuttora irrisolti — del processo di integrazione. Gli scritti ai quali ho fatto riferimento sono principalmente risalenti agli anni Sessanta e alla fine degli anni Ottanta - inizio degli anni Novanta, momento nel quale è stata presa la decisione di creare la moneta europea, e mostrano come fin da quell’epoca Albertini fosse stato in grado di tracciare la via da seguire per costruire la federazione europea.

La premessa dalla quale vorrei partire è che il pensiero di Mario Albertini e la sua riflessione sugli sviluppi del processo di integrazione europea e sulla prospettiva federale non sono mai stati disgiunti dal problema della strategia necessaria per raggiungere tale obiettivo. Lo sforzo compiuto da Albertini per comprendere a fondo la realtà — per giungere alla verità — e per giungere a una visione chiara (e che superasse le mistificazioni del pensiero corrente) delle contraddizioni del processo di integrazione europea e della natura del compito di costruire un nuovo potere non è, in altre parole, mai stato sganciato dall’azione. Ed è proprio grazie a questo sforzo e al tentativo di concepire la politica come una scienza, che le sue riflessioni sono tuttora di estrema attualità. Vi è dunque uno strettissimo legame tra analisi teorica, individuazione dell’obiettivo strategico e ruolo e organizzazione dei federalisti nella lotta per l’unificazione europea.

Il punto di partenza della riflessione di Albertini sulla strategia è la considerazione della particolarità che caratterizza la lotta per la creazione di una federazione europea. Si tratta infatti non di modificare un potere esistente, ma di creare un potere nuovo e quindi di modificare l’ambito nel quale si svolge la lotta politica. Dunque, per quanto riguarda i federalisti, di svolgere un ruolo di opposizione non di governo, ma di comunità. Da questa caratteristica — e cioè dal fatto che si combatte per la creazione di un potere che ancora non esiste — discende la particolarità dei ruoli che i diversi attori svolgono nell’unificazione dell’Europa, in particolare i governi, i partiti e i federalisti.

Per quanto riguarda i partiti e i governi, Albertini nota come, in un quadro di battaglia per la creazione di una nuova realtà politica, il ruolo dei governi sia più propulsivo di quello dei partiti. I partiti, infatti, nota Albertini, “hanno la responsabilità della bilancia del potere e dei voti nel quadro precostituito nel quale lottano — gli Stati — e sono perciò tratti a considerare le decisioni e i problemi più sotto il profilo della perdita o del guadagno di voti nel quadro nazionale che sotto quello della loro soluzione realistica ed efficace”[1] In questo quadro, dunque essi lottano per acquisire il potere nel quadro nazionale che esiste, e non in quello europeo che è da creare.

La natura del compito dei governi li porta invece a occuparsi non di grandi questioni ideologiche, ma dei problemi concreti, e quando risulta evidente che una soluzione europea ai problemi è necessaria e le soluzioni nazionali risultano impossibili, i leader nazionali possono agire come leader europei. Questa situazione si verifica solo nel caso di grave crisi del potere nazionale. Finché infatti si presentano problemi europei per la soluzione dei quali è sufficiente una collaborazione tra Stati, gli Stati conservano un po’ di potere e si autoperpetuano. Quando invece si presentano problemi la cui soluzione esige un governo europeo, gli Stati si trovano di colpo senza potere. Come nota Albertini, “la crisi degli Stati e l’integrazione europea sono due facce dello stesso fenomeno. Lo stesso dato — la dimensione dei problemi — scatena sia l’una che l’altra. La tendenza irresistibile verso l’unità europea è dovuta al fatto che i problemi di governo (difesa, politica estera, economia) hanno assunto una dimensione supernazionale. Ma proprio questo fatto genera fatalmente il declino degli Stati nazionali, la loro crisi e, a lungo termine, la crisi del loro potere”.[2] Ora, in situazioni di questo genere si può manifestare quella che Albertini definisce la leadership europea occasionale, cioè il fatto che uomini di governo nazionali agiscono appunto come leader europei. Si tratta di una leadership, nota Albertini, “che si manifesta in un contesto definito non dalle istituzioni, ma dalla situazione di fatto (grandi paure, grandi problemi, forza dell’unità, debolezza della divisione), e che funziona come un mezzo traente nei confronti della classe politica nella sua generalità (che può agire così in modo europeo pur restando nei campi della lotta nazionale)”.[3] Dunque, la leadership occasionale trascina con sé la classe politica (che per sua natura confinerebbe la propria lotta all’ambito nazionale) e innesca lo stesso processo di nascita di un popolo europeo.

Da queste considerazioni nasce un’ulteriore osservazione relativa al ruolo delle varie forze nella creazione di un potere europeo, e cioè il fatto che in sostanza la decisione di creare una federazione europea non può essere il frutto della scelta di una sola forza politica, ma deve essere una scelta di unità nazionale, che deve quindi schierare a suo favore tutte le forze politiche, indipendentemente dal loro orientamento ideologico, ad esclusione di quelle forze che fanno della difesa della sovranità nazionale l’obiettivo della propria lotta. In effetti, vista l’eccezionalità della decisione di un governo di spogliarsi del proprio potere per costruire un potere nuovo, questa decisione sarà possibile solo con il massimo di copertura politica e dunque con il favore dei partiti non solo di governo, ma anche di opposizione e con l’appoggio dei cittadini.

Qui si inserisce il ruolo dei federalisti, che devono saper cogliere l’occasione strategica. Albertini nota infatti come la situazione di crisi dovuta al fatto che alcuni problemi possono essere risolti solo con un governo europeo e la leadership occasionale non siano sufficienti per compiere il salto federale. Occorre infatti che vi sia un terzo fattore, e cioè l’iniziativa e la preparazione da parte di una minoranza — i federalisti — che ha fatto della battaglia per la creazione di un nuovo potere europeo lo scopo della propria lotta politica. Questo fattore è secondo Albertini essenziale, perché nei momenti di crisi, quando il potere esistente si sta disgregando e decomponendo, un messaggio che fornisca la soluzione — e cioè la creazione di una federazione europea — può trovare la via per essere ascoltato.

Ora, dal momento che compito dei federalisti è quello di fare opposizione di comunità, e cioè non di rifiutare questo o quel governo, ma di opporsi allo Stato nazionale come unica comunità politica di riferimento, il loro ruolo è molto difficile ed è completamente sganciato dai modelli tipici della politica nazionale. Questo comporta un modello organizzativo imperniato sull’idea di autonomia. Prima di tutto autonomia politica, nel senso di indipendenza dai partiti e di analisi della situazione storica dal punto di vista europeo. In secondo luogo autonomia organizzativa, e cioè la costruzione di un movimento che si fonda su militanti a tempo parziale, e che dunque non ricavano dall’attività politica le risorse per il proprio sostentamento, né la utilizzano per promuovere la propria carriera. Infine, autonomia finanziaria, e cioè dipendenza, per la sopravvivenza del Movimento, dall’autofinanziamento.

Sul concetto di crisi vorrei concentrare la seconda parte del mio intervento, occupandomi in particolare della critica che Albertini fa del gradualismo, e cioè dell’idea che la costruzione di un vero governo europeo e della federazione europea possa essere il frutto di un’evoluzione graduale, senza strappi, della struttura istituzionale esistente dell’allora Comunità europea. In effetti, è la nozione stessa di processo di integrazione europea che viene messa in discussione da Albertini. L’idea di processo evoca qualcosa che “raggiunge la sua meta se non viene ostacolato da fattori perturbanti”[4] e che dunque, in assenza di questi, arriverebbe al suo scopo naturalmente e gradualmente. Ora, secondo Albertini, il gradualismo può produrre dei risultati finché non si pone la pregiudiziale costituzionale. Il lato positivo della strategia di Jean Monnet è stato proprio questo, e cioè il fatto che, non ponendo sul tappeto il problema del trasferimento di poteri sovrani, ha consentito di sfruttare la politica europea degli Stati e di impegnare le forze attive. Ma il fatto che la decisione di creare una federazione europea non possa essere semplicemente l’ultimo passo di un processo graduale è testimoniato, secondo Albertini, dalla circostanza che al gradualismo nell’economia e nella collaborazione tra governi non corrisponde nei partiti alla formazione graduale di una volontà di costruire la federazione europea. Questo passo, infatti, costituisce un problema di potere, la cui soluzione è facilitata, ma non risolta dall’integrazione in corso.

Il gradualismo, in altre parole, di fronte a problemi che hanno scavalcato le dimensioni degli Stati nazionali europei, consente di trovare soluzioni imperfette nell’ambito di un grado di unità compatibile con il mantenimento della sovranità formale degli Stati, consente cioè di intensificare la collaborazione tra questi, e in questo modo svolge un ruolo positivo, dal momento che “modifica la situazione in modo tale che i nuovi problemi che si presentano richiedono, per la loro soluzione, un grado ancora maggiore di unità”.[5] Tuttavia, quando si giunge a toccare il cuore della sovranità, e dunque vengono in considerazione politica economica e fiscale e politica estera e di difesa, il gradualismo si arresta ed è necessario un salto, una decisione politica che crei un potere europeo. Albertini sottolinea molto chiaramente che “il trasferimento dell’esercito o si fa di colpo, dai governi nazionali al governo europeo, nell’atto stesso in cui lo si costituisce, o non si fa. E ciò vale in generale per la politica estera e militare, e per la parte di politica economica e sociale di competenza della federazione”.[6]

Ciò non implica che una federazione europea venga creata di colpo nella sua forma definitiva. Il salto federale è necessario infatti per creare una forma inziale di Stato federale, che possa poi evolvere in una forma definitiva, con tutte le competenze “necessarie per l’azione di un governo federale normale”. Da questo punto di vista, il momento di passaggio, cioè di creazione di una federazione iniziale, presuppone la creazione di una moneta e di un governo. Tale struttura iniziale potrà poi evolvere, attraverso la creazione di un apparato politico e amministrativo europeo, e l’attribuzione di nuove competenze.

I brevi cenni alla riflessione di Albertini sulla strategia e sul ruolo dei federalisti, che costituiscono appunto solo cenni nell’ambito di una riflessione molto più complessa e articolata, mantengono la propria attualità a decenni di distanza.

Oggi ci troviamo infatti in una situazione nella quale i meccanismi di funzionamento dell’Unione europea, organizzazione che ha raggiunto obiettivi importantissimi e forme altamente evolute, ma che, nei settori cardine della sovranità ha continuato a fondarsi su meccanismi di cooperazione volontaria tra Stati, hanno mostrato i loro limiti, resi ancor più evidenti dal fatto che, con la crisi economica e finanziaria, è stato necessario ricorrere a strumenti di cooperazione intergovernativa tra Stati, spesso al di fuori dei Trattati, perché l’Unione non aveva gli strumenti per far fronte a una situazione di estrema emergenza. Siamo in altre parole di fronte all’evidenza, ancora più forte rispetto ai tempi di Albertini, che il metodo del gradualismo ha esaurito le sue potenzialità (che sono consistite nel fatto che ha reso sempre più evidente la necessità di un trasferimento di sovranità) e che è necessario un salto verso la federazione.

Il problema che si pone oggi è in particolare quello del momento in cui si può dire che ci sia stato questo salto, e quindi si sia raggiunto un punto di non ritorno verso la formazione di una federazione europea nella sua forma definitiva. Nonostante oggi si discuta molto di difesa europea e di sicurezza, a causa dell’instabilità della situazione internazionale e delle minacce terroristiche, e si siano recentemente fatti passi avanti per la creazione di una cooperazione strutturata permanente, la difesa e la sicurezza rimangono a mio avviso un fattore di spinta verso la federazione, ma non costituiscono il momento di passaggio di potere. Sono possibili infatti forme di cooperazione in materia di difesa, come appunto la cooperazione strutturata permanente, che, pur costituendo un progresso rispetto alla situazione attuale, si collocano ancora in un’ottica di cooperazione tra Stati. Il punto di passaggio, che ha storicamente costituito la svolta nella creazione di unioni di Stati, è invece la fiscalità. L’attribuzione di risorse fiscali a un potere sovranazionale implica infatti che vi sia un controllo democratico sull’utilizzo di tali risorse e un governo che le gestisca: è in questo momento, dunque, che diventa inevitabile la creazione di un nuovo potere politico.

Da questo punto di vista, ci troviamo in un momento decisivo per il processo di integrazione europea. Dopo anni di contrapposizioni anche dure tra Stati membri e di prevalenza di un’ottica puramente intergovernativa, il Presidente francese Macron non solo ha impostato tutta la sua campagna elettorale sul rafforzamento dell’integrazione europea, dimostrando in questo modo che esiste ancora un’opinione pubblica largamente favorevole all’Europa, ma in settembre alla Sorbona ha pronunciato un discorso di importanza storica per il processo di integrazione.[7] In un’analisi che ha toccato tutti i settori interessati dall’integrazione, ha infatti posto chiaramente l’obiettivo di un’Europa “sovrana, unita e democratica”, che riesca a far fronte ai problemi che gli Stati nazionali non riescono più ad affrontare e renda di nuovo i cittadini europei padroni del proprio destino. Si tratta di un’occasione storica, e la serietà dei propositi di Macron è testimoniata dal fatto che egli non si è limitato a porre sul tappeto il problema dell’Europa, ma ha anche individuato soluzioni concrete ai problemi, sottolineando il forte legame tra politiche pubbliche europee e risorse necessarie per portarle avanti e mettendo dunque in evidenza la necessità di un bilancio e risorse fiscali per l’eurozona e del completamento dell’Unione economica e monetaria.

Per riprendere le parole di Albertini, la figura di Macron può dunque costituire la leadership europea occasionale che, spinta dall’evidenza dell’insufficienza delle soluzioni nazionali e della necessità di soluzioni europee, agisce come leader europeo. Come sottolinea Albertini, l’occasione strategica si accerta e non si sceglie perché non dipende dalla volontà umana, ma dal processo storico.[8] Una volta che l’occasione strategica si presenta, però, è compito dei federalisti agire affinché la finestra storica che si apre porti al salto verso la federazione europea, e non si chiuda invece rischiando di vanificare tutte le conquiste in termini di pace, progresso, diritti e benessere dei cittadini che il processo di unificazione europea ha saputo finora garantire.

 * Si tratta del testo dell’intervento presentato al convegno Il federalismo europeo e la politica del XXI secolo: l’attualità del pensiero di Mario Albertini, tenutosi all’Università di Pavia il 16 novembre 2017.

[1] M. Albertini, La Comunità europea, evoluzione federale o involuzione diplomatica?, Il Federalista 21, n. 3-4, (1979), p. 163, ripubblicato in M. Albertini, Una rivoluzione pacifica. Dalle nazioni all’Europa, Il Mulino, Bologna, 1999, p. 247 ff., p. 256.

[2] M. Albertini, La strategia della lotta per l’Europa, Il Federalista, 38, n. 1 (1996), p. 55, ripubblicato in M. Albertini, Una rivoluzione pacifica, op. cit., p. 59 ss., a p. 68.

[3] M. Albertini, La Comunità europea, op. cit., p. 258.

[4] M. Albertini, La crisi di orientamento politico del federalismo europeo, Il Federalista 3, n. 5, (1961), p. 226, ripubblicato in M. Albertini, Una rivoluzione pacifica, op. cit., p. 97 ss., a p. 98.

[5] M. Albertini, La strategia, op. cit., p. 63.

[6] M. Albertini, La strategia, op. cit., p. 67.

[7] Initiative pour l’Europe - Discours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique, Parigi, 26 settembre 2017, disponibile all’indirizzo: www.elysee.fr/declarations/article/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique/.

[8] M. Albertini, L’aspetto strategico della nostra lotta, in M. Albertini, Una rivoluzione pacifica, op. cit., p. 325 ss, a p. 327.