Anno LIX, 2017, Numero 1, Pagina 34
L’impatto dell’integrazione rafforzata dell’eurozona
sul quadro istituzionale dell’Unione europea
LUCA LIONELLO
1. Introduzione
Il processo in corso di riforma e completamento dell’Unione economica e monetaria (UEM) ha creato l’esigenza di fornire alla zona euro un sistema istituzionale su misura in grado di gestire le nuove condivisioni di sovranità resesi ormai necessarie per assicurare la stabilità della moneta unica. Sebbene alcune istituzioni già prevedano un funzionamento a geometria variabile per coinvolgere nel processo decisionale gruppi di paesi diversi a seconda del livello di integrazione scelto da ciascuno, altre escludono al momento qualsiasi forma di differenziazione tra i loro componenti. La creazione di un sistema istituzionale della zona euro all’interno di quello dell’Unione europea rappresenta pertanto una sfida complessa, dovendo garantire per quanto possibile l’unità del quadro giuridico europeo, soddisfacendo allo stesso tempo le esigenze specifiche di governance dei paesi che hanno adottato la moneta unica.
L’articolo intende analizzare le prospettive di sviluppo istituzionale dell’Unione europea alla luce del processo di integrazione rafforzata della zona euro. Lo studio si divide in due parti. Nella prima si spiegheranno le ragioni per cui i paesi euro hanno bisogno di approfondire l’integrazione politica e di dotarsi di un quadro istituzionale e di meccanismi decisionali propri. La seconda parte analizzerà in che modo il quadro istituzionale esistente sia in grado di adattarsi alle esigenze dell’integrazione differenziata. Verranno in proposito presi in considerazioni quattro casi: la Banca centrale europea, il Consiglio e il Consiglio europeo, il Parlamento europeo ed infine la Commissione.
2. La frattura interna all’Unione europea e la lenta emancipazione della zona euro
Le origini dell’attuale frattura tra l’eurozona e gli altri paesi dell’Unione europea vanno ricercate nel negoziato che ha portato alla firma del Trattato di Maastricht, quando è stato deciso che la creazione della moneta unica non avrebbe necessariamente coinvolto tutti gli Stati membri, ma solo quelli che lo avessero voluto[1] e che fossero riusciti a rispettare alcuni criteri di convergenza.[2] Ciò ha permesso che si creasse una contraddizione di fondo nella creazione dell’unione monetaria: anche se il Trattato ha affermato che l’euro è la valuta officiale dell’Unione europea e la BCE è la sua Banca centrale, ciò in realtà è stato vero solo in parte. Solo gli Stati membri della zona euro infatti hanno dato origine ad una nuova sovranità europea nel settore monetario assumendosi allo stesso tempo la responsabilità di un più stretto coordinamento delle loro politiche fiscali.
Nonostante il quadro giuridico dell’Unione rimanesse formalmente unitario, la differenziazione tra i paesi dell’eurozona e gli altri Stati membri ha cominciato lentamente a delinearsi sotto una serie di profili. Come verrà analizzato meglio in seguito, alcune istituzioni hanno iniziato a funzionare a geometria variabile, prevedendo che solo i rappresentanti provenienti dall’eurozona prendessero parte alle decisioni relative a quest’ultima. In secondo luogo alcune norme del Trattato hanno previsto diritti ed obblighi diversificati a seconda che il paese destinatario avesse adottato la moneta unica o la persona fisica o giuridica fosse residente o avesse la sua sede all’interno della zona euro.[3] Infine, anche sotto il profilo della convergenza, durante i primi dieci anni di vita dell’euro tutti i paesi parte dell’unione monetaria hanno sperimentato un livello omogeneo di inflazione, una relativa facilità nell’accesso al credito e un generale miglioramento delle condizioni economiche, anche se con prestazioni diverse.
Lo scoppio della crisi del debito sovrano ha segnato un punto di svolta nel processo di emancipazione della zona euro dal resto dell’Unione. Mentre il trend di convergenza economica si è inceppato, la necessità di garantire la tenuta dell’unione monetaria ha fatto nascere nuovi elementi di coesione tra i paesi membri e ha aumentato le distanze da quelli non partecipanti.
Innanzitutto la zona euro si è dotata di nuovi meccanismi, regole e procedure volte a garantire la sua stabilità attraverso una condivisione di sovranità in nuovi ambiti della politica economica e fiscale. Il Meccanismo europeo di stabilità (MES) ha fornito sostegno finanziario ai governi in crisi a condizione che venissero attuate una serie di riforme concordate in un Memorandum of Understanding (MoU).[4] La Commissione e il Consiglio hanno quindi rafforzato il loro potere di vigilanza sulle politiche economiche e fiscali dell’eurozona attraverso l’introduzione di una vera procedura di adozione assistita dei bilanci nazionali.[5] Allo stesso tempo il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance (TSCG, il cosiddetto Fiscal Compact) ha fatto sì che i paesi dell’eurozona introducessero nei loro ordinamenti interni l’obbligo del pareggio di bilancio al fine di porre fine a politiche fiscali basate sul deficit.[6] Infine l’istituzione dell’Unione bancaria ha fornito alla BCE ampi poteri di supervisione prudenziale sugli istituti più significativi dell’eurozona[7] ed ha creato un meccanismo di risoluzione unico per le banche in difficoltà.[8]
In secondo luogo lo scoppio della crisi del debito sovrano ha fatto emergere nuovi interessi e priorità, che riguardano i paesi dell’eurozona e non coinvolgono necessariamente il resto dell’Unione europea. È questo il caso del salvataggio degli Stati in difficoltà finanziaria, Grecia in primis, i cui notevoli costi sono stati sostenuti solo dai governi dell’eurozona. Un altro esempio può essere il rafforzamento della disciplina prudenziale del settore bancario e la creazione un’autorità sovranazionale incaricata della supervisione sui maggiori istituti di credito.[9] Anche la proposta per una tassazione comune sulle transazioni finanziarie sta coinvolgendo al momento solo un gruppo di paesi all’interno della zona euro.[10] Più in generale sta maturando la consapevolezza che per garantire la sopravvivenza della moneta unica i paesi che la condividono devono accettare nuove sostanziali condivisioni di sovranità. A partire dal 2012 le istituzioni europee hanno pubblicato periodicamente documenti di riflessione e proposte sul completamento dell’UEM richiamando il bisogno condiviso di garantire la stabilità della zona euro nel suo complesso.[11]
Infine, la frattura tra eurozona e resto dell’Unione europea può essere osservata analizzando la base giuridica utilizzata per adottare alcune delle più recenti riforme della governance economica. Piuttosto che emendare all’unanimità i Trattati UE attraverso le procedure di cui all’art. 48 TEU, i paesi euro hanno spesso preferito stipulare accordi internazionali separati, fra cui il Trattato sul MES e il Fiscal Compact. Anche l’adozione di norme di diritto secondario si è servita ampiamente dell’art. 136 TFEU sul coordinamento economico rafforzato dei paesi che hanno adottato la moneta unica.
In conclusione, pur non godendo ancora di una personalità giuridica distinta da quelle dell’Unione europea o dei suoi Stati membri, l’eurozona si sta emancipando come un soggetto autonomo caratterizzato dalle sue politiche, i suoi meccanismi decisionali ed i propri interessi. L’analisi seguente studierà in che modo il quadro istituzionale dell’Unione europea può recepire e adattarsi a questo lento processo di autodeterminazione della zona euro.
3. Lo sviluppo di un sistema istituzionale su misura per la zona euro
3.1. Il difficile equilibrio tra unità del quadro giuridico europeo e differenziazione del funzionamento interno alle istituzioni UE.
L’emergere di un nucleo compatto di paesi impegnati a garantire la stabilità della zona euro nel suo complesso obbliga a ripensare il funzionamento del sistema istituzionale dell’Unione europea. Tale riflessione dovrebbe tenere in considerazione due principi di fondo. Da una parte, preso atto che la divisione tra paesi euro e non euro riguarda ormai alcuni aspetti essenziali del processo di integrazione, quali l’esercizio di competenze sovrane, l’applicazione di diritti e di doveri per gli Stati membri, nonché la protezione di specifici interessi, è necessario che i rappresentanti dell’eurozona possano decidere in autonomia su quelle questioni che riguardano specificatamente quest’ultima. Allo stesso tempo, la riforma dei meccanismi istituzionali dell’eurozona dovrebbe salvaguardare per quanto possibile il quadro giuridico europeo. L’obiettivo non dovrebbe essere pertanto lo smantellamento delle istituzioni esistenti, ma la creazione di un nucleo integrato all’interno dell’Unione capace di autodeterminarsi sotto il profilo della politica economica e fiscale.
Alla luce di queste premesse, è possibile sviluppare un’analisi della possibile definizione di un sistema istituzionale specifico per la zona euro partendo dal quadro giuridico esistente. Al posto di creare nuove istituzioni e di moltiplicare i Trattati, il nuovo governo della zona euro dovrebbe preferibilmente svilupparsi adattando il funzionamento delle istituzioni esistenti ai bisogni specifici dell’UEM.
3.2. La Banca centrale europea.
La Banca centrale europea è l’istituzione dell’Unione europea incaricata di gestire la politica monetaria.[12] Dal momento che solo una parte dei paesi UE è entrata a far parte dell’eurozona, la BCE è stata caratterizza sin dal suo concepimento da una contraddizione di fondo: pur essendo un’istituzione dell’Unione nel suo complesso che opera uti universi, il suo mandato e gli istrumenti a sua disposizione limitano fisiologicamente la vocazione propriamente comunitaria della BCE, rendendola di fatto un’istituzione parziale, nel senso che essa opera per una parte (anche se maggioritaria) degli Stati membri.[13]
La BCE è l’unica istituzione UE concepita espressamente per funzionare a geometria variabile. Una volta preso atto che solo alcuni paesi avrebbe adottato l’euro, i redattori del Trattato di Maastricht hanno potuto disegnare i meccanismi interni alla BCE distinguendo tra Stati membri partecipanti e non. A differenza di altre istituzioni, il funzionamento a geometria variabile della BCE è stato assicurato dotandola di una struttura tripartita: esistono infatti tre organi interni che si differenziano per composizione e mandato. Il Comitato esecutivo, responsabile della gestione degli affari correnti della BCE, comprende un Presidente, un vicepresidente e quattro altri membri, la cui nomina viene decisa dal Consiglio a maggioranza qualificata. Il Consiglio direttivo, composto dai membri del Comitato esecutivo e dai Governatori delle banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro, adotta gli indirizzi e prende le decisioni necessarie ad assicurare l’assolvimento dei compiti affidati alla BCE, in particolare la formulazione della politica monetaria fornendo gli indirizzi necessari al Comitato esecutivo. Infine, il Consiglio generale, composto da tutti i membri del Consiglio direttivo oltre che dai Governatori delle banche centrali dei paesi che non fanno parte dell’eurozona svolge essenzialmente funzioni consultive e di raccolta di informazioni statistiche. Anche se il Consiglio generale è stato concepito per essere un organo transitorio, che sarebbe scomparso una volta che tutti i paesi UE avessero adottato la moneta unica,[14] la crescente spaccatura tra eurozona e resto dell’UE ha reso tale prospettiva per lo meno improbabile.
Il recente conferimento di poteri di supervisione prudenziale alla BCE ripropone il funzionamento a geometria variabile anche nel quadro della costituenda Unione bancaria. Ciò è dovuto al fatto che una parte dei paesi UE non facenti parte dell’unione monetaria, ha comunque aderito al Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU) con a capo la BCE. Le autorità di supervisione nazionali di questi paesi, pur essendo coinvolte nella preparazione delle decisioni, sono tuttavia escluse dalla loro ratifica finale, che secondo il Reg. (UE) N. 1024/2013 spetta al Consiglio direttivo della BCE. Evidentemente, onde evitare di ricevere ordini da un organo dove i loro rappresentanti sono assenti, i paesi UE estranei all’eurozona mantengono il diritto di porre fine alla cooperazione con il MVU in ogni momento, evitando così che, in caso di grave disaccordo, la BCE abbia l’ultima parola sulla supervisione delle banche situate nel loro territorio.[15]
3.3. Il Consiglio e il Consiglio europeo.
Pur essendo stato concepito come istituzione dell’Unione nel suo complesso, incaricata della funzione legislativa e di bilancio, il Consiglio è riuscito ad adeguarsi facilmente alle specifiche esigenze di governance della zona euro. A differenza della BCE, i cui organi sono stati da subito concepiti per funzionare per gruppi di paesi diversi, il Consiglio ha dovuto modificare il suo funzionamento interno onde differenziare i processi decisionali a seconda che l’ordine del giorno della riunione riguardi o meno la zona euro. La natura intergovernativa ed il funzionamento uti singuli del Consiglio hanno evidentemente facilitato tale adattamento.
Il funzionamento del Consiglio a geometria variabile è stato introdotto sia in maniera formale, che informale. Sotto il primo profilo è stato lo stesso Trattato di Maastricht a decidere quali governi possano partecipare ad un processo decisionale relativo all’UEM. L’art. 139 TFEU prevede infatti che i diritti di voto dei membri del Consiglio che rappresentano Stati esterni all’unione monetaria siano sospesi quando vengono adottate misure che riguardano la zona euro, in particolare le raccomandazioni e le sanzioni previste dal processo di supervisione sui bilanci nazionali.[16] Sotto il profilo informale, invece, i ministri delle finanze della zona euro hanno iniziato a riunirsi periodicamente nel così detto eurogruppo,[17] per discutere le questioni riguardanti specificatamente l’UEM. Lo scopo principale di queste riunioni è evidentemente quello di giungere ad un consenso di fondo tra i paesi dell’area euro influenzando l’adozione delle decisioni ufficiali che spettano formalmente al Consiglio.[18]
Il lento consolidamento dell’eurogruppo come governo economico de facto della zona euro è servito da modello per l’adattamento di un’altra istituzione intergovernativa al funzionamento a geometria variabile: il Consiglio europeo. Quest’ultimo ha sicuramente rafforzato il suo ruolo durante la crisi del debito sovrano, assumendosi la responsabilità delle scelte strategiche di fondo volte a garantire la tenuta dell’unione monetaria. Il Fiscal Compact ha dunque confermato la creazione del Vertice euro (Euro summit), che stava già lentamente emergendo nella prassi in seguito allo scoppio della crisi.[19] Tale Vertice è composto dai Capi di Stato o di Governo dei paesi la cui moneta è l’euro oltre che dal Presidente della Commissione europea e dal Presidente della BCE.[20] Le sue riunioni servono a discutere questioni connesse alle competenze specifiche relative alla moneta unica, la governance economica, nonché orientamenti strategici per aumentare la convergenza nella zona euro.[21] Anche in questo caso, essendo concepito come organo informale, il Vertice euro non pregiudica i diritti del Consiglio europeo previsti dal Trattato.
3.4. Il Parlamento europeo.
3.4.1. La zona euro ha bisogno di un suo parlamento? Le ragioni contro.
Il rafforzamento della governance della zona euro in seguito allo scoppio della crisi del debito sovrano ha posto nel dibattito politico europeo il tema del controllo democratico sui nuovi strumenti di coordinamento economico. Non sono mancate a tal fine proposte volte a creare un livello di democrazia specifico per la zona euro all’interno o all’esterno del Parlamento europeo.[22] Analizzando con attenzione la fattibilità di queste prospettiva emergono, tuttavia, non poche difficoltà.[23]
L’ipotesi di un Parlamento europeo funzionante a geometria variabile porrebbe innanzitutto il problema della differenziazione del ruolo degli deputati europei a seconda del paese d’origine. È in particolare l’art. 14.2 TUE a vietare tale distinzione nel momento in cui afferma che i membri del Parlamento europeo rappresentano i cittadini europei e non il loro popolo nazionale. Questa previsione ha lo scopo di sottolineare la natura sovranazionale del Parlamento europeo che non si limita a raggruppare diversi rappresentanti eletti democraticamente a livello nazionale, ma è l’espressione della voce dei cittadini europei nel loro complesso. Introducendo una distinzione tra deputati della zona euro e deputati degli altri paesi membri si rischierebbe pertanto di spaccare il Parlamento in almeno due gruppi. In secondo luogo, dal momento che l’introduzione della moneta unica non è l’unico esempio di integrazione differenziata prevista nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea, il funzionamento del Parlamento europeo a geometria variabile dovrebbe valere anche per tutti gli altri casi in cui un gruppo di paesi ha deciso di integrarsi più degli altri. Tralasciando i casi tecnici quali le cooperazioni rafforzate nell’ambito del divorzio e della separazione personale e del brevetto europeo, l’introduzione di un controllo democratico ad hoc dovrebbe valere oltre che per l’UEM, anche per il sistema Schengen e, in prospettiva, per la cooperazione strutturata e permanente nell’ambito della politica di sicurezza e di difesa.[24] Ciò rischierebbe di trasformare il Parlamento europeo in un’assemblea ombrello o à la carte, composta da tanti mini parlamenti, quanti sono gli esempi di integrazione differenziata. In terzo luogo, dal momento che in base al Trattato quasi tutti gli Stati membri dell’Unione sono obbligati a introdurre la moneta unica in futuro,[25] non avrebbe senso frammentare il Parlamento europeo dal momento che nel medio o lungo periodo sarà comunque composto quasi esclusivamente da rappresentanti provenienti dalla zona euro allargata.
Considerando infine la prospettiva di una nuova camera parlamentare composta solo da rappresentati eletti nei paesi euro, ciò causerebbe un’ulteriore complicazione e frammentazione del quadro giuridico comunitario e soprattutto eclisserebbe il ruolo del Parlamento europeo come somma istituzione democratica dell’Unione europea.
Queste sono le ragioni per cui la governance della zona euro dovrebbe trovare una sua legittimazione democratica nel Parlamento europeo composto dai rappresentanti di tutti i paesi membri, evitando sia di frammentare il suo funzionamento interno, sia di creare dei suoi surrogati.
3.4.2. La zona euro ha bisogno di un suo parlamento? Le ragioni a favore.
La ragionevolezza degli argomenti sopra citati non è sufficiente a liquidare del tutto il discorso sulla creazione di un controllo democratico specifico per la zona euro.[26] L’esigenza di superare il deficit democratico della governance economica deve infatti essere contestualizzata nel processo in corso di condivisione della sovranità fiscale tra i paesi che hanno adottato la moneta unica. Non è un caso infatti che le proposte a favore di un parlamento separato siano state avanzate in relazione alla creazione di strumenti di controllo europeo sui bilanci nazionali e al progetto di bilancio ad hoc per la zona euro.[27] A tal proposito è importante sottolineare che la creazione di un embrione di potere fiscale a livello europeo andrebbe a toccare, dopo la moneta, un altro elemento fondativo della sovranità statale, il quale più di altri richiede un solido controllo democratico.[28] La fiscalità si sostanzia infatti nel potere di raccogliere tramite la tassazione parte della ricchezza dei cittadini e attraverso la spesa pubblica investire tali risorse nell’interesse generale. Le democrazie moderne sono nate proprio sulla base della battaglia volta a sottrarre il potere di bilancio al sovrano assoluto e trasferirlo al parlamento. La relazione tra i cittadini e sovranità fiscale è stata sintetizzata molto bene nel motto della rivoluzione americana, ovvero “no taxation without representation”. È questo il motivo per cui la creazione di un potere europeo di controllo sui bilanci nazionali e la definizione di una capacità fiscale per l’unione monetaria richiede una più stretta applicazione del principio democratico.
Le proposte volte a creare un livello di democrazia separato per l’eurozona sono state avanzate in seguito ai dubbi sul fatto che il Parlamento europeo possa soddisfare adeguatamente le esigenze di rappresentanza democratica dei paesi che hanno adottato la moneta unica. È possibile a proposito indentificare due problematiche principali.
Innanzitutto, data la sua natura di istituzione dell’Unione nel suo complesso, il Parlamento europeo è composto anche da deputati non provenienti dalla zona euro, eletti pertanto da cittadini che non sono coinvolti nel processo di integrazione fiscale. La partecipazione di questi europarlamentari nelle decisioni che riguardano solo la zona euro metterebbe pertanto in discussione il fondamento della rappresentanza democratica secondo cui ogni potere politico deve essere esercitato dai rappresentanti di coloro che sono soggetti a tale potere. Al fine di mantenere intatta la relazione tra governati e governanti ed evitare in concreto che eurodeputati polacchi o svedesi facciano la differenza su un voto che riguarda la governance della zona euro, avrebbe senso dare solo ai rappresentanti provenienti da quest’ultima il potere decisionale sulle questioni che la riguardano.[29]
Secondo, l’attuale elezione del Parlamento europeo non rispetta il principio di eguaglianza elettorale tra i cittadini. Ciò dipende non solo dal fatto che ogni paese abbia la sua legge elettorale per l’elezione del Parlamento europeo, ma anche dal principio di proporzionalità degressiva della rappresentanza previsto dal Trattato UE, secondo cui i cittadini di paesi più piccoli sono sovrarappresentati, rispetto ai cittadini residenti nei paesi più popolosi. Per esempio un cittadino austriaco è rappresentato due volte in più di un cittadino francese, mentre un cittadino della Lituania è circa tre volte più rappresentato di un cittadino polacco.[30] Tale sproporzione nella rappresentanza è stata a lungo motivata nel fatto che l’Unione non consiste solo in un’unione di cittadini, ma anche di Stati, e che pertanto vanno prese in considerazione anche le differenze nazionali.[31] Alla luce delle considerazioni precedenti, tuttavia, questa giustificazione non è più accettabile.[32] Se le manipolazioni nella rappresentanza erano tollerabili quando l’Unione aveva un’influenza limitata sulle prerogative sovrane degli Stati, l’attuale impatto della governance europea sulle leggi di bilancio e la prospettiva di un’ulteriore integrazione fiscale della zona euro richiedono evidentemente che tutti i cittadini europei siano rappresentati allo stesso modo. Dal momento che l’integrazione economica e fiscale tocca la relazione tra responsabilità e solidarietà in una comunità politica, i cittadini della zona euro dovrebbero avere tutti la stessa voce nella gestione della governance economica. Il rischio che si corre altrimenti è che i contribuenti residenti in un paese membro valgano molto di più di quelli residenti in un altro, pur essendo tutti soggetti alle stesse regole.
3.4.3. Che tipo di parlamento serve alla zona euro?
Nel caso in cui i governi decidessero di istituire una rappresentanza democratica ad hoc per la zona euro, sarebbe necessario identificare le modalità con cui tale progetto possa tramutarsi in realtà.
A titolo preliminare è bene ricordare che la creazione di un livello di democrazia specifica per i paesi euro richiederebbe una riforma dei trattati europei. Ciò è necessario dal momento che il quadro giuridico esistente esclude a priori qualsiasi differenziazione del ruolo dei parlamentari europei a seconda del paese membro di elezione. In secondo luogo, la modifica dei Trattati UE è necessaria per coinvolgere i rappresentanti dei cittadini nel funzionamento della governance economica dell’eurozona, che al momento viene gestita soltanto dal Consiglio, dal Consiglio europeo e dalla Commissione. Venendo quindi alla possibile concretizzazione del progetto si profilano due opzioni principali.
Da una parte è possibile creare all’interno del Parlamento europeo un “comitato euro” responsabile per le questioni che riguardano l’UEM.[33] Quest’ultimo si differenzierebbe dall’attuale Commissione per gli affari economici e monetari interna al Parlamento europeo sotto due profili. In primis, il Comitato euro sarebbe composto solo da deputati eletti negli Stati che hanno adottato la moneta unica. In secondo luogo, esso rappresenterebbe l’unica autorità parlamentare in grado di prendere parte alle decisioni relative alla governance economica dell’eurozona. Se il comitato euro si limitasse infatti ad essere solo un forum di discussione incaricato di preparare i lavori della plenaria, le esigenze specifiche di rappresentanza della zona euro non sarebbero soddisfatte.[34] Venendo ad analizzare il merito di questa proposta, la creazione di un comitato euro all’interno del Parlamento europeo avrebbe sicuramente il vantaggio di mantenere l’integrità formale dell’assemblea e facilitare il coordinamento tra i rappresentanti della zona euro e gli altri eurodeputati. Allo stesso tempo l’istituzione del comitato richiederebbe una difficile riforma dei trattati all’unanimità, tanto più se si volesse anche correggere il problema della proporzionalità degressiva nella rappresentanza per i deputati eletti nei paesi euro.
Un’altra opzione per dotare la zona euro di una sua rappresentanza democratica specifica è la creazione di un’assemblea parlamentare separata. Ciò potrebbe avvenire tramite l’istituzione di una nuova camera eletta a livello europeo oppure con l’istituzione di un parlamento di secondo livello composto solo da parlamentari nazionali dei paesi euro. Il Fiscal Compact tra l’altro già prevede il coinvolgimento di una conferenza dei rappresentanti del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali nella discussione delle politiche di bilancio e di altre questioni rientranti nell’ambito del Trattato.[35] Si noti comunque, che, qualunque forma assuma in concreto, la creazione di una nuova camera per la zona euro porterebbe sicuramente una serie di svantaggi, quali la frammentazione e complicazione del quadro giuridico dell’Unione e soprattutto l’indebolimento del Parlamento europeo, il cui ruolo politico potrebbe essere messo in ombra dal coinvolgimento della nuova assemblea nei processi decisionali dell’UEM.[36]
3.5. La Commissione europea.
La trasformazione della governance economica della zona euro in seguito allo scoppio della crisi del debito sovrano ha sicuramente visto un rafforzamento della Commissione europea. Non solo essa partecipa alla supervisione sui bilanci nazionali, ma svolge anche un ruolo fondamentale nella gestione delle politiche di condizionalità nel quadro del MES. Le più recenti proposte di riforma dell’UEM menzionano inoltre la possibilità di creare un Ministro delle finanze e un Tesoro della zona euro nel quadro della Commissione europea.[37]
Nonostante il suo graduale rafforzamento nel processo di emancipazione della zona euro dal resto dell’UE, la Commissione è sotto molti aspetti l’istituzione che meno si presta ad un funzionamento a geometria variabile. Esistono a proposito due motivi principali.
Considerando il suo funzionamento, la Commissione europea non si qualifica come un organo di Stati, bensì di individui che agiscono in modo indipendente uti universi. Il distacco dei singoli Commissari non solo dal governo, ma anche dal corpo elettorale del paese di provenienza è deducibile dalla possibilità, già avanzata nel Trattato di Lisbona,[38] di ridurre la dimensione della Commissione, individuando un massimo di membri pari a due terzi degli Stati membri. In questo quadro, in cui non è possibile ancora qualificare l’Unione come democrazia parlamentare, i singoli Commissari non rispondono direttamente davanti ai cittadini, ma è la Commissione nel suo complesso ad essere responsabile davanti al Parlamento. Per questo motivo sia il voto di fiducia, sia la mozione di censura adottata dai deputati europei riguarda la Commissione nel suo complesso e non i singoli Commissari. Si deduce pertanto non solo che la Commissione è un organo unitario e compatto, ma soprattutto che essa è un’istituzione sovranazionale ampiamente emancipata dalle logiche della rappresentanza nazionale.
Considerando invece le sue funzioni, il Trattato conferisce alla Commissione tre compiti principali: iniziativa legislativa, funzione di controllo tecnico sul rispetto del diritto UE da parte degli Stati membri e funzione esecutiva. Si tratta di tre competenze molto importanti, che attingono direttamente alla gestione della governance economica della zona euro, e che tuttavia non richiedono necessariamente una differenziazione di ruoli all’interno della Commissione europea a seconda della nazionalità dei suoi membri. Infatti, i compiti della Commissione nell’attuale governance economica sono soprattutto di natura tecnica, dovendo essa fare raccomandazioni e proposte al Consiglio e quindi mettere in pratica le sue decisioni. Anche se le valutazioni tecniche della Commissione hanno un ruolo importante nell’apertura della procedura per deficit eccessivo o nella sospensione del sostegno finanziario ai paesi che hanno richiesto l’aiuto del MES, le scelte di merito spettano comunque al Consiglio. Anche nella prospettiva di democratizzazione dell’UEM attraverso il coinvolgimento del Parlamento europeo nei processi decisionali, la Commissione continuerebbe a svolgere le funzioni attuali di preparazione ed esecuzione delle scelte politiche relative alla gestione della governance economica.
Alla luce di queste considerazioni, la Commissione può confermare il suo ruolo di organo unitario e indipendente in grado di garantire la corretta applicazione del diritto UE sia per le questioni che riguardano l’Unione nel suo complesso, sia quando bisogna tutelare gli interessi e i bisogni specifici della zona euro. Anche l’eventuale creazione di un Ministro dell’eurozona all’interno della Commissione europea, non richiederebbe alcune differenziazione del ruolo dei commissari, bastando al massimo l’accordo implicito che tale ruolo venga assegnato a un cittadino proveniente da un paese euro.
Conclusioni
L’analisi svolta in questo articolo ha voluto dimostrare che la zona euro necessita di un suo quadro istituzionale per gestire i trasferimenti di sovranità già intercorsi e ancora necessari al fine di garantire il completamento dell’UEM. Anche se la stipulazione di accordi separati a livello intergovernativo non può escludersi del tutto, resta auspicabile che le esigenze di governance della zona euro siano soddisfatte attraverso una riforma del quadro istituzionale esistente.
L’analisi ha quindi dimostrato come tale processo di “adattamento” dell’Unione alla logica dell’integrazione rafforzata della zona euro cambi da istituzione a istituzione. Mentre alcune sono state già concepite per funzionare a geometria variabile, come la BCE, altre si sono adattate facilmente a questa esigenza, come il Consiglio ed il Consiglio europeo. Nel caso del Parlamento europeo, la creazione di un livello di democrazia specifico per la zona euro risulta necessario, per quanto sia complesso da applicarsi in concreto. Solo la Commissione europea, infine, non si presta ad una differenziazione dei ruoli tra i suoi componenti, avendo un ruolo esecutivo nella governance economica e trovando la sua legittimazione direttamente a livello europeo.
In conclusione la riforma istituzionale della zona euro è una sfida fondamentale che ogni futura riforma dei Trattati dovrà prendere in considerazione. Ciò è necessario non solo per rafforzare l’integrazione politica nella zona euro, ma anche per rinsaldare complessivamente il rapporto tra cittadini e istituzioni europee, attraverso una nuova definizione della struttura di governance dell’UE.
[1] Il Regno Unito e la Danimarca hanno ottenuto un diritto di opting-out dall’obbligo di introdurre la moneta unica.
[2] Il Trattato prevede quattro criteri di convergenza economici (stabilità dei prezzi, finanze pubbliche sane e sostenibili, stabilità del tasso di cambio, tassi d’interesse a lungo termine stabili) e un criterio di convergenza giuridica (l’indipendenza della banca centrale nazionale). Si noti che alcuni paesi stanno intenzionalmente violando i criteri di convergenza per essere esentati dall’ingresso nell’UEM.
[3] Gli atti della BCE compiuti nell’esercizio della sua politica monetaria, le operazioni sui cambi, la gestione delle riserve ufficiali e la garanzia del corretto funzionamento del sistema dei pagamenti producono i loro effetti solo nella zona euro. Inoltre il Consiglio ha un potere generale di coordinamento delle politiche economiche di tutti i paesi membri in conformità con le procedure di cui agli articoli 121 e 126 TFEU, ma le sue raccomandazioni sono vincolanti solo per i paesi euro e solo questi ultimi possono essere destinatari di sanzioni in caso di violazione persistente dei criteri di convergenza.
[4] Il Trattato sul Meccanismo europeo di stabilità è stato firmato tra i governi della zona euro il 2 marzo 2012.
[5] La supervisione europea sul ciclo di bilancio nazionale è prevista dal Reg. (UE) N. 1175/2011 sul Semestre europeo e dal Reg. (UE) N. 473/2013 sul Calendario di bilancio.
[6] Il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance è stato firmato il 2 marzo 2012 tra venticinque paesi membri dell’Unione europea. Solo il Regno Unito, la Croazia e la Repubblica Ceca non vi hanno preso parte.
[7] Il Meccanismo unico di supervisione è stato previsto dal Reg. (UE) N. 1024/2013.
[8] Il Meccanismo unico di risoluzione è stato previsto dal Reg. (UE) N. 806/2014.
[9] La partecipazione all’Unione bancaria è obbligatoria per i paesi dell’eurozona e facoltativa per gli altri Stati membri.
[10] Dieci paesi dell’eurozona (Francia, Germania, Italia, Spagna, Belgio, Portogallo, Austria, Grecia, Slovacchia e Slovenia) stanno negoziando l’introduzione di una tassa sulle transazioni finanziarie attraverso una cooperazione rafforzata. Cfr. Proposta della Commissione europea per una Direttiva del Consiglio attuativa la cooperazione rafforzata nell’ambito di una tassa sulle transazioni finanziarie (COM/2013/71).
[11] Nel giugno 2012 il Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy ha presentato un rapporto dal titolo Verso un’autentica Unione economica e monetaria, predisposto in cooperazione con i Presidenti della Commissione (Barroso), dell’eurogruppo (Juncker) e della BCE (Draghi), EUCO (2012) 120. Nel novembre del 2012 la Commissione europea ha adottato un Blueprint dal titolo Un piano per un’Unione economica e monetaria autentica e approfondita – Avvio del dibattito europeo, COM (2012) 777 final. Nel giugno del 2015 il Presidente della Commissione europea Juncker, in cooperazione con i Presidenti del Consiglio europeo (Tusk), dell’eurogruppo (Dijsselbloem), della BCE (Draghi) e del Parlamento europeo (Schulz) ha presentato un nuovo rapporto sulla riforma dell’UEM: Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa. Questo testo è reperibile online nel sito http://www.consilium.europa.eu. Infine, nel maggio 2017, la Commissione ha adottato un Documento di riflessione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria, COM(2017) 291. I documenti citati presentano una roadmap per il completamento dell’UEM attraverso la creazione successiva di un’unione bancaria, un’unione dei mercati di capitale, un’unione fiscale, una vera unione economica ed infine un’unione politica.
[12] Nella gestione di questa competenza sovrana, il Trattato garantisce alla BCE una forte indipendenza e la incarica di perseguire innanzitutto l’obiettivo della stabilità dei prezzi, e per quanto compatibile, anche il sostegno alle politiche economiche generali nell’Unione.
[13] Anche se nelle intenzioni dei redattori del Trattato di Maastricht tale contraddizione doveva essere temporanea, essendo quasi tutti gli Stati membri destinati ad entrare nell’unione monetaria, il processo di allargamento incontra ormai delle notevoli difficoltà lasciando che la BCE operi come istituzione solo della zona euro.
[14] Cfr. art. 141 TFUE.
[15] Sul punto si veda N. Moloney, European banking union: assessing its risks and resilience, in Common Market Law Review, 51 (2014), pp. 1609 ss, p. 1663.
[16] Si tratta in particolare della procedura di sorveglianza multilaterale ex art. 121 TFUE e della procedura per deficit eccessivo di cui all’art. 126 TFUE.
[17] Il Trattato di Lisbona ha introdotto un riferimento all’eurogruppo all’art. 137 TFUE. Inoltre il protocollo aggiuntivo al trattato sull’eurogruppo prevede l’elezione di un suo Presidente stabile ogni due anni e mezzo e rinnovabile solo una volta.
[18] Questo porta evidentemente ad una sterilizzazione del dibattito in sede al Consiglio dal momento che la maggioranza è già compatta su una certa posizione.
[19] Cfr. art. 12 TSCG.
[20] Il presidente del Vertice euro è nominato a maggioranza semplice dai capi di Stato o di governo delle parti contraenti la cui moneta è l’euro nello stesso momento in cui il Consiglio europeo elegge il proprio presidente e con un mandato di pari durata.
[21] I suoi lavori sono preparati dall’eurogruppo, il cui Presidente può partecipare alle riunioni del vertice.
[22] Proposte a favore di un parlamento della zona euro sono state avanzate a più riprese da Emmanuel Macron sia quando era Ministro dell’economia del governo francese, sia nel suo programma elettorale per la Presidenza della Repubblica. Cfr. Macron calls for radical reform to save euro, Financial Times, 24settembre 2015. Anche il Ministro delle finanze tedesco Schäuble si è dichiarato favorevole al progetto. Cfr. Schäuble advocates separate eurozone parliament, Euractiv, 28gennaio 2014.
[23] Nel dibattito accademico contrari all’introduzione di un parlamento separato della zona euro sono: F. Fabbrini, Representation in the European Parliament: of False Problems and Real Challenges,Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 73 (2015), pp. 823 ss.; F. Fabbrini, Economic Governance in Europe, Oxford,Oxford University Press, 2016, pp. 208-220; F. Allemand, F. Martucci, La légitimité démocratique de la gouvernance économique européenne, Revue de l’OFCE / Débats et politiques, n. 134 (2014), pp. 115 ss.; C. Fasone, European Economic Governance and Parliamentary Representation. What Place for the European Parliament?, European Law Journal, 20 (2014), pp. 164 ss..
[24] Cfr. art. 46 TUE.
[25] Sono esclusi il Regno Unito e la Danimarca in base al diritto di opting-out previsto dal Trattato di Maastricht.
[26] Nel dibattito accademico, favorevoli all’introduzione di un parlamento separato della zona euro: A. Von Bogdandy C. Calliess, H. Enderlein, M. Fratzsche, C. Fuest, F. Mayer, D. Schwarzer, M. Steinbeis, C. Stelzenmüller, J. von Weizsäcker, G. Wolff, Aufbruch in die Euro Union, Zeitschrift für Rechtspolitik, 46, n. 7 (2013); L. Lionello, Does the Eurozone Need Its Own Parliament? Legal Necessity and Feasibility of a Eurozone Parliamentary Scrutiny, in D. Daniele, P. Simone, R. Cisotta (eds.), Democracy in the EMU in the Aftermath of the Crisis, Berlino, Springer, 2017, pp. 179 ss..
[27] Cfr. nota 10. Vedi anche la Risoluzione del Parlamento europeo del 16 febbraio 2017 sulla capacità di bilancio della zona euro (2015/2344(INI)).
[28] Infatti la creazione della moneta unica, che pure toccava un altro elemento essenziale della sovranità degli Stati, non ha posto le stesse sfide per quanto riguarda il controllo democratico perché la BCE è una istituzione indipendente, le cui azioni non possono essere influenzate direttamente dalle istituzioni politiche elette dai cittadini.
[29] È questa la stessa logica che ha portato le istituzioni intergovernative dell’Unione, quali il Consiglio e il Consiglio europeo, a funzionare a geometria variabile.
[30] Sul punto vedi N. Véron, How unequal is the European Parliament’s representation?, Bruegel Blog Post, 19 Maggio 2014.
[31] F. Fabbrini Representation in the European Parliament: of False Problems and Real Challenges, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht, und Völkerrecht, 75 (2015), pp. 823 ss., p. 827.
[32] Il punto è stato sollevato anche dalla Corte costituzionale tedesca nella sentenza sulla ratifica del Trattato di Lisbona del 30 giugno 2009. “The degressively proportional composition prescribed for the European Parliament by Article 14.2(1) third sentence Lisbon TEU stands between the principle of equality of states under international law and the state principle of electoral equality. [...]. In federal states, such marked imbalances are, as a general rule, only tolerated for the second chamber existing beside the parliament [...]. They are, however, not accepted in the representative body of the people because otherwise that could not represent the people in a way that does justice to equality based on the principle of personal freedom. The arrangement of the right to vote in the European Union need, however, not be a contradiction to Article 10.1 Lisbon TEU, which provides that the functioning of the Union shall be founded on representative democracy; for the democracies of the Member States with their majorities and decisions on political direction are represented at the level of the European institutions in the Council and also in the Parliament. Thus, this arrangement of representation of the Member States only indirectly represents the distribution of power in the Member States. This is a cogent reason for the fact that it would be perceived as insufficient if for example a small Member State were represented in the European Parliament by only one Member of Parliament if the principle of electoral equality were observed more strictly. The states affected argue that otherwise it would no longer possible to reflect national majority situations in a representative manner at European level. This consideration alone shows that it is not the European people that is represented within the meaning of Article 10.1 Lisbon TEU but the peoples of Europe organised in their states, with their respective distribution of power brought about by democratic elections taking into account the principle of equality and pre-determined by party politics”. Corte Ccostituzionale tedesca, Sentenza del 30 giugno 2009, [2 BvE 2/08], paras 284-286.
[33] Sul punto vedi S. Verhelst, A Eurozone Subcommittee in the European Parliament: High hopes, low results?, Egmont European Policy Brief No 31/2014.
[34] Si noti che la proposta di creare un comitato con una base elettorale propria e competenze sovrane specifiche all’interno di un’assemblea parlamentare più ampia è stata presa in discussione dal parlamento di Westminster in relazione alla così detta “West Lothian Question”. Quest’ultima riguarda la possibilità di introdurre un funzionamento a geometria variabile per il Parlamento di Londra dopo che alcune competenze sovrane sono state devolute alla Scozia, al Galles e all’Irlanda del Nord, ma non all’Inghilterra. Il Governo britannico ha incaricato nel 2012 una Commissione presieduta da Sir William Robert McKay di proporre delle soluzioni per risolvere la “West Lothian Question”. La Commissione ha adottato una relazione nel 2013 avanzando una serie di proposte volte a garantire il principio: “English votes for English laws”. “Decisions at the United Kingdom level with a separate and distinct effect for England [..] should normally be taken only with the consent of a majority of MPs for constituencies in England [..]”. Cfr. Report of the Commission on the Consequences of Devolution for the House of Commons, (The McKay Commission), marzo 2013, pp. 8-9.
[35] Cfr. art. 13 TSCG.
[36] Oltre a dare a voce a tutti i cittadini europei, il Parlamento europeo ha guadagnato in molti decenni un’autorità politica e un peso istituzionale che non sarebbe facile sostituire.
[37] Vedi Risoluzione del Parlamento europeo del 16 febbraio 2017 sulla capacità di bilancio della zona euro (2015/2344(INI)).
[38] Cfr. art. 17.5 TUE.
