Anno LIX, 2017, Numero 1, Pagina 50
La difesa comune in un’unione federale
DOMENICO MORO
1. Il dibattito corrente sull’Unione europea della difesa.
L’iniziativa franco-tedesca per la cooperazione strutturata permanente.
Nel corso dell’ultimo anno, il dibattito sulla necessità di dotare l’Unione europea di una difesa autonoma ha ricevuto un impulso straordinario, per due ragioni. Da un lato, l’inarrestabile flusso di immigrati provenienti da aree di crisi economica o politica e gli attentati terroristici che hanno coinvolto più paesi europei hanno posto all’ordine del giorno la necessità di una risposta comune e, quindi, di una politica estera e di difesa europea. D’altro lato, il fatto nuovo, di portata storica, del cambiamento della politica estera americana nei confronti dell’Europa. Le dichiarazioni dell’ex-Presidente americano, Barack Obama che, nel corso di un’intervista, ricorrendo ad un linguaggio inusuale, ha accusato gli europei di essersi comportati come degli “scrocconi” (free riders) durante l’intervento in Libia del 2011, erano già state un evidente segnale rivolto loro di provvedere da sé alla propria difesa.[1] Il nuovo Presidente, Donald Trump, è stato ancora più esplicito. Dopo aver sostenuto che la Brexit è stata una grande scelta e che altri paesi seguiranno l’esempio della Gran Bretagna, parlando della NATO ha detto che è un’istituzione obsoleta e che il suo costo non può continuare a pesare prevalentemente sugli USA.[2] La svolta americana in politica estera, che ormai accomuna amministrazioni democratiche e repubblicane, di fatto, è l’equivalente della decisione di Nixon, nell’agosto del 1971, di sospendere la convertibilità del dollaro in oro. Con quel provvedimento, Nixon riconosceva che gli USA non erano più in grado, da soli, di garantire l’ordine monetario e finanziario mondiale. Oggi, gli USA riconoscono che, da soli, non sono più in grado di garantire l’ordine politico-militare a livello mondiale. Ma, soprattutto, la nuova Amministrazione americana, per la prima volta dalla fine del Secondo dopoguerra, si dichiara indifferente, se non ostile, agli sviluppi del processo di unificazione europea e questo, dal punto di vista politico, ha un impatto ancora maggiore rispetto alla decisione di Nixon, perché può segnare la fine di un ciclo, quello fondato sul multilateralismo nato a Bretton Woods e che ha governato le relazioni mondiali per più di settant’anni.
Quali sono state le reazioni delle istituzioni europee e dei governi europei, di fronte alla sempre più evidente necessità di promuovere una difesa europea? Il Consiglio europeo, già nel corso della riunione del 25 e 26 giugno 2015 aveva chiesto all’Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza di presentare un rapporto sulla strategia globale dell’UE.[3] Poco prima che Federica Mogherini lo presentasse (giugno 2016), Jean Marc Ayrault e Frank-Walter Steinmeier, Ministri degli esteri, rispettivamente, di Francia e Germania, hanno proposto una cooperazione strutturata permanente, aperta ad altri paesi.[4] Qualche settimana dopo ed alla vigilia dell’incontro a Ventotene tra François Hollande, Angela Merkel e Matteo Renzi, l’Italia, con un’intervista congiunta rilasciata il 18 agosto al quotidiano Le Monde, da Paolo Gentiloni e Roberta Pinotti, rispettivamente Ministro degli esteri e della difesa, però, ha preso le distanze da quell’iniziativa. I rappresentanti del governo italiano, hanno infatti avanzato riserve sulla cooperazione strutturata permanente, rilevando ritardi nella sua attuazione imputati a “sensibilità politiche molto marcate” ed a “meccanismi decisionali complessi”, proponendo una “Schengen della difesa”, al di fuori dei trattati esistenti, chiamata “Unione per la difesa europea”, ma precisando “che non si tratta di istituire un esercito europeo”.[5] Nel corso della riunione informale del Consiglio dei Ministri degli esteri, a Bratislava, il 2-3 settembre 2016, l’Alto Rappresentante presenta le sue proposte su come attuare il Defence Action Plan. Tra queste vi è l’invito agli Stati membri di ricorrere a quanto previsto dai trattati esistenti sulla cooperazione strutturata permanente, ma, rispondendo ad un giornalista, precisa che “the European Army is not something that is going to happen any time soon, but what can happen very soon, if the Member States are committed, is to advance in the field of European defence with very concrete measures, and this is what I put on the table today”.[6]Nei giorni successivi, il 5 settembre, da un incontro informale tra i Ministri della difesa di Francia, Germania ed Italia, non usciranno decisioni particolari. L’11 settembre, però, i Ministri della difesa di Francia e Germania, Jean-Yves Le Drian e Ursula von der Leyen, inviano a Federica Mogherini un documento congiunto, insistendo sul ricorso alla cooperazione strutturata permanente.[7] L’Italia prende nuovamente le distanze da questa posizione con un articolo su Il Politico del Ministro degli esteri, Paolo Gentiloni, con cui vengono ribadite le perplessità sulla cooperazione strutturata permanente e riproponendo un approccio al di fuori dei trattati, per attuare una Schengen for defense:[8] nessuna adesione viene data alla proposta franco-tedesca. Sul punto, il successivo Consiglio europeo informale di Bratislava del 15-16 settembre, si conclude con un nulla di fatto. Il 26 settembre, nel corso della riunione informale del Consiglio dei ministri degli esteri, i Ministri degli esteri e della difesa, Gentiloni e Pinotti, presentano il documento sulla Visione italiana per una difesa europea più forte. Il documento, oltre a chiedere un quartier generale europeo, l’istituzione di una struttura per la formazione del personale militare e fondi europei per finanziare le missioni europee, evidenzia un parziale mutamento di linea da parte dell’Italia. In esso vengono presentate due opzioni: la prima è la proposta di ricorrere alla cooperazione strutturata permanente, la seconda, rivolta agli Stati “con un più alto livello di ambizione”, di procedere verso un’Unione europea della difesa, perseguendo il modello di una Schengen per la difesa.[9] Il 22 novembre scorso il Parlamento europeo approva una Risoluzione sull’Unione europea della difesa nella quale, più volte, si esortano gli Stati membri a procedere ad una cooperazione strutturata permanente, finanziata con il “fondo iniziale” di cui all’art. 41.3 del Trattato sull’Unione europea, oppure con il bilancio europeo.[10] Infine, il Consiglio europeo del 15 dicembre 2016 ha invitato l’Alto Rappresentante a presentare proposte per “[…] l’istituzione di una capacità permanente di pianificazione operativa e condotta a livello strategico, il rafforzamento della pertinenza, utilizzabilità operativa e schierabilità degli strumenti di reazione rapida dell’UE” e, soprattutto, “elementi e opzioni per una cooperazione strutturata permanente inclusiva”.[11] Questa ricostruzione degli incontri e delle principali prese di posizione di istituzioni europee e nazionali, mette in evidenza tre punti: la volontà di Francia e Germania di procedere verso una cooperazione strutturata permanente, sostenuta da Commissione e Parlamento europeo; le esitazioni dell’Italia; infine, il fatto che, in questa fase, non vi è consenso sull’istituzione di un unico esercito europeo e che, se si vorrà procedere su questa strada, occorrerà seguire vie innovative. Con il presente lavoro, si proverà a fornire un contributo in questo senso, esaminando l’esperienza delle unioni federali esistenti, in particolare di quella americana.
2. La difesa comune nei processi di unificazione continentale:
il precedente americano della dual army
Come aveva già osservato Kenneth Wheare nella sua opera Del governo federale,[12] negli USA coesistono due eserciti, la Guardia nazionale a capo degli Stati e l’esercito federale. Le tredici Colonie americane che hanno fondato gli Stati Uniti, non hanno voluto cedere l’intera competenza militare in capo all’esecutivo federale, dando origine ad una situazione specifica e che è durata fino a quando la struttura federale del continente ha saputo mantenersi inalterata. Sembrerebbe, dunque, che, nel caso di Stati nazionali storicamente consolidati che hanno intrapreso la via della loro unificazione politica, sia più difficile ipotizzare la sostituzione di un unico esercito a 27 eserciti nazionali. Per gli europei, più che per gli Stati Uniti, il concetto di difesa comune, più che unica, sembra il più adatto ad indicare la direzione del percorso da seguire. Gli USA sono l’unica federazione che ha dato una risposta originale al problema della difesa comune e costituisce dunque un utile punto di riferimento per quanto riguarda l’istituzione di un sistema di difesa europeo.
2.1. Milizia statale vs. esercito permanente federale: le radici politico-culturali del “doppio esercito” (dual army) americano.
Due lavori sono particolarmente utili per comprendere la scelta americana per quanto riguarda l’organizzazione della difesa e le principali tappe della sua evoluzione. Nel primo caso, si tratta del libro di Lawrence Cress, Citizens in Arms,[13] relativo al periodo che va dagli anni che precedono la Guerra di indipendenza e arriva fino al 1812 e che discute il contesto politico-culturale in cui è maturata la scelta. Nel secondo caso, il riferimento è il libro di Millett, Maslowski e Feis, For the Common Defence, su quattrocento anni di storia militare americana.[14] Cress rammenta che la classe politica delle tredici Colonie era al corrente del dibattito avvenuto in Inghilterra tra il XVII e il XVIII secolo e che aveva opposto coloro che erano favorevoli ad una difesa fondata sulla milizia e coloro che erano a favore di un esercito permanente e ricorda i due testi di riferimento dei Padri fondatori della federazione americana e dei rappresentanti degli Stati che hanno partecipato al dibattito sull’organizzazione della difesa comune. Il primo è il libro di James Harrington, La Repubblica di Oceana,[15] uscito durante la breve fase repubblicana della storia britannica. Il secondo è il testo di Adam Smith, La ricchezza delle nazioni.[16] La tesi di Harrington è che vi sia una relazione fondamentale tra distribuzione della ricchezza fondiaria e forma di governo. La sua idea era che la forma democratica e repubblicana di uno Stato, per sostenersi, doveva essere fondata su una distribuzione egualitaria della terra. La proprietà fondiaria, per Harrington, è dunque l’elemento che conferisce la dignità di cittadino e di uomo libero.[17] La sua visione costituzionale prevedeva la separazione tra legislativo, esecutivo e giudiziario. Ma il loro equilibrio non era fondato su una condizione puramente formale. Il potere esecutivo, infatti, era controbilanciato dalla particolare forma che assumeva l’esercito, composto dai cittadini proprietari di terre che prestavano servizio militare a proprie spese e che per interesse fornivano un bene pubblico nazionale essenziale, quello della difesa dall’esterno e da tendenze tiranniche da parte dell’esecutivo. L’equilibrio tra milizia popolare e l’esecutivo avrebbe così assicurato la difesa delle libertà costituzionali. Il punto di riferimento di Harrington era costituito dall’esperienza della repubblica romana, anch’essa fondata sulla proprietà terriera e sul servizio militare prestato dai proprietari di terre. Adam Smith, da parte sua, sostiene, invece, una tesi diversa.[18] Egli affronta il problema della difesa dal punto di vista della spesa che una società deve sostenere per il mantenimento di una forza militare e lo discute ponendolo in relazione ai suoi diversi stadi di sviluppo. Partendo dallo stadio più basso e primitivo di una società, quello dei cacciatori, vale a dire una situazione in cui ogni uomo è “guerriero e cacciatore al tempo stesso”, osserva che ogni uomo ha l’attrezzatura e l’addestramento che gli servono sia per procurarsi il cibo che per difendere la società cui appartiene. Quest’ultima, pertanto, non deve sostenere alcun costo per mantenerlo. In uno stadio successivo, più progredito, della società, quello agricolo, la divisione del lavoro e gli scambi commerciali sono ancora poco sviluppati ed ogni famiglia si mantiene con il proprio lavoro. Dato il tipo prevalente di attività, quello agricolo, l’uomo è anche preparato a lavorare nelle trincee, fortificare gli accampamenti o cintare un campo. Esso può, dunque, facilmente diventare un militare e se la campagna militare inizia alla fine della semina e termina prima del raccolto, la società non deve sostenere nessun costo, o un costo minimo, per sostenerlo. La situazione cambia radicalmente nello stadio più avanzato della società quando, a seguito del “progresso delle manifatture e dell’arte della guerra”, diventa impossibile per coloro che si arruolano mantenersi a proprie spese. Se un agricoltore partecipa ad una guerra che inizia dopo la semina e finisce prima del raccolto non subisce alcuna perdita di reddito, ma nel caso in cui un fabbro, un falegname o un tessitore lasci la propria attività per partecipare alla guerra, vi è una perdita netta che deve essere compensata dallo Stato. Inoltre, l’innovazione tecnologica negli equipaggiamenti militari e quella relativa all’organizzazione e addestramento delle forze militari, ne fa una vera e propria professione, distinta dalle professioni civili. È questa la ragione per la quale, secondo Smith, nelle società più evolute sono necessari eserciti permanenti, costituiti da militari di professione a carico dello Stato. Questo era, in sintesi, anche il contenuto delle due posizioni che si sono confrontate a partire dalla Guerra di indipendenza e che hanno influenzato per circa un secolo e mezzo la politica di difesa americana, determinando una difesa basata, in misura prevalente, sulla milizia statale e su un ridotto esercito permanente federale.
For the Common Defense, da parte sua, individua i problemi e le scelte che l’esecutivo federale e la struttura militare americana hanno dovuto affrontare e, nel tempo, risolvere: modello di esercito; dimensione delle forze armate a livello federale; stato maggiore unificato per la pianificazione e comando delle operazioni militari; forze di riserva dell’esercito federale; istituzioni per la formazione degli ufficiali e l’elaborazione della strategia militare; addestramento delle forze armate; standardizzazione degli armamenti. Solo i primi due sono stati risolti fin dall’inizio, quando si è discusso della scelta tra uno o più eserciti e della dimensione dell’esercito federale. Gli altri hanno richiesto oltre 150 anni. Infatti, per ragioni dovute alla storica diffidenza delle Colonie nei confronti di eserciti permanenti in capo all’esecutivo, sia statale che federale, la tradizione coloniale del cittadino-soldato che, per un certo periodo dell’anno, partecipava ad operazioni di addestramento, è stata mantenuta parallelamente all’istituzione di un esercito federale di piccole dimensioni. Pertanto, gli Stati Uniti hanno dato vita ad una struttura militare unica tra le unioni federali esistenti: quella del “doppio esercito” (dual army), statale e federale, il primo basato sulla figura del cittadino-soldato e il secondo sul soldato professionale.
2.2. La difesa comune nella fase hamiltoniana: nascita e consolidamento del “doppio esercito” (dual army).
All’inizio della guerra d’indipendenza,[19] ognuna delle tredici colonie aveva una propria milizia, composta da cittadini-soldati, impegnati a tempo parziale per la difesa locale. Il Primo congresso continentale (1774-75) respinse l’idea di una forza nazionale della milizia, in quanto temeva che potesse trasformarsi in un esercito permanente.[20] Solo con il Secondo congresso continentale, a partire dal giugno 1775, si decise di procedere alla creazione di un esercito continentale (Continental army), affidato a George Washington, ma sulla base di un arruolamento della durata di un anno, proprio per i timori nei confronti di un esercito permanente. Washington, inoltre, non aveva il controllo assoluto dell’esercito: i suoi ufficiali erano nominati dal Congresso che, in molti casi, si assumeva anche la responsabilità della conduzione delle operazioni militari. La coesistenza di una forza militare continentale, che integrava le milizie statali, costituì così, fin dall’inizio, la premessa del “doppio esercito” (dual army). L’esercito confederale era formato da volontari (regulars) che venivano incentivati ad arruolarsi con la prospettiva del bottino conquistato nel corso degli scontri, o con la promessa di ottenere terreni alla fine della guerra. La mobilitazione delle milizie statali che integravano l’esercito continentale avveniva, invece, con difficoltà, poiché le persone abili potevano sfuggire all’arruolamento pagando una tassa, oppure trovando qualcun altro che si arruolasse in loro vece, un’abitudine che si mantenne fino allo scoppio della guerra civile compresa. Questa situazione, oltre che sulla durata del reclutamento, aveva importanti conseguenze anche sulle dimensioni dell’esercito — che non superò mai i 16-17.000 effettivi — e sul livello di addestramento, un problema che, mancando una forza di riserva, si manifestava quando le operazioni militari richiedevano l’aumento degli organici dell’esercito con i volontari e con quelli delle milizie statali.[21] Ad esempio, l’esercito continentale del 1776 dovette essere ricostituito da capo alla scadenza del periodo di arruolamento dell’esercito del 1775. Solo quando gli inglesi iniziarono l’invio di forze aggiuntive per porre fine alla Rivoluzione americana, il Congresso continentale chiese ad ogni Colonia di contribuire al rafforzamento delle Continental troops con reggimenti in proporzione alla propria popolazione ed estese la durata dell’arruolamento a tre anni o “per la durata della guerra” per evitare le difficoltà logistiche ed organizzative che insorgevano con l’avvicinarsi della scadenza dell’arruolamento. Nel corso degli ultimi anni della guerra (1781-82), l’esercito continentale attraversò la fase più critica. Il Congresso era in crisi finanziaria e non riusciva a pagare la quota dei “regolari” e volontari arruolati, che costituivano circa il 50% dell’intera forza militare a disposizione di Washington (il resto era costituito dalle milizie, il cui costo era a carico degli Stati).[22] Il Congresso non riuscì a superare l’opposizione all’introduzione di una tassa per finanziare l’esercito e tentò di far fronte alle difficoltà finanziarie, da un lato, con l’emissione di carta moneta, i cosiddetti continentals che ben presto si svalutarono e, dall’altro, con i prestiti ricevuti dalla Francia, la quale diede un contributo decisivo anche sul piano militare.[23] Nel 1783, il Congresso sciolse l’esercito, restituendo alle Colonie le milizie e congedando i regolari direttamente arruolati. Furono questi ultimi, a fronte delle mancate promesse di ricompensa, a provocare incidenti che lo costrinsero a riesaminare il problema di un esercito in capo alla Confederazione e che non fecero altro che rafforzare la diffidenza della società civile nei confronti di una struttura militare permanente. Gli incidenti furono: un presunto tentativo di colpo di Stato, dovuto alle proteste degli ufficiali per il mancato pagamento di sussidi post-conflitto, la costituzione di associazioni di militari con finalità non ben precisate e un ammutinamento di soldati.[24] Nell’aprile del 1783, il Congresso affidò ad Hamilton l’incarico di presentare un rapporto sulla riorganizzazione dell’esercito. Hamilton, seguendo i consigli di Washington e l’esempio inglese, presentò quattro proposte che vennero rifiutate, ovvero l’organizzazione di un esercito nazionale; una milizia nazionale all’interno delle milizie statali; la costituzione di depositi e fabbriche a supporto di queste forze militari; l’istituzione di un’accademia militare. Occorrerà attendere la presa di coscienza della persistente debolezza della protezione dei coloni che si espandevano ad ovest e la Shays’ Rebellion,[25] scoppiata nel 1786 contro la crisi economica e la mancata retribuzione dei militari che parteciparono alla Guerra e soffocata da truppe ad hoc, perché venisse convocata la Convenzione di Filadelfia e questa affrontasse, tra gli altri, anche il problema della difesa comune. Quando i convenzionali affrontarono questo punto, cercarono di stabilire un delicato equilibrio tra il potere da attribuire all’esecutivo, in modo che potesse provvedere alla difesa, e la sovranità statale in materia militare. Con l’unione federale, il nuovo testo costituzionale, oltre a mantenere il War Department istituito dalla Confederazione, provvide a dividere il potere militare tra il Presidente e il Congresso e tra il governo federale e gli Stati. In particolare, la Costituzione attribuì al Congresso il potere di stabilire la dimensione dell’esercito federale, di introdurre imposte ed emettere prestiti al fine di finanziarlo. Gli stanziamenti, però, erano di durata biennale. Successivamente, con l’approvazione, nel 1791, del Secondo emendamento, venne previsto esplicitamente il potere degli Stati di istituire una propria milizia.[26] È con il Bill of rights, che viene formalizzata la struttura militare che caratterizza, da allora, gli Stati Uniti. Come è stato fatto notare,“Although the influence of the federal system on military policy faded by the end of the twentieth century, national-state-local relations have defined much of defense policy for the preceding three centuries. While the Constitution defines what the national government can do, the Bill of Rights (the first ten amendments) tells the national government what it cannot do, and one prohibition is that the national government cannot monopolize military power. The Second Amendment permits other levels of government, like a state or county, to form military forces to meet local emergencies.”[27]Nel 1792, il Congresso approva il Calling Forth Act e l’Uniform Militia Act. Con il primo atto, il Congresso, quindi anche con il voto degli Stati, concede al Presidente il potere di arruolare la milizia statale, ma per un periodo non superiore a tre mesi nell’arco dell’anno e solo all’interno dei confini degli USA. Con il secondo, esso stabilisce il principio del servizio militare universale, ma solo per i bianchi, prevedendo una serie di esenzioni che gli Stati potevano estendere e disposizioni organizzative che potevano o meno adottare, in quanto non erano previste sanzioni per eventuali inadempienze. Questi provvedimenti, rimasti in vigore fino al ventesimo secolo, erano dunque poco più di una raccomandazione.[28] Nel 1794 si riesce, invece, a far approvare il Naval Act, dotando così gli Stati Uniti di una forza militare navale.
2.3. La difesa comune da Jefferson alla Guerra civile: uno stato maggiore ed un comando unico per l’esercito federale.
Paradossalmente, le decisioni che più hanno contribuito al rafforzamento delle forze armate federali, sono state adottate da Jefferson e dai successivi presidenti jeffersoniani, vale a dire dalla corrente politica più favorevole alle istanze degli Stati che non del governo federale. La prima misura, adottata nel 1802 da Jefferson[29] e che riprendeva una proposta di Hamilton, fu l’istituzione dell’accademia di West Point, dove si potesse formare la struttura direttiva dell’esercito americano e si approfondissero gli studi di strategia militare. La seconda è stata quella dell’ulteriore potenziamento della marina militare, limitando l’espansione dell’esercito. Nel periodo jeffersoniano, si apre, però, anche un duro scontro con il partito federalista, sospettato di tendenze monarchiche, e che tocca il massimo livello con lo scoppio della guerra del 1812-1814, tra gli Stati Uniti e la Gran Bretagna. In quell’occasione il partito federalista votò contro la dichiarazione di guerra, si dimostrò largamente reticente nel rispondere alle richieste del governo federale di fornire aiuti finanziari e truppe delle milizie statali e gli Stati del New England, roccaforte del partito federalista, fornirono supporto logistico e militare alle truppe inglesi.[30] La vittoria sugli inglesi, oltre alla fine della guerra, segnò anche la fine del partito federalista.
In seguito all’esperienza della guerra del 1812-14, durante la quale mancò all’esercito il necessario supporto centrale, il Segretario alla guerra della federazione, John Calhoun, promosse tre iniziative. La prima fu il consolidamento dello Stato maggiore dell’esercito (General Staff) che il Congresso aveva istituito circa trent’anni dopo Filadelfia. Calhoun ne propose il rafforzamento (1818) anche per il periodo di pace, istituendo uffici per la gestione amministrativa, degli approvvigionamenti e dei depositi, al fine di superare le difficoltà logistiche incontrate durante la guerra: le misure sono rimaste pressoché immutate fino al ventesimo secolo. La seconda iniziativa (1821) fu la nomina di un unico comandante per le operazioni militari e a capo di una serie di ufficiali di staff che si interfacciassero con quelli operativi. La terza fu la proposta di adottare il concetto di expansible army. L’idea era che in tempo di pace, per evitare i problemi logistici ed organizzativi che si erano incontrati nel corso di tutti i precedenti conflitti, l’esercito federale dovesse comunque mantenere una completa struttura organizzativa di compagnie e reggimenti, con un organico completo di ufficiali di staff e di linea, ma con un numero di soldati ridotto al minimo. La struttura avrebbe dovuto gestire, senza complicazioni di sorta, il triplo di truppe a disposizione. Quest’ultima misura, benché non adottata subito, rimase un punto di riferimento per le successive riforme. Nel complesso, furono dunque necessari circa quarant’anni, prima che la struttura militare federale raggiungesse un livello minimo di organizzazione. Nel periodo successivo e fino allo scoppio della Guerra civile, nella politica militare, non vi furono altre innovazioni di particolare rilievo. Si tratta, però, del periodo in cui hanno luogo gli eventi che porteranno alla guerra tra l’Unione e la Confederazione, i più importanti dei quali furono il Compromesso del Missouri e la guerra con il Messico.[31] Con il primo si cercò di regolamentare la politica di allargamento in modo che l’equilibrio congressuale tra Stati schiavisti ed abolizionisti non fosse alterato, per cui si convenne che se veniva ammesso a far parte della federazione uno Stato schiavista, parallelamente doveva esserne ammesso uno abolizionista.[32] La guerra contro il Messico per il controllo del Texas indebolì quell’accordo. Come è stato osservato a questo proposito, “more fundamentally, the vast territorial expansion of America’s western empire precipitated the Civil War. Although historians do not agree on all the war’s fundamental causes, few deny that the immediate question of whether the newly acquired land would be slave or free played a significant role in shattering the nation.Manifest Destiny had made disunity manifest.”[33]Come commento conclusivo di questo periodo, si può osservare che se la guerra è sempre un evento che porta ad un rafforzamento dell’esecutivo, nel caso della Guerra civile questa non produsse mutamenti significativi nell’equilibrio di potere, a livello militare, tra gli Stati e il livello federale, se non la definitiva affermazione dell’unità della federazione. Dal punto di vista del rapporto dimensionale tra milizie statali ed esercito federale che, all’inizio della guerra, contava 16.000 uomini tra ufficiali e truppa, non si ebbero cambiamenti di rilievo. Certamente, nel corso della guerra, per ragioni dovute al diverso numero di abitanti delle due parti in conflitto — venti milioni per gli Stati unionisti e sei milioni per gli Stati confederati —, i primi mobilitarono fino a due milioni di soldati ed i secondi poco meno di un milione. Alla fine della Guerra, l’esercito federale venne progressivamente ridotto di numero, per arrivare a poco più di 8.000 effettivi alla fine degli anni ‘70 del XIX secolo, meno degli effettivi della Bulgaria.[34] Ebbe però luogo un cambiamento significativo nel linguaggio corrente: da allora in poi, “people no longer said ‘the United States are’ but instead ‘the United States is’”.[35]
2.4. Gli Stati Uniti, attori della politica mondiale: l’esercito federale prevale sulla milizia statale.
I mutamenti più significativi nella politica militare della federazione americana avvengono in questo periodo e sono dovuti a due fattori: l’innovazione tecnologica che accompagnò lo sviluppo industriale nel corso del XIX secolo e che cominciò ad avere conseguenze decisive anche nel settore militare e il confronto militare con la Spagna, sul finire del XIX secolo, per l’indipendenza di Cuba. L’innovazione tecnologica ebbe conseguenze importanti sotto due profili. Da un lato, si constatò che, rispetto al passato, il tempo necessario perché il settore militare avesse la completa padronanza dell’innovazione, si allungava sempre di più ed erano necessari periodi di addestramento lunghi e che non potevano essere improvvisati o decisi al momento dello scoppio delle ostilità. Pertanto, la struttura militare non doveva essere ridimensionata al termine di un conflitto militare, come era avvenuto fino ad allora. In secondo luogo, le innovazioni annullavano progressivamente la condizione di isolamento di cui gli Stati Uniti avevano goduto fino ad allora, integrandoli sempre di più con il resto del mondo. L’esempio migliore, cui ci si limita qui, è forse quello del passaggio dalle navi a vela a quelle a vapore. Queste ultime, oltre ai vantaggi legati alla maggior velocità ed all’affrancamento della navigazione dalle condizioni atmosferiche, consentivano di coprire progressivamente distanze sempre più lunghe, senza bisogno di doversi appoggiare su basi logistiche poste a breve distanza l’una dall’altra. In una parola, la nuova tecnica di navigazione, con l’aumento delle dimensioni delle navi, da un lato, aumentava la loro capacità di immagazzinare combustibile, consentendo viaggi transoceanici, praticamente senza interruzioni; dall’altro, aumentava anche la capacità di trasporto di passeggeri e, quindi, di truppe. Questi fattori, aumentavano la consapevolezza, da parte delle autorità politiche e militari, che gli USA stavano progressivamente perdendo la loro condizione di fatto insulare. Infine, l’innovazione richiedeva personale sempre più specializzato nel funzionamento delle navi a vapore e dell’armamento navale, portando ad un progressivo rafforzamento della struttura militare centrale.
Alla fine del 1800 gli Stati Uniti si trovarono impegnati in un conflitto con la Spagna per l’indipendenza di Cuba, a seguito del quale, pur vittorioso, dovettero prendere atto che il loro apparato militare non era in grado di sostenere un confronto con una potenza europea. Il primo problema da risolvere fu quello della mobilitazione. Al momento del conflitto, data l’esiguità dell’esercito federale, il War Department dovette rafforzare l’organico federale con l’arruolamento volontario e il ricorso alla milizia degli Stati. La loro mobilitazione mise in evidenza le difficoltà logistiche dovute al fatto che si conduceva una guerra al di fuori dei confini, alla mancanza di addestramento e all’insufficiente standardizzazione degli equipaggiamenti militari. Pertanto, per quanto riguarda la gestione della milizia statale, a partire dall’inizio del 1900 vennero presi tre provvedimenti che cominciarono a modificare i rapporti tra l’esecutivo federale ed i governi degli Stati. Nel 1903 il Congresso approvò una prima riforma della milizia, nota come Dick Act dal nome del proponente e che prevedeva lo stanziamento di finanziamenti ed equipaggiamenti federali in cambio di un maggior controllo federale sull’organizzazione e addestramento delle milizie statali. Inoltre, la legge prevedeva due tipi di milizia: l’Organized Militia (National Guard), con il doppio controllo statale-federale e l’Un-organized Militia composta da giovani tra i diciotto ed i quarantacinque anni: entrambi erano tenuti ad assolvere gli obblighi militari a livello statale e federale in caso di emergenze. Tuttavia, solo l’Organized Militia riceveva i contributi dal governo federale e solo se le unità della Guardia nazionale, come da allora vennero chiamate le milizie statali, rispettavano gli standard federali e se partecipavano all’addestramento con le forze federali. Inoltre, il Presidente degli Stati Uniti poteva mobilitare la Guardia nazionale per nove mesi, invece che per tre mesi com’era stato fino ad allora. Restava, però, il vincolo dell’impiego della Guardia sul continente e non all’estero. Nel 1908, con il secondo Militia Act, si cercò di porre rimedio ai limiti del Dick Act. Il cambiamento più importante fu l’eliminazione dei vincoli temporali e geografici all’impiego della Guardia nazionale. Questo venne approvato, ma solo se le truppe della Guardia venivano mobilitate come unità organizzative e non individualmente. Gli Stati, in questo modo, intendevano evitare che il governo federale potesse arruolare direttamente il singolo cittadino, introducendo di fatto la coscrizione obbligatoria. Però, la previsione di impiego all’estero venne bocciata nel 1912, quando il Ministro della giustizia la dichiarò incostituzionale.[36] Con il Reserve Act del 1912, si cercò a sua volta di istituire una riserva delle forze armate federali, ma il provvedimento non venne approvato, così come non venne approvato il medesimo tentativo operato nel 1915. Il passaggio decisivo per il rafforzamento delle forze armate federali, si ebbe nel 1916, quando in Europa era già scoppiata la Prima guerra mondiale e gli Stati Uniti si preparavano all’ingresso nel conflitto. Il 3 giugno del 1916 venne approvato il National Defense Act,[37] che interveniva sull’organizzazione dell’esercito federale, il quale avrebbe potuto arruolare fino a 175.000 uomini nell’arco di cinque anni e la cui prima linea di riserva sarebbe stata costituita dalla Guardia nazionale che poteva aumentare, in cambio di finanziamenti federali all’addestramento, fino a 400.000 persone. I militari della Guardia nazionale, però, al momento dell’arruolamento, dovevano comunque prestare il doppio giuramento allo Stato e all’Unione federale. Il servizio all’estero era per un periodo di tempo illimitato, ma l’obbligo dell’impiego in guerra continuava a riguardare le unità organizzative e non il singolo individuo.[38] Infine, la nuova legge prevedeva in capo al governo federale, e per la prima volta, poteri di emergenza sull’industria e sui trasporti in periodo di guerra.[39] Affinché, oltre alla Guardia nazionale, come prima linea di riserva, si prevedesse un’altra linea specifica per l’esercito federale, occorrerà aspettare il National Defense Act del 1920. Con quell’atto, la Guardia nazionale veniva confermata nel ruolo di prima linea di riserva e l’esercito federale era autorizzato a promuovere direttamente l’organizzazione di una seconda linea di riserva. Perché le forze armate federali potessero contare su una propria forza di riserva, indipendente da quella della Guardia nazionale, occorrerà attendere l’approvazione dell’Armed Forces Reserve Act del 1952.[40] A partire da quell’anno, due secoli dopo la Convenzione di Filadelfia, la Guardia nazionale diventa la seconda linea di riserva e le forze armate federali, come dimensione, la superarono strutturalmente, diventando, a tutti gli effetti, una struttura militare paragonabile a quella di uno Stato centralizzato. Viene così compiuto quel passo temuto dai Padri fondatori della federazione americana, che vedevano in una forte struttura militare permanente, un potente strumento clientelare in grado di influenzare i rapporti tra esecutivo e legislativo.[41] Circa due secoli dopo Filadelfia, cominciò a realizzarsi il sogno di Hamilton, ma il tipo di unione federale che si stava accompagnando a questa trasformazione non era, forse, quello da lui auspicato.
3. Il Federal government di Wheare come chiave di lettura della difesa comune in un’unione federale
Dal punto di vista del sistema di difesa, il precedente americano, come già rilevato da Wheare, è indubbiamente originale.[42] Basti pensare che la risposta che gli Stati Uniti hanno dato al problema della difesa comune mette in discussione la definizione di Stato che ne dà Max Weber, quando afferma che lo Stato è un’associazione politica che ha “il monopolio della forza fisica legittima”:[43] già questo evidenzia che essi hanno dato vita ad una nuova forma di statualità. Negli USA, il governo federale non ha il monopolio della forza fisica e l’opera di Wheare mette bene in evidenza questa singolarità dell’unione federale americana a livello di difesa comune. Wheare osserva, infatti, che “dalla costituzione statunitense vennero contemplati due generi di forze militari nel paese, la milizia di Stato sotto il comando del governatore e l’esercito degli Stati Uniti”. Il politologo australiano riconosce che “unico tra tutti gli Stati federali, da me considerati come tali, gli Stati Uniti tollerarono questo sistema dualistico”. Subito dopo, riferendosi al tentativo di fondare una federazione europea nel momento in cui la sua opera veniva pubblicata, si chiede se, in una federazione, il sistema dualistico vigente negli USA sia desiderabile o meno: “Vien fatto di domandarsi se l’esistenza di truppe di Stato non porti ad un’asserzione dell’indipendenza degli Stati ed eventualmente ad una diffidenza del governo centrale. E, per prendere il caso particolare degli Stati Uniti, la guerra civile americana non sta a dimostrare che è poco saggio concedere agli Stati il diritto di possedere delle forze armate? È questo un problema importante il quale senza dubbio necessita attenta considerazione allorché ci si proponga di federare Stati sovrani già esistenti, come per esempio, in Europa”. Prima di dare una risposta a questa domanda, Wheare fa notare che, nel caso americano, “la tesi a favore delle truppe degli Stati si basa sul seguente argomento: esse sono necessarie per il mantenimento dell’ordine interno e per la difesa di ogni singolo Stato contro le aggressioni degli altri Stati, del governo centrale o dei paesi stranieri. Negli Stati Uniti la costituzione le concesse proprio per tali necessità, dichiarando che il governo di ogni Stato può valersi della sua milizia per tutelare l’ordine interno e che, qualora la milizia non sia sufficiente, la sua assemblea od il suo esecutivo possono rivolgersi per aiuto agli Stati Uniti”. La milizia statale, quindi, è stata concepita come difesa non solo nei confronti di attacchi esterni alla federazione, ma anche nei confronti degli altri Stati della federazione e dello stesso governo federale.[44] Il politologo australiano risolve quindi il problema della convivenza tra patriottismo statale e federale cui può dare origine il “doppio esercito” in modo pragmatico, sostenendo che “l’esperienza della guerra civile sta a dimostrare come, in un sistema federale, in cui sia vivo il patriottismo di Stato, il governo federale ed i governi degli Stati debbano agire con cura costante onde evitare di imporre qualsiasi soluzione che possa dare origine a divisioni tali da rendere pensabile una resistenza armata.”
4. Verso una difesa comune europea.
L’integrazione del Trattato Eurocorps nei trattati UE come primo passo?
Le osservazioni di Wheare a proposito degli USA, sembrano prestarsi bene a prefigurare come si potrà strutturare una forza di difesa europea, come dovranno essere gestiti i rapporti tra il livello europeo e quello nazionale e le prime misure da prendere.[45] La prima e più importante indicazione da trarre dall’esperienza americana è che sembra impensabile la realizzazione di un unico esercito europeo in sostituzione di 27 eserciti nazionali. Si è rivelato impossibile negli Stati Uniti, le cui Colonie non avevano lo stesso passato di Stati storicamente consolidati: parrebbe difficile farlo oggi in Europa. L’UE dovrà, più realisticamente, pensare ad una struttura militare minima europea che convivrà, per lungo tempo, con gli attuali eserciti nazionali, che potranno essere dedicati ad una difesa territoriale in senso stretto.[46] Quello europeo, sarà un vero e proprio sistema federale di difesa e, da questo punto di vista, un esempio per il resto del mondo ben più importante di quello americano. La seconda indicazione è l’istituzione di uno stato maggiore europeo (general staff) al comando di una dimensione minima di forze armate in grado di gestire e portare a termine le operazioni decise come UE e quelle condotte su richiesta delle Nazioni unite.[47] Come è avvenuto per gli USA, sarà poi l’evoluzione della situazione internazionale a suggerire il rafforzamento delle forze armate a disposizione dell’UE, con un arruolamento diretto o con il ricorso alle forze armate nazionali, nel qual caso dovrà però essere previsto un diritto di mobilitazione da parte dell’UE. Nel caso americano, tuttavia, va sottolineato un aspetto trascurato da Wheare: non è stata la guerra in sé a condurre ad un crescente rafforzamento della competenza militare in capo all’esecutivo federale, quanto la crescente attitudine degli USA ad agire come attore mondiale. La Guerra civile è stata il più devastante conflitto in cui gli USA siano stati coinvolti,[48] ma essa non ha portato a mutamenti sostanziali né nelle dimensioni, né nella struttura delle forze armate federali. La terza indicazione è l’istituzione di un’accademia militare sul modello di West Point. Ci vorrà, dunque, una West Point europea, in grado di formare gli ufficiali del sistema europeo di difesa in base ad un pensiero strategico e tattico comune. La quarta, in realtà, è la demistificazione dell’obiezione costantemente addotta per ostacolare qualunque passo verso una difesa federale europea: la standardizzazione degli armamenti. Per più di un secolo, l’esercito americano non ha avuto un armamento standardizzato e quando vi si è avvicinato, come nel caso della Prima guerra mondiale, ha dovuto avvalersi degli armamenti inglesi e francesi, in parte fabbricati negli USA. Il problema della standardizzazione ha cominciato ad essere superato a partire dalla fine della Prima guerra mondiale, soprattutto perché con la piena affermazione della Rivoluzione industriale e la crescente importanza dell’innovazione tecnologica, era sempre più evidente che non era possibile partecipare ad una guerra (a maggior ragione su scala mondiale) senza che lo sforzo bellico fosse accompagnato da una parallela riorganizzazione dell’industria militare.[49]
Oggi è possibile compiere un passo verso una difesa comune, magari valorizzando con lo strumento della cooperazione strutturata le collaborazioni sovranazionali già esistenti nel settore militare. Nel 2004, quattro dei paesi fondatori — Belgio, Francia, Germania e Lussemburgo — e la Spagna, hanno sottoscritto il trattato istitutivo dell’Eurocorps, entrato in vigore nel febbraio 2009, che prevede che i paesi partecipanti mobilitino fino a 60.000 uomini. La forza militare di cui è attualmente dotato ha ricevuto, nel 2002, l’omologazione NATO quale forza di intervento rapido.[50] Eurocorps, inoltre, non è solo già dotato di uno stato maggiore unificato, a livello divisionale, con sede a Strasburgo, ma all’inizio del 2016 ha firmato una lettera d’intenti, sia pure non vincolante, con il Servizio esterno dell’UE al fine di rafforzare i legami tra le due organizzazioni, in quanto Eurocorps “aspira a divenire, in futuro, il punto di forza militare privilegiato dell’UE”.[51] Un passo decisivo verso una difesa comune europea, potrebbe dunque essere l’integrazione del Trattato Eurocorps nei trattati europei, ma perché questo avvenga, è necessario che l’Italia aderisca a questa prima struttura militare europea.
5. Il precedente della CED, la cooperazione strutturata permanente
e il lievito rivoluzionario di Spinelli
Come si è detto all’inizio di questo lavoro, Francia e Germania hanno posto il problema di sfruttare le possibilità offerte dal Trattato di Lisbona, in particolare per quanto riguarda l’avvio di una cooperazione permanente nel settore della difesa. Una domanda che sorge spontanea, a questo proposito, è se questa proposta è più avanzata o meno rispetto al tentativo di 65 anni fa di promuovere la Comunità europea di difesa (CED). Il contesto politico, interno ed internazionale, all’interno del quale è stata proposta la CED ed è oggi proposta la cooperazione strutturata permanente, sono sicuramente molto diversi. Ma alcune considerazioni sono necessarie, anche per mettere in evidenza in che misura si sono fatti dei passi avanti nel processo di unificazione europea e se, quindi, oggi il tentativo può avere più possibilità di successo rispetto ad allora. Per rispondere alla domanda, occorre prendere in considerazione il contenuto del Trattato CED[52] e dello Statuto della Comunità politica europea (CPE) che, su iniziativa di Spinelli, venne redatto da un’Assemblea ad hoc.[53] Intanto, va ricordato che i paesi europei partecipanti alla CED avrebbero messo a disposizione solo una parte dei loro eserciti: le forze complessivamente disponibili per la difesa europea sarebbero ammontate a 39.700 unità in tempo di pace ed a 46.900 in caso di conflitto bellico, vale a dire cifre inferiori a quelle previste dall’Eurocorps. La maggior parte delle truppe restava in capo ai singoli Stati membri e, quindi, quello che si prefigurava allora come difesa comune europea era qualcosa che si avvicinava alla struttura militare americana, basata su un esercito federale ed eserciti statali. In secondo luogo, tutte le più importanti decisioni, dal numero di militari impiegabili, al finanziamento, all’organizzazione delle forze militari, ecc., erano adottate all’unanimità. Il finanziamento della CED, ad esempio, era basato su contributi degli Stati, decisi all’unanimità.[54] Va, infine, ricordata la questione della modifica dell’art. 38 della CED, imposta da De Gasperi, su pressione di Spinelli. La frase inserita nell’art. 38 recita quanto segue: “Dans ses études, l’Assemblée [l’Assemblea della CECA e della CED] s’inspirera notamment des principes suivants: l’organisation de caractère définitif qui se substituera à la présente organisation provisoire devra être conçue de manière à pouvoir constituer un des éléments d’une structure fédérale ou confédérale ultérieure, fondée sur le principe de la séparation des pouvoirs et comportant, en particulier, un système représentatif bicaméral […]”. Spinelli, pur di tener aperto il processo verso una maggior unificazione europea, aveva dovuto accettare il compromesso di fare riferimento ad uno sbocco sia federale che confederale: qualora la CED fosse stata approvata, con l’art. 38 si sarebbe fatto un passo avanti importante verso una maggior unificazione europea, ma la battaglia per la federazione europea sarebbe dovuta continuare. Lo Statuto della CPE, redatto mentre le ratifiche del Trattato CED erano ancora in corso, come venne allora osservato, non era “né federale, né confederale”:[55] era qualcosa di completamente nuovo. Esso prevedeva l’elezione diretta del Parlamento europeo e la realizzazione di un mercato comune, ma l’istituzione fondamentale restava il Consiglio dei ministri che decideva all’unanimità. Malgrado questo ed altri limiti, esso era comunque il progetto di unione politica più avanzato fino ad allora proposto. A proposito dello Statuto della CPE, Spinelli, nel suo Diario, infatti osservava: “Il progetto di Costituzione europea è pronto. Con i suoi difetti e con il suo lievito rivoluzionario. […] Il mio giudizio complessivo sulla Comunità è che essa è veramente un avvenimento rivoluzionario in Europa (se si realizzerà). Il potere che il Consiglio di ministri nazionali ha non permette ancora di parlare di federazione. Ma le strutture federali potranno provocare una tale coagulazione di interessi e di passioni da permettere una lotta vittoriosa contro le nazioni-stato. Questa costituzione, se nasce, è la premessa della rivoluzione europea tra cinquanta anni”.[56] Cinquant’anni: questo era l’arco temporale necessario perché CED e CPE potessero dare i loro frutti, ma questa è l’importanza di un passo compiuto verso una difesa comune europea. Ma l’iniziativa di Spinelli non avrebbe potuto manifestarsi in assenza del Piano Pléven, così come oggi non può manifestarsi un’analoga iniziativa dei federalisti europei in assenza dell’avvio di una cooperazione strutturata permanente nel settore della difesa. Oggi, rispetto agli anni ‘50, oltre alla Corte europea di giustizia ed al Parlamento europeo eletto direttamente, abbiamo la moneta europea, il mercato interno, che è ben più del mercato comune, e la possibilità di avviare una cooperazione strutturata permanente. Dal punto di vista di una politica estera, l’idea di dar vita ad una struttura militare europea non sarebbe costruita sul nulla: i paesi europei, con l’Eurocorps e altre strutture militari comuni, già conducono 35 operazioni civili e militari, come UE e sotto l’egida delle NU, prevalentemente in Africa, indice del fatto che esiste uno zoccolo minimo di politica estera comune. È dunque ora ragionevole pensare che “il lievito rivoluzionario” di cui parlava Spinelli possa dare i suoi frutti, anche in meno di cinquant’anni.
[1] Jeffrey Goldberg, The Obama Doctrine, The Atlantic, Aprile 2016.
[2] Donald Trump: ‘Brexit will be a great thing ... you were so smart’, The Times, 16 gennaio 2017.
[3] “…c) continuazione ad opera dell’alto rappresentante del processo di riflessione strategica al fine di preparare una strategia globale dell’UE in materia di politica estera e di sicurezza, in stretta cooperazione con gli Stati membri, da sottoporre al Consiglio europeo entro giugno 2016”, in: Consiglio europeo, Riunione del Consiglio europeo (25-26 giugno 2015) – Conclusioni, EUCO 22/15.
[4] Jean-Marc Ayrault, Frank-Walter Steinmeier, Une Europe forte dans un monde incertain, France Diplomatie.
[5] Paolo Gentiloni, Roberta Pinotti, L’Italie appelle à un «Schengen de la défense», Le Monde, 10 agosto 2016.
[6] Federica Mogherini remarks at press point following first day at Gymnich meeting.
[7] Jean-Yves Le Drian, Ursula von der Leyden, Revitalisation de la PSDC – Vers une défense au sein de l’UE globale, réaliste et crédible, in: http://www.france-allemagne.fr/article9346.html.
[8] Paolo Gentiloni, EU needs “Schengen for defense”, Politico, 15 settembre 2016.
[9] Il piano italiano: una difesa europea limitata agli Stati disposti ad esserci, Il Corriere della Sera, 24 settembre 2016.
[10] Risoluzione del Parlamento europeo del 22 novembre 2016 sull’Unione europea della difesa (2016/2052)INI.
[11] Consiglio europeo, Riunione del Consiglio europeo (15 dicembre 2016) – Conclusioni, EUCO 34/16.
[12] Kenneth C. Wheare, Federal government, Londra, Oxford University Press, seconda edizione, 1951 (trad. it.: Del governo federale, Bologna, Il Mulino, 1997). Ci si riferirà qui all’edizione italiana, anche se ha sistematicamente tradotto il concetto di “federal government” con “Stato federale” che è tutt’altra cosa.
[13] Lawrence Delbert Cress, Citizens in Arms (The Army and the Militia in American Society to the War of 1812), Chapel Hill, The University of North Carolina Press, 1982. Il libro di Cress, come buona parte del pensiero politico americano che si è occupato della Guerra di indipendenza, si preoccupa più di mettere in evidenza lo spirito repubblicano in senso stretto della Rivoluzione americana che non gli aspetti federalistici della difesa comune che si sono dati gli Stati Uniti.
[14] Allan R. Millett, Peter Maslowski, William B. Feis, For the Common Defense: A Military History of the United States from 1607 to 2012, New York, Free Press, 2012, 3rd Edition.
[15] James Harrington, La Repubblica di Oceana, Torino, UTET, 2004. Il libro è stato pubblicato, per la prima volta, nel 1656. Dietro il nome di Oceana si celava l’Inghilterra. A proposito dell’influenza di Harrington sulle Colonie americane, si può ricordare che Carolina, New Jersey e Pennsylvania, nei loro schemi costituzionali, si ispirarono alla sua opera (La Repubblica di Oceana, p. LXVIII).
[16] Adam Smith, La ricchezza delle nazioni, Torino, UTET, 1975. Il libro è stato pubblicato, per la prima volta, nel 1776.
[17] James Harrington, La Repubblica di Oceana, op. cit., p. LIX. La valutazione delle idee di Harrington esula da questo lavoro. Tuttavia, va ricordato che egli non supera del tutto il modello aristocratico: dalla Camera dei rappresentanti erano esclusi i servi, i salariati ed i nullatenenti, mentre la classe dei grandi proprietari occupava la Camera alta, o Senato.
[18] Adam Smith, La ricchezza delle nazioni, op. cit., pp. 855-73.
[19] Il libro di Millett, Maslowski e Feis fa risalire l’inizio della Guerra di indipendenza al 1765, quando il Parlamento britannico approva lo Stamp Act, una legge che imponeva alle colonie dell’America settentrionale di pagare una tassa su ogni foglio stampato, documenti legali, giornali e tutte le altre pubblicazioni, provocando le prime rivolte armate da parte dei cittadini delle Colonie.
[20] Questa preoccupazione, in maggiore o minor misura, ha contraddistinto i rapporti tra potere civile e potere militare per circa 150 anni (v.: James Madison, Alexander Hamilton, John Jay, The Federalist Papers, Londra, Penguin Books, 1987). Anche nel Regno Unito vi fu un forte scontro, di cui i padri fondatori degli USA erano a conoscenza, tra i sostenitori delle milizie delle contee e quelli a favore di un esercito permanente che rispondeva al monarca. (v.: John G. A. Pocock, Il momento machiavelliano – La “repubblica” nel pensiero politico anglosassone , II, Bologna, Il Mulino, 1975).
[21] Fino all’inizio del ‘900, quello della riserva del personale operativo è stato un problema costante della politica militare federale.
[22] Il rapporto tra forze disponibili dell’esercito federale e forze delle milizie statali, nel tempo, mutava significativamente. In tempo di guerra, tendeva a spostarsi verso il primo e in tempo di pace a favore delle seconde. Ad esempio, alla fine del XIX secolo, sul totale delle forze armate federali e statali, le prime erano pari al 10% del totale (AA.VV., For the Common Defense, op. cit., p. 231-35).
[23] La Francia diede un contributo probabilmente determinante, al fine della vittoria dei rivoluzionari americani. Nel corso della battaglia di Yorktown (1781), in Virginia, decisiva per le sorti della Guerra di indipendenza, le truppe inglesi, composte da 8.000 uomini, furono assediate dalle truppe di Washington, composte da 5.700 uomini dell’esercito continentale e da 3.100 uomini delle milizie statali e da 7.000 francesi. La marina francese, inoltre, ebbe un ruolo decisivo nell’impedire alla flotta inglese di intervenire a supporto dell’esercito assediato a Yorktown (AA.VV., For the Common Defense, op. cit., p. 70).
[24] Nel primo caso, si tratta della Newburgh Conspiracy promossa dagli ufficiali che avevano partecipato alla guerra e che, in base agli impegni presi dal Congresso, avrebbero dovuto accedere ad un vitalizio alla fine del conflitto con gli inglesi. Nel secondo caso si tratta della Society of Cincinnati, che costituì un fondo filantropico dalle finalità non ben precisate. I timori si acquietarono solo quando George Washington (e poi Alexander Hamilton) ne assunse la presidenza. Nel terzo caso si tratta di un ammutinamento dei soldati che, nell’aprile del 1783, vennero congedati senza essere pagati e che, a Princeton, marciarono verso la sede dove si teneva una riunione del Congresso.
[25] Si tratta della rivolta degli agricoltori del Massachusetts, capeggiata da Daniel Shays e promossa per protestare contro i debiti e le imposte eccessive. In quel caso, la milizia statale locale non intervenne e la rivolta dovette essere soffocata da volontari arruolati ad hoc (AA. VV., For the Common Defense, op. cit., pp. 77-81).
[26] Il Secondo emendamento prevede il diritto dei cittadini di “tenere e portare le armi” ed è la ragione per la quale il controllo della diffusione delle armi negli Stati Uniti, di cui si discute ogni volta che si verificano eventi fatali, è quanto mai complesso.
[27] Allan R. Millett, Peter Maslowski, William B. Feis, For the Common Defense, op. cit., p. XV.
[28] AA.VV., For the Common Defense, op. cit., p. 83.
[29] In quella circostanza, l’ala hamiltoniana del Partito federalista sostenne l’elezione di Jefferson.
[30] Il potere del Congresso di arruolare forze aggiuntive per l’esercito federale era più teorico che pratico. Nel caso specifico, il Congresso deliberò l’aumento dei regolari fino a 35.000 uomini, l’arruolamento di 50.000 volontari aggiuntivi e la mobilitazione di 100.000 uomini della milizia. In realtà, all’inizio della guerra, i regolari raggiunsero la cifra massima di 12.000 soldati, mentre i volontari e la milizia non si attivarono (AA. VV., For the Common Defense, op. cit., pp. 95 e 97. V. anche: Arnaldo Testi, La formazione degli Stati Uniti, Bologna, Il Mulino, 2003, pp. 114-16). Va, inoltre, ricordato che verso la fine del 1814, i federalisti del New England convocarono una Convenzione ad Hartford dove venne discussa l’opzione di una secessione e la possibilità di una pace separata con la Gran Bretagna.
[31] Gli altri eventi furono il Compromesso del 1850 (David B. Davis, David H. Donald, Espansione e conflitto (Gli Stati Uniti dal 1820 al 1877), Bologna, Il Mulino, 1987, pp. 191-97) e il Kansas-Nebraska Actdel 1854 (David B. Davis, David H. Donald, op. cit., pp. 200-06).
[32] A Jefferson non sfuggì la debolezza dell’accordo e in una famosa lettera a John Holmes, scrisse: “But this momentous question, like a fire bell in the night, awakened and filled me with terror. I considered it at once as the knell of the Union.It is hushed indeed for the moment. But this is a reprieve only, not a final sentence” (Thomas Jefferson, Writings, New York, The Library of America, 1984, p. 1434).
[33] AA.VV., For the Common Defense, op. cit., p. 141.
[34] Charles A. Kupchan, The End of the American Era, New York, Alfred A. Knopf, 2002.
[35] AA.VV., For the Common Defense, op. cit., p. 217.
[36] Il tentativo di limitare gli effetti di questa decisione fu il Reserve Act del 1912, con il quale si dava la possibilità agli arruolati nel servizio militare federale di abbreviare la durata del servizio nel caso in cui decidessero di entrare a far parte della Riserva dell’esercito federale: due anni dopo l’entrata in vigore di questo provvedimento, la Riserva era formata da sole 16 persone.
[37] AA.VV., For the Common Defense, op. cit., p. 307.
[38] Inoltre, i membri della Guardia non avrebbero ricevuto sussidi federali, a meno che non avessero prestato servizio di addestramento quarantotto volte nel corso dell’anno e un campo estivo bisettimanale.
[39] AA.VV., For the Common Defense, op. cit., pp. 295-308.
[40] AA.VV., For the Common Defense, op. cit., p. 464.
[41] Solo così si può interpretare l’allarme lanciato dal Presidente uscente Eisenhower, nel gennaio del 1961, quando mise in guardia i suoi successori dal potere di influenza del “complesso militare-industriale”.
[42] Kenneth C. Wheare, Del governo federale, op. cit., pp. 303-32.
[43] Max Weber, Il lavoro intellettuale come professione: due saggi, Torino, Einaudi, 1966, p. 48. Il fatto che il precedente americano del dual-armymette in discussione l’affermazione di Weber è stato messo in evidenza, forse per la prima volta, da Daniel H. Deudney (v.: Daniel H. Deudney, The Philadelphian system: sovereignty, arms control, and balance of power in the American states-union, circa 1787-1861, International Organization, n. 49 (Spring 1995), pp. 191-228).
[44] V. anche: Stephen I. Vladeck, Emergency power and the Militia Acts, The Yale Law Journal, 114, n. 1 (ottobre 2004) e: Charles A. Kupchan, The End of the American Era, op. cit., p. 251.
[45] Il modello del doppio esercito europeo è stato discusso, per la prima volta, nel corso di un Seminario della JEF europea tenutosi a Parigi il 17-10 aprile 2008 (v.: Domenico Moro, The creation of a European Rapid Reaction Force by an avant-guard group of countries: a proposal, documento di lavoro).
[46] Sergio Pistone, Alcune considerazioni sul rapporto fra la difesa territoriale dell’Europa e la costruzione della democrazia internazionale e della democrazia partecipativa, Il Federalista, 25, n. 3 (1983).
[47] José Enrique de Ayala Marín, Un nuevo paso hacia la defensa común europea, Opex Working document, n. 79 (2015).
[48] Le vittime furono pari al 2% della popolazione, contro lo 0,28% della Seconda guerra mondiale. Per raggiungere lo stesso numero di vittime della Guerra civile, occorrerà sommare il numero di vittime di tutti i successivi conflitti in cui furono coinvolti gli USA (AA. VV., For the Common Defense, op. cit., pp. 75 e successive).
[49] Non si vuole qui sottovalutare il fatto che oggi, rispetto al secolo XIX e di buona parte del XX, l’innovazione tecnologica, al fine della riduzione dei costi e dell’efficacia dello strumento militare, richiede una maggior standardizzazione degli armamenti. Bisogna, in ogni caso, far notare che questo non è stato un ostacolo alla firma del Trattato istitutivo dell’Eurocorps.
[50] Il punto di debolezza di Eurocorps è dato dal fatto che la struttura militare è composta unicamente da forze terrestri. Perché divenga una forza di intervento rapido del tutto autonoma, occorrerà integrarla con forze aeree e navali, supportate da un’infrastruttura spaziale. Il completamento del progetto Galileo sta creando le condizioni per quest’ultimo passo.
[51] L’affermazione è contenuta nella risposta ad un’interrogazione da parte di un parlamentare europeo che il Vice-Presidente Mogherini ha dato a nome della Commissione (v.: Parliamentary questions 9 February 2016).
[52] Il testo del Trattato CED consultato è disponibile a questo indirizzo.
[53] Il testo del progetto di Statuto della Comunità politica europea consultato si trova a questo indirizzo.
[54] Il trattato prevedeva anche non ben definite “risorse proprie”, forse date dal prelievo del 5% sugli acquisti comuni di armamenti di cui parla lo Statuto della CPE.
[55] La frase è di Paul Henri Spaak, pronunciata nel corso della cerimonia di consegna del progetto di Statuto della CPE ai Ministri degli esteri dei sei paesi fondatori della CECA, avvenuta il 9 maggio del 1953 (v.: Discours de Paul-Henri Spaak, président de l'Assemblée ad hoc (Strasbourg, 9 mars 1953).
[56] Altiero Spinelli, Diario europeo (1948/1969), Bologna, Il Mulino, 1989, pp. 170-71.
