Anno LVII, 2015, Numero 3, Pagina 157
Prospettive e limiti dell’Unione dell’energia
CLAUDIO FILIPPI
Il settore dell’energia è stato al centro del processo di integrazione europea fin dal suo inizio con l’istituzione nel 1952 della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) e con la Comunità europea dell’energia atomica (EURATOM), istituita insieme alla Comunità economica europea (CEE) con i Trattati di Roma del 25 marzo 1957.
Col passare degli anni, il ruolo delle istituzioni europee nelle questioni energetiche è andato però progressivamente declinando, tanto che nel Trattato di Lisbona, attualmente in vigore, si sancisce il sostanziale ritorno al livello degli Stati delle competenze in tema di energia. In base all’articolo 176A del Trattato, la politica energetica dell’Unione è fatta rientrare nel quadro più generale dello sviluppo del mercato interno e della procedura legislativa ordinaria del Parlamento e del Consiglio europei. Il trattato fissa inoltre alcuni obiettivi generali per la politica energetica dell’Unione: garantire il funzionamento del mercato dell’energia; garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’Unione; promuovere il risparmio energetico, l’efficienza energetica e lo sviluppo di energie nuove e rinnovabili; promuovere l’interconnessione delle reti energetiche. Allo stesso tempo, però, ribadisce che le misure adottate a livello europeo “non incidono sul diritto di uno Stato membro di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche, la scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico” pur auspicando che le politiche nazionali siano condotte “in uno spirito di solidarietà tra Stati membri”. E’ anche importante sottolineare che l’articolo 176A stabilisce che le decisioni del Consiglio siano prese all’unanimità “se sono principalmente di natura fiscale”.
In questo quadro giuridico, l’Unione europea ha cercato di far fronte alle sfide cha hanno caratterizzato il mercato globale dell’energia promuovendo una strategia comune attraverso atti, accordi e direttive che i singoli Stati dovevano ratificare. Ne è scaturito un quadro energetico europeo frammentato e confuso, in cui le linee guida europee si scontrano spesso con le azioni, tra di loro scoordinate, degli Stati membri.
Dopo il 2014, la crisi ucraina sembra aver dato nuova forza al livello europeo facendo emergere l’urgenza di creare una vera politica energetica comune. Da questo nuovo clima è nata l’iniziativa del Presidente del Consiglio dell’UE Donald Tusk e del Presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker di predisporre un programma per realizzare una Unione dell’energia all’interno dell’Unione europea.
Oltre ai timori riguardanti la sicurezza degli approvvigionamenti energetici, vari altri fattori hanno giocato un ruolo importante nello spingere i governi verso la revisione della politica energetica comune. Ci si è resi conto che la posizione di avanguardia nella questione climatica che l’Europa ha ricercato con il pacchetto 20-20-20[1] non stava ottenendo i risultati sperati e che rischiava di penalizzare le imprese europee nella nuova situazione economica internazionale meno favorevole agli investimenti, invece di assicurare loro una posizione di leadership. Inoltre, alla scadenza della Commissione Barroso giungeva a termine anche il piano previsto dal terzo pacchetto legislativo per il mercato interno dell’energia[2] senza che fosse stata raggiunta buona parte dei suoi obiettivi.[3] Infine il Presidente Juncker, il cui ruolo politico era stato rafforzato dalle elezioni europee del 2014, aveva espresso la volontà di inserire il tema dell’energia tra i settori prioritari per l’azione della nuova Commissione.
In questo nuovo clima, il Consiglio europeo del 23 ottobre 2014 ha approvato un Piano di riferimento per il clima e l’energia[4] che fissa come obiettivi per il periodo 2020-2030 la riduzione del 40% delle emissioni di gas serra rispetto al 1990, il 27% di rinnovabili nei consumi energetici e un risparmio energetico del 27% rispetto al business-as-usual. Sempre nel 2014, in risposta alla crisi ucraina, l’Unione europea ha definito una Strategia per la sicurezza energetica[5] con misure a breve termine per l’inverno 2014-2015 (l’esecuzione di stress-test per verificare gli impatti sugli Stati dell’Unione dell’interruzione dei rifornimenti di gas dalla Russia e la proposta di interventi per far fronte a tale evento) e misure a lungo termine con l’obiettivo di migliorare l’efficienza nei consumi, diversificare i fornitori, completare il mercato interno, sviluppare la rete di interconnessione, parlare con una sola voce nella politica esterna e in quella commerciale, rafforzare i meccanismi di emergenza e di solidarietà tra gli Stati.
Infine, il 25 febbraio 2015 la Commissione europea ha presentato una proposta per inserire questi programmi in un piano più ambizioso con lo scopo di realizzare una Unione dell’energia,[6] definita una delle dieci priorità per il suo mandato. Il piano, che è stato approvato dal Consiglio europeo del 19 marzo 2015, si pone l’obiettivo di garantire ai cittadini e alle imprese dell’UE energia sicura, accessibile e rispettosa del clima e si articola in cinque aree di intervento:[7]
– la sicurezza energetica, attraverso la diversificazione delle sorgenti di energia e un migliore uso dell’energia;
– l’integrazione del mercato interno dell’energia, attraverso il potenziamento delle interconnessioni tra le reti nazionali e l’abolizione delle attuali barriere tecniche e legislative agli scambi di energia all’interno dell’UE, come prerequisito per consentire la libera competizione degli operatori e la riduzione dei prezzi delle forniture;
– l’efficienza energetica e il contenimento dei consumi, per ridurre la dipendenza dalle importazioni e preservare l’ambiente;
– la riduzione delle emissioni e dell’impatto sul clima, rivedendo il sistema per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra[8] e incoraggiando l’investimento privato in nuove infrastrutture e tecnologie;
– la ricerca e l’innovazione nel campo delle tecnologie a basse emissioni, coordinando le attività di ricerca e sostenendo finanziariamente i progetti in collaborazione con i privati.
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Con queste misure l’Unione europea cerca di reagire ad una situazione che sta diventando sempre più preoccupante.
Il primo fattore di rischio è la fortissima dipendenza dall’estero degli approvvigionamenti energetici dei paesi europei, una situazione che li distingue nettamente dai loro principali competitori internazionali. Nel 2013 l’Europa ha importato il 53% dell’energia che consuma, in particolare il 44% dei combustibili solidi, l’87% del petrolio e il 66% del gas.[9]
Un fattore di rischio riguarda la struttura dei rifornimenti: se al livello globale il mix di fonti energetiche nell’Unione europea è abbastanza ben distribuito,[10] la situazione cambia drasticamente quando si prendono in considerazione i singoli Stati membri. Ogni paese è infatti caratterizzato da una propria combinazione di fonti di energia che deriva dall’abbondanza locale di risorse, dalla struttura del settore industriale, da considerazioni di natura geopolitica e dagli accordi stipulati in passato con i paesi produttori. Per fare qualche esempio, in Francia il nucleare rappresenta la principale fonte di energia; l’Italia sta promuovendo l’utilizzo del gas e delle rinnovabili per sostituire il carbone; in Polonia, al contrario, il carbone resta la principale risorsa energetica; solo la Germania e il Regno Unito sono abbastanza allineati con la media europea (ma la Germania ha recentemente deciso di uscire dal nucleare).[11]
Anche la dipendenza dalle importazioni di energia varia molto da Stato a Stato: mentre la Danimarca e la Norvegia (che non fa parte dell’UE, ma ha comunque stretti rapporti con essa) sono praticamente autosufficienti, gli Stati europei sono distribuiti su una scala che va dall’autosufficienza della Norvegia e della Danimarca, a un quarto circa di energia importata per il Regno Unito e la Polonia, a meno di metà per la Francia, al 60% circa della Germania, all’80% della Spagna, fino a quasi il 90% dell’Italia.[12] Il caso estremo è costituito da Cipro, che utilizza praticamente solo petrolio importato.
A ciò si aggiunge la forte concentrazione delle importazioni: nel 2013 quasi il 70% delle importazioni di gas, peraltro in crescita negli ultimi anni, proveniva dalla Russia e dalla Norvegia; più di metà (il 53,8%) delle importazioni di petrolio proveniva da Russia, Norvegia e Arabia Saudita; quasi due terzi (il 73,1%) del carbone provenivano da Russia, Colombia e Stati Uniti. Le importazioni da nuovi partner (Nigeria, Kazakhstan, Azerbaijan e Iraq per il petrolio, Qatar e Libia per il gas), pur se in crescita, restano poco significative. Inoltre la dipendenza dalle importazioni è cresciuta dal 40% del 1980 al 53% del 2013, anche se dal 2008 è in leggera diminuzione in buona parte a causa della crisi economica.[13]
Particolarmente preoccupante è la dipendenza dalle importazioni dalla Russia, uno dei principali produttori mondiali di energia, prossimo geograficamente all’Europa ma anche erede della vecchia URSS e ritornato a occupare un posto importante tra le principali potenze mondiali. Dalla Russia provengono il 39% del gas importato nell’Unione europea, il 33% del petrolio e il 24% dei combustibili fossili: è quindi naturale che il deterioramento dei rapporti con la Russia abbia accresciuto i timori per la sicurezza energetica dell’Europa, soprattutto per quella degli approvvigionamenti di gas, per i quali non esistono alternative sul breve periodo ai gasdotti russi.
In realtà, mantenere buoni con l’Europa è altrettanto importante per la Russia, le cui forniture verso l’Unione europea producono più di metà dei ricavi di Gazprom. L’interesse verso la diversificazione è quindi forte per entrambi: se, in prospettiva, l’Unione europea può pensare di mettere in cantiere nuovi impianti per importare via mare il gas liquefatto (LNG) estratto in Qatar e lo shale-gas estratto negli USA, la Russia può sperare di trovare nuovi sbocchi alla sua produzione. Infatti, i nuovi giacimenti del Caucaso, come quelli della Siberia occidentale, si trovano a metà strada tra l’Europa e la Cina, un’area in forte espansione e affamata di energia. Nel maggio del 2014, mentre l’Unione europea inaspriva le sanzioni alla Russia, Gazprom e la cinese Cnpc firmavano, dopo un decennio di trattative, l’accordo per la fornitura di 38 miliardi di metri cubi di gas all’anno per trent’anni a partire dal 2018 (l’equivalente della capacità del South Stream). L’accordo, firmato a Pechino alla presenza di Putin e Xi Jinping, prevede l’apertura della Russia agli investimenti cinesi per lo sviluppo dei giacimenti russi e la realizzazione di infrastrutture tra cui Power of Siberia, il gasdotto che aprirà il canale occidentale verso la Cina, al quale si aggiungerà nel futuro un secondo canale a oriente. Si tratta della più grande infrastruttura per il gas mai costruita, in grado di coprire il 25% del fabbisogno cinese. Si stanno così ponendo le basi per il riorientamento geopolitico della Russia, il maggior produttore mondiale di gas naturale, verso il maggiore consumatore mondiale di energia.
La questione delle importazioni di gas dalla Russia sta inoltre creando attriti tra gli Stati europei che si trovano sul percorso dei gasdotti: la disputa tra South Stream e Nabucco (i due progetti alternativi di gasdotti lungo il corridoio sud) ha portato alla cancellazione di entrambi, mentre il progetto di raddoppio di North Stream (il gasdotto che collega la Russia direttamente con la Germania) sta incontrando l’opposizione della Polonia, dell’Italia e dei paesi dell’ex-blocco sovietico.
Una terza fonte di rischi per l’Europa nel settore energetico deriva dalla frammentazione del mercato interno dell’energia, che perdura nonostante i programmi avviati a più riprese dall’Unione europea per superare questa situazione. Esistono a questo riguardo caratteristiche specifiche del settore energetico che rendono più difficoltosa la sua unificazione rispetto ad altri settori del mercato interno europeo. In particolare il trasporto dell’energia richiede infrastrutture costose che introducono rigidità nel mercato. E’ il caso, per esempio, dei gasdotti la cui costruzione richiede accordi strategici con i paesi attraversati e contratti di fornitura a lungo termine per consentirne l’ammortamento.
Inoltre le reti di distribuzione si sono sviluppate nel tempo sul territorio nazionale con scarse interconnessioni tra gli Stati, realizzate per far fronte a condizioni particolari o ad eventi eccezionali, invece che per ottimizzare il sistema energetico su scala continentale. Un caso tipico è costituito dal mercato elettrico, la cui organizzazione e gestione deve essere affidata, per ragioni tecniche, a un ente gestore con il compito di consentire a produttori, grossisti e consumatori di stipulare contratti di acquisto e vendita dell’energia su base oraria. Ogni Stato ha quindi sviluppato, oltre ad una propria rete di produzione e di distribuzione dell’elettricità, un proprio sistema di regolamenti e di prezzi dell’energia sotto la direzione di agenzie nazionali.
Ciò ha anche favorito il permanere di una situazione di monopolio o di forte oligopolio degli operatori energetici: Shell, BP, Total, E.ON in Germania; Total, GDF Sez, Électricité de France in Francia; BP, SSE, Centrica, National Grid nel Regno Unito, ENI ed Enel in Italia; Repsol e Iberdrola in Spagna hanno mantenuto il loro ruolo di “campioni nazionali” nonostante la separazione delle funzioni di produzione, vendita e distribuzione dell’energia e la liberalizzazione dei servizi imposte dalla legge.
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In una situazione di questo genere, diventa molto complicato per la Commissione europea non solo promuovere una politica comune degli approvvigionamenti energetici, ma anche cercare di coordinare le diverse politiche nazionali. Per superare queste difficoltà la Commissione ha definito un nuovo metodo di azione per la realizzazione dell’Unione dell’energia: sono stati fissati 43 obiettivi generali, è stato fissato un piano in tre fasi per la loro realizzazione e verrà definito un insieme di indicatori per misurare e tenere sotto controllo il loro raggiungimento. Nella prima fase del progetto, la Commissione collaborerà con tutti gli attori interessati (governi, operatori del settore, consumatori e istituti di ricerca) per prendere in esame le problematiche di ciascun Stato in tema di energia e di clima e tradurre gli obiettivi generali in singole azioni concrete. Per sottolineare il valore dell’iniziativa della Commissione, Juncker ha poi messo a capo del progetto Maroš Šefčovič, uno dei vice-presidenti della Commissione.
La prima fase del progetto è terminata secondo programma il 18 novembre 2015. Il Commissario Šefčovič ha compiuto un tour dei 28 paesi dell’Unione europea e ha presentato a Bruxelles un rapporto sullo stato dell’energia nell’UE in cui ne ha raccolto i risultati. E’ previsto che tale procedura diventi regolare e che il rapporto sia prodotto tutti gli anni.
Durante la seconda fase del programma, la Commissione preparerà e presenterà le proposte legislative che, si prevede, riguarderanno la sicurezza delle forniture di elettricità e di gas; la strategia da adottare a livello europeo per le importazioni di gas naturale liquefatto; la revisione della direttiva per l’energia rinnovabile; la revisione della direttiva per l’efficienza energetica; un ridisegno del mercato europeo dell’energia che comprenderà il potenziamento dell’Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia per meglio coordinare l’opera delle agenzie nazionali e il potenziamento della rete di interconnessione per far sì che entro il 2020 tutti gli Stati membri possano scambiare almeno il 10% della capacità produttiva elettrica installata e che nessun Stato membro resti isolato dal mercato interno dell’energia.[14] Tra le novità, per quanto riguarda la politica degli approvvigionamenti, c’è la proposta che alla Commissione sia dato il potere di esaminare gli accordi negoziati dai membri dell’UE con gli Stati esterni e di porre il veto prima che siano firmati nel caso violino le regole dell’Unione. Altre iniziative riguarderanno la capacità dell’Unione di parlare con una sola voce in tema di energia energetica e di clima. Questi pacchetti legislativi saranno presentati durante il 2016 e seguiranno l’iter di revisione previsto dal Trattato di Lisbona per essere approvai dal Parlamento europeo e dai parlamenti nazionali entro i due anni successivi.
Per quanto riguarda la fase di realizzazione del progetto, che porterà alla fondazione dell’Unione dell’energia, la Commissione propone che si concluda entro la fine del mandato di Juncker nel 2019. Attualmente non esistono stime sui costi del piano non essendo ancora definiti gli aspetti della fase realizzativa.
L’azione della Commissione Europea si inserisce così nel quadro del metodo comunitario e della politica del piccoli passi cui, nella cornice attuale dei trattati, sono vincolate le istituzioni di Bruxelles: fissare obiettivi ambiziosi che trovino facilmente l’accordo generale, formulare un piano il più articolato possibile in cui tutti possano trovare un vantaggio e che non scontenti nessuno, lasciare al mercato e agli Stati il finanziamento e la realizzazione del piano, assumersi il compito del coordinamento e della supervisione. In particolare la proposta della Commissione europea non prevede né modifiche ai trattati, né la creazione di nuove istituzioni, né intacca il diritto degli Stati, sancito dal Trattato di Lisbona, di avere l’ultima parola in tema di energia e di clima.
Lo stesso commissario Šefčovič sembra rendersi conto dei limiti del progetto quando afferma che “è facile accordarsi sulle nostre priorità generali, per esempio che dobbiamo garantire energia rinnovabile a prezzi accessibili, ma ciò che cerchiamo sempre di fare è rendere molto concreto ciò che l’unione dell’energia significa per ciascun Stato”; la differenza rispetto ai piani precedenti, è che questa volta sarebbe maturata la volontà politica di realizzarlo.
E’ in questa situazione e con questi strumenti che l’Unione europea si trova ad affrontare un periodo di forti cambiamenti nel settore energetico a livello globale: la pressione sui consumi energetici per far fronte al riscaldamento globale, la corsa ai nuovi metodi di estrazione (lo shale-gas, gli oil-sands, l’estrazione in acque profonde), la crescente domanda di energia dei BRICS, l’instabilità politica degli Stati produttori in Medi oriente e in Africa. Molte di queste sfide fanno sentire la loro urgenza e forzano i governi europei a cercare soluzioni che si scontrano con le direttive della Commissione europea e le intenzioni di collaborazione. Succede così che il Regno Unito non vorrebbe che l’Unione europea adottasse un sistema vincolante per gli Stati per poter sviluppare il proprio programma basato sul nucleare, lo shale-gas e il carbone, in questo spalleggiato dalla Polonia che vorrebbe continuare a sfruttare i suoi giacimenti di carbone, mentre la Germania e gli altri Stati che investono fortemente nelle rinnovabili e nel gas vorrebbero direttive più stringenti per evitare di essere penalizzati dai paesi meno virtuosi; mentre la Commissione e il Consiglio europeo hanno deciso di prolungare le sanzioni contro la Russia, la Germania si sta accordando per il raddoppio del gasdotto North Stream, che priverebbe i paesi dell’Europa dell’Est dei diritti di transito e garantirebbe alla Germania una posizione dominante in Europa come principale nodo della rete del gas dopo la cancellazione del progetto South Stream.
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Le contraddizioni che caratterizzano la questione energetica in Europa appaiono ancora più evidenti se si confronta la situazione europea con quella dei principali attori con i quali l’Europa si trova a competere.
Gli Stati Uniti insieme alla Cina e all’Unione europea consumano metà dell’energia prodotta nel mondo. Da sempre al centro delle questioni energetiche a livello mondiale, di recente gli USA sono diventati protagonisti delle principali novità nel settore dei combustibili fossili: la forte espansione del ricorso allo shale-gas e le forti oscillazioni dei prezzi che ne sono derivate e, in prospettiva, lo sfruttamento dei giacimenti dell’artico. Grazie a questi sviluppi, gli USA sono ritornati a esportare il gas e potrebbero diventare nel giro di poco tempo autosufficienti in campo energetico.
La politica di sicurezza energetica degli Stati Uniti si basa tradizionalmente su un equilibrio oculato nell’utilizzo delle varie fonti energetiche – petrolio, gas, nucleare e rinnovabili – ed è espressione della collaborazione tra le imprese e il governo. Per quanto riguarda l’azione dell’amministrazione pubblica, il Dipartimento dell’energia (DOE) condivide con gli altri dipartimenti, in particolare con quelli dell’industria e della difesa, il compito di “rafforzare la sicurezza e la crescita economica degli Stati Uniti attraverso la ricerca scientifica, l’innovazione tecnologica e le soluzioni di mercato per far fronte alle sfide riguardanti l’energia, la sicurezza nucleare e l’ambiente”.[15] Per raggiungere i propri obiettivi, fissati nel Piano strategico dell’energia, il DOE si avvale di circa 14.000 impiegati federali e oltre 90.000 persone sotto contratto con compiti manageriali ed operativi dislocate presso il quartier generale di Washington e ben 85 centri locali. Inoltre il DOE gestisce un sistema di 17 laboratori nazionali, che forniscono servizi e infrastrutture all’avanguardia a più di 29.000 ricercatori provenienti dalle università, dal governo e dall’industria.
La posizione statunitense negli equilibri energetici globali si è quindi rafforzata. In particolare, ciò ha consentito agli USA di adottare una politica più flessibile in Medio oriente e di inserirsi nei rapporti tra l’Unione europea e la Russia giocando un ruolo decisivo nella recente crisi ucraina e nella cancellazione del progetto South Stream.
La Russia, a sua volta, è il più grande produttore di petrolio, il secondo produttore di gas naturale dopo gli USA, il terzo esportatore di carbone e il terzo produttore di energia nucleare. Inoltre detiene le più grandi riserve di gas del mondo e tra le più grandi riserve di petrolio, carbone e uranio.[16]
Allo stesso tempo, però, l’economia e la bilancia dei pagamenti russe dipendono fortemente dalle esportazioni energetiche e dall’andamento dell’economia globale. Come abbiamo visto, per la Russia è diventato urgente diversificare i partner energetici: nel 2014 più del 70% di petrolio e quasi il 90% del suo gas è stato esportato in Europa. Inoltre il settore energetico russo è dominato da imprese statali, sia nel campo dell’estrazione sia in quelli della commercializzazione e del trasporto, ed è penalizzato dall’arretratezza dell’apparato industriale e dalla dipendenza dalle tecnologie e dai capitali esteri.
La politica energetica della Russia è stata definita dal governo in un documento approvato nel 2000 e confermata negli anni successivi.[17] Il piano pone come obiettivi il miglioramento dell’efficienza energetica, la riduzione dell’impatto sull’ambiente, lo sviluppo sostenibile, lo sviluppo tecnologico e una migliore efficacia e competitività sul mercato internazionale. In generale, la Russia vuole procedere nell’ammodernamento della propria economia e intende presentarsi verso l’esterno come “un fornitore affidabile di energia che utilizza la sua posizione di importante produttore per migliorare la sicurezza energetica globale”.[18] Nella visione russa, il rafforzamento del controllo dello Stato sul settore energetico e l’utilizzo dell’arma energetica per influenzare gli Stati che dipendono dalle sue risorse non sono in contraddizione con questo obiettivo, se indirizzati verso un ordine più equilibrato dei rapporti internazionali.
Anche in Russia, come negli USA, i principali ministeri collaborano nel portare avanti la politica stabilita dal governo: il Ministero dell’energia sviluppa e coordina la politica energetica generale, il Ministero delle risorse naturali e dell’ambiente assegna le licenze di estrazione e controlla la loro applicazione, il Ministero dello sviluppo economico stabilisce e supervisiona le tariffe e infine il Ministero delle finanze si occupa della tassazione.
Le sanzioni imposte dall’UE e dagli USA e il crollo del prezzo del petrolio stanno rallentando i piani del Cremlino, in particolare i progetti di ammodernamento dell’apparato industriale e delle infrastrutture e quelli di sviluppo dello shale-gas e delle estrazioni nell’Artico. Tuttavia queste difficoltà stanno avendo una scarsa influenza sui livelli delle esportazioni russe nel breve periodo, lasciando larghi spazi di manovra al governo russo sul piano internazionale. In questo contesto si inserisce il recente contratto con la Cina che apre alla Russia il grande mercato di quel paese.
Veniamo infine alla Cina. In questo paese la crescita della domanda di energia accompagna quella dell’economia ed è impressionante: la Cina è diventata il più grande importatore mondiale di petrolio nel 2013, il più grande produttore di elettricità nel 2011; è il principale produttore e consumatore di carbone, è il più grande investitore in rinnovabili[19] e ha uno dei piani più ambiziosi nel settore nucleare.[20]
Il settore energetico cinese è, come quello russo, dominato da poche imprese controllate dallo Stato ed è guidato dal governo centrale. Il piano strategico per l’energia reso pubblico nel 2014 prevede forti investimenti nella ristrutturazione del settore con due obiettivi principali: garantire le forniture energetiche necessarie per sostenere la crescita dell’economia e far fronte alla crisi ambientale dovuta ai consumi di energia.
Come l’Europa, anche la Cina si sta preoccupando della propria sicurezza energetica. Le curve dei consumi e delle produzioni interne di petrolio e di gas stanno infatti divergendo sempre di più ed anche il carbone, la principale risorsa interna, inizia a non essere sufficiente a soddisfare la domanda interna. La Cina sta reagendo investendo nel nucleare, nelle rinnovabili e nell’efficienza energetica, ma si trova costretta a fare sempre più ricorso alle importazioni, in particolare di gas. Per poter integrare il mercato energetico cinese in quello globale, ha intrapreso dal 2013 un programma di riforma del modello economico del settore che prevede, in particolare, l’introduzione graduale di un mercato del carbone e la semplificazione del sistema dei prezzi e delle tariffe che attualmente ostacola lo sviluppo del mercato interno dell’energia. Inoltre sta potenziando la propria rete di oleodotti e di gasdotti per poterla integrare con le reti del Kazakhstan, della Birmania e, come abbiamo visto, della Russia. La conseguenza è che la Cina sarà sempre più presente sul mercato globale dell’energia e farà sentire sempre più il suo peso.
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Da questa breve analisi delle situazioni degli Usa, della Russia e della Cina risulta che i principali competitori dell’Unione europea si trovano ad affrontare problematiche simili e si stanno orientando verso soluzioni analoghe a quelle individuate della Commissione europea con il progetto di Unione dell’energia (ottimizzazione delle risorse disponibili, attenzione all’impatto sul clima, ammodernamento degli impianti e delle infrastrutture, attenzione alla ricerca e all’innovazione tecnologica, diversificazione per migliorare la sicurezza energetica). La credibilità del piano europeo non riguarda pertanto l’adeguatezza delle sue proposte alle sfide che gli Stati dell’Unione devono sostenere. Anche le risorse tecnologiche e finanziarie non costituiscono, almeno in linea di principio, un problema: l’Unione europea resta la seconda economia mondiale dopo gli USA e la prima potenza commerciale, dispone di un apparato industriale e di infrastrutture energetiche tra i più sviluppati e di un mercato pienamente integrato in quello globale dell’energia. Ciononostante resta forte lo scetticismo nei confronti della riuscita del piano della Commissione.[21]
Le questioni che stanno mettendo a rischio la sicurezza europea – sia essa economica, di ordine pubblico, militare o energetica – richiedono soluzioni europee, ma il metodo comunitario è in crisi ormai da molto tempo, mentre quello intergovernativo non riesce a produrre risultati soddisfacenti, se non nei momenti di grave crisi. In questa situazione cresce la sfiducia dei cittadini verso le istituzioni europee, i governi nazionali e, in generale, verso la politica.
Il progetto di Unione dell’energia è necessario, nel quadro del mercato comune, perché riguarda un settore determinante per consentire all’Unione europea di riprendere la via dello sviluppo e per rispondere alle spinte verso la sua disintegrazione. L’Europa ha un bisogno vitale di dimostrare la sua efficacia, ma le resistenze al trasferimento di poteri reali al livello europeo le impediscono di agire.
Come ha detto Draghi “fino ad ora, abbiamo impiegato due diversi metodi di governo economico nell’UE. In alcune aree, abbiamo dato alle istituzioni europee i poteri esecutivi. Queste includono la Banca centrale per la politica monetaria, l’SSM (Single Supervisory Mechanism) per la politica finanziaria, e la Commissione per la politica della competizione. In altre aree, i poteri esecutivi sono rimasti al livello nazionale, dove le politiche sono armonizzate attraverso un sistema di regole fatte rispettare dalla Commissione. Questo è il caso della politica economica e di quella fiscale. […] Se riflettiamo onestamente, quale possiamo dire che sia stata la più efficace? Ritengo che pochi possano negare che dove le istituzioni europee sono state investite di poteri esecutivi, esse li hanno usati bene. […] La discrepanza tra questi due metodi non deriva da qualche differenza intrinseca nella qualità delle autorità europee e nazionali. Essa sorge dalla intrinseca differenza tra le regole e le istituzioni in una unione monetaria. […] Sono confidente che una istituzione europea potrebbe essere utile sotto due aspetti. Renderebbe più facile accordarsi sugli scopi delle riforme strutturali convergendo sulla soluzione migliore. E renderebbe più facile la loro realizzazione utilizzando la legge europea per superare gli interessi consolidati. E’ chiaro, tuttavia, che più l’esercizio di un’autorità europea si estende in campi come le politiche economiche, più abbiamo bisogno di una forte partecipazione democratica e responsabilità politica al livello europeo”.[22]
Il progetto di Unione dell’energia rimanda pertanto ancora una volta al problema cruciale della creazione di un governo politico europeo, dotato di poteri, risorse e legittimità democratica di fronte ai cittadini dell’Unione. Il parallelo con gli Stati Uniti è illuminante sotto questo aspetto. Nel 1933 il Congresso degli Stati Uniti ha istituito l’Autorità della Valle del Tennessee, con lo scopo di realizzare l’elettrificazione e promuovere lo sviluppo di una delle aree degli Stati Uniti più colpite dalla Grande depressione. L’Autorità è stata la prima grande agenzia di pianificazione del governo federale, indipendente dagli Stati sui quali esercitava le sue funzioni (la maggior parte del Tennessee e parti di Alabama, Mississippi, Kentucky, Georgia, North Carolina e Virginia). Alle spalle aveva il potere politico federale, la sua capacità fiscale, la sua legittimazione democratica.
Nell’Unione europea ogni iniziativa che abbia dimensione europea richiede sempre che siano gli Stati membri ad attuarla, fornendo al tempo stesso le necessarie risorse e dovendo per questo chiedere il consenso dei propri elettori. Come ha risposto recentemente il Ministro delle finanze finlandese, Alexander Stubb, alla proposta avanzata dal suo omologo tedesco Schäuble, che proponeva una tassa europea sulla benzina per raccogliere i fondi per far fronte a livello europeo alla crisi dei rifugiati, la Finlandia è aperta all’idea, ma la ritiene altamente problematica: fondamentalmente per due ragioni, la prima è che nessun governo in questo momento vuole alzare le tasse, la seconda è che, attualmente, la tassazione è una prerogativa dei singoli Stati, mentre in questo caso si tratta di una nuova tassa dell’Unione europea.
Come in un circolo vizioso, le scelte strategiche (pur concordate tra gli Stati membri e definite a livello europeo tramite i progetti della Commissione, nonché approvate dal Consiglio e dal Parlamento europeo), se si scontrano, come è inevitabile, con l’esigenza di reperire risorse per finanziare gli investimenti, e se richiedono – come accade per definizione – che siano i singoli paesi a perseguirle, vengono regolarmente depotenziate se non deragliate ed indirizzate su un binario morto. E al tempo stesso, l’attribuzione di una capacità fiscale alle istituzioni europee si scontra con l’esigenza di rafforzarne la legittimità democratica, ossia la possibilità di controllo diretto da parte dei cittadini dell’Unione.
Per questo, per quanto sia importantissimo che avanzino le iniziative per preparare la nascita dell’Unione dell’energia, come analogamente deve accadere negli altri settori strategici, anche per dimostrare la fattibilità di questi obiettivi senza i quali l’Europa è perduta, nello stesso tempo devono parallelamente avanzare il dibattito e le iniziative sulla riforma dei trattati. Quest’ultima è ormai chiaramente indispensabile per creare un sistema di governo europeo federale, rifondando su questa base l’Unione europea e ridefinendone la struttura a più cerchi, per strutturare i rapporti con i paesi che vogliono rimanere fuori dall’unione politica.
L’Europa è nata come disegno politico e vivrà solo se saprà realizzare tale disegno: ogni progetto strategico ci riporta sempre alla casella di partenza.
[1] Con il pacchetto 20-20-20, adottato nel 2008, l’Unioneeuropea si è posta l’obiettivo di raggiungere entro il 2030 il 20% di riduzione dei gas da effetto serra rispetto al 1990, il 20% di produzione di energia da fonti rinnovabili e il 20% di incremento dell’efficienza energetica.
[2] Il pacchetto si pone l’obiettivo di aprire ulteriormente il mercato europeo dell’energia elettrica e del gas e, in particolare, impone la separazione delle compagnie che producono e vendono l’energia da quelle che gestiscono le reti di trasporto. Il pacchetto consiste in due direttive, la direttiva 2009/73/EC riguardante le regole comuni per il mercato interno del gas e la direttiva 2009/72/EC riguardante le regole comuni per il mercato interno dell’elettricità, e tre regolamenti, 715/2009 sulle condizioni per l’accesso alle reti di trasporto del gas naturale, 714/2009 sulle condizioni di accesso alla rete per lo scambio interstatale dell’elettricità e la direttiva per l’istituzione dell’Agenzia per la cooperazione tra i regolatori nazionali dell’energia. Il pacchetto è stato adottato nel 2009.
[3] Si veda la scheda Single market progress report della Commissione europea all’indirizzo http://ec.europa.eu/energy/en
/topics/markets-and-consumers/single-market-progress-report.
[4] Si veda la scheda 2030 Energy Strategy della Commissione europea all’indirizzo https://ec.europa.eu/energy/en/topics/
energy-strategy/2030-energy-strategy.
[5] Si veda la scheda Energy Security Strategydella Commissione europea all’indirizzo http://ec.europa.eu/energy/en/topics/
energy-strategy/energy-security-strategy.
[6]Energy Union Package – Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank, European Commission, COM(2015) 80 final.
[7] Commissione europea, Scheda Commission priority – Energy Union and Climate,
http://ec.europa.eu/priorities/energy-union/index_en.htm.
[8] La Commissione europea ha già presentato una proposta legislativa di revisione del Sistema di scambio delle quote (ETS, Emissions Trading System) in linea con il quadro di riferimento per la politica dell’energia e del clima adottato dai leader dell’UE nell’ottobre del 2014. Si veda Questions and answers on the proposal to revise the EU emissions trading system (EU ETS), European Commission – Fact Sheet, Brussels, 15 July 2015,
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5352_en.htm.
[9] Commissione europea, UE energy in figures – Statistical Pocketbook 2015,
https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/
documents/PocketBook_ENERGY_2015%20PDF%20final.pdf.
[10] Nel 2012 l’energia consumata nell’Unione europea era costituita per il 34% da petrolio, per il 23% da gas, per il 17% da combustibili solidi, per il 14% da energia prodotta da centrali nucleari e per l’11% da fonti rinnovabili.
[11] Commissione europea, Energy Statistics, 2012,
https://ec.europa.eu/energy/en/statistics/energy-statistical-pocketbook.
[12] Ibidem.
[13] Eurostat, Energy production and imports,
http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained
/index.php/Energy_production_and_imports.
[14] Molti di questi obiettivi sono ripresi da iniziative precedenti che non hanno ottenuti i risultati previsti. Per esempio il mercato interno dell’energia, incluso l’obiettivo del 10% di interconnessione elettrica, doveva essere realizzato in base ad una direttiva precedente già nel 2014. Per quanto riguarda l’interconnessione delle reti del gas, esiste già il regolamento (EU 994/2010), adottato dopo la crisi del gas del 2009, che impone di far fronte al caso in cui la rete di uno Stato vada incontro a gravi problemi.
[15]U.S. Department of Energy – Strategic Plan 2014-2018. Non è quindi strano che tra i capitoli del Piano strategico del DOE per il periodo 2014-2018 ci sia la sicurezza nucleare degli USA, con i seguenti obiettivi specifici: mantenere la sicurezza e l’efficacia del deterrente nucleare americano; rafforzare le capacità scientifiche, tecnologiche e ingegneristiche e modernizzare l’infrastruttura della sicurezza nazionale; ridurre le minacce alla sicurezza nucleare globale; fornire sistemi di propulsione nucleare sicuri ed efficaci alla Marina militare.
[16] EIA, Russia, International energy data and analysis, 2015, https://www.eia.gov/%20beta/international/analysis_includes/
countries_long/Russia/russia.pdf.
[17] A.M. Mastepanov, On the development of the new Energy Strategy of Russia (ESR-2035), The Seventh Japan–Russia Energy and Environment Dialogue in Niigata,
http://www.erina.or.jp/wp-content/uploads/2014/12/A-MASTEPANOV.pdf.
[18] J. Lough Russia’s Energy Diplomacy, Chatham House, 1 May 2011. La Russia non fa parte dell’OPEC (Organization of Petroleum Exporting Countries), ma si presenta sul mercato globale come un’alternativa alle risorse energetiche del Medio oriente.
[19] Dati EIA.
[20] Secondo i dati ufficiali, la Cina investirà nei prossimi dieci anni più di 6 miliardi di euro nelle tecnologie a basso contenuto di carbonio, nelle rinnovabili, nell’efficienza energetica e nei prodotti per la riduzione delle emissioni. Inoltre la Cina ha 30 reattori operativi, 24 in costruzione e molti altri pianificati, con l’obiettivo di triplicare la capacità nucleare entro il 2050.
[21] Per esempio, Zuchmann (istituto Bruegel) afferma che esistono quattro possibili esiti del progetto della Commissione:
1. Si avrà un compromesso tra le diverse aree del piano, se gli Stati accetteranno di essere penalizzati su alcuni punti per salvaguardare i benefici generali del piano.
2. Gli Stati cercheranno un compromesso su ciascun singolo punto; ciò porterà ad un pacchetto meno coerente con obiettivi meno ambiziosi.
3. Si formano dei blocchi di Stati nelle diverse aree del programma; ciò porterà a un patchwork di approcci regionali.
4. Gli Stati continuano a cercare all’interno dei propri confini le soluzioni ai loro problemi e coopereranno soltanto quando intravvederanno un chiaro guadagno. In questo caso l’Unione dell’energia sarà un guscio vuoto.
G. Zachmann, The European Energy Union: Slogan or an important step towards integration?, Bruegel blog post, 17/9/2015,
http://bruegel.org/2015/09/the-european
-energy-union-slogan-or-an-important-step-towards-integration.
[22] M. Draghi, Speech by the President at SZ Finance Day 2015,
https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2015/html/sp150316.en.html.
