Saggi

 

 

 

Quando venne pubblicato cinquant’anni orsono, il libro di Kenneth Wheare Federal Government era il primo studio comparativo in lingua inglese, e probabilmente non solo in quella lingua, sul governo federale moderno. Ancora oggi, esso offre informazioni ed approfondimenti sui sistemi federali che nessun altro singolo studio contiene.

Questa introduzione cercherà di metterne in luce l’importanza anche in riferimento ai problemi dell’Europa odierna. Tuttavia i lettori, le cui impressioni sull’atteggiamento inglese nei confronti del federalismo si fondano sull’osservazione dell’attuale politica britannica, desidereranno forse capire come mai questo libro è stato scritto proprio da uno studioso vissuto per quasi tutta la vita in Inghilterra.

Kenneth Wheare nacque in Australia nel 1907 (era perciò coetaneo di Altiero Spinelli). Trascorse la sua giovinezza in uno Stato federale, la cui costituzione era stata approvata dal Parlamento di Westminster da appena sei anni. Dopo gli studi all’Università di Melbourne, nel 1929 si trasferì ad Oxford dove rimase per il resto della sua vita. Nella città inglese percorse una brillante carriera accademica, divenendo Lettore nel 1934, titolare della prestigiosa cattedra Gladstone di Governo e Amministrazione Pubblica nel 1944, Rettore del collegio Exeter nel 1956 e Vice-Chancellor (il termine inglese di Magnifico Rettore) dell’Università di Oxford nel biennio 1964-66. Fu eminente specialista di costituzioni, e in particolare di quelle del Commonwealth britannico.[1] Il Commonwealth include diverse costituzioni federali, tutte approvate dal Parlamento di Westminster, per le ex-colonie e i Dominions. Ma la conoscenza dei sistemi federali, che derivava dal suo interesse per queste costituzioni, non spiega interamente perché scrisse Federal Government.

 

 

Dal 1939 al 1944 Wheare fu Fellow all’University College di Oxford, dove dal 1937 al 1944 ricoprì la carica di Master (ossia di Rettore) William Beveridge, la cui fama è legata alla fondazione del welfare state. Beveridge era stato Direttore della London School of Economics per diciotto anni prima di trasferirsi ad Oxford e l’aveva trasformata in uno dei più importanti centri di studi in scienze sociali a livello internazionale. Nel corso degli anni egli aveva attirato alla London School of Economics studiosi insigni, compresi alcuni famosi federalisti come Harold Laski, Lionel Robbins, Ivor Jennings e Friedrich Hayek.[2] Costoro appartenevano a quel brillante gruppo di federalisti il cui pensiero costituì la base per l’azione di Federal Union, e i cui scritti, insieme a quelli di Luigi Einaudi, ebbero un’influenza decisiva sulla scelta federalista di Altiero Spinelli, che risale al periodo trascorso al confino sull’isola di Ventotene.[3] Quando Derek Rawnsley, uno dei tre giovani fondatori di Federal Union ed ex-allievo dell’University College, chiese a Beveridge di diventare Presidente di un centro di ricerche che Federal Union intendeva istituire, egli acconsentì.

Beveridge aveva una straordinaria capacità di indurre altre persone a collaborare con lui e, fino alla resa della Francia nel giugno del 1940, quando gli Inglesi incominciarono a concentrare ogni loro energia sulla guerra, il Federal Union Research Institute si impegnò in una vivace attività, attraverso comitati e conferenze organizzate allo scopo di studiare gli aspetti costituzionali ed economici di una Federazione europea, che sarebbe stata creata una volta vinta la guerra.

Gli studi vennero intrapresi dai «migliori talenti disponibili».[4] Beveridge presiedette sia le conferenze economiche che quelle costituzionali, assistito da Patrick Ransome, un altro dei giovani fondatori di Federal Union, e da Harold Wilson, allora giovane Fellow dell’University College e successivamente Primo Ministro laburista, al quale si deve la seconda richiesta della Gran Bretagna di entrare nella Comunità europea. Tra gli economisti vi erano Lionel Robbins, che aveva da poco pubblicato due volumi estremamente innovativi nei quali analizzava la necessità di un governo federale che regolamentasse l’economia internazionale e sosteneva l’urgenza della creazione di una Federazione europea. Entrambi i volumi esercitarono una profonda influenza su Spinelli, che li lesse mentre era confinato a Ventotene, li citò ampiamente nei saggi scritti durante il periodo trascorso nell’isola, e tradusse il secondo in italiano.[5] Altri economisti erano Barbara Wootton, che sarebbe divenuta leader del partito laburista nella Camera dei Lords e che, in un opuscolo pubblicato nella serie dei Federal Tracts, spiegò perché la federazione era un presupposto fondamentale per un buon socialismo;[6] James Meade, di orientamento socialdemocratico, futuro vincitore di un premio Nobel; e Friedrich A. Hayek, anch’egli citato nei saggi di Spinelli,[7] autore di un articolo nel quale chiariva perché i liberali dovevano rivendicare la federazione.

I membri più autorevoli delle conferenze costituzionali erano il professor Goodhart, un altro Fellow dell’University College incaricato di scrivere un capitolo sulla costituzione degli Stati Uniti per un volume frutto del lavoro del Research Institute;[8] Lionel Curtis, uno dei primi federalisti, co-fondatore del Royal Istitute of International Affairs;[9] Ivor Jennings, il più eminente tra i costituzionalisti inglesi della sua generazione, che nel 1940 scrisse A Federation for Western Europe, nel quale prospettava la necessità di una Federazione europea e presentava una bozza di costituzione basata sui lavori delle conferenze del Research Institute; e, ultimo ma non meno importante, Kenneth Wheare.

Questa breve descrizione del lavoro svolto sotto la presidenza Beveridge può dare al lettore un’idea del fermento intellettuale generato, mentre si addensavano le ombre del terribile conflitto appena incominciato, dallo sforzo comune di brillanti studiosi per capire come assicurare all’Europa una pace duratura una volta sconfitto Hitler. Era questa l’atmosfera nella quale Wheare iniziò il suo lavoro sul governo federale.

Con Goodhart egli tracciò un abbozzo di costituzione federale europea per la prima conferenza del Research Institute — abbozzo del quale Jennings si servì per delineare il testo della costituzione pubblicato nel suo libro.[10] Successivamente Wheare preparò un articolo per la serie dei Federal Tracts intitolato What Federal Government is,[11] che diventò poi il titolo della prima parte di Federal Government. Nel primo paragrafo dell’opuscolo riconosceva che gli Inglesi non hanno esperienza diretta del governo federale e trovano perciò difficile comprenderne l’essenza. Avrebbe potuto dire che anche altri popoli, ad esempio gli Italiani, non hanno tale esperienza. Ma nel dopoguerra si è osservata una differenza importante: un numero maggiore di Italiani che non di Inglesi aveva interesse a conoscere i principi del federalismo in quanto essi volevano contribuire alla creazione dell’unità federale europea. La spiegazione del governo federale riportata nell’opuscolo di Wheare era una lucidissima esposizione del complesso argomento sviluppato poi nel suo libro più noto. Poiché quest’ultimo è l’argomento della nostra introduzione, non ci dilungheremo sulla parte centrale dell’opuscolo. Ma la passione che traspare dalle sue conclusioni chiarisce l’atmosfera nella quale lo scrisse colui che era di solito il prototipo del pragmatismo anglosassone. Ecco le sue parole: «Non è mai stato facile instaurare un sistema federale di governo… E quando una federazione viene all’esistenza con difficoltà, è solo con difficoltà che continua ad esistere… Coloro che hanno davvero l’intenzione di proporre una forma federale di governo potrebbero tuttavia sentirsi tratti a dirmi a questo punto: le difficoltà di cui mi hai parlato ci sembrano molto meno pressanti, e più remote. Le nostre difficoltà più gravi non provengono da coloro che preferiscono un governo unitario dell’Europa a un governo federale, ma da quelli che non credono che qualunque forma di governo europeo, nel senso vero del termine, sia possibile o desiderabile. Per noi il vero ostacolo sta nei sostenitori della sovranità assoluta degli Stati nazionali, non nei sostenitori di uno Stato unitario europeo.

Questo è vero. E’ altresì vero che coloro che propongono una soluzione federale, anche dopo aver superato le obiezioni di coloro che credono ancora nella sovranità assoluta dello Stato, si troverebbero comunque di fronte alle obiezioni di coloro che, abituati alle semplici certezze dello Stato unitario, affermerebbero di non credere nel federalismo. Mi è sembrato perciò saggio ricordare che il federalismo è una forma di governo che non è sempre appropriata, né sempre facile da far funzionare. E’ giusto nel contempo ricordare che il governo federale è almeno un governo; è ordine, non anarchia, è pace, non guerra».

 

 

Wheare scrisse Federal Government quando era Fellow all’University College, del quale era Rettore Beveridge. Non vi è dubbio che quest’ultimo lo incoraggiò nei suoi studi, che si svolgevano sotto l’egida del Royal Institute of International Affairs. E la mezza dozzina di persone che lessero il testo e diedero i loro suggerimenti per conto dell’Istituto ne comprendeva due, Goodhart e Wootton, che come Wheare avevano partecipato in prima persona all’attività del Federal Union Research Institute. Il suo coinvolgimento in questa attività si trasfuse senza dubbio nel nuovo compito. Ma Wheare era «privo di fervore ideologico»:[12] Federal Government era l’opera di uno studioso, non un’arringa. E proprio per questo motivo il libro era particolarmente adatto a spiegare perché alcuni popoli avevano scelto la federazione, le condizioni nelle quali le federazioni erano sorte ed erano sopravvissute, i loro poteri e le loro istituzioni, ed i problemi legati alla vita di questa forma statuale. Il volume è ricco di informazioni e di idee su questi argomenti, e la nostra introduzione si propone di suggerire in che modo esso è tuttora attuale, sia per quanto riguarda la creazione di una Unione federale europea sia per quel che concerne le riforme delle strutture interne di Stati unitari come l’Italia o il Regno Unito.

Il volume si basa su uno studio delle federazioni «classiche» esistenti prima della seconda guerra mondiale: gli Stati Uniti d’America, la Svizzera, il Canada e l’Australia. Secondo Wheare esiste un governo federale quando «i poteri di governo di una comunità sono sostanzialmente divisi in base al principio dell’esistenza di una distinta autorità indipendente, competente per l’intero paese riguardo a talune materie, e di altre autorità regionali per le rimanenti, entrambe coordinate fra loro e non subordinate nell’ambito della loro sfera d’azione».[13] Se il governo centrale è subordinato agli Stati membri, si ha allora non una federazione ma una confederazione, mentre se i governi regionali sono subordinati al governo centrale si ha non una federazione ma una forma di decentramento.

L’idea che in un sistema federale i poteri sono divisi tra governi regionali e centrali coordinati tra loro e non subordinati l’uno all’altro è stata criticata,[14] ma in questa introduzione si sostiene, al contrario, che essa rappresenta in realtà una buona regola operativa, proponendo anche un confronto con la Repubblica Federale di Germania, la più importante tra le federazioni recenti. Wheare, nella quarta edizione di Federal Government, pubblicata nel 1963, classifica la Legge Fondamentale tedesca come quasi-federale, sulla base della considerazione che i poteri del governo centrale sono troppo vasti e che i governi dei Länder, attraverso i loro rappresentanti nel Bundesrat, hanno un ruolo troppo rilevante nelle istituzioni centrali. Ma nel caso del Canada Wheare sostiene che, anche se nella costituzione vi sono elementi non strettamente federali secondo la definizione che egli stesso ne dà, la prassi del governo canadese è in realtà federale. Ed il medesimo giudizio può esprimersi anche per il governo tedesco, guardando al quasi mezzo secolo di vita della Repubblica Federale. L’esperienza tedesca è in effetti molto importante, sia perché riguarda uno dei maggiori paesi europei, sia perché le istituzioni prefederali della Comunità europea prefederale hanno fatto propri alcuni elementi del sistema tedesco. Esso costituisce anche un valido esempio della creazione, pur se in circostanze del tutto particolari, di una struttura federale all’interno di uno Stato preesistente: un processo al quale Wheare non aveva dedicato attenzione in quanto le quattro federazioni da lui esaminate erano tutte esempi di unione di Stati in precedenza separati — e, possiamo ricordare, la sua indagine era nata ai tempi della collaborazione con il Federal Union Research Institute, che si è occupato soprattutto dei problemi legati all’unificazione europea.

Molti altri Stati sono stati definiti federali, o ritenuti comunque caratterizzati da importanti elementi federali. Daniel Elazar, ad esempio, usando una accezione un po’ più ampia di quella di Wheare, afferma che circa due quinti della popolazione mondiale vive attualmente in sistemi «formalmente federali» mentre un altro terzo vive in Stati che «in qualche misura utilizzano elementi federali».[15] Ma questa introduzione riguarda il volume di Wheare, e le quattro federazioni che egli prende in considerazione sono, insieme alla Germania, gli esempi più importanti per il nostro scopo.

Benché il volume di Wheare riguardi federazioni già istituite, tra le condizioni che favoriscono l’integrazione egli cita «un qualche legame politico… precedente alla loro unione federale, concretantesi sia in un debole vincolo confederativo… sia nel fatto di essere parti di uno stesso impero».[16] E Murray Forsyth, nel suo studio sulle confederazioni, conclude che esse sono «generalmente il sentiero che conduce a uno Stato federale».[17] Ci occuperemo perciò anche di ciò che Wheare ci insegna circa gli elementi di federalismo che, nel corso degli anni, sono entrati a far parte delle istituzioni e dei poteri della Comunità europea e dell’Unione europea.[18]

 

 

La Comunità europea e l’Unione europea sono state create per rispondere all’esigenza di sicurezza e di prosperità; o, come dice Wheare con riferimento alle sue quattro federazioni, nella speranza di acquisire vantaggi economici e nel timore dell’insicurezza militare e della dipendenza da potenze straniere, a cui dovremmo ora aggiungere il timore dell’inquinamento ambientale che supera le frontiere. La scienza e la tecnologia hanno infatti creato una tale interdipendenza tra gli Stati, soprattutto in Europa, ma sempre più anche a livello mondiale, che, singolarmente presi, essi non sono più in grado di garantire una effettiva capacità di governo ai propri cittadini in un numero sempre crescente di settori. Ciò rende sempre più necessario un governo comune.

Wheare prosegue considerando quali fattori, in aggiunta a questi, favoriscono la nascita di una unione. Si è già accennato a un qualche legame politico preesistente. Un secondo fattore importante è la vicinanza geografica; un terzo è rappresentato da istituzioni politiche simili le quali, come sottolinea Wheare, devono essere democratiche se si vuole che gli Stati in questione siano in grado di dar vita ad una unione federale. L’autore cita John Stuart Mill per rammentare che una federazione non potrà funzionare se uno degli Stati membri è tanto grande da dominare gli altri, o se due insieme possono assurgere ad una posizione dominante, in quanto, nel caso di un accordo fra di loro, agli altri non rimarrebbe che sottomettersi, mentre in caso di disaccordo si creerebbe una situazione di stallo.[19] Al contrario, secondo Wheare, l’omogeneità di lingua, di razza, di religione o di nazionalità non è necessaria per la nascita di una federazione, ma, come la somiglianza delle istituzioni sociali, contribuisce senza dubbio alla sua buona riuscita. Rispetto agli Americani e agli Australiani, perciò, gli Europei incontrano qualche ostacolo in più; ma la Svizzera ha dimostrato che essi sono in grado di superarlo. E lo stesso vale per la Comunità europea, che è caratterizzata da un certo numero di elementi federali ed è stata in grado di funzionare, anche se non in modo sufficientemente incisivo, nonostante le differenze tra le popolazioni degli Stati membri.

Tali differenze sono, in realtà, una buona ragione per scegliere una forma di unione federale piuttosto che uno Stato unitario. Wheare indica i divergenti interessi economici e la diversità nelle istituzioni sociali e politiche quali fattori che indirizzano verso tale scelta. Accenna anche alle barriere geografiche che, tuttavia, sono state ridotte dai moderni mezzi di comunicazione e di trasporto, nonché le diverse «nazionalità» assieme a una storia e a un governo separati[20] che, con la rinascita del nazionalismo e l’estendersi delle funzioni di governo nel dopoguerra, non hanno certamente visto diminuire la loro importanza e costituiscono al momento attuale i maggiori ostacoli al completamento del processo federale in Europa.

Questi fattori generano anche il desiderio di creare strutture federali all’interno di Stati precedentemente unitari. La sensazione che esistano interessi economici divergenti nelle varie regioni o nazioni dello Stato unitario esiste sia in Italia che in Gran Bretagna. Il nazionalismo irlandese è stato alla base di una serie di proposte per creare un Regno Unito federale avanzate nel periodo che va dagli anni ‘80 del secolo scorso al 1921, anno della separazione della Repubblica irlandese, ed i nazionalismi scozzese e gallese suggeriscono soluzioni simili anche oggi. I progetti per introdurre una struttura federale in Italia traggono probabilmente origine più dalla storia delle sue città e province, una volta Stati separati con culture distinte, che da un vero e proprio nazionalismo. In realtà, molti popoli condividono il desiderio, non necessariamente legato al nazionalismo o all’egoismo regionalistico, di gestire i propri affari nell’ambito delle comunità locali; e la struttura federale appare come la più adatta allo scopo, contro la naturale tendenza del governo centrale ad espandere i propri poteri, mantenendo tuttavia il ruolo di quest’ultimo per le questioni che non possono essere gestite autonomamente dalle regioni o dalle nazioni.

 

 

La costituzione di tutti gli Stati federali comprende un elenco delle materie soggette al potere del governo centrale, sia in via esclusiva che in concorrenza con i poteri di quelli che gli Americani e gli Australiani chiamano Stati, i Canadesi province, i Tedeschi Länder, e gli Svizzeri cantoni. (Riferendoci a queste unità in senso generale, per semplicità le indicheremo con il nome di Stati membri). Come sottolinea Wheare, i poteri concorrenti sono potenzialmente esclusivi, poiché, in caso di conflitto, in ciascuna federazione, come ad esempio nella Comunità europea, la legge federale prevale su quelle degli Stati membri e di conseguenza, nella misura in cui il centro abbia legiferato, il potere federale diventa esclusivo. Solo in Canada sono previste materie riservate in via esclusiva alle province, per evitare un’eccessiva ingerenza da parte del potere federale.

In tutte le federazioni, i poteri riservati al governo centrale in via esclusiva comprendono il controllo della politica estera e il diritto di dichiarare guerra. Ad esempio, gli Stati americani non possono sottoscrivere trattati o accordi con Stati stranieri. I governi federali australiano e canadese hanno il controllo esclusivo delle forze armate, mentre ai cantoni svizzeri sono riconosciuti alcuni poteri in questo settore, sebbene all’interno di un rigido quadro federale, e gli Stati della Federazione americana conservano una loro milizia (la Guardia Nazionale), in passato elemento importante dell’esercito americano. L’Unione europea si differenzia nettamente da questi Stati federali in quanto non va oltre la cooperazione intergovernativa per quanto riguarda la difesa e la politica estera connessa con la difesa e non diventerà uno Stato federale se non quando avrà un sistema più integrato.

L’Unione europea, e più precisamente il suo pilastro centrale, la Comunità europea, ha tuttavia, al pari dei quattro governi federali presi in considerazione da Wheare, una competenza esclusiva per quanto concerne i rapporti commerciali con i paesi extracomunitari. Tale competenza è limitata all’area definita nell’articolo 113 del Trattato che, secondo la Corte di Giustizia, non comprende il segmento sempre più importante dei servizi, il quale potrà perciò venir incluso solo a seguito di un emendamento del Trattato stesso. Tuttavia questa sua competenza esclusiva ha trasformato la Comunità (ora Unione) in un soggetto di peso almeno uguale agli Stati Uniti nel sistema mondiale degli scambi. Ciò, insieme al ruolo svolto in parallelo dagli Stati membri nel fornire aiuti, ha consentito all’Unione di avere un ruolo rilevante nel processo di trasformazione dei paesi dell’Europa centrale in democrazie pluralistiche basate su una economia di mercato — anche se in situazioni nelle quali prevale ancora la forza delle armi, come in Bosnia, l’Unione si è rivelata, a differenza degli Stati Uniti, del tutto inefficiente. Non è necessaria molta immaginazione per prevedere che l’Unione economica e monetaria attribuirà all’Unione europea il medesimo peso nel sistema monetario internazionale.

Wheare sottolinea che il potere federale, per quanto riguarda il commercio con i paesi terzi, può essere fonte di problemi, a causa dei possibili discordanti interessi degli Stati membri sia per quanto riguarda il diverso rilievo che ciascuno potrebbe dare al commercio in campo agricolo o industriale, sia per il contrapporsi di tendenze liberiste e protezioniste. Queste divergenze hanno giocato un ruolo significativo nello scoppio della guerra civile americana e Wheare conclude saggiamente che, in un sistema federale, è indispensabile tenere in massimo conto gli interessi delle minoranze.

Solo alcuni settori, se pure assai importanti, degli affari economici interni sono attribuiti al potere esclusivo del governo centrale in tutte e quattro le federazioni di cui tratta Wheare: il commercio tra gli Stati, l’emissione della moneta avente corso legale, l’emissione di prestiti garantiti dal governo federale, nonché l’immigrazione e l’emigrazione, che egli stranamente inserisce tra le questioni economiche. Si dà il caso che l’Unione europea, per motivi economici, abbia in effetti competenza sull’emigrazione da Stato a Stato, ha una competenza almeno pari a quella degli Stati Uniti nel campo del commercio interstatale e, quando sarà completato il processo di integrazione economica e monetaria, avrà poteri simili anche in campo monetario.

Wheare ha una storia istruttiva da raccontare sulla creazione del mercato unico all’interno degli Stati Uniti attraverso la «clausola commerciale» presente nella costituzione, la quale dà al Congresso il potere di «regolare il commercio con le nazioni straniere e tra i vari Stati». Nel primo secolo dopo la nascita della federazione non si andò al di là della creazione di una unione doganale, come avvenne poi per la Comunità europea fino all’Atto Unico. Ma allora il diritto federale condizionava sempre più pesantemente l’attività economica all’interno degli Stati, in quanto si sosteneva che questi ultimi erano in grado di influenzare il commercio interstatale. Dal 1935, tuttavia, le pronunce della Corte Suprema hanno tendenzialmente limitato tale ingerenza, dapprima restringendo il campo all’influenza diretta, con esclusione quindi di quella indiretta, e poi, nel 1942, stabilendo che l’intervento federale era consentito solo nel caso in cui le operazioni commerciali tra gli Stati avessero effetti «rilevanti» sul commercio interstatale. Data l’accelerazione della storia, non sorprende che le norme in materia emanate dalla Comunità europea siano oggetto di attento esame al fine di accertarne la rispondenza al criterio della sussidiarietà.

Con le deroghe, che prevedono l’adozione posticipata della moneta unica per quegli Stati membri che non saranno inizialmente in grado di raggiungere i criteri prefissati, e gli opt-outs che consentono alla Gran Bretagna e alla Danimarca di decidere in un momento successivo se adottare o meno la moneta unica, la via verso la completa integrazione economica e monetaria si presenta accidentata. Rimane tuttavia probabile che tutti gli Stati membri vi parteciperanno a pieno titolo senza troppo ritardo; e quando ciò avverrà, l’Unione possiederà lo stesso potere economico che si riscontra nelle quattro federazioni prese in esame da Wheare. Anche queste ultime conferiscono al governo centrale poteri concorrenti, e in alcuni casi esclusivi, in un certo numero di campi relativi alla politica microeconomica quali, ad esempio, l’agricoltura, l’industria, la ricerca, i trasporti e le comunicazioni, nonché la politica dell’occupazione e delle condizioni del lavoro. Stati come l’Italia o il Regno Unito, se adotteranno strutture federali, assegneranno senza dubbio tali poteri al governo centrale, mentre alle loro regioni o nazioni verranno attribuiti poteri concorrenti. La stessa suddivisione di poteri esiste tra l’Unione europea ed i suoi Stati membri. Ma in quasi tutti questi settori la politica dipende, in uguale se non in maggior misura, dalla spesa pubblica oltre che dalle leggi, e mentre negli Stati federali i governi centrali sono divenuti finanziariamente assai più forti degli Stati membri, nell’Unione europea è vero il contrario.

Ciò vale anche per i servizi sociali come l’educazione, la sanità, le assicurazioni sociali, le pensioni e la previdenza per malattia e disoccupazione. Evidentemente, le costituzioni federali prevedevano che l’indirizzo politico in queste materie rimanesse prevalentemente di competenza degli Stati membri, ma nelle quattro federazioni di Wheare i poteri dei governi centrali sono aumentati nel tempo grazie a emendamenti alle costituzioni medesime, decisioni giudiziali e finanziamenti agli Stati da parte dei bilanci federali. In Germania, una serie di emendamenti costituzionali ha spostato l’ago della bilancia verso il centro; e l’articolo 91 a della Legge Fondamentale, che consente al governo federale di intervenire al fine di «migliorare le condizioni di vita», punta chiaramente in quella direzione. Se l’Italia o il Regno Unito decidessero di preparare una bozza di costituzione federale, dovrebbero scegliere se seguire l’esempio tedesco o quelli canadese e svizzero, maggiormente decentrati. Tuttavia nelle federazioni di Wheare il principale meccanismo attraverso il quale è stato ampliato il potere centrale è quello finanziario, per cui gli Stati membri sono diventati sempre più dipendenti dai finanziamenti federali. La divisione dei poteri nel campo della finanza pubblica è dunque un aspetto cruciale per quanto riguarda la capacità degli Stati di rimanere effettivamente autonomi nelle aree lasciate alla loro competenza.

Il principio federale richiede che sia il governo centrale che gli Stati membri possiedano, e controllino direttamente, risorse finanziarie sufficienti a far fronte alle responsabilità attribuite loro dalla costituzione; in caso contrario il sistema è, in pratica, una confederazione o uno Stato unitario. Ma il ruolo sempre maggiore della politica assistenziale e le guerre hanno aumentato il potere di tassazione del governo centrale ed hanno minato l’indipendenza degli Stati membri. Varie misure sono state perciò adottate al fine di impedire la riduzione arbitraria delle risorse finanziarie a disposizione degli Stati attraverso la tassazione. L’Australia ha un Consiglio dei Prestiti indipendente che in tempi prestabiliti suggerisce la quota di risorse da rendere disponibili agli Stati (ed il suggerimento è sempre seguito). Perciò, benché la costituzione consenta alle norme federali in materia di imposizione di prevalere su quelle statali, la procedura è chiaramente federale, e la stessa cosa accade in Canada. Il potere impositivo del governo federale degli USA fu drasticamente limitato per oltre un secolo dalle norme costituzionali in materia. Ma nel 1913 il XVI Emendamento alla costituzione eliminò in gran parte tali restrizioni e le guerre mondiali furono l’occasione per aumentare enormemente la spesa e la tassazione da parte dello Stato federale. In Germania, a scadenze prestabilite, governo federale e Länder concordano minuziosamente la suddivisione del gettito fiscale, per tener conto delle intervenute modificazioni nei costi necessari a far fronte alle rispettive responsabilità. Tale suddivisione deve essere approvata sia dal Bundesrat, di cui fanno parte i rappresentanti dei governi dei Länder, sia dai rappresentanti dei cittadini nel Bundestag. In Svizzera, la modifica dei diritti fiscali dei cantoni e del governo federale richiede un emendamento della costituzione, e nell’Unione europea la quota, ancora assai modesta, spettante agli organismi centrali può essere aumentata solo attraverso una procedura di ratifica all’unanimità da parte degli Stati membri, procedura altrettanto rigida di quella relativa all’emendamento del Trattato.

In tutte queste federazioni, perciò, nonostante il potere finanziario dei governi centrali e la tendenza ad accrescerne la competenza legislativa, gli Stati membri conservano un potere concreto per le questioni sociali quali l’educazione e la sanità, e per quanto riguarda le politiche microeconomiche, soprattutto quelle riguardanti lo sviluppo regionale. Le enormi risorse finanziarie del governo federale degli Stati Uniti sono state in una certa misura controbilanciate dalle interpretazioni della costituzione offerte dalla Corte Suprema, ed in particolare dai due emendamenti che rispondevano, quando essa era entrata da poco in vigore, ad esigenze simili a quelle che hanno portato l’Unione europea ad adottare il principio di sussidiarietà: il X Emendamento, secondo il quale «i poteri non delegati agli Stati Uniti dalla costituzione né dalla stessa preclusi agli Stati, sono riservati rispettivarnente agli Stati o al popolo»; e il V Emendamento, per il quale «nessuno può essere privato della vita, della libertà o del patrimonio senza un giusto processo». Mentre il V Emendamento applicava la regola del «giusto processo» solo alle azioni del governo federale, il XIV — approvato poco dopo la guerra civile tenendo conto dell’esperienza della schiavitù negli Stati del Sud — estendeva la sua applicazione agli atti delle autorità all’interno dei singoli Stati. Questi emendamenti agirono da freno alle intrusioni del governo federale. In Canada, l’esclusiva competenza provinciale in materia di educazione e sanità compensa certamente il diritto del governo federale a porre il veto alla legislazione provinciale. In Svizzera, una radicata cultura politica di ispirazione federale ha difeso i diritti dei cantoni. In Germania, nonostante la cultura politica sia più omogenea, i poteri dei Länder rimangono confinati a campi quali l’educazione, e la presenza dei loro governi nel Bundesrat li aiuta a difendere la loro autonomia. Anche la semplice delega dell’esecuzione delle leggi e degli indirizzi politici federali ai Länder ne accresce la capacità politica garantita loro dalla costituzione in altri campi.

Secondo alcuni il sistema federale si caratterizza più per un ruolo adeguato nelle istituzioni centrali dei rappresentanti degli Stati membri che non per una adeguata suddivisione dei poteri,[21] in quanto tale criterio funge senza dubbio da barriera contro l’erosione del potere degli Stati. Ma senza una solida autonomia di poteri, la cui riduzione implica emendamenti costituzionali nei quali gli Stati hanno un ruolo importante, ai rappresentanti statali farà difetto una concreta base politica e i cittadini correranno il grave rischio eccessivo di veder aumentare la loro distanza dal potere esecutivo.

Mentre nelle federazioni già costituite ci si chiede se gli Stati membri conservano una sufficiente autonomia, nel caso dell’Unione europea dobbiamo chiederci se l’Unione stessa ha l’autonomia necessaria per adempiere i compiti che i suoi Stati membri non sono più in grado di svolgere con efficacia.

L’interdipendenza ha drasticamente ridotto la capacità degli Stati membri di intraprendere azioni efficaci per quanto riguarda il commercio interno ed estero, la moneta, l’inquinamento ambientale che attraversa i confini, la sicurezza esterna ed alcuni aspetti della sicurezza interna. Come abbiamo visto, all’Unione sono stati conferiti poteri sufficienti nel campo del commercio interno ed estero, e, quando sarà completata l’Unione economica e monetaria, essa potrà controllare la moneta; e anche per quanto riguarda l’inquinamento essa ha poteri rilevanti. La Corte di Giustizia ha inoltre stabilito che la Comunità deve rispettare i diritti fondamentali (ed il Trattato di Maastricht lo ha confermato). L’Unione ha un budget modesto ma significativo, finanziato da risorse fiscali, al quale ha legalmente diritto. Si può perciò affermare, prescindendo dalla modesta entità del bilancio, che per quanto riguarda l’economia e la lotta all’inquinamento l’Unione possiede poteri pressoché equivalenti a quelli delle federazioni; e sebbene i suoi poteri nel campo della politica sociale siano più ridotti, ciò appare opportuno in quanto tra le federazioni almeno l’Australia, la Germania e gli Stati Uniti possiedono una cultura politica assai più omogenea. Per quanto concerne la sicurezza esterna, la maggior parte degli Stati membri ha considerato opportuno conservare la dipendenza dagli Stati Uniti, e ciò soprattutto per ragioni obiettive. Ma se consideriamo le ragioni soggettive dobbiamo constatare che essi non hanno preso alcuna iniziativa per ridurre tale dipendenza, in quanto iniziare un processo di integrazione dei rispettivi apparati difensivi significherebbe rinunciare a ciò che essi considerano la cittadella della sovranità nazionale.

I poteri dell’Unione in materia di economia ed ambiente le consentono comunque un vasto campo di attività politica, almeno altrettanto importante di quello lasciato alla competenza degli Stati membri (politica sociale e indirizzo microeconomico). Non si può perciò affermare che l’Unione non ha poteri sufficienti a sostenere un suo ruolo autonomo in un sistema federale. Mancandole il controllo delle forze armate, non la si può considerare uno Stato federale, ma per il gran numero di elementi federali che caratterizzano le sue istituzioni, può a ragione essere definita unione federale. Dobbiamo perciò a questo punto vedere ciò che Wheare ha da dirci a proposito delle istituzioni federali.

 

 

Secondo il principio federale, il governo centrale e quelli degli Stati membri non dovrebbero controllarsi a vicenda. Ne segue che il governo centrale non deve dipendere in misura eccessiva dai governi statali nella realizzazione delle proprie decisioni, ma deve avere un rapporto diretto con i cittadini. Sia le istituzioni federali che quelle degli Stati membri devono essere garantite dalla costituzione. Entrambe devono essere democratiche, ed essere basate sul principio dello Stato di diritto e su un governo rappresentativo (o, nel caso particolare della Svizzera, in parte sulla democrazia diretta): in caso contrario, esse non potrebbero essere vincolate dalle norme costituzionali, accettare la divisione dei poteri, od essere legittimate agli occhi dei cittadini della federazione, i quali vogliono essere soggetti a leggi alle quali il loro voto ha contribuito a dar forma.

Poiché la federazione si fonda su norme costituzionali, è logico che queste debbano venire interpretate da magistrati in una Corte Suprema. Tranne che in Svizzera, dove la costituzionalità degli atti del governo federale può essere decisa per referendum, tale Corte interpreta la costituzione ed esercita un controllo sulle leggi per assicurarne la rispondenza al dettato costituzionale; se legittime, le leggi federali prevalgono su quelle statali. In Australia, in Germania e negli Stati Uniti vi è un doppio sistema di Corti, federali e statali. Ma in Svizzera le corti cantonali sono responsabili dell’applicazione della legge sia federale che cantonale, benché esista un Tribunale federale che funge da Corte di appello e una Corte di giurisdizione originaria per alcune questioni federali. Il sistema dell’Unione europea è simile, benché la Corte di Giustizia interpreti le norme comunitarie per le Corti degli Stati membri, piuttosto che fungere da Corte di appello contro le decisioni di queste ultime. Per l’applicazione delle norme, il Canada e gli Stati Uniti hanno sistemi paralleli, federali e statali, di polizia e di carceri, mentre le costituzioni australiana e svizzera prevedono solo carceri e polizia a livello statale.

Mentre è compito del potere giudiziario garantire il rispetto della legge, il principio del governo rappresentativo è incarnato dai poteri legislativo ed esecutivo. Ed il sistema legislativo federale comprende una Camera del popolo ed una Camera degli Stati, in base alla caratteristica struttura dell’unione federale che lega tra loro non solo i cittadini ma anche gli Stati membri.

Nel Senato degli Stati Uniti, gli Stati più piccoli, come quelli di dimensioni maggiori, hanno due rappresentanti ciascuno per controbilanciare la rappresentanza più numerosa degli Stati di maggiori dimensioni nella Camera dei rappresentanti del popolo. Lo stesso vale per i cantoni svizzeri, ad eccezione dei sei piccoli mezzi-cantoni che hanno un solo rappresentante ciascuno. In Australia, Canada, Germania e nell’Unione europea la rappresentanza nella Camera degli Stati è sbilanciata a favore dei più grandi, pur se i piccoli conservano una percentuale di voti di gran lunga superiore in rapporto alla popolazione. In ciascuna delle quattro federazioni di Wheare, i rappresentanti vengono eletti direttamente dai cittadini ed una delle ragioni principali che lo inducono a non considerare la Legge Fondamentale tedesca come strettamente federale è il fatto che i rappresentanti nel Bundesrat sono designati dai governi dei Länder, «dai quali ricevono istruzioni e possono essere rimossi e sostituiti», così che gli organi legislativi centrali sono «in qualche misura dipendenti dai governi delle regioni».[22] Ma una distinzione fondamentale tra questo sistema e quello confederale è che il Bundesrat vota a maggioranza ed a nessuno dei Länder è attribuito il diritto di veto. Inoltre i poteri del Bundesrat sono inferiori a quelli della Camera dei rappresentanti del popolo, il Bundestag, che tra l’altro nomina, e può sciogliere, il governo. Mentre il Bundesrat conferisce ai Länder uno status nel sistema federale, che controbilancia la prevalenza dei poteri esclusivi e concorrenti affidati al governo federale, l’esperienza dimostra che i Länder non sono in grado attraverso questo strumento di condizionare le istituzioni centrali.

Wheare riconosce che, prima dell’emendamento costituzionale del 1913, negli Stati Uniti i senatori venivano eletti dagli organi legislativi statali; ciò che, secondo la sua definizione, rappresentava un elemento non federale della costituzione. Ma non ci può essere dubbio che gli Stati Uniti fossero effettivamente una federazione, con governi sufficientemente indipendenti a livello centrale e statale. Infatti, i poteri del Senato, con il suo diritto di approvare i trattati (con la maggioranza dei due terzi) e le nomine presidenziali, di proporre, emendare o respingere le leggi e di mettere in stato di accusa il Presidente, conferiscono ai rappresentanti degli Stati un ruolo più incisivo di quello riconosciuto ai rappresentanti dei Länder.

Benché ciò sia diverso dall’attribuire tale ruolo ai governi degli Stati membri, vi è una ragione profonda per dare loro una posizione di primo piano nell’ambito del potere legislativo federale che approverà le leggi in campi nei quali gli Stati hanno una competenza concorrente o saranno responsabili per l’applicazione delle leggi federali. La stessa logica può applicarsi all’Unione europea, dove il Consiglio, come il Bundesrat, è formato dai rappresentanti dei governi degli Stati membri. Ma contrariamente all’esempio della Germania, il Consiglio prevale sia sull’esecutivo (Commissione europea) sia sulla Camera Bassa (Parlamento europeo), e ciascuno Stato membro conserva il potere di veto riguardo a decisioni di rilievo relative al pilastro centrale dell’Unione (la Comunità), e praticamente per tutte le decisioni relative agli altri due «pilastri», che concernono la sicurezza interna ed esterna.

Nelle federazioni i seggi nella Camera Bassa sono distribuiti in proporzione alla popolazione, mentre nel Parlamento europeo, come nel Consiglio, vi è un elemento di ponderazione a favore della rappresentanza degli Stati più piccoli. Il Parlamento europeo, eletto direttamente, è per gli altri aspetti simile alle Camere Basse delle federazioni, con la fondamentale differenza che i suoi poteri sono inferiori rispetto a quelli della Camera degli Stati. I poteri del Parlamento europeo sono stati notevolmente aumentati attraverso successivi emendamenti dei Trattati. Per il bilancio, essi sono quantomeno equivalenti a quelli del Consiglio, nonostante le eccezioni relative alla spesa per l’agricoltura e al potere in materia fiscale. Per quanto riguarda le leggi esso ha un potere di codecisione con il Consiglio, che si esercita su oltre un quarto delle norme comunitarie da quando è entrato in vigore il Trattato di Maastricht; e svolge inoltre un ruolo influente, anche se non decisivo, riguardo alla maggior parte delle altre norme. Il suo assenso è richiesto per i casi di adesione all’Unione, i trattati, molti accordi internazionali e per qualche altra questione. E, dopo Maastricht, ha il potere di approvare o non approvare la nomina della Commissione. Questi poteri sono certamente significativi, ma senza dubbio inferiori a quelli attribuiti alle Camere dei rappresentanti nelle federazioni.

Wheare sottolinea anche l’importanza di un buon sistema di partiti per avere un’assemblea legislativa federale efficiente. Al pari di molti altri anglosassoni, egli ritiene che il sistema migliore sia quello bipartitico, come in Canada e negli Stati Uniti, sebbene il pluripartitismo funzioni abbastanza bene in Australia, Germania, Svizzera e nella maggior parte degli Stati unitari europei. Il quadro generale europeo si ritrova nel Parlamento europeo dove, dopo le elezioni del 1994, tre quarti dei membri appartengono ai tre partiti maggiori. Ma il sistema europeo dei partiti, come il Parlamento, è ancora in evoluzione e non potrà dirsi maturo fino a quando il Parlamento non avrà pieni poteri federali.

Il controllo sull’attuazione delle norme da parte dei rappresentanti eletti dai cittadini è uno dei principi basilari del governo rappresentativo. L’altro è il controllo sull’esecutivo, che può essere esercitato o affidandolo a quegli stessi rappresentanti, o attribuendo il potere esecutivo ad un rappresentante eletto per questo compito dai cittadini. Il primo sistema (esecutivo parlamentare) è diffuso in Europa e si ritrova nei sistemi federali di Australia, Canada e Germania, dove il governo federale è nominato e può essere revocato dagli organi legislativi federali. In Germania, tuttavia, la decisione di revocare la fiducia al governo deve essere accompagnata dalla nomina di un nuovo esecutivo. In Svizzera vi è una salvaguardia ancora maggiore nei confronti della instabilità di governo in quanto il Consiglio Federale, come viene definito l’esecutivo, rimane in carica per tutta la durata della legislatura, che è di quattro anni, dopo la nomina da parte di entrambe le Camere in seduta congiunta. Ciò equivale in pratica a una parziale separazione dei poteri e ci porta a trattare della più ampia separazione che ritroviamo nel sistema presidenziale degli Stati Uniti.

I Padri Fondatori americani si riproponevano di attuare la separazione dei poteri al centro per difendersi dal pericolo di un governo troppo forte. Se il ruolo del Presidente si è molto rafforzato nel corso di due secoli e di due guerre mondiali, il sistema mantiene una sorta di debolezza per la possibilità data sia al Presidente che al Congresso di paralizzarsi a vicenda, il che rafforza il convincimento di coloro che osteggiano l’idea di un governo troppo forte. Mentre Americani ed Europei condividono il principio della separazione dei poteri tra il giudiziario da un lato e il legislativo e l’esecutivo dall’altro (i giudici vengono nominati da combinazioni diverse di questi ultimi), il sistema europeo dell’esecutivo parlamentare non intende indebolire il governo centrale separando le nomine dei membri del legislativo e dell’esecutivo.

Un esecutivo parlamentare può essere debole perché è dominato dal parlamento, come nel caso della maggior parte dei governi italiani del dopoguerra. Oppure il parlamento può essere debole perché è dominato dal governo attraverso il controllo di un partito di maggioranza, come in Gran Bretagna. Ma, come avviene in Germania o in Svizzera, la costituzione può essere modellata in modo da assicurare l’equilibrio tra il legislativo e l’esecutivo allo scopo di evitare sia i vicoli ciechi nei quali si trova spesso il sistema americano, sia il predominio del legislativo o dell’esecutivo, che può manifestarsi in un sistema come quello europeo.

Il Presidente della Commissione europea è nominato «di comune accordo» dai governi degli Stati membri ed i governi nominano anche gli altri membri della Commissione; in pratica, ciascun governo nomina il rappresentante (o, per gli Stati di maggiori dimensioni, i due rappresentanti) del proprio paese. La Commissione così designata «è soggetta, collettivamente, ad un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo» (articolo 158 del Trattato di Maastricht). Il Trattato di Maastricht ha dunque attribuito al Parlamento il diritto di approvazione, mentre in precedenza la procedura era interamente nelle mani dei governi, il che costituiva un elemento prettamente confederale. Ora il Parlamento ha la possibilità di esercitare il potere sulle nomine, rendendo così la procedura più federale. Dal canto suo, la Commissione risponde non solo al Consiglio ma anche al Parlamento, in conseguenza, da una parte, del ruolo di quest’ultimo in materia legislativa e di bilancio, che la Commissione deve proporre ed attuare, dall’altra del potere del Parlamento di sciogliere la Commissione, anche se il requisito della maggioranza dei due terzi dei voti che rappresentino la maggioranza dei suoi membri rende la sanzione difficile da applicare. Ma l’esecutivo, come il legislativo, rimane dominato dal Consiglio. E l’Unione non avrà istituzioni federali democratiche fino a che il Parlamento non potrà esercitare pienamente il suo diritto di approvare la nomina della Commissione, e finché non gli verrà attribuito il potere completo di codecisione legislativa con il Consiglio, così che tutte le leggi siano approvate dalla Camera dei rappresentanti e dalla Camera degli Stati.

Mentre il problema principale per l’Unione europea è il predominio nelle sue istituzioni dei governi degli Stati membri, l’analisi di Wheare riguarda, al contrario, la questione se i governi degli Stati membri siano sufficientemente indipendenti dal governo centrale. Nelle istituzioni delle federazioni esaminate da Wheare vi sono alcune importanti differenze: in tutti gli Stati americani il legislativo è bicamerale, ad eccezione del Nebraska che ha solo il Senato, mentre i Länder tedeschi hanno una sola Camera, tranne la Baviera che ne ha due. Ma in tutte le federazioni le istituzioni degli Stati membri sono garantite dalla costituzione, anche se il governo federale ha il diritto di intervenire in caso di violazione dei diritti fondamentali. Se la Corte di Giustizia europea ha il dovere di garantire che le istituzioni della Comunità (ma non gli altri due «pilastri» dell’Unione) rispettino questi diritti, il Trattato non prevede l’intervento nei confronti di uno Stato membro che si sia reso responsabile di tale violazione. La costituzione degli Stati Uniti è stata emendata a questo riguardo, allo scopo di garantire che non potessero più verificarsi negazioni di diritti come la schiavitù. Per l’Unione europea la motivazione sarebbe alquanto diversa. Per Stati membri democratici, che rispettano i principi del diritto e del governo rappresentativo, non sarebbe accettabile che alcuni dei loro partners non si uniformassero ai medesimi principi, non applicando le leggi dell’Unione o inserendo nel Consiglio rappresentanti di Stati non democratici, il cui voto in talune circostanze potrebbe rivelarsi decisivo. Prima che sia consentito l’ingresso ad un numero considerevole di Stati a democrazia non sufficientemente matura, è senza dubbio necessario emendare il Trattato prevedendo misure di intervento o sospensione nei confronti di quegli Stati membri i cui standards democratici risultino inaccettabili. E queste considerazioni ci portano al problema della sostituzione del Trattato con una costituzione.

 

 

Una costituzione democratica si differenzia da un trattato in quanto, in modo implicito o, preferibilmente, esplicito, essa è un contratto tra cittadini nonché, nelle federazioni, un contratto tra Stati. Senza una costituzione di questo tipo le strutture che fondano l’unione o la ripartizione delle competenze tra diversi livelli di governo rimarranno precarie. Nulla in politica può essere assolutamente certo, ma una costituzione federale aumenta le prospettive di coesistenza indipendente di due o più livelli di governo all’interno di un singolo Stato. L’Unione europea si basa su un trattato interstatale, redatto in una forma ed in un linguaggio che risultano incomprensibili ai cittadini, i quali debbono peraltro sostenerne le istituzioni e l’attività. A ciò si aggiunga la scarsa adeguatezza, in termini di efficacia e di democrazia, delle istituzioni dell’Unione stessa. Presto o tardi, ma preferibilmente presto, prima che si proceda troppo sulla via dell’allargamento dell’Unione, il Trattato dovrà essere sostituito da una costituzione: in caso contrario l’Unione rimarrà debole e rischierà di disintegrarsi. Il libro di Wheare ci aiuta a comprendere le implicazioni di questo problema, e a dare una risposta alle domande che esso suscita. Quale dovrebbe essere il contenuto della costituzione? Chi dovrà redigerla? Chi dovrà interpretarla? Come potrà essere emendata per tener conto dell’esperienza passata e dei nuovi sviluppi? Sarà veramente in grado di assicurare che i governi centrale e statali siano coordinati e non subordinati?

Il nucleo del libro di Wheare, e di questa introduzione che ne ricalca le orme, riguarda principalmente il contenuto della costituzione e i suoi rapporti con il funzionamento concreto di un governo federale.

La prima costituzione federale, come è noto e come ricorda anche Wheare, venne redatta a Filadelfia dai rappresentanti degli Stati che partecipavano alla Convenzione e fu adottata dai loro organi legislativi, benché inizialmente con alcune eccezioni. Ora che, nell’Unione europea, il duplice carattere del governo federale, come contratto stipulato ad un tempo tra i cittadini e tra gli Stati, è reso evidente dall’esistenza di una Camera dei rappresentanti e di una Camera degli Stati, è logico prevedere che la costituzione dovrebbe nascere da un processo di decisioni congiunte del Parlamento europeo e dei rappresentanti degli Stati membri, ed in particolare dei loro organi legislativi. Essa dovrebbe essere adottata dal Parlamento europeo, approvata per referendum e ratificata dagli Stati membri. E se è senza dubbio auspicabile la ratifica da parte di tutti gli Stati membri, potrebbe rendersi necessario iniziare con alcuni e consentire, come avvenne negli Stati Uniti, la successiva adesione di altri. La proposta del progetto di Trattato di Unione europea, ispirato da Spinelli e approvato dal Parlamento europeo nel 1984, prevedeva che, avvenuta la ratifica da parte di metà degli Stati membri, comprendenti almeno i due terzi della popolazione della Comunità, i governi di questi Stati dovessero incontrarsi per «decidere di comune accordo le procedure e la data di entrata in vigore del Trattato».[23] Indipendentemente dai dettagli, sarebbe difficile giungere ad una unione federale se gli Stati membri che intendono adottare la costituzione federale accettassero il veto posto da coloro che sono di parere contrario.

Come abbiamo visto, l’interpretazione della costituzione è normalmente demandata ad una Corte Suprema. I politici, tuttavia, se non concordano con quello che decidono i giudici, possono tentare di modificare la costituzione sulla quale tale interpretazione si fonda. La procedura di emendamento è di basilare importanza per una costituzione federale in quanto un emendamento, al pari della costituzione medesima, non deve creare un rapporto di subordinazione tra federazione e Stati o viceversa. Negli Stati Uniti la procedura prevede che un emendamento debba essere proposto o da una maggioranza di due terzi in ciascuna Camera del Congresso, o da una Convenzione convocata dal Congresso, oppure, infine, la proposta può provenire dagli organi legislativi di due terzi degli Stati. E per divenire esecutivo, l’emendamento deve essere ratificato dagli organi legislativi di tre quarti degli Stati, oppure da Convenzioni in tre quarti degli Stati, a discrezione del Congresso.

Mentre questa procedura, come quella di altre federazioni, dà agli Stati un ruolo fondamentale nel processo di emendamento, essa non consente l’opposizione da parte di un singolo Stato, o di una piccola minoranza di Stati. Ciò, secondo Preston King, assegna agli Stati membri una posizione subordinata all’interno della federazione.[24] Mentre la logica di questa affermazione può essere discutibile, in quanto gli Stati possono allo stesso modo prevalere sulle istituzioni centrali nel processo di emendamento, l’argomento ha senza dubbio una sua forza politica. Se uno Stato o una minoranza di Stati si oppone seriamente alla costituzione, o ad un emendamento approvato da una maggioranza sufficiente, può scaturirne un conflitto violento, come nella guerra civile americana, o una secessione non violenta, quale senza dubbio si verificherebbe se una maggioranza votasse a favore di essa in un referendum nel Québec. Secondo King il singolo Stato si trova in una posizione di dipendenza se la costituzione non gli dà il diritto di secedere, il che non è generalmente contemplato nelle costituzioni federali. E benché tale ipotesi fosse espressamente prevista in quella dell’Unione Sovietica, è chiaro che la secessione sarebbe stata consentita solo a patto che fosse rimasto al potere il Partito comunista. Ma nelle moderne federazioni democratiche si verifica il contrario. Chi può pensare che gli altri Canadesi farebbero guerra al Québec secessionista? La secessione potrà non essere formalmente prevista dalla costituzione, o dal Trattato dell’Unione europea, ma questo non significa che essa rappresenterebbe un atto di guerra. Lo Stato secessionista sarebbe perciò passibile di dure sanzioni da parte della federazione, che potrebbe legittimamente considerare l’atto illegale come dannoso per i propri interessi. Gli altri Stati membri sarebbero comunque autorizzati a considerarlo come un atto illegittimo, tranne nel caso in cui fosse stato accettato attraverso una corretta procedura di riforma della costituzione o del trattato. Come Wheare aveva ragione a considerare il Canada una federazione, almeno dal punto di vista pratico, benché la sua costituzione contenga significativi elementi unitari, così gli Stati che fanno parte della federazione possono essere considerati concretamente autonomi nei loro rispettivi campi di competenza, anche se la costituzione non prevede formalmente la secessione. E’ perciò legittimo affermare che le autorità centrali e statali sono, come ritiene Wheare, coordinate le une con le altre. Wheare riteneva inoltre che la secessione non fosse incompatibile con i principi federali da un punto di vista logico, ma che il diritto alla secessione avrebbe esposto il governo federale al ricatto da parte dei singoli Stati, e lo avrebbe così indebolito.[25] Può perciò essere saggio non prevedere tale possibilità nella costituzione europea, e dovrebbe essere chiaro che la secessione, in quanto illegale, può essere punita con sanzioni severe ed efficaci. Ma sarebbe altrettanto saggio non considerarla un casus belli se non in circostanze eccezionali.

A Wheare è stato spesso rimproverato, come è opinione diffusa tra gli Inglesi, che il governo federale è eccessivamente legalitario e conservatore. Pur dandone atto, Wheare rispondeva che questo era il prezzo da pagare per i vantaggi offerti dal sistema federale, e che comunque potevano attuarsi cambiamenti basati sull’evoluzione degli usi, su decisioni giudiziarie e su emendamenti costituzionali. In nessuna delle federazioni che egli prende in esame quest’ultimo strumento per modificare la costituzione è reso di difficile applicazione come lo è nell’Unione europea, che richiede l’unanimità per la modifica del Trattato. E tuttavia è importante sottolineare come, nonostante ciò, la Comunità abbia comunque fatto grandi passi avanti verso un sistema federale, con la creazione della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio, seguita dai Trattati di Roma, e poi dalla riforma dei Trattati in seguito alla quale sono stati dati al Parlamento europeo poteri in materia di bilancio, con l’elezione diretta del Parlamento stesso, l’Atto Unico europeo e il Trattato di Maastricht.

Tuttavia, quando l’Unione giunge al cuore della sovranità, e con l’aumento del numero degli Stati membri, questa procedura di emendamento si rivela sempre meno praticabile. Le riforme più importanti che ancora sono necessarie per rendere federali le istituzioni della Comunità comportano una certa riduzione del potere del Consiglio, e perciò dei governi degli Stati membri, attraverso la generalizzazione del voto a maggioranza qualificata, la codecisione legislativa con il Parlamento e la responsabilità della Commissione di fronte al Parlamento. Con il completamento dell’Unione economica e monetaria, si creerebbero così istituzioni federali con poteri federali per quanto riguarda l’economia e l’ambiente: un’Unione federale, anche se non ancora uno Stato federale compiuto.

Il numero delle riforme essenziali è modesto, ma anche le probabilità che i governi di tutti gli Stati membri accettino di condividere la loro sovranità sono piuttosto scarse. Di qui la proposta che un certo nucleo federale di Stati apra la via, nella speranza che altri li seguano constatando il successo dell’impresa, come è accaduto con l’allargamento dai sei Stati originari ai quindici attuali, a cui si è aggiunta una dozzina di aspiranti membri.

I federalisti europei si attendono che, presto o tardi, la logica delle loro proposte riuscirà ad imporsi, quanto più diventerà evidente che nella sua forma attuale l’Unione europea è troppo inefficace e antidemocratica per poter affrontare le sfide che l’Europa ha di fronte oggi e che dovrà affrontare in futuro. Molti federalisti credono inoltre che anche all’interno degli Stati unitari si avvertirà sempre più la necessità di strutture federali. L’opera di Wheare ci aiuta a riflettere su questi problemi e a capire come affrontarli. Nonostante la sua obiettività di studioso, Wheare trasmette ai federalisti anche un messaggio di incoraggiamento. Il governo federale, egli scrive nell’ultimo paragrafo del libro, ha lo scopo di «rendere sicura e funzionante la conciliazione della diversità e dell’unità, dell’indipendenza e dell’interdipendenza» ed è proprio questa la via «per realizzare un elevato e necessario ideale nel campo del governo». Il governo federale — si potrebbe aggiungere richiamando le parole del suo opuscolo — è ordine, non anarchia, è prosperità, non povertà, è pace, non guerra.

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