Anno II, 1960, Numero 6, Pagina 307
Il mercato comune porterà
all’integrazione politica dell’Europa?
MICHAEL R. GRUSON
Dalla entrata in vigore del trattato della Comunità Economica Europea si è diffusa in Europa una idea pericolosa. Si ritiene ovunque di aver ormai raggiunto il tutto. La creazione del Mercato Comune avrebbe, per un futuro non troppo lontano, la integrazione politica come conseguenza necessaria.[1] Il Mercato Comune sarebbe, in un certo qual modo, una palla di neve, che, messa una volta in movimento, crescerà e diventerà la valanga dell’unificazione europea. Si tratterebbe ora solamente di assicurare il funzionamento perfetto dei complicati regolamenti del trattato.
Non c’è da meravigliarsi della diffusione di questa idea da parte dei nemici dell’Europa, che desiderano addormentare la latente volontà europea della popolazione. E’ invece più pericoloso il fatto che persino uomini sedicenti «europei» hanno afferrato con entusiasmo questa idea per utilizzarla come alibi della loro inattività ed inerzia politica.
Perciò vogliamo, in questo saggio, esaminare criticamente la detta idea; nessuno dovrà poter dire di essere stato vittima di un errore.
Quest’articolo non ha lo scopo di occuparsi delle prospettive di realizzazione del Mercato Comune o della opportunità della via intrapresa e dei metodi previsti. Nemmeno non vogliamo occuparci ora della questione del primato dell’economia o della politica.
Il Prof. Goriely ha già dimostrato che è sbagliato porre la questione in tal modo.[2] Il nostro esame si occuperà piuttosto del caso concreto e limiterà lo sguardo alla questione posta dal Mercato Comune.
LA NATURA ECONOMICA E GIURIDICA DEL MERCATO COMUNE
L’articolo 9 comma 1 del trattato del Mercato Comune dice: «La Comunità è fondata sopra un’unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merce». Che cosa è una «unione doganale»? Ci sono diverse definizioni del concetto, ma quasi tutte sostanzialmente concordi. Le differenze si spiegano col fatto che finora soltanto relativamente poche unioni doganali sono state realizzate, e che singoli autori, nel definire il concetto, hanno concentrato la loro attenzione ora sull’uno ora sull’altro caso di unione doganale. Il Volmars, che ha fatto uno studio critico delle diverse definizioni, propone la seguente: «L’unione doganale è una unità di politica doganale contrattualmente instaurata da diversi Stati o territori doganalmente indipendenti, nei confronti dei territori doganalmente esterni; il contratto deve porre in atto un processo di riduzione delle dogane con il fine dello scambio di merci tra i contraenti libero da vincoli doganali».[3]
Noi distinguiamo perciò in una unione doganale un rapporto interno ed un rapporto esterno.[4] Il rapporto interno significa, nel senso più stretto, il procedimento di abolizione delle dogane; e, nel senso più lato, la liberazione del commercio da ogni misura restrittiva, così anche dalla prescrizione di contingenti e dalle restrizioni quantitative, tra i membri della comunità[5] Il rapporto esterno dell’unione doganale si verifica con l’abolizione delle diverse dogane nazionali e con l’erezione di una unica tariffa doganale, comunemente introdotta dai membri della comunità nei confronti dei paesi terzi.
Il trattato del Mercato Comune prevede che, dopo il ben noto periodo di transizione di 12-15 anni (se non si verificano difficoltà impreviste), saranno cadute le barriere doganali tra i sei Stati (art. 12 sgg.) e sarà introdotta una tariffa doganale esterna comune (art. 18 sgg.).[6] Ma è anche vero che, alla fine di quel periodo di transizione, i confini doganali all’interno del Mercato Comune non saranno aboliti completamente. Saranno sempre necessari dei controlli e delle imposte al passaggio delle vecchie frontiere doganali tra i membri della comunità, poiché diverse specie di merce soggiacciono a ordinamenti tributari regolati diversamente nei singoli paesi membri. Ciò tuttavia non toglie nulla alla natura di unione doganale del Mercato Comune. Una abolizione completa dei confini doganali, uno scambio di merci completamente libero non sono condizioni pregiudiziali per la realizzazione di una unione doganale; il mantenimento di imposte compensatrici (per pareggiare certe differenze) ecc. è possibile. Persino nel Deutscher Zollverein (Unione Doganale Tedesca) del 1934 esistevano «confini di registrazione» per alcune merci (tabacco, bevande alcooliche), e queste merci soggiacevano a un’imposta compensatrice (Ausgleichssteuer).
Il trattato del Mercato Comune, però, contiene anche disposizioni che non concernono direttamente l’unione doganale. Un’unione doganale ha per oggetto lo scambio di merci, il Mercato Comune va oltre. Esso comprende il libero spostamento delle forze di lavoro, il diritto di libera installazione di imprese (cioè il loro spostamento) nei paesi membri e il diritto di esercitare qualsiasi prestazione di servizio, sia di carattere tecnico, commerciale o di altro genere, in tutti gli Stati membri. Comprende infine anche la libertà di spostamento dei capitali. Queste ulteriori disposizioni del trattato sono molto utili; ma non determinano il carattere del Mercato Comune che, al contrario, è improntato dal suo capitolo centrale sull’unione doganale. Ciò è indiscusso e viene chiaramente dimostrato in tutti gli esposti dei conoscitori del Mercato Comune. Perciò il Mercato Comune può venire considerato semplicemente come un’unione doganale modificata ed espressamente allargata. Le disposizioni secondarie lo fanno diventare nihil aliud; cioè nulla di sostanzialmente diverso.
Non è necessario esaminare se il Mercato Comune costituisca già nel periodo di transizione un’unione doganale oppure in quale punto del periodo di transizione diventi tale. E’ assolutamente certo che il trattato del Mercato Comune istituisce un’unione doganale tra gli Stati membri, e che ciò che un po’ ampollosamente viene chiamato «Mercato Comune» — almeno allo spirare del periodo transitorio — non sarà nient’altro che un’unione doganale. Il detto trattato è un trattato di diritto internazionale, attraverso il quale gli Stati firmatari rinunciano volontariamente e non definitivamente all’esercizio indipendente di certi diritti di sovranità, come la libertà di azione in materia doganale. E’ senz’altro vero che il potere statale di ogni paese firmatario viene in certa misura ristretto; ciò però non tocca la sovranità dei singoli Stati, poiché le restrizioni sono basate sul diritto internazionale (cioè su un trattato, e non su disposizioni costituzionali). Gli Stati membri non perdono, attraverso il trattato, questi diritti che vengono sospesi, attraverso lo stesso trattato, mediante auto-restrizione contrattuale, alla quale lo Stato è disposto in base alla sua sovranità.
Nemmeno è stato fatto ricorso al metodo della CECA. Anche il trattato della CECA è un trattato di diritto internazionale; ma era, come è noto, una via di mezzo tra rinuncia a diritti di sovranità a favore d’una forma organizzativa superiore ed una semplice auto-restrizione degli Stati effettuata come di solito dai trattati di diritto internazionale.[7] La Comunità del carbone e acciaio è un’organizzazione amministrativa di diritto internazionale che, però, ha diritti immediati verso i cittadini degli Stati membri — nella cornice d’una ristretta sovranità parziale. Gli Stati hanno contrattualmente e temporaneamente conferito certi diritti di sovranità agli organi della CECA, i quali, naturalmente, non ne possono far uso se non col concorso e sotto l’influenza degli Stati membri.[8] Per questa forma organizzativa è stato coniato, come è noto, il termine soprannazionale.
Contrariamente a quanto sopra, la Comunità Economica Europea è qualificabile soltanto come una semplice organizzazione internazionale. Certamente in essa gli organi dispongono anche di certe funzioni soprannazionali di minima entità; vale a dire che possono, in alcune questioni, sviluppare delle attività che obbligano direttamente gli Stati ed i loro cittadini.[9] Però, questi elementi soprannazionali sono d’una entità così scarsa che non possono determinare il carattere del trattato. Questo è piuttosto determinato dalla sua struttura, in grande misura prevalentemente internazionale. Anche un’unione doganale, i cui organi dispongono di certe funzioni soprannazionali, rimane unione doganale che non si distingue essenzialmente dalle unioni doganali finora realizzate. L’organizzazione d’una unione doganale permette una grande varietà di casi. Sarebbe certamente un nuovo elemento che distinguerebbe il carattere del Mercato Comune da altre unioni doganali, se fossero organi rivestiti di propri diritti di sovranità ad avere la parte decisiva nel sistema del trattato e ad essere il motore del complesso. Però, evidentemente ciò non è il caso nel Mercato Comune. Piuttosto, è il consiglio dei ministri l’organo motore della Comunità Economica Europea, cioè, in un certo senso, «il lupo si è fatto pastore».
Il problema qui accennato, se gli organi della Comunità Economica Europea nell’esercizio delle competenze tolte agli Stati agiscano in forza d’un proprio potere sovrano (cioè in virtù di competenze soprannazionali) oppure se sotto il concetto delle istituzioni comuni «si nasconda soltanto la forza sovrana degli Stati»[10] (in tal caso si tratterebbe di nient’altro che d’un trattato internazionale), è già stato esaminato dal Prof. Héraud su «Der Föderalist». Egli venne alla conclusione: «Giudicando secondo le sue competenze, la Comunità Economica Europea dispone soltanto di funzioni amministrative (e non politiche). Giudicando secondo la sua sovranità, essa ha un carattere espressamente interstatale. Magari si trova in essa qualche funzione soprannazionale, ma queste funzioni non sono al servizio dell’integrazione…».[11] Von Lojewski, vicedirettore del servizio informazione e stampa dell’Alta Autorità della CECA, giustamente circoscrive il Mercato Comune come una soluzione che permette «che gli Stati membri mantengano la loro piena sovranità e non cedano un solo pezzetto dei loro diritti di sovranità a un’autorità soprannazionale».[12]
LE UNIONI DOGANALI HANNO COME EFFETTO L’INTEGRAZIONE POLITICA?
Abbiamo dunque constatato che il Mercato Comune è fondamentalmente un’unione doganale in senso classico. Per esaminare l’affermazione inizialmente citata, cioè che il Mercato Comune conduce automaticamente all’integrazione politica, dobbiamo domandarci: ci sono ragioni che indichino con sicurezza, o almeno con grande probabilità, che un’unione doganale abbia per effetto un’integrazione politica degli Stati membri, oppure favorisca almeno un tale effetto?
Il concetto di «integrazione politica» è molto impreciso. Significa generalmente, in senso vago: unione politica, formazione di enti sovrapposti, sovrastanti, di ordine superiore. Nell’uso di questo concetto non si distinguono le possibili forme diverse di unione politica, cioè, per esempio, dal punto di vista del diritto internazionale, una confederazione di Stati, o, dal punto di vista del diritto costituzionale, uno Stato federale oppure una forma intermedia come nel caso della CECA. Dal punto di vista strettamente giuridico l’affermazione precedente è assurda. Integrazione significa sempre cessione di diritti di sovranità ad organi comuni — benché forse soltanto temporaneamente o parzialmente. Questo distingue l’integrazione dalla semplice collaborazione, e cooperazione.[13] Non esiste però una graduale, automatica perdita di diritti di sovranità. Quando si dice che il Mercato Comune conduce all’integrazione politica, con ciò si può voler dire soltanto che il Mercato Comune favorisce il clima politico generale in modo tale da avvicinare la possibilità di un’unione politica. Si può da una parte pensare che il clima tra gli Stati europei si svilupperà così favorevolmente che gli Stati saranno un bel giorno spontaneamente pronti a cedere dei diritti di sovranità per formare una comunità politica; ma dall’altra parte si può anche voler dire che gli Stati formalmente manterranno la loro sovranità, mentre la loro interdipendenza crescerà in tale misura che non potranno più far pieno uso della loro indipendenza.
E’ inesplicabile la ragione sulla quale si fonda la sicurezza di coloro che considerano lo sviluppo da un’unione doganale ad una comunità politica come legge naturale. Già nel 1931 lo stesso problema era diventato attuale e uomini di primo piano cercarono una risposta. Questa non era allora così evidente come lo è ora per molti contemporanei. Nel marzo 1931, il ministro degli esteri tedesco Curtius ed il suo collega austriaco Schober avevano in progetto un’unione doganale tra la Germania e l’Austria. Fu messo in rilievo che questo progetto sarebbe stato soltanto il primo passo verso la realizzazione della «Paneuropa» di Briand. In Francia, in Italia ed in Cecoslovacchia si levò grande sdegno per il progetto austro-tedesco, si temeva che l’unione doganale fosse la preparazione dell’abominevole Anschluss.
L’affare fu discusso nella sessione di maggio davanti al Consiglio della Società delle Nazioni. Su richiesta britannica la questione fu portata davanti alla Corte dell’Aja, dove si opponevano da una parte la Germania e l’Austria e dall’altra parte la Francia, l’Italia e la Cecoslovacchia. La Corte doveva decidere se la progettata unione doganale violasse l’art. 88 del Trattato di San Germano (che impediva all’Austria l’abbandono, la diminuzione ed il pregiudizio della sua indipendenza) ed il Protocollo di Ginevra del 4-10-1922 (nel quale l’Austria assume gli stessi obblighi).[14]
Quello che allora veniva temuto come «pregiudizievole» alla indipendenza o sovranità dell’Austria è esattamente quello che oggi ci aspettiamo pieni di speranza dal Mercato Comune. Con 8 voti contro 7 la Corte decise che la progettata unione doganale non si doveva attuare. I motivi della Corte per questa sentenza non sono Stati abbastanza chiaramente messi in evidenza. La sentenza tuttavia dichiara che nel corso dei dibattiti non era stato presentato alla Corte nessun fatto che dimostrasse che degli Stati attraverso delle unioni doganali avessero messo in pericolo la loro indipendenza statale. Per mancanza di prova la Corte non poteva supporre che la conclusione di un’unione doganale sulla base di piena parità di diritti possa mettere in pericolo o minacciare per il futuro la esistenza di uno degli Stati partecipanti (che la progettata unione doganale non si sia fatta, non dipese dalla sentenza della Corte dell’Aja. La situazione economica e politica aveva fatto naufragare il progetto, e la sentenza trovò già un fatto compiuto).
Si potrebbe opinare che la sentenza abbia tuttavia confermato almeno indirettamente la tendenza di un’unione doganale allo sviluppo verso una comunità politica. Ma bisogna dire chiaramente che gli avversari di quel progetto di unione doganale ritennero che il caso Germania-Austria fosse di entità del tutto particolare; opinavano che appunto in questo caso speciale si desse il pericolo di un’integrazione politica susseguente. Il ministro degli esteri cecoslovacco Benes disse davanti al Consiglio della Società delle Nazioni: «Quand’anche volessimo ammettere che nessuna unione doganale a priori tende a compromettere ed a mettere in pericolo l’indipendenza degli Stati in questione, ciò non importerebbe niente date le circostanze particolari del caso presente». Egli rilevò la grandezza e la potenza della Germania nei confronti della debolezza dell’Austria e continuò: «Noi stiamo davanti a due paesi della stessa razza e della stessa lingua, nei quali gli eventi politici hanno già creato un certo stato d’animo favorevole a una unione integrale».[15] Anche il rapporto cecoslovacco davanti alla Corte dell’Aja attribuiva grande importanza alla constatazione che si trattava già dello stesso popolo. Il rappresentante cecoslovacco Mkrimàr disse: «Infatti questo rapporto è molto lontano dallo affermare che tutte le unioni doganali abbiano necessariamente per conseguenza un’unione politica».[16] La Corte doveva occuparsi di alcune questioni di natura strettamente giuridica che non entrano nel merito della nostra questione. I precedenti storici rivestono una parte importante nelle argomentazioni delle parti opposte. Gli esempi storici di unioni doganali erano gli unici punti di riferimento di entrambe le parti per evitare che le argomentazioni rimanessero su un piano di pura teoria. E’ stato raccolto abbondante materiale; le unioni doganali, esistenti o passate, sono state analizzate minuziosamente. E’ perciò utile mostrare i risultati concernenti le più note unioni doganali già realizzate, per avvicinarsi a rispondere alla domanda che ci siamo prima fatto.
ESAME DELLE UNIONI DOGANALI FINORA REALIZZATE
L’unione doganale svedese-norvegese. — Nel 1814, dopo la sconfitta di Napoleone, la Svezia costrinse a suo favore la Danimarca a staccarsi dalla Norvegia. Il re di Norvegia appena eletto non poteva mantenere la sua posizione contro la Svezia e rinunziò spontaneamente al trono a favore del re di Svezia. Così sorse tra i due paesi un’unione personale. I due Stati rimasero sostanzialmente indipendenti l’uno dall’altro, e la Norvegia poté conservare la sua propria vita statale e la sua costituzione liberale. Restava soltanto il fatto che la Svezia aveva la preponderanza nella politica estera e tutelava la Norvegia. In materia di politica economica e commerciale ambedue sviluppavano i loro rapporti con accordi liberamente stipulati, poiché a questo proposito la Svezia non godeva privilegi né formali né effettivi. Nel 1815 i due paesi conclusero un’unione doganale, che in seguito venne ripetutamente modificata secondo i desideri e le esigenze di ambedue le parti. Non occorre addentrarsi nei particolari. Dopo 82 anni, nel 1897, quest’unione doganale fu sciolta definitivamente. Le cause economiche e finanziarie non ebbero grande importanza per lo scioglimento; determinante invece era il fatto che esistevano divergenze politiche tra i due paesi. In Norvegia il desiderio di avere la indipendenza diventava sempre più forte. Dopo lo scioglimento della unione doganale aumentò la tensione politica, e nel 1905 col trattato di Karlstadt fu sciolta l’unione personale tra Svezia e Norvegia. Nel 1814 la Svezia si era accontentata dell’unione personale e doganale, sicura che da ciò si sarebbe sviluppata col tempo una più stretta unione politica! Le difficoltà politiche tuttavia hanno minato e distrutto l’unione doganale; l’unione economica non poteva contribuire al superamento delle divergenze politiche.
L’unione doganale Germania-Lussemburgo. — Nel 1842 il Lussemburgo concluse con il Deutscher Zollverein un trattato d’unione doganale. Questo trattato fu prorogato tre volte (1847, 1853, 1865). Quando nel 1867, dopo la fondazione del Norddeutscher Bund (Federazione Settentrionale Tedesca) il Lussemburgo fu dichiarato neutrale, il trattato rimase in vigore; nessuna delle potenze garanti aveva la minima preoccupazione che la sua indipendenza politica, garantita già dal 1839 dalle grandi potenze, potesse esser messa in pericolo, seppure indirettamente, dall’unione doganale; e non si riteneva nemmeno che la neutralità del Lussemburgo potesse venir compromessa, seppure indirettamente, dalla unione doganale. Eppure il Lussemburgo sotto quel trattato aveva soltanto una limitatissima libertà nel campo commerciale e doganale ed era in larghissima misura subordinato alla tutela della Prussia. Nel 1872 il trattato fu allargato, ed anche le ferrovie lussemburghesi furono sottoposte alla direzione delle ferrovie germaniche. Nel 1902 il trattato fu protratto fino al 1959, denunciato però dal Lussemburgo nel 1918.
Il Lussemburgo fu dunque unito alla Germania con un’unione doganale per 77 anni. Ha forse perso il Lussemburgo, in questo tempo, una jota della sua indipendenza? Si è preparata in questo periodo una saldatura politica tra i due paesi? E’ accaduto esattamente il contrario. L’unione doganale fu considerata un mezzo per rafforzare l’indipendenza nazionale. Quando nel 1872 si discusse il prolungamento dell’unione per altri 40 anni, si aveva già l’esperienza di 30 anni. Allora il deputato Metz disse, il 27 giugno, alla Camera dei Deputati: «Io voterò a favore del trattato poiché ritengo, come il Signor Ministro di Stato, che esso rafforzerà la nostra situazione politica ed economica… Spesso è stato detto: l’unione doganale è indispensabile al mantenimento della nostra indipendenza. Io forse oggi per l’ultima volta ripeterò questa verità. Per me è certo, e non può che esser certo per ognuno, che, se noi perdessimo l’unione doganale, noi dovremmo deciderci per l’isolamento o per l’incorporazione all’uno o all’altro dei nostri Stati vicini. Per ogni uomo ragionevole l’isolamento è l’inizio della fine!…».[17]
L’unione doganale Belgio-Lussemburgo. — Dopo la denuncia dell’unione doganale con la Germania, il Lussemburgo — circondato da tre grandi paesi — non poteva pensare ad una propria politica doganale. Tuttavia rimase isolato fino al 1922, poiché la Francia si dimostrava disinteressata ed il Belgio aveva palesemente l’intenzione di incorporarsi politicamente il Lussemburgo. L’intenzione del Belgio di concludere un’unione doganale per giungere a quella politica, fu percepita dal Lussemburgo, che per questa ragione non era disposto a concluderla. In un referendum relativo all’orientamento politico ed economico del Lussemburgo, la Francia ottenne circa tre quarti dei voti, il Belgio un quarto. Ma quando la Francia rifiutò chiaramente l’unione doganale e il Lussemburgo si vide costretto a trattare col Belgio, si preoccupò tuttavia di conservare la sua indipendenza politica in tutte le circostanze. Il Volmars scrive a proposito: «Se il Lussemburgo alla fin fine poteva conciliare l’unione doganale col Belgio con la sua volontà di rimanere indipendente, ciò dimostra che esso nell’unione doganale non vedeva uno strumento politico che potesse diventare pericoloso per l’indipendenza… Nel Belgio come anche nella stampa favorevole all’accordo per es. nel «Temps», fu ripetutamente ribadito che il Lussemburgo non aveva nulla da temere per la sua indipendenza politica, poiché l’unione doganale è indirizzata soltanto ai fini economici».[18]
Nel 1921 il Lussemburgo firmò un trattato preliminare in vista dell’unione doganale col Belgio, sostituito poco dopo da un autentico trattato d’unione doganale. Questo trattato aveva come conseguenza una profonda influenza ed ingerenza sulla vita propria del Lussemburgo, restringendo fortemente la sua libertà d’azione. Inoltre, il Belgio ed il Lussemburgo si accordarono per un’unione monetaria. Ciononostante nessuno può sostenere che attraverso questa unione così estesa i due Stati si fossero politicamente avvicinati in misura tale da ritener possibile un’unione politica già prima della guerra mondiale.[19]
L’unione doganale Liechtenstein-Austria e l’unione doganale Liechtenstein-Svizzera. — Queste unioni doganali offrono un buon esempio per dimostrare che, nonostante la rinuncia ad ogni politica commerciale autonoma, rimane preservata l’indipendenza di uno Stato. Nel 1882, rendendosi conto dell’impossibilità di fare una sua politica commerciale autonoma, il Liechtenstein si inserì nella zona doganale austriaca. Il Liechtenstein si sottomise completamente all’Austria ed ebbe lo stesso trattamento del Land Vorarlberg. Dopo la denuncia del trattato nel 1919, il Liechtenstein per qualche tempo condusse una propria politica doganale, però si trovò presto nella necessità di cercare una nuova unione. Nel 1923 fece un trattato con la Svizzera che entrò in vigore nel 1924. Questo trattato mette in rilievo la non lesibilità della sovranità del Liechtenstein. Tuttavia c’è da osservare che, in confronto alla precedente unione doganale con l’Austria, in quella con la Svizzera l’indipendenza del Liechtenstein è molto minore. Le disposizioni di questo trattato vanno molto più in là di una normale unione doganale: non soltanto le leggi svizzere concernenti regolamenti e questioni di dogana vengono estese al Liechtenstein; secondo il giudizio del Consiglio di Stato svizzero devono venir applicate anche le leggi svizzere relative al commercio, all’industria, ai diritti di proprietà ecc. Nelle relazioni internazionali, il Liechtenstein viene rappresentato dalla Svizzera. Sotto molti aspetti il suo trattamento non si distingue da quello di un qualsiasi cantone svizzero. Però, tutto ciò non è il risultato di un’evoluzione che parte dall’unione doganale, ma è già stato fissato contrattualmente fin dal principio. In ogni modo è proprio questa estesa unione doganale che dà la possibilità al Liechtenstein, economicamente incapace di vita autonoma, di conservarsi almeno un certo grado di indipendenza.
L’unione doganale tra la Francia ed il Principato di Monaco. — Esiste fin dal 1865. Essa è molto estesa. Tutto quanto concerne il commercio ed il traffico è sottoposto alla legislazione francese; in queste materie, il Principato di Monaco ha rinunciato a tutta la sua autonomia in favore della Francia. Nelle unioni doganali realizzate in Europa dopo la seconda guerra mondiale non vogliamo addentrarci ora, poiché l’evoluzione è ancora in corso, e finora non è possibile trarne delle conclusioni certe.
Il «Deutscher Zollverein». — Nel trattare questi problemi il Deutscher Zollverein riveste una particolare importanza. Nel 1931 davanti alla Corte dell’Aja, gli avversari del progetto di unione doganale tedesco-austriaco misero l’accento su questo esempio per dimostrarne la evoluzione necessaria e quasi automatica verso l’unione politica. Oggigiorno lo Zollvereinviene costantemente presentato come un caso analogo del Mercato Comune Europeo.
Che cosa era il Deutscher Zollverein? Nel 1828 la Prussia e l’Assia-Darmstadt conclusero un’unione doganale. Per opporsi al chiaro tentativo della Prussia di legare a sé gli Stati tedeschi meridionali, parecchi di essi conclusero delle unioni doganali regionali (tra gli altri Süddeutscher Zollverband del 1828: la Baviera ed il Württemberg; Mitteldeutscher Handelsverein del 1828: l’Hannover, il Brunsvick, la Sassonia e gran parte degli Stati della Turingia; quest’ultimi però non abolirono le barriere doganali interne). Sotto la guida del grande ministro delle finanze prussiano von Motz si fece nel 1828-29 un trattato doganale tra la Prussia ed il Süddeutscher Zollverband, che formò il nocciolo del futuro Deutscher Zollverein. Nel Deutscher Zollverein del 1833, che entrò in vigore il 1-1-1834, si riunirono la maggior parte degli Stati tedeschi ad eccezione dell’Austria. Alcuni Stati (Hannover, Brunsvick, Aldenburg) non si associarono, ma formarono lo Steuerverein (Unione Fiscale); successivamente però, anch’essi passarono al Deutscher Zollverein.
Nello Zollverein— salvo l’eccezione delle limitazioni causate dalle diversità delle imposte sui consumi — regnava una generale libertà di scambio per i beni ed una tariffa esterna comune. La sua organizzazione non era rigida, anzi debole; nella sua Conferenza Generale Doganale (Generalzollkonferenz) era necessaria, per ogni decisione, l’unanimità. La sua competenza era strettamente limitata a questioni doganali ed ai problemi economici in stretto rapporto alla materia doganale (come la politica monetaria).
Nel 1862, la conclusione del trattato commerciale tedesco-francese ebbe come conseguenza una forte crisi, e mancò poco che ciò facesse saltare lo Zollverein. Con la creazione del Norddeutscher Bund (Federazione Settentrionale Tedesca) del 1866 la Costituzione Federale rendeva superfluo uno speciale accordo in materia doganale. Nel 1867 il Norddeutscher Bund concluse con gli Stati tedeschi meridionali un’altra unione doganale. L’organizzazione sino allora debole venne sostituita da disposizioni organizzative più rigide: lo Zollbundesrat (Consiglio Doganale Federale) e lo Zollparlament (Parlamento Doganale) — che dovevano mettere in pratica le competenze dell’unione. Lo Zollbundesrat era l’organo comune dei governi; lo Zollparlament era l’organo rappresentativo e fu composto da deputati del Reichstag del Norddeutscher Bund e da delegati della Germania meridionale, generalmente eletti tramite elezioni generali, uguali e segrete. Lo Zollbundesrat si presentava dunque come Consiglio Federale (Bundesrat) allargato, lo Zollparlament come un Reichstag del Norddeutscher Bund ampliato per la presenza dei delegati tedeschi meridionali. Per votare una legge dell’unione bastava che tutti e due gli organi la approvassero con maggioranza semplice. La sfera di attività dello Zollparlament non era molto larga; esso divenne superfluo nel 1871 in conseguenza della fondazione del Reich.
Lo Zollverein è nella storia europea la prima unione economica tra Stati che mantenevano la loro indipendenza in larga misura. Essa era necessaria, perché gli Stati tedeschi si trovavano in difficoltà economiche causate dal progresso tecnico e dall’industrializzazione. In quale misura l’unità della Germania è dovuta allo Zollverein? Lo Zollverein ha creato un grande territorio economico unito fra i paesi tedeschi; con il libero scambio delle merci entro i suoi confini doganali ha reso possibile un grande slancio economico, così che la Germania poté riguadagnare lo svantaggio sulla Francia e sull’Inghilterra e sorpassare in certa misura questi paesi. Forse lo Zollverein ha facilitato l’unione politica, senza dubbio esso ebbe un generale effetto unificatore. Ma esso non l’ha resa possibile, tanto meno esso l’ha causata. Esso non aveva un’efficienza centripeta, ma piuttosto facilitava in larga misura l’esistenza agli staterelli tedeschi, anzi, in molti casi esso era il fattore decisivo che rese possibile la loro indipendenza. Certamente si può dire — come accade spesso — che lo Zollverein sia stato il precursore del Reich Germanico. Però, ciò non significa che il Reich fosse nato dallo Zollverein, ma soltanto che lo Zollverein era precedente nel tempo all’unione del Reich e non può venir eliminato dalla storia dello stesso.
Con questa caratterizzazione dello Zollverein si trovano d’accordo tutti i conoscitori del XIX secolo. Ciò può venir dimostrato con poche citazioni. Nel suo grande libro sull’origine del Reich Germanico, il Prof. Erich Brandenburg dice: «Ma ci si è anche abituati generalmente a sopravvalutare l’importanza dello Zollverein nella formazione dell’unione politica… E’ certamente vero che la soppressione di molte barriere tra i singoli paesi tedeschi, moleste ed indisponenti per ogni commerciante ed ogni viaggiatore specialmente nella vita quotidiana, ha aumentato la coscienza degli stretti legami dai quali tutti i tedeschi sono uniti… Ma è possibile dire che la formazione di un territorio economico unito abbia come conseguenza necessaria anche l’unione politica? Non si potrebbe anche concludere contrariamente, dicendo press’a poco: tutti coloro che per motivi soltanto economici erano interessati alla cessazione dello sparpagliamento della Germania, e perciò desideravano soltanto un sistema unitario di misure, monete, pesi, dogane e tutto ciò che facilitava i loro affari sull’esteso territorio della loro maggiore patria, potevano esser veramente contenti dei vantaggi presentati o promessi dallo Zollverein, essi non avevano più nessun motivo per maggiori richieste e pretese. Per essi l’unione politica della Germania sarebbe stata desiderabile soltanto se l’unione economica non fosse stata possibile senza la politica; ma poiché l’unione economica era già realizzata prima di quella politica, dal punto di vista strettamente economico non c’era più nessuna ragione per la richiesta d’una più stretta unione politica della Germania. E del resto: è possibile dire che lo Zollverein, che durò una generazione, abbia influenzato in qualche modo la vita politica? Non saprei citare neanche un solo fatto che potrebbe giustificare una risposta affermativa. Malgrado l’esistenza dello Zollverein, gli Stati tedeschi meridionali e l’Elettorato dell’Assia nelle lotte intorno all’Unione Prussiana del 1848-50 erano schierati a favore dell’Austria; e malgrado lo Zollverein tutti gli stessi Stati nel 1866, nella lotta decisiva per il futuro della Germania, confermarono la loro presa di posizione a favore dell’Austria. Non ci sono argomenti che potrebbero mettere in più chiara evidenza che la posizione dominante della Prussia nello Zollverein, e con ciò anche in tutta la vita economica, non aveva per nulla procurato alla Prussia una preponderanza politica sugli Stati collegati nello Zollverein. Al contrario: questi Stati, che erano costretti ad aderire allo Zollverein nell’interesse delle loro finanze, erano tanto più gelosamente preoccupati di mantenere la loro indipendenza politica dalla Prussia; ed il trattato dell’unione doganale non prestava alcuna possibilità di influenzarli in questioni diverse dalle economiche… Soltanto Bismarck è riuscito ad adoperare lo Zollverein come mezzo di potenza politica e, nello stesso tempo, di aspirazioni all’unità nazionale…».[20] Il Prof. Kogon scrisse su «Der Föderalist»: «Così fu creato, attraverso le decisioni del 1866 e del 1870, il Reich Germanico del 1871. A posteriori diciamo che il Deutscher Zollverein è stato una tappa nel cammino verso quel Reich; ma a priori lo Zollverein portava racchiusa in sé questa possibilità non già per merito proprio, ma soltanto per la volontà prussiana e quella nazionale tedesca, che Bismarck sapeva legare… Se non fossero emerse queste due volontà, e se non si fossero riunite dopo il 1870, lo Zollverein sarebbe rimasto una cosa utile che avrebbe potuto servire per un’altra politica; oppure esso avrebbe potuto anche disfarsi o forse assumere un’altra forma più larga o più stretta, e le cose sarebbero andate in modo molto diverso da quello verificatosi soltanto per conseguenza di una certa azione politica! Poiché sempre la politica esercita un potere formativo sull’economia; mai dall’economia risulta necessariamente una certa politica».[21]
Un grande scienziato nel campo della storia costituzionale, lo Hartung, scrive: «…Come preludio di questa unione può venir considerata la fondazione del Deutscher Zollverein nel lustro dell’anno trenta del secolo XIX… Però, lo Zollverein era nient’altro che un preludio. Poiché dalla comunità economica non risultava nessuna comunità politica, gli Stati centrali rimasero egualmente avversari politici della Prussia come lo erano stati prima, e lo Zollverein non poteva impedire loro di allearsi in guerra all’Austria contro la Prussia, né nel 1850, né nel 1866».[22]
Wilhelm Mommsen, uno studioso contemporaneo della storia dell’unità tedesca, esprime lo stesso pensiero: «…Nel frattempo, indipendentemente dal movimento unificatore politico e dalla politica prussiana, fu creata l’unità economica di una grande parte della Germania attraverso il Deutscher Zollverein che entrò in vigore il capodanno 1834… Lo Zollverein, creato dalla Prussia senza e contro l’Austria, è stato ritenuto da molti come primo passo verso l’unità politica della Germania, anch’essa creata senza e contro l’Austria. Certamente l’importanza dell’unione economica per l’unificazione della Germania anche sugli altri campi della vita sociale non è trascurabile. Ma d’altra parte non è lecito sopravvalutare l’importanza politico-nazionale del Deutscher Zollverein. L’unificazione economica non poté impedire agli Stati affiliati di condurre una politica antiprussiana, e di stare al fianco dell’Austria e di combattere nella guerra del 1866 contro la Prussia».[23]
Anche i contemporanei non vedevano diversamente il Deutscher Zollverein. Lo statista austriaco Conte Beust scrisse, il 1° maggio 1869, al Conte Wimpfen, a proposito di una progettata unione doganale tra la Francia ed il Belgio: «Per appoggiare il mio argomento voglio citare un esempio che risalta subito: lo Zollverein, come esisteva dal 1834 al 1866. Quando fu conclusa l’unione doganale, molti uomini affermarono che ciò significava la fine dell’indipendenza politica degli Stati tedeschi… L’esperienza invece ha dimostrato che a partire da quel tempo gli Stati vegliano più gelosamente sulla loro indipendenza politica e sono molto meno inclini a tollerare una tutela straniera».[24]
Qualche volta il grande storico Treitschke viene citato come avversario della sopraddetta opinione. Esaminiamo il passo, dal quale risulterebbe la sua opinione contraria. Treitschke scrisse nel 1872, cioè dopo la fondazione del Reich: «La Ragione della storia, la Forza naturale dell’unità tedesca hanno agito sopra questo grande sviluppo, molto oltre le speranze, anzi, contro l’intenzione degli uomini responsabili del tempo. Nessuno dei fondatori dello Zollverein sapeva che quella unione nella unione (cioè nella Federazione Tedesca) doveva causare la segregazione dell’Austria… Anche la speranza che la comunanza degli interessi economici potesse rafforzare il vincolo politico tra gli Stati tedeschi e provocare, prima o poi, delle forme più solide di confederazione, è stata nutrita con qualche certezza soltanto dal Re Federico Guglielmo ed da alcuni dei suoi consiglieri, non dalle piccole Corti. La maggioranza degli Stati centrali si decise piuttosto per l’adesione allo Zollverein per una considerazione come questa: la miseria è la più profonda causa del malumore della nazione; strappando quest’arma dalle mani dei demagoghi, viene assicurata la sovranità dei piccoli Stati. Persino Nebenius ritornava sempre sull’assioma: la comunità doganale è la misura preventiva più sicura contro l’unità tedesca. E quante volte prima del 1866 fu insegnato dalle cattedre tedesche, che lo Zollverein per la sua qualità di cooperativa puramente economica era privo di ogni importanza politica. Dunque si può concludere con Hegel, che l’astuzia dell’Idea si è fatto giuoco dei corti pensieri degli uomini».[25]
Treitschke dunque dice che l’unità nazionale è stata creata in contrasto con l’intenzione dei principi tedeschi di mantenere, nello stesso momento della fondazione dell’unione doganale, la loro sovranità, seguendo il sopraddetto ragionamento; anzi, l’unità nazionale sarebbe stata creata soltanto attraverso l’«astuzia dell’Idea», la «Ragione della storia». Ma ciò non può significare altro che la hegeliana «astuzia della ragione» doveva agire addirittura contro le forze attive nello Zollverein, fin dalla sua nascita, per il raggiungimento della sua meta. Quell’«astuzia della ragione» ha fatto uso di tre guerre e ha prodotto grandi statisti in grado di rimuovere le difficoltà che si frapponevano all’unità politica. Infine, questa hegeliana «astuzia» ebbe bisogno di quasi 40 anni per la sua realizzazione. E’ dunque evidente che anche Treitschke non vede alcuna necessità di un’evoluzione dallo Zollverein al Reich, nessuno sviluppo incondizionato dall’uno all’altro. Senza l’intervento della «Ragione della storia» lo sviluppo sarebbe andato in direzione completamente diversa. E quanto riguarda oggigiorno l’unità europea: da quale fatto si può indovinare se la stessa «Ragione della storia» lavorerà per l’Europa? (Lavorerà certamente malvolontieri, poiché si è già fortemente impegnata con lo Stato nazionale). Soltanto a posteriori, quando la meta sarà raggiunta, si potrà constatarlo.
In tutte le precedenti citazioni si trova già un accenno che permette di vedere a quali forze si dovette l’unificazione politica della Germania. Semplificando si può riassumere: alla volontà unitaria tedesca e all’aspirazione prussiana alla potenza. Senza queste forze politiche il Deutscher Zollverein sarebbe sempre rimasto una semplice unione doganale oppure, un bel giorno, si sarebbe decomposto. Naturalmente già nel 1834 le forze menzionate avevano contribuito in un certo qual modo alla creazione dello Zollverein. Ma per diventare efficaci per la fondazione del Reich, dovevano prima moltiplicarsi in misura enorme e dovevano produrre nuovi forti impulsi politici che non avevano niente a che fare con lo Zollverein. Anche se si suppone che la Prussia abbia creato lo Zollverein come uno strumento per l’incremento della sua egemonia (supposizione rifiutata dalla maggioranza degli storici), l’unificazione del Reich sarebbe sempre stata promossa dalla Prussia e non dallo Zollverein ancora ammettendo che la Prussia abbia sviluppato la sua attività attraverso lo Zollverein.
L’aspirazione prussiana alla potenza è l’elemento in gran misura più importante. «L’unificazione della Germania non è senza altro il risultato del movimento di unificazione dominante nella storia del Deutscher Bund (la Federazione Tedesca), ma è piuttosto stata creata in contrasto a quel movimento unionistico, soltanto attraverso la realizzazione dell’aspirazione prussiana alla potenza» scrive lo Hartung.[26] La Prussia seguiva la strada della espansione della propria potenza statale, e perciò assunse la funzione di motore (e promotore) dell’unione tedesca durante tutto il secolo XIX. Anche ammettendo che al principio la politica doganale della Prussia avesse perseguito scopi inizialmente soltanto fiscali ed economici, si deve osservare che presto si sono introdotti secondi fini politici. La creazione del Norddeutscher Bund e del Reich è l’opera della Prussia. Nel 1866 alcuni staterelli tedeschi settentrionali furono incorporati direttamente alla Prussia. All’Hannover ed all’Holstein non restava altro che rassegnarsi all’egemonia della Prussia. Anche la trasformazione organizzativa dello Zollverein nel 1867 non era il risultato organico dell’evoluzione dello Zollverein, ma fu forzata da Bismarck che approfittava della situazione politica. Nel 1871 gli Stati tedeschi meridionali erano esposti alla grazia e disgrazia della Prussia, poiché la Francia come garante della linea sul Meno era caduta, e le altre potenze europee non se ne immischiavano.
Certamente Bismarck nella sua lotta faceva appello al movimento unionistico tedesco, e non si deve dimenticare che la politica bismarckiana non sarebbe stata possibile senza la politica unionistica tedesca. La meta, all’inizio puramente prussiana, era raggiungibile soltanto collegandola alla meta nazionale. Golo Mann esprime questo pensiero come segue: «La fondazione del nuovo Reich germanico era un procedimento strano… C’era il popolo che desiderava l’unione in qualche modo e l’aveva già desiderata da lungo tempo. Ma non fu il popolo che la compì. L’unione fu realizzata tra gli Stati, ad opera di uno Stato grande, la Prussia, che costrinse gli altri Stati. Questa violenza rimase nascosta e camuffata, poiché gran parte del popolo si allineava attivamente dietro al nuovo sviluppo!».[27] Senza la Paulskirche e senza il Nationalverein non sarebbe stata possibile la fondazione del Reich, come la Germania non sarebbe stata unita senza l’iniziativa della Prussia. Con ciò noi possiamo dichiararci soddisfatti, poiché queste cose sono assai note ed incontestate.[28]
GLI INSEGNAMENTI DELLA STORIA
Le unioni doganali non hanno funzione d’integrazione. — Abbiamo ampiamente discusso le unioni doganali storiche. Perché? Soltanto sui modelli della storia sarebbe possibile fondare l’opinione che le unioni doganali necessariamente conducano all’integrazione politica. Una giustificazione teorica generale per tale affermazione non è stata ancora tentata.[29] ed è certamente anche impossibile. Se è una verità della scienza politica il fatto che le dogane sono soltanto le conseguenze della divisione politica tra gli Stati,[30] non è assolutamente possibile tirare la conclusione inversa, che l’abolizione delle dogane abbia come conseguenza l’unione degli Stati in un unico sistema politico
Tutti gli esempi storici dimostrano il contrario: da un’unione doganale non si è ancora mai sviluppata un’unione politica. Nessuna unione doganale, anche se è esistita per molto tempo, ha portato ad un avvicinamento degli Stati membri — ed ancora meno ad un integrazione; malgrado il fatto che nella maggioranza dei casi l’etnicità e la lingua di questi Stati fossero uguali. In molti casi uno Stato contraente era di gran lunga più debole dell’altro, ed il trattato non prevedeva la parità dei diritti degli Stati partecipanti, ma dava la preponderanza allo Stato più grande. Ciononostante il più piccolo partecipante ha mantenuto la sua indipendenza. Ora — esaminati questi fatti — è ancora possibile affermare che il Mercato Comune, cioè un’unione doganale che prevede la piena parità giuridica dei partecipanti e che è ansiosamente intenta a mantenere l’indipendenza economica e politica degli Stati membri, potrebbe necessariamente portare ad un’unione politica? Nei confronti delle altre unioni doganali, gli accenni agli elementi soprannazionali addirittura rudimentali sono veramente ridicoli. Senza aver inventato la soprannazionalità, le altre unioni doganali erano andate molto più avanti. Nell’unione doganale Svizzera-Liechtenstein i diritti ed obblighi dei cittadini del Liechtenstein non vengono stabiliti da un organo soprannazionale, ma del parlamento svizzero; il Deutscher Zollverein del 1867 aveva il potere di emanare leggi. Allora gli Stati tedeschi avevano trasferito il loro potere doganale a organi comuni che erano veramente capaci di agire. Nel caso del Mercato Comune invece, il diritto degli organi di prendere decisioni impegnative è fortemente limitato e pregiudiziato dai minuziosi regolamenti del trattato istitutivo. Così viene di gran lunga elusa la necessità di dotare la Comunità Economica Europea di propri diritti di sovranità. Attraverso gli esami storici viene pertanto confermata l’opinione che anche certi elementi soprannazionali non possono smentire il carattere del Mercato Comune, che è quello di un’unione doganale paragonabile alle altre unioni doganali, come l’esame storico ci conferma.
Non è possibile obiettare che il Mercato Comune alla fin fine è purtuttavia qualcosa di più di una delle unioni doganali prese in considerazione, poiché le sue disposizioni accessorie lo trasformerebbero in un’unione doganale del tutto speciale che potrebbe forse, malgrado tutto, avere un effetto d’integrazione. Come abbiamo visto, molte delle già realizzate unioni doganali avevano per oggetto più che la sola libertà di scambio delle merci, ed andarono ben più avanti di quanto non si potesse desumere dalla loro definizione come unione doganale. Che la Comunità Economica Europea si differenzi tanto dalle altre unioni doganali, in verità non si può dire. Degne di nota sono a questo proposito le esposizioni di Von Boeckh, membro delle delegazione tedesca alla Conferenza Governativa di Bruxelles. Gli fu posta una domanda sulla differenza tra lo Zollverein ed il Mercato Comune Europeo e disse: «Ricordatevi che lo Zollverein fu realizzato più di cento anni fa!… allora tutto era ancora così primitivo che con un’unione doganale si poteva raggiungere di più che oggi con un Mercato Comune, mentre noi oggi con un Mercato Comune, cioè con un concetto più ampio, non possiamo raggiungere quello che poteva venir realizzato tramite un’unione doganale».[31] Alla obiezione che il Mercato Comune abbia un contenuto più ampio che le unioni doganali realizzate nei tempi passati, dobbiamo replicare che molte cose che, nel trattato della Comunità Economica Europea, sono complicatamente regolate, allora s’intendevano da sé senza parlarne. «Sono stati trovati problemi che allora non esistevano e sopra i quali si passava semplicemente» disse Von Boeckh.[32]
Naturalmente si tenterà in ciascuno dei casi analizzati di dimostrare che proprio qui c’è una eccezione alla regola generale secondo la quale le unioni doganali portano all’integrazione politica. Però: non significherebbe una tale affermazione un capovolgimento dei concetti di regola ed eccezione? Quand’anche si ritenesse, in contrasto con la verità storica, l’unità tedesca come una conseguenza dello Zollverein, questo caso rimarrebbe sempre soltanto l’eccezione.
Gli insegnamenti offertici dagli esempi storici potrebbero venir messi in dubbio soltanto se si potesse dimostrare che le evoluzioni politiche ed economiche nel XX secolo seguono nuove regole, diverse da quelle del XIX secolo, e qualora la nostra vita statale fosse straordinariamente determinata da nuovi fattori. Si potrebbe affermare che esistono tali nuovi fattori, per esempio la bomba H ed i razzi lunari. Però, a questo proposito siamo sufficientemente delusi, poiché abbiamo visto che le regole della vita politica degli Stati nazionali europei sotto la pressione di questi fattori non si sono mutate nemmeno minimamente.
Dobbiamo dunque tener presente: la tesi, secondo la quale un’unione doganale porterebbe necessariamente ad un’unione politica, non può venir appoggiata. Nel considerare le unioni doganali finora realizzate e nell’analizzarne la storia, però, ci accorgiamo di altri punti di vista degni di nota.
Le unioni doganali sono un surrogato per la necessaria unificazione politica. — Perché nel 1834 gli Stati tedeschi si sono riuniti nella formazione dello Zollverein? Perché il Lussemburgo si unì doganalmente prima alla Germania, dopo al Belgio; ed il Liechtenstein prima all’Austria, dopo alla Svizzera? La risposta è semplice. Gli Stati che mostravano il desiderio di un’unione doganale, economicamente non erano capaci di vivere da soli. L’isolamento economico in mezzo a tre paesi economicamente forti sarebbe stato letale per il Lussemburgo; la questione dell’unione doganale Germania-Austria era tanto acuta nel 1931 perché l’Austria stava sull’orlo dello sfacelo economico. Questa lista può venir allungata a piacere. Lo stesso motivo è evidente in modo particolare presso gli staterelli tedeschi. Nei loro confronti, l’Inghilterra e la Francia erano molto avanti nello sviluppo economico. La formazione del più grande Stato nazionale nel XIX secolo era una necessità. I piccoli Stati non erano capaci di mantenersi in vita, né economicamente, né politicamente. Nel loro ambito non era possibile realizzare le esigenze dei tempi (costituzionalismo). Soltanto lo Stato nazionale poteva nel XIX secolo affrontare i problemi economici e sociali. Si capisce, naturalmente, che gli staterelli tedeschi si opponevano per particolarismo ed egoismo all’unificazione necessaria, la quale avrebbe significato per loro una abdicazione più o meno totale. Cosa fecero allora questi Stati? Quale via d’uscita scelsero? Si radunarono nello Zollverein per mantenersi in vita, per conservare la loro sovranità. Dunque noi osserviamo: l’unità politica era necessaria, però fu evitata attraverso un’unione doganale. L’unione doganale offre la possibilità di preservare la sovranità del singolo staterello a dispetto delle necessità di formare più grandi Stati tramite un’unione politica. Lo Zollverein non causava la fondazione del Reich, anzi, significava il tentativo di renderla superflua. La creazione di un’unione doganale è il tentativo di sottrarsi alla risposta della sfida della storia.
Il Prof. Kaufmann, esperto di diritto pubblico, lo riconobbe con grande chiarezza: «Mai un’unione doganale ha avuto come conseguenza un’unione nazionale; le unioni nazionali seguono le loro proprie leggi… Un’unione doganale può persino servire ad evitare un’unione nazionale; poiché è un mezzo per accontentare i bisogni economici di uno Stato economicamente troppo debole; gli permette un’esistenza politicamente indipendente; ma non è in nessun caso il primo passo verso l’unificazione nazionale. L’unione doganale può essere ammessa da un piccolo Stato che nello stesso tempo mantiene ogni libertà nei confronti di un’unione nazionale».[33] «Ma la vera importanza di un’unione doganale a proposito del problema dell’unione nazionale consiste nel fatto che la regolamentazione, la quale tiene conto dei bisogni economici di due Stati, rende superflua la costruzione di un’unione politica per ragioni economiche. Un’unione doganale tra Stati, che hanno bisogno della collaborazione per ragioni economiche, è la forma organizzativa che, invece di favorire l’unità politica, piuttosto dà ai due Stati la possibilità di mantenere la loro indipendenza. Questa era l’importanza storica dell’unione doganale, e ciò vale ancora per oggi».[34]
Quando nel 1842 fu progettata un’unione doganale tra la Francia ed il Belgio, il ministro degli esteri Guizot si difese contro l’asserzione che l’unione violasse i trattati i quali garantivano l’indipendenza e la neutralità del Belgio. Egli sottolineò che ben più facilmente avrebbe minacciato l’indipendenza del Belgio il divieto di prendere le misure economiche necessarie, cioè il divieto di instaurare l’unione doganale.[35]
Gli Stati membri delle unioni doganali si rendono sempre conto del fatto che l’unione doganale è il mezzo più adeguato per mantenere l’indipendenza e la sovranità. Dopo due anni di durata dell’unione doganale tra la Prussia e l’Assia, il deputato assiano Schenk espresse il suo ringraziamento al proprio governo, dicendo: «L’unico espediente contro l’aspirazione all’unione politica è l’unione doganale».[36] Questo pensiero è stato pronunciato con maggiore chiarezza nel 1872 al parlamento lussemburghese, quando un importante parlamentare disse: «Lo Zollverein è indispensabile al mantenimento della nostra indipendenza».[37]
Le stesse considerazioni rivestono una parte importante nel Mercato Comune. V.d. Groeben, membro della commissione della Comunità Economica Europea, mise in rilievo che in origine si era pensato «alla realizzazione del Mercato Comune in una forma più avvicinantesi ad una comunità politica, a un ente federale». Egli ammise che in questo caso tutto sarebbe stato molto più semplice ma, poiché il tempo per una tale soluzione non era maturo, ci si decise per un’unione doganale.[38] Cosa ciò voglia significare, è stato detto chiaramente dal Von Lojewski, e non possiamo che aderire alla sua opinione: «Come prima, così anche per il futuro la meta può venir considerata soltanto nel concetto degli Stati Uniti d’Europa; ma essa è stata rimandata ad un tempo indeterminato».[39]
Le unioni doganali si disfano per ragioni politiche. — Si parla molto del preteso primato dell’economia sulla politica. Invero tutte le unioni doganali che conosciamo furono esposte alle scosse ed ai cambiamenti degli Stati membri. Non ci sono prove che un’unione doganale abbia impedito lo scoppio di complicazioni politiche su larga scala. La guerra del 1866 dopo la trentatreenne durata dello Zollverein ne è l’esempio più schiacciante. Si ricordi anche il fatto della Germania che nel 1914 ha sopraffatto il Lussemburgo, malgrado l’esistenza dell’unione doganale.
Poiché il trattato della Comunità Economica Europea è un semplice trattato internazionale, esso ha la stessa fragilità che hanno di solito i trattati internazionali. Nel caso di complicazioni, agli Stati nazionali rimane riservata l’onorevole ritirata sui bastioni nazionali, come i federalisti hanno giustamente osservato. Anche Von Lojewski, un uomo certamente non sospetto di essere «avversario dell’ancien régime degli Stati nazionali» lo riconosce chiaramente, scrivendo: «In ogni caso, il passato dimostra che una rottura delle relazioni economiche grazie a circostanze politiche o ad altre cause è sempre possibile, anche nel caso di collaborazione quanto si voglia strettissima. Invece, nel caso di una integrazione vera e propria, che includa un’integrazione politica, sarebbe praticamente esclusa la possibilità di una tale rottura».[40]
Una forza politica è necessaria. — Oggigiorno gli oratori politici, esaltando nelle loro arringhe domenicali i benefici del Mercato Comune, hanno l’abitudine di concludere le loro spiegazioni dicendo: ciò che si vuole costruire economicamente attraverso il Mercato Comune, non è ancora la meta; la vera meta è l’unificazione politica dell’Europa, gli Stati Uniti d’Europa. Qui s’impone una domanda: come ci s’immagina tutto ciò? Dovrebbe dunque la federazione europea saltar fuori dall’unione doganale come Minerva dal capo di Giove? Da quando gli sviluppi politici nascono automaticamente? Ci sono delle strane idee nella testa di molti contemporanei anche oggigiorno, mentre alcuni cominciano ad occuparsi scientificamente dei fondamenti della politica. Ogni cambiamento nella situazione politica suppone un’iniziativa politica ed una lotta politica — e con ciò una forza politica che guidi la battaglia. Nella storia i cambiamenti non sono mai provenuti da qualche necessità extra-volitiva. Le cosiddette necessità storiche hanno sempre i propri presupposti, i quali devono esser posti. Una evoluzione, quanto una rivoluzione, presuppongono la spinta di una forza. Questa legge vale in modo particolare per la creazione di un nuovo Stato, che è sempre una questione di potere.
Questa lotta politica non può essere sostituita dalla creazione di un’unione doganale, la quale viene appunto conclusa non per ragioni politiche, ma soltanto per ragioni economiche. Come abbiamo già visto, l’unione doganale rende soltanto più necessaria e più difficile la lotta. Più necessaria, poiché l’unione doganale rappresenta il tentativo degli Stati di evitare l’unione politica; più difficile, poiché attraverso l’unione doganale molte forze che prima si adoperavano, per motivi economici di qualsiasi genere, a favore dell’unificazione degli Stati, si acquietano. Esse persino ostacolano attualmente le forze che richiedono l’integrazione politica, sostenendo che tutto è stato raggiunto e che non vi è più niente da pretendere per non mettere in pericolo quanto già raggiunto. Così sta formandosi una coalizione naturale delle forze che difendono lo Stato nazionale e delle forze che sono accontentate dall’unione economica — contro i sostenitori di una completa integrazione politica.
Il fatto che l’avvicinamento economico di diversi Stati non rappresenti nessun passo verso l’unione politica, e che l’unione politica venga piuttosto conquistata senza, o persino contro, le forze che appoggiano l’avvicinamento economico, lo dimostra la storia con molti esempi. Abbiamo già esaminato la storia dell’unificazione della Germania. Simili erano le cose in Italia. L’ambasciatore italiano Quaroni disse all’università di Francoforte: «Non conosco molto bene la storia dell’unificazione tedesca del secolo scorso; perciò non mi è possibile citare un esempio in questo campo. Ma conosco abbastanza bene la storia italiana. Si era discusso per decenni e decenni sull’integrazione economica dell’Italia. Si erano avuti — come attualmente per l’Europa — congressi e commissioni. E’ sorprendente come i problemi d’allora sono simili ai nostri attuali. Ma ciò non ha portato le cose molto avanti. Il problema dell’integrazione politica d’Italia fu risolto da due uomini che non avevano nessuna idea della economia: Vittorio Emanuele II e Garibaldi. Quei due si sono incontrati ai confini del vecchio Regno delle Due Sicilie, si sono stretti la mano, i confini sono caduti, e questa caduta puramente politica ebbe come conseguenza l’integrazione economica dell’Italia».[41]
Della Svizzera il Prof. Roepke dice che la Confederazione Elvetica non è cominciata «con un’unione dei caseifici cantonali nel medioevo, ma con un atto di fiera affermazione della propria indipendenza… persino si può dire che l’integrazione economica della Svizzera (abolizione dei dazi interni con la costituzione federale del 1848) sta alla fine dello sviluppo invece che all’inizio».[42]
Quali forze politiche attualmente possono venir prese in considerazione per l’unificazione europea? Che gli Stati nazionali non effettueranno l’unificazione dell’Europa, ciò è già stato dimostrato e provato. L’analisi dell’unione doganale, che è già entrata in vigore, mostra un nuovo aspetto della questione: è completamente inverosimile che gli Stati associati del Mercato Comune ed i loro statisti responsabili condurranno la lotta per l’Europa Unita tranne il caso che uno Stato abbia desideri di egemonia. Se gli Stati avessero seriamente desiderato l’unione politica, non avrebbero faticato a fondare un’unione doganale; e non avrebbero imboccato una strada che serve per mantenere nella misura maggiore possibile lo status quo politico e per rendere superflua l’unione politica. Quando si sostiene che i tempi non sono ancora maturi per un’unione politica, ciò può soltanto significare che gli Stati non sono pronti, poiché essi sono gli unici che finora possono decidere a tale proposito.
Nemmeno esiste oggi in Europa una Prussia (per fortuna!), che potrebbe ottenere l’unità europea con la forza contro la resistenza degli Stati nazionali. L’impresa dell’unificazione europea sulla base dell’egemonia di uno Stato, già più di una volta si è dimostrata come avventura folle e sanguinosa. Perciò può attualmente venir in considerazione una sola forza politica: la volontà della popolazione.[43] Noi democratici possiamo essere soddisfatti di questa constatazione. Non c’è via più democratica e schietta all’Europa che quella della volontà popolare. Quante strade false, quante disgrazie potrebbero, in questo modo, venir risparmiate all’Europa![44]
Un unione doganale può favorire l’unificazione politica, ed il Mercato Comune può servire all’integrazione politica, se la volontà politica della popolazione preme in questa direzione. Il Mercato Comune è una cosa utile, noi tutti speriamo di poterne approfittare; ma noi non ci abbandoniamo alle illusioni! Non attraverso un contratto economico, ma soltanto attraverso una atto politico sarà costituita l’Europa.
traduzione del Dr. Otto Arlow
[1] Un esempio tra altri in riferimento a questa opinione: Le «Mitteilungen des Generalsekretariats der Europa-Union» (Informazioni del segretariato generale dell’Europa-Union) n. 43, ottobre 1959, riferiscono un discorso tenuto dal barone von Oppenheim all’XI Congresso annuale dell’Europa-Union. Il presidente avrebbe accennato al rapido inizio della Comunità Europa e assicurato che «in ciò sarebbe da vedere una conferma alla nostra opinione, che l’integrazione politica dell’Europa deve necessariamente seguire l’unificazione economica».
[2] G. Goriely – Der Gemeinsame Markt und die gesamtsoziale Wirklichkeit, «Der Föderalist», n. 17, p. 6.
[4] Da molti autori viene fatta una distinzione tra «Zoll-Union» e «Zollanschluss» (incorporazione doganale). Questo succede quando degli Stati molto piccoli, incapaci di indipendenza politica ed economica, instaurano un’unione doganale con uno Stato di dimensione maggiore. Il «Zollanschluss» non è però che una forma particolare di unione doganale e non è sottoposto a regole proprie. Per quanto segue noi non daremo perciò nessuna importanza a questa distinzione.
[5] Nella definizione del Volmars non è menzionata espressamente la libertà del traffico delle merci da vincoli restrittivi che non siano dogane, la maggior parte delle altre definizioni include però anche questa particolarità.
[6] Il trattato della CEE non dice nulla su una temporanea limitazione del trattato. Questo non ha nessuna importanza. Evidentemente il trattato è sottoposto a tutti i motivi di rescissione previsti dal diritto internazionale.
[7] Di abbandono dei diritti sovrani si può parlare soltanto, quando il trasferimento di sovranità sia definitivo e irreversibile, cioè quando i rapporti tra gli Stati partecipanti siano regolati sulla base di una costituzione (diritto costituzionale) e non sulla base di un trattato (diritto internazionale). Questo equivale però alla costruzione di uno Stato federale. Nello Stato federale gli organi comuni hanno un potere giuridico diretto nello intero ambito degli Stati federati, nella misura in cui le sue disposizioni legislative impegnano direttamente i singoli cittadini. Nella CECA si raggiunge parzialmente lo stesso effetto, ma sempre sulla base di un trattato, come è accennato da quanto precede, che mostra tutta l’incertezza dei trattati di diritto internazionale. Non bisogna passar sopra a questa distinzione. Anche per quanto riguarda la CECA la sovranità è qualche cosa di concesso dagli Stati (cioè non è originaria). Questo diventa chiarissimo osservando tutto quanto è stato discusso sulla desopranazionalizzazione (perdita di soprannazionalità) della CECA.
[8] Kuchenhoff (Allgemeine Staatslehre, Heidelberg, 1957, p. 165) chiama per queste ragioni la CECA un organizzazione amministrativa interstatale e statale (zwischenstaatliche-staatliche Verwaltungsorganisation).
[9] Per esempio art. 28, 87, 235.
[13] Perciò è sbagliato quando si afferma che il Mercato Comune è un passo verso l’integrazione economica, poiché gli manca ogni soprannazionalità (Si veda sempre il saggio del prof. Héraud già citato).
[14] Per il progetto di unione doganale austro-tedesco: Vali, Die Deutsch-Österreichische Zollunion vor der Ständigen International Gerichthof, Vienna 1932; Krulis-Randa, Das Deutsch-Österreichische Zollunion Projekts von 1932, Zürich 1955; Curtis, Bemühungen um Österreich, Das Scheitern des Zollunionsplans von 1931, Heidelberg 1947. Le trattative sono pubblicate in Régime douanier entre l’Allemagne e l’Autriche Serie A-B volume 41.
[19] Bisogna tener presente soprattutto l’unione doganale del Benelux del 1947. Alle unioni doganali del periodo post-bellico dovrebbe essere dedicato uno studio particolare.
[25] Treitschke, Die Anfange des Deutschen Zollvereins, «Annali Prussiani», n. 30 (1872), p. 397 e sgg.; qui a p. 400.
[28] Spero di non venir frainteso, io «biasimo» la Prussia, non la sua iniziativa di unificazione del Reich.
[29] Quello che è stato fatto finora, a ben vedere, non arriva neppure a una spiegazione pseudo-scientifica (nota della redazione).
[30] In questo senso il ministro delle finanze prussiano v. Motz: Cfr. Treitschke, «Preussische Jahrbücher» n. 38, p. 412-414, del 1877.
[31] v. Boeckh, Indice del trattato del MEC, «Der Gemeinsame Markt, Expertenvortrage», Europa Union 1957, p. 17.
[32] op. cit. p. 17. Inconsapevolmente v.B. colpisce nel segno. Un noto difensore della cosiddetta via funzionalistica dell’integrazione, che non ha ancora perso il senso dello spirito, dice: «La nostra attività consiste nel creare dei problemi per le soluzioni che abbiamo già sotto mano».
[43] All’obiezione che la volontà popolare trova nello Stato nazionale la sua espressione, si risponde che nello Stato nazionale si può e si deve esprimere nelle forme costituzionalmente previste soltanto la volontà politica nazionale. Finora non vi è alcun mezzo ufficiale per dare espressione politica alla volontà politica europea.
[44] Non era compito di quest’articolo mostrare come debba essere percorsa questa strada. In proposito si rimanda alla letteratura federalista che ha trattato l’argomento, e all’azione del Congresso del Popolo Europeo.
