Anno XXXV, 1993, Numero 1, Pagina 28
LE PROSPETTIVE DI MONDIALIZZAZIONE
E L’USO CONTROLLATO DEL PROTEZIONISMO
COME STRUMENTO DI INTEGRAZIONE
L’ordine economico mondiale è stato gestito in questo dopoguerra da alcune istituzioni internazionali. I rapporti monetari internazionali sono stati diretti dal Fondo monetario internazionale. Il GATT ha regolamentato lo sviluppo dei commerci internazionali. La Banca mondiale ha finanziato progetti di investimento, contribuendo ad accrescere la stabilità e la diffusione dello sviluppo economico.
Queste istituzioni hanno svolto il loro ruolo nel quadro di un ordine politico relativamente stabile, costituito dalla leadership statunitense su tutto l’Occidente e su buona parte dei paesi non allineati. L’azione di queste istituzioni è stata profondamente influenzata dagli Stati Uniti. L’influenza americana è risultata decisiva in una prima fase, quindi è declinata nel tempo; in ultima istanza, il controllo degli Stati Uniti su queste istituzioni non è mai venuto meno.
La leadership statunitense ha sorretto l’integrazione internazionale, consentendo un crescente libero-scambismo. Il processo di integrazione europea si è sviluppato in questo quadro, fruendo di una stabilità garantita dall’esterno. La Comunità europea non è entrata in contrasto con l’integrazione libero-scambista mondiale, ma ha costituito un’area regionale in cui l’integrazione si è sviluppata con maggior successo.
Questo quadro ha subito una prima crisi nel 1968, con il completamento dell’unione doganale europea.
Grazie al proprio successo, l’Europa ha posto in crisi il quadro politico-economico in cui si era sviluppata, potendo cominciare ad ambire ad un ruolo di equal partnership, almeno in campo economico, nei confronti degli Stati Uniti. Negli anni ‘70 è stato in campo monetario in primo luogo che si è assistito ad una serie di crisi, che trovano la causa prima nella crescente difficoltà dei vecchi assetti internazionali di evolvere in parallelo con la redistribuzione in atto del potere economico-finanziario. Le crisi si sono quindi ampliate, investendo i rapporti commerciali. Infine, è emersa l’ambizione europea di essere soggetto politico internazionale, con un ruolo corrispondente alla propria importanza economica.
Le crisi, pur gravi, non hanno peraltro mai raggiunto un punto di rottura. La divisione del mondo in due blocchi contrapposti di per sé valeva a rendere senza alternativa la supremazia statunitense in campo occidentale. Le ambizioni europee si sono trovate di fronte a questa situazione di fatto, che poneva un tetto alle richieste di equal partnership.
Una svolta decisiva è avvenuta nel 1989. L’emancipazione economica europea da un lato, e la crisi storica irreversibile del regime comunista russo dall’altro lato, hanno posto in crisi l’ordine uscito da Yalta. Il crollo del muro di Berlino ha reso visibile al mondo il precipitare degli eventi. Si è aperta così una nuova fase della politica internazionale, con nuove possibilità a tutti i livelli.
Due scenari alternativi hanno cominciato a delinearsi a livello mondiale. Da un lato, si è aperta la possibilità di accelerare il processo di integrazione a livello mondiale, con la partecipazione di tutti i paesi non più contrapposti in due grandi blocchi; dall’altro lato, si stanno delineando grandi aree regionali regolamentate, entro le quali la cooperazione e l’integrazione possono raggiungere gradi superiori rispetto a quelli prevedibili a livello mondiale.
Per comprendere quali dei due scenari prevarrà, a breve-medio termine, due aspetti sono decisivi. In primo luogo, emerge il problema della ridefinizione degli organismi internazionali. In secondo luogo, strettamente connesso con il primo, emerge l’importanza decisiva che i rapporti Europa-USA sono destinati ad avere nel determinare il nuovo ordine mondiale.
Il primo scenario, che potremmo definire mondialista, richiede nuovi organi per gestire il nuovo ordine economico, monetario e politico. La definizione precisa di tali nuovi organi può scaturire solamente dal processo storico nel suo concreto divenire. Ciò che è realistico fin da ora tentare è definire i problemi fondamentali che debbono essere affrontati, cercando di individuare alcune linee di tendenza per quanto concerne le soluzioni praticabili.
Il problema di fondo non è dissimile da quello affrontato, fin dall’ inizio, dal processo di integrazione europea: far partecipare, in prospettiva in modo sempre più democratico, paesi con diverso grado di sviluppo e con diverso potere alla costruzione di un’unica comunità, affermando una solidarietà destinata a crescere nel tempo in base a soluzioni istituzionali a propria volta decise in modo sempre più democratico.
Per sostenere un processo di globalizzazione, a livello mondiale, occorre riformare efficacemente l’ONU, il FMI, il GATT, la Banca mondiale; occorre creare nuovi organismi internazionali per gestire i problemi mondiali che 50 anni fa non esistevano. Prioritari in questo senso sono i problemi dell’utilizzo delle risorse comuni dell’umanità quali il mare, lo spazio, l’Antartide; così come la gestione dei maggiori problemi ecologici, che hanno ormai portata mondiale. Il problema storico, per avviare uno scenario mondialista, è trovare delle formule per ottenere il consenso tendenzialmente di tutti i paesi del mondo.
L’Europa è riuscita ad avanzare per quattro decenni grazie ad una strategia funzionalista. L’obiettivo federale — la cui definizione peraltro non è mai stata affrontata — è stato affermato come sbocco, per orientare il processo. Sono state create strutture confederali, introducendo elementi federali gradualmente, settore per settore, lasciando al processo storico definire cosa debba essere inteso per federale. Il dibattito oggi in corso a livello europeo sul processo di sussidiarietà è l’ultimo esempio della capacità dell’Europa di ricercare la propria identità attraverso un processo, in modo innovativo, svincolata da qualsiasi modello statico.
A livello mondiale oggi le diversità — sia in termini di sviluppo che di potere — fra gli Stati sono certamente maggiori rispetto alle diversità esistenti fra gli Stati europei all’inizio del processo di integrazione. Un processo di mondializzazione potrà essere avviato solo a condizione di ricercare soluzioni che non si scontrino in modo paralizzante con questa realtà di fatto.
Emerge il problema dei rapporti Europa-USA nella sua centralità. La riforma degli organismi internazionali in senso mondialista, nelle condizioni attuali, implica il riconoscimento nel loro seno di una equal partnership fra queste due aree. L’evoluzione del processo porterà ad affiancare, a titolo sempre più eguale, a queste due aree leaders le restanti aree continentali (o quasi-continentali) quali Russia, Giappone, Cina, India, ecc. Ma l’avvio del processo dipende in grandissima parte da Europa e Stati Uniti.
E’ evidente la difficoltà di far sedere ad un unico tavolo rappresentanti di tutti i paesi del mondo, facendo partecipare al processo sia il Terzo e Quarto mondo, sia le massime potenze mondiali. Il problema cruciale è peraltro al livello della leadership, che non può più essere concentrata con le stesse modalità valide fino al 1989. L’avvio del processo di democratizzazione, in una prospettiva mondiale, oggi si scontra con la necessità da parte degli Stati Uniti di riconoscere una piena equal partnership all’Europa.
E’ possibile ipotizzare che questo scenario non saprà svilupparsi a breve termine. Esiste un precedente su cui riflettere, a tal fine. Il processo di integrazione europea si è inizialmente scontrato con l’opposizione della Gran Bretagna, non a caso unico paese europeo che poteva dirsi vincitore a pieno titolo nel secondo conflitto mondiale. Il processo di integrazione in realtà è decollato solo quando i paesi continentali hanno deciso di procedere, accettando l’ autoesclusione inglese.
Esistono più punti di contatto che consentono di paragonare la posizione americana odierna, nei confronti di una riforma mondialista delle istituzioni internazionali, alla posizione inglese nel dopoguerra nei confronti dell’integrazione europea. Esiste altresì una differenza radicale: mentre l’Europa ha saputo procedere senza l’Inghilterra, in attesa che quest’ultima si accodasse, sembra invero irrealistico ipotizzare oggi che un’evoluzione mondialista delle istituzioni internazionali sia possibile con l’opposizione statunitense.
Non può essere escluso che in un domani, anche prossimo, il processo di mondializzazione si sviluppi senza la partecipazione degli Stati Uniti, almeno inizialmente. Oggi non esistono le condizioni perché ciò possa avvenire.
Queste considerazioni portano a sottolineare le responsabilità storiche che le due aree più sviluppate del mondo oggi hanno per l’evoluzione dei rapporti internazionali. Le responsabilità maggiori ricadono peraltro sull’Europa, in quanto quest’ultima può influenzare positivamente gli Stati Uniti più di quanto questi ultimi possano influenzare l’Europa stessa. Completando il proprio processo di unificazione, l’Europa ha oggi la possibilità di incidere sull’evoluzione di tutti i rapporti internazionali, in misura superiore rispetto a qualsiasi altra area.
Il processo di integrazione europea è nato su iniziativa franco-tedesca. Ogniqualvolta si è reso possibile un nuovo avanzamento nel processo di integrazione, sono state Francia e Germania ad assumere l’iniziativa. Il ruolo svolto da questi due paesi a livello europeo potrà essere svolto a livello mondiale da Stati Uniti ed Europa, a condizione che quest’ultima completi la propria unificazione.
Il varo di un nuovo Patto Atlantico può costituire oggi la svolta per sostenere lo sviluppo di uno scenario che abbiamo definito mondialista.
Esiste un’alternativa a tale scenario, costituita dalla frammentazione del mondo in aree continentali regolamentate. I rapporti fra queste aree potranno allora configurarsi in modi diversi, più o meno conflittuali, più o meno orientati alla cooperazione. Problema di fondo è comprendere le forze che stanno spingendo in questa direzione e individuare i punti da cui dipende il processo. In particolare, occorre individuare le soluzioni che possano ridurre i rischi di conflitti fra le grandi aree regolamentate.
Il rischio di fronte a cui si trovano le relazioni internazionali è costituito da una possibile chiusura dei sistemi economici verso modelli autarchici.
Entrato in crisi il vecchio ordine, in cui la leadership statunitense garantiva un crescente libero-scambismo a livello mondiale, è ipotizzabile che si apra una fase transitoria in cui il vecchio ordine sarà sempre più in crisi e stenterà a nascere un nuovo ordine evolutivo. In un quadro del genere, la tendenza dei sistemi a chiudersi in sé stessi si potrebbe diffondere con la massima rapidità, sospinta dalla necessità di ogni area di tutelarsi nei confronti del disordine internazionale. Una situazione del genere risulterebbe altamente instabile; essa nel lungo periodo sarebbe certamente destinata comunque ad essere superata, perché lo sviluppo economico richiede sempre più un mercato stabile di dimensioni mondiali, ma non è possibile prevedere quanto lungo potrebbe essere tale periodo. Né è possibile prevedere quanto gravi potrebbero rivelarsi le tensioni fra aree. La frontiera che divide le guerre commerciali dalla guerra vera e propria potrebbe essere infranta.
Occorre sottolineare che l’involuzione autarchica non può essere identificata ogniqualvolta un sistema faccia uso di strumenti protezionistici.
Il protezionismo introduce distorsioni nel sistema economico internazionale. Al tempo stesso, può essere il portato di distorsioni, che esso tende a neutralizzare.
La concorrenzialità delle merci, sul mercato mondiale, dipende non solo dalla capacità competitiva dei loro produttori, ma anche dalla capacità competitiva dei sistemi a cui appartengono i singoli produttori; la concorrenzialità dei sistemi dipende anche dalle scelte politico-sociali compiute. La piena libertà di circolazione dei beni e dei servizi, in assenza di un coordinamento delle politiche economiche e sociali, tende a imporre un adeguamento dei sistemi alle condizioni prevalenti del sistema meno regolamentato.
Per valutare come questo esito non possa essere assunto come sempre desiderabile, si ipotizzi il caso limite di un paese che non preveda alcun sistema pensionistico, alcuna assistenza sanitaria, nessun meccanismo solidaristico a favore dei meno fortunati, piena libertà di inquinamento, ed altre condizioni di totale laissez-faire; è evidente che le merci di questo paese invaderebbero il resto del mondo. In questo caso l’adozione di barriere protezionistiche da parte del resto del mondo potrebbe avere un significato correttivo per porre in posizione di eguaglianza i produttori, evitando di avvantaggiarli/svantaggiarli in funzione delle condizioni d’ambiente in cui operano.
La teoria economica ha da tempo affrontato lo studio del protezionismo, che costituisce uno strumento di politica economica valutabile solo all’interno del contesto in cui si colloca.
Gli abusi fatti dal protezionismo non debbono demonizzare questo strumento.
Il punto è che risulta oltremodo arduo distinguere il protezionismo «buono», che corregge squilibri pre-esistenti, dal protezionismo «cattivo», che introduce distorsioni nel sistema economico mondiale. Di qui il timore di riconoscere liceità all’uso di uno strumento che può degenerare, per sua stessa natura.
Queste osservazioni suggeriscono una indicazione di sintesi. Se il mondo si avvierà verso una organizzazione economica per grandi aree regolamentate, sarà inevitabile la diffusione dell’utilizzo di strumenti protezionistici. Problema centrale sarà allora regolamentare a livello mondiale l’uso di tali strumenti, affinché essi siano utilizzati per sostenere una concorrenza tendenzialmente corretta fra sistemi e per sostenere uno sviluppo equilibrato delle relazioni internazionali, gestendo i processi di riallocazione delle risorse.
Emerge in tal modo una possibile parziale sovrapposizione fra lo scenario mondialista e lo scenario multipolare descritti. Un governo mondiale del protezionismo potrebbe costituire lo strumento per far convergere le grandi aree regolamentate, evitando l’insorgere di gravi tensioni fra di esse.
Una volta ancora, l’esperienza del processo di integrazione europea è ricco di insegnamenti a cui attingere. Si prenda in considerazione il Sistema monetario europeo, che ha consentito di avviare l’Europa verso l’obiettivo dell’Unione monetaria. Con lo SME si è creato un governo europeo del potere nazionale di svalutare e rivalutare le monete. Le svalutazioni e le rivalutazioni costituiscono una forma particolare di dazi. Gli Stati europei hanno continuato a utilizzare questi strumenti di politica economica, ma lo SME ha imposto di fare un uso tendenzialmente «virtuoso» di tali poteri, cioè ha imposto di utilizzare tali strumenti in modo compatibile con l’obiettivo della crescente integrazione.
Se il mondo si organizzerà in grandi aree regolamentate, diventerà un’esigenza prioritaria garantire che le monete delle diverse aree non siano gestite in modo distorsivo. La libertà dei movimenti di capitale dovrà essere lecita solo in funzione del livello di integrazione monetaria raggiunta; ove ciò non fosse, movimenti di capitali speculativi genererebbero tensioni di tale gravità da provocare contromisure autarchiche.
Lo scenario mondialista richiede le riforme del FMI nella direzione di una Banca centrale mondiale. Un mondo organizzato in grandi aree regolamentate potrà procedere verso gradi di integrazione crescenti fra queste stesse aree se saranno messi a punto meccanismi che proiettino a livello mondiale la lezione gradualistica dell’Europa, ad esempio con la nascita di un super SME mondiale, che coordini le unioni monetarie regionali.
Il riferimento all’aspetto monetario consente di precisare le affermazioni già formulate sulla responsabilità dell’Europa e degli Stati Uniti. Pre-requisito per un accordo monetario mondiale di tale genere è l’unificazione monetaria piena dell’Europa. Un super SME mondiale non può nascere, a breve termine, che sulla base di un accordo fra Stati Uniti ed Europa, aperto a tutti i sistemi economici.
Osservazioni analoghe, mutatis mutandis, valgono con evidenza per tutte le istituzioni internazionali necessarie per gestire l’economia mondiale a livello commerciale, ambientale, ecc.
Nella storia dell’ integrazione europea, le soluzioni per sorreggere il processo sono state trovate nel corso del processo stesso. Di fronte agli scenari alternativi che si sono aperti a livello mondiale, occorre avere coscienza che i percorsi che saranno praticati, anche nell’ipotesi di un’evoluzione positiva verso una crescente solidarietà a livello mondiale, non possono essere oggi previsti utilizzando qualsivoglia modello statico.
Assumere la responsabilità morale di contribuire allo sviluppo sociale, economico e politico oggi come sempre implica la volontà e la capacità di stare lucidamente nel processo, incidendo su di esso per affermare le soluzioni più avanzate possibili.
Dario Velo
