Anno XLIII, 2001, Numero 3, Pagina 206
EUROPA FORTEZZA O SPAZIO APERTO?*
L’Unione europea si fonda sulla tutela dei valori comuni brevemente elencati nel Trattato di Maastricht («libertà, democrazia, rispetto per i diritti umani e per le libertà fondamentali, Stato di diritto»)[1] ed esposti più dettagliatamente nella Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Inoltre, tutti gli Stati membri sono firmatari della Convenzione europea per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali, Convenzione che si applica a tutte le persone all’interno del territorio dei paesi firmatari, indipendentemente dalla loro nazionalità o origine etnica. Le stesse istituzioni dell’UE sono ormai obbligate per trattato a rispettare la Convenzione. Nell’insieme, questi documenti offrono ai cittadini dell’Unione la visione della società responsabile ed umana che si sta cercando di costruire in Europa.
L’Unione europea è multiculturale per sua natura. Geograficamente si stende dal Mediterraneo al Mare del Nord e al Baltico, con Stati membri che vanno dalla Finlandia alla Grecia e dal Portogallo alla Svezia, paesi con storie, culture e lingue profondamente differenti. L’allargamento accrescerà ulteriormente la diversità nell’ambito dell’Unione. Inoltre, molti Stati membri e molti paesi candidati hanno al proprio interno minoranze consolidate. Infatti, nonostante il nazionalismo abbia portato, negli ultimi 200 anni, alla nascita di nuovi Stati nazionali basati su una identità etnica volutamente «costruita», di fatto le loro popolazioni sono raramente «pure», dal punto di vista etnico, come hanno sempre sostenuto i politici. La verità è che il tentativo di imporre l’uniformità a gruppi diversi per cultura e lingua è stato spesso fonte di conflitti.
Un’ulteriore fonte di diversità è da ricercare nelle migliaia di profughi rimasti senza patria alla fine della seconda guerra mondiale, molti dei quali non sono potuti tornare nel loro paese di origine e si sono stabiliti negli Stati europei occidentali. Oltre a ciò, quando cominciò la ricostruzione europea che portò alla rinascita economica degli anni ‘50 e ‘60 ci fu un massiccio reclutamento di manodopera da altri paesi e continenti. La gran parte di questa prima ondata di immigrati e dei loro discendenti sono ormai residenti stabili.
Modelli di migrazione.
Il problema della migrazione, oggi, deve essere preso in considerazione da due punti di vista essenziali: il primo riguarda la libertà di movimento all’interno dell’Unione europea; il secondo, l’immigrazione da paesi esterni all’Unione.
Per quanto riguarda il primo punto, la migrazione tra gli Stati membri era già prevista nel Trattato della Comunità europea del carbone e dell’acciaio, che proteggeva i lavoratori del settore dalle discriminazioni sulla base della nazionalità.[2] Nel Trattato di Roma (1957) questa protezione fu estesa a tutte le forme di impiego, incluse quelle autonome. Ci furono in seguito dei negoziati per includere nei Trattati il mutuo riconoscimento della qualificazione, allo scopo di rendere più semplice la migrazione, il che rappresentava un chiaro segno dell’importanza che la questione rivestiva per l’economia. Il Trattato di Maastricht è andato ancora oltre, introducendo la cittadinanza europea[3] «per ogni persona in possesso della nazionalità di uno Stato membro», dando agli immigrati il diritto di voto nelle elezioni locali e in quelle per il Parlamento europeo su tutto il territorio dell’Unione, e stabilendo il diritto per tutti i cittadini, siano o non siano economicamente attivi, di «muoversi liberamente e di stabilire la propria residenza in tutto il territorio dell’Unione». Questi provvedimenti hanno portato logicamente agli sviluppi attuali dell’UE che, in base agli accordi di Schengen, è ormai largamente libera da frontiere interne, benché si debba notare che il diritto relativo alla «libertà di movimento» non si applica ai cittadini extra-comunitari, non importa da quanto siano legalmente residenti in uno Stato membro, pur essendo loro permesso viaggiare all’interno dell’Unione senza visto per un periodo massimo di tre mesi.
Sul secondo punto, non ci si deve stupire che un’area prospera, democratica e impegnata nel rispetto dei diritti umani come l’Europa attragga persone che aspirano a una vita migliore. Nei secoli passati, milioni di Europei sono a loro volta emigrati in America o in Australia esattamente per lo stesso motivo, e i paesi dove si sono stabiliti hanno tratto beneficio dalla loro presenza. Per esempio, recentemente è stato sostenuto che il successo dell’economia statunitense è in parte dovuto a una politica dell’immigrazione più liberale. Tuttavia, nell’UE l’immigrazione è spesso vista come un problema piuttosto che come un beneficio. Eppure, la maggior parte degli Stati membri ha bisogno di immigrati, innanzitutto a causa dell’invecchiamento della popolazione — la gente vive più a lungo, ha meno figli, e la percentuale delle persone in pensione e non più produttive sta aumentando — e in secondo luogo a causa della carenza di manodopera specializzata in certi settori, come il personale paramedico e gli insegnanti nel Regno Unito, gli specialisti in tecnologia informatica in Germania, ecc. I cittadini dell’Unione europea, abituati a livelli elevati di benessere, spesso temono che gli immigrati possano sottrarre risorse pubbliche, ma in molti paesi è vero il contrario: senza immigrazione, passata e presente, sarebbe impossibile far funzionare i servizi pubblici da cui tutti dipendiamo.
Con la globalizzazione stanno cambiando anche i modelli di migrazione: le cifre sono più elevate e le distanze geografiche maggiori. Una percentuale significativa di coloro che desiderano entrare nell’Unione europea chiedono asilo. Per la maggior parte si tratta di persone che vengono da paesi sconvolti dalla guerra civile oppure da paesi oppressi da regimi dispotici, in cui non vengono rispettati i diritti umani o c’è intolleranza verso le minoranze. Ma, data l’assenza di una politica generale dell’immigrazione, anche molti emigranti spinti solo da motivi economici cercano di entrare nell’UE facendo richiesta di asilo. Spesso i visti e le altre restrizioni li fanno cadere nelle mani delle organizzazioni criminali che promettono di introdurli clandestinamente nei paesi dell’Unione. E’ importante comunque notare che la maggior parte di coloro che fuggono dalle guerre o dall’oppressione trovano rifugio nei paesi più poveri, in Africa e in Asia, e che il numero di coloro che raggiungono l’Europa è piccolo in confronto. Il fatto di garantire asilo politico a coloro che ne hanno realmente bisogno non solo è previsto dalla Convenzione di Ginevra (1951), ma è anche un dovere morale che riflette i valori comuni che l’Unione europea è impegnata a tutelare.
I progressi verso la definizione di una politica dell’Unione europea sull’immigrazione e l’asilo sono stati lenti. I primi passi furono fatti con la Convenzione di Dublino in cui i governi degli Stati membri si accordarono sul fatto che un rifugiato dovesse fare richiesta di asilo nel primo paese in cui arrivava. Questo avrebbe dovuto comportare una certa armonizzazione delle legislazioni nazionali, in mancanza della quale la Convenzione si è dimostrata decisamente insoddisfacente. Si è perciò discusso della necessità di rivederla, pur mantenendo il principio basilare che chi chiede asilo non dovrebbe essere autorizzato ad andare alla ricerca del miglior «offerente». Con il Trattato di Maastricht (1992) è continuato l’approccio intergovernativo, in quanto ci si è limitati a porre la politica che riguarda l’asilo e l’immigrazione tra le «materie di interesse comune». Solo con il Trattato di Amsterdam (1997) questa politica è stata demandata alle istituzioni europee: è il Consiglio a decidere all’unanimità «dopo aver consultato il Parlamento europeo», con la riserva che gli accordi per i visti potranno in futuro rientrare nella procedura di codecisione. Il Trattato di Nizza estende la codecisione ad alcune questioni giuridiche transfrontaliere, escludendo tuttavia gli aspetti relativi al diritto familiare. Questa è la situazione, anche se al Vertice di Tampere (1999) sono stati concordati alcuni passi avanti importanti, in particolare il fatto che dovrebbe esserci una politica comune dell’UE sull’immigrazione e l’asilo. Il processo legislativo, però, non è stato cambiato. Sono ancora i governi degli Stati membri a detenere il controllo: la Commissione propone le direttive e il Parlamento le esamina, ma nella maggior parte delle questioni è il Consiglio a decidere.
Un approccio federalista.
L’attuale situazione riguardo ad una politica controllata dell’asilo e dell’immigrazione è basata essenzialmente sulla cooperazione tra gli Stati membri. Nonostante questa cooperazione sia importante, un’Europa federale senza frontiere interne richiede un approccio sovranazionale. Serve una politica, con la relativa legislazione, in grado di rispecchiare in modo realistico le esigenze dell’Unione in materia di immigrazione, una politica totalmente soggetta alla procedura di codecisione, che coinvolga entrambi i rami del legislativo, il Parlamento e il Consiglio. I permessi non dovrebbero essere limitati ai lavoratori specializzati, ma una quota annuale extra dovrebbe essere riservata, come accade negli Stati Uniti, agli immigrati generici. Il controllo alle frontiere esterne dovrebbe essere esercitato meglio facendo convergere i servizi nazionali per l’immigrazione in un’unica organizzazione europea in grado di operare sulla base di direttive comuni. L’uso dei data systems alle frontiere esterne, come Erodat per le impronte digitali, il sistema di informazione di Schengen e quello della polizia SIRENE, dovrebbe poter essere controllato democraticamente, pur nel rispetto del principio di riservatezza.
Queste politiche e queste pratiche devono fondarsi sull’assoluto rispetto dei diritti umani: gli immigrati devono sempre essere trattati con dignità, devono poter disporre, se necessario, di interpreti e avvocati e godere del diritto di appello. Inoltre, benché sia meglio concordare le principali direttive politiche a livello europeo, occorre rispettare il principio di sussidiarietà. Gli esperti delle autorità nazionali, regionali o locali e le ONG continueranno ad essere essenziali nell’applicazione delle politiche stabilite, e particolarmente nel favorire l’integrazione dei nuovi venuti e delle loro famiglie. Nell’attuale clima politico la gente teme che i terroristi si possano infiltrare nell’UE mescolandosi a coloro che fanno richiesta di asilo o agli immigrati legali. Il rischio, benché reale, è minimo, e non dovrebbe essere usato come giustificazione per respingere i veri rifugiati. Una maggiore cooperazione tra le polizie e lo sviluppo di un servizio di investigazione federale offrirebbe la migliore garanzia di protezione contro tutte le forme di criminalità transfrontaliera.
Si è prima sostenuto che la mobilità della forza lavoro tramite l’immigrazione controllata può arrecare beneficio all’Unione europea e ai suoi Stati membri. Al tempo stesso, però, è indispensabile un impegno più serio per affrontare il gap tra i paesi ricchi e quelli poveri, che è una delle cause dell’emigrazione. L’Unione europea non dovrebbe perciò realizzare politiche dannose per i paesi più poveri e dovrebbe usare la sua potenza economica e politica per promuovere scambi, aiuti, investimenti, programmi per l’educazione e la salute, tutti interventi essenziali per raggiungere una distribuzione più bilanciata della ricchezza nel mondo.
La diversità culturale in un’Europa federale.
La diversità culturale è intrinseca nel concetto stesso di Federazione europea, ma nello stesso tempo ci pone di fronte a delle sfide. Infatti, nonostante la maggior parte delle persone di diversa origine conviva pacificamente, tuttavia si verificano inaccettabili incidenti di discriminazione e perfino di violenza. Il Trattato di Amsterdam ha avviato una legislazione europea per combattere la discriminazione in alcuni settori, ed è stato creato un Centro di monitoraggio europeo sul razzismo e la xenofobia, ma queste eccellenti iniziative, benché valide, da sole non bastano. Se si vuole che la Federazione europea possa essere «un’area di libertà, sicurezza e giustizia»,[4] fondata sui valori comuni esplicitati nei Trattati e nella Carta dei diritti fondamentali, così come nella Convenzione europea per i diritti umani, sarà necessario modificare gli atteggiamenti sia privati che pubblici.
Il primo passo deve essere quello di promuovere l’accettazione della natura multiculturale della società, natura che deve essere riconosciuta come essenziale per l’affermazione di uno stile di vita democratico nell’Europa di oggi. In questo senso si devono impegnare fattivamente sia le ONG che i governi. Negli Stati Uniti, che è un paese con un alto tasso di immigrazione, è stata adottata la strategia del melting pot. «Qualunque sia la tua origine — si sostiene — noi intendiamo trasformarti in un Americano». Apparentemente, questa politica di totale assimilazione culturale, in cui tutti condividono un’identità comune, ha avuto in parte successo, benché ci siano ancora profonde divisioni nella società americana. Ma in Europa, con le sue comunità radicate e le sue numerose lingue, susciterebbe forte resistenza. E’ necessario trovare una politica più adeguata, basata sul principio di integrazione reciproca e sul mutuo rispetto per le diverse identità e culture.
Nel corso degli ultimi cento anni le istituzioni della maggior parte dei paesi europei sono riuscite a far nascere un senso di identità nazionale nei loro popoli. Gli stessi metodi — cioè l’istruzione e l’informazione — potrebbero essere usati per sviluppare l’orgoglio per la natura multiculturale dell’Unione europea, non come semplice espressione di tolleranza, ma come nuova visione di una società arricchita dalla sua diversità culturale e razziale, che va vista non come una minaccia, ma come un elemento positivo nella vita sociale, culturale ed economica europea. Questo approccio è già stato usato in molti paesi con risultati positivi.[5] E’ molto probabile che le iniziative in tal senso spettino al livello nazionale.
A livello europeo la questione importante è come raggiungere l’uguaglianza e la lealtà tramite l’integrazione. Una via ovvia è quella di un programma di iniziative volte a rafforzare la politica di non discriminazione. Un’altra è quella di dare agli immigrati lo status di cittadini dell’Unione, cosa che potrebbe avvenire mediante un processo di naturalizzazione nel paese di residenza, anche se ciò non è sempre facile, poiché ci sono tali differenze tra le regolamentazioni dei diversi paesi membri che l’armonizzazione susciterebbe sicuramente forti resistenze. Un’alternativa, contenuta in una proposta di direttiva attualmente in discussione, è quella di istituire un «permesso di residenza europeo», in modo da garantire eguaglianza di trattamento nel lavoro, nell’istruzione e nella libertà di movimento a tutti gli individui provenienti da paesi terzi e legalmente residenti in uno Stato membro per un periodo ininterrotto di cinque anni, posto che questo individuo non costituisca una minaccia all’ordine pubblico o alla sicurezza interna. Questo sarebbe un passo avanti significativo. Ad ogni modo, dato che la Federazione europea rappresenta un modello nuovo nella storia delle strutture politiche e non sarà semplicemente una versione allargata dello Stato nazionale, è pensabile anche un approccio più radicale, che renda possibile ai cittadini di paesi terzi che risiedono permanentemente nella Federazione di chiedere direttamente la cittadinanza dell’Unione.
La maggior parte delle persone è ovviamente orgogliosa delle proprie radici, apprezza ciò che contribuisce alla formazione della sua identità personale e che l’aiuta a sentirsi sicura. Tutto ciò va rispettato. Tuttavia, se il discorso sfocia nella purezza della razza esso va valutato con sospetto. La storia ci dice che è piuttosto inverosimile, la biologia ci dice che è indesiderabile, perché nel lungo periodo la salute e lo sviluppo della specie dipendono dalla diversità genetica e lo stesso vale per la vita intellettuale e culturale. Molti influssi da tutto il mondo hanno concorso a dar forma a quel composito insieme di idee che chiamiamo «cultura europea», non lasciando dubbi sul fatto che la diversità può essere benefica anche in questo campo. La vera domanda da porre non è se è possibile una società multiculturale, perché questa già esiste, ma piuttosto come possiamo trarre beneficio da questa diversità in cui siamo immersi. Come possiamo vivere insieme in pace, ognuno sicuro della propria identità, pur essendo tutti membri della stessa comunità politica e godendo tutti degli stessi diritti?
Quelli che oggi noi giustamente reputiamo essere i valori «europei» della democrazia e dei diritti umani hanno avuto una storia tormentata nel nostro continente, dove per secoli sono state presenti forme non democratiche di governo, censura, guerre di religione, nazionalismo e sfruttamento coloniale. La sfida che abbiamo di fronte oggi è come costruire una nuova forma laica di società basata sul mutuo rispetto e sull’apertura nei confronti dei rispettivi costumi, culture e religioni. L’accettazione della diversità è una filosofia migliore per fondare un’Europa federale rispetto al vecchio concetto dello Stato nazionale incentrato sull’etnia.
John Parry
* Rapporto presentato al 24° Congresso dell’UEF (12-14 ottobre 2001).
[1] Trattato sull’Unione europea, articolo 6.
[2] Trattato di Parigi, 1951, articolo 69.
[3] Si veda il Trattato che istituisce la Comunità europea, articoli 17-22. Questi non si spingono fino al punto cui giunge il XIV Emendamento della Costituzione degli Stati Uniti che stabilisce: «Tutte le persone nate o naturalizzate negli Stati Uniti e soggette alla loro giurisdizione sono cittadini degli Stati Uniti e dello Stato in cui risiedono».
[5] Si veda, per esempio, Will Kymlicka, Finding our Way, Toronto, Oxford University Press, 1998, per i sistemi usati in Canada, e Bhikhu Parekh, Rethinking Multiculturalism, Londra, Macmillan Press Ltd, 2000, che tratta della situazione in Gran Bretagna.
