Anno XLV, 2003, Numero 1, Pagina 50
IL CONGRESSO DI PANAMA’
UN TENTATIVO FALLITO DI UNIONE LATINO-AMERICANA
In Europa alcuni hanno accostato la Convenzione europea convocata dal Consiglio di Laeken alla famosa e fortunata Convenzione di Filadelfia. In realtà l’andamento dei suoi lavori ed i risultati finora raggiunti possono essere più correttamente accostati ad un altro precedente, meno fortunato: il Congresso di Panama del 1826, detto anche Congresso anfizionico per richiamarsi all’esperienza delle città-Stato dell’antica Grecia. Se l’esperienza degli Stati Uniti è più conosciuta ed esiste una vasta letteratura che ne descrive il dibattito ed i risultati che ne scaturirono, l’esperienza latino-americana è invece per lo più ignorata.
E’ opportuno ricordare che si giunse al Congresso di Panama dopo che, nel periodo compreso tra il 1810 e il 1824 (mentre le truppe sudamericane combattevano ancora per conseguire l’indipendenza dalla Spagna), si era sviluppato un acceso dibattito circa l’assetto politico ed istituzionale da dare alle regioni che venivano liberate. I territori da amministrare, dal Pacifico all’Atlantico, erano vastissimi e si imponeva non solo l’esigenza della ricostruzione economica, ma anche quella di convertire un intero continente, vessato da secoli di duro colonialismo, a nuove regole di democrazia e libertà. Nell’emisfero nord del continente americano, tredici colonie si erano ribellate al dominio inglese e avevano trovato una risposta dando vita alla prima federazione della storia: gli Stati Uniti. L’esempio da seguire, in Sud America, poteva essere lo stesso?
I fautori di una federazione latino-americana si scontrarono con coloro che sostenevano, invece, la nascita di più Stati nazionali, ispirandosi al modello europeo. Dietro quest’ultimo disegno si celavano spesso gli interessi dei primi leader che si andavano affermando a livello regionale. Fu così che, mentre la guerra di liberazione contro la Spagna proseguiva, vennero pubblicati numerosi scritti a sostegno delle opposte tesi. Il dibattito si fece ancora più aspro quando apparve chiaro che le sorti della guerra stavano segnando la fine del dominio spagnolo, che crollò definitivamente nel dicembre del 1824 con la battaglia di Ayacucho.
Lo scontro tra i fautori di un grande disegno federale latino-americano e i fautori della nascita di più Stati sovrani degenerò a tal punto che si verificarono numerosi attentati i quali, in alcuni casi, causarono l’eliminazione fisica dell’avversario. Tra questi sfortunati protagonisti vi fu uno dei più stretti collaboratori di Bolívar, Bernardo Monteagudo, assassinato nel 1824, pochi mesi prima della sconfitta spagnola. Bolívar dominò la scena politica e militare dell’intero subcontinente americano per tutta la durata della guerra di liberazione, ma poté contare anche sull’appoggio di alcuni validi consiglieri, tra i quali appunto il giovane Bernardo Monteagudo che, originario di Buenos Aires, combatté contro la Spagna raggiungendo il grado di colonnello e che ispirò e sostenne il progetto di una federazione latino-americana di cui il Libertador si fece promotore a Panama nel 1826.
Nella terminologia politica di Monteagudo e di Bolívar i termini federazione, confederazione e lega spesso venivano usati come sinonimi, ma in sostanza entrambi pensavano di realizzare una grande federazione tra gli Stati latino-americani. Un chiaro esempio del loro pensiero è dato dal Saggio sulla necessità di una federazione generale tra gli Stati ispano-americani e piano per la sua realizzazione,[1] opera incompiuta di Monteagudo che fu pubblicata postuma nel 1825 contemporaneamente a Lima e a Santiago del Cile. Il saggio di Monteagudo fu pubblicato, oltre che per rendergli omaggio, anche per sostenere l’idea di un Congresso continentale permanente, tema posto con grande enfasi dal maggior leader della guerra di liberazione: Simon Bolívar.
Monteagudo collocava l’America latina nel contesto degli equilibri e delle lotte che si stavano conducendo su scala mondiale, riflettendo sul ruolo egemonico dei governi europei e della Santa Alleanza e parlando chiaramente di una contrapposizione del mondo tra nord e sud. Egli introdusse un linguaggio completamente nuovo per l’America latina, legando le sorti della libertà e dell’unione sudamericana ad una stretta alleanza militare, che avrebbe dovuto estendersi alla Gran Bretagna e agli Stati Uniti. Bolívar si spinse a scrivere ancor più esplicitamente, nel 1826, che, per il futuro, «sarà auspicabile una unione con l’Impero britannico e la nascita di una sola nazione che comprenda tutto l’universo: la nazione federale».[2]
Monteagudo collocava la libertà dei nascenti liberi Stati sudamericani nel contesto di una federazione generale che doveva affidare ad un Congresso permanente, formato dai plenipotenziari in rappresentanza dei rispettivi paesi, la responsabilità di regolare le scelte di politica estera e di difesa.
In questo disegno si intravede la contraddizione della quale i federalisti latino-americani non riuscirono a liberarsi: battersi al tempo stesso per la nascita di Stati indipendenti a livello locale, ma legati da un vincolo federale sovranazionale. Questa contraddizione avrebbe caratterizzato il pensiero liberale latino-americano nel corso del XIX secolo. Molti pensatori (del Valle, Bolívar, Miranda, O’Higgins, Bilboa) e lo stesso Monteagudo, ritenevano indispensabile la nascita di più Stati indipendenti, intendendola come una tappa verso la federazione continentale. A differenza delle tredici colonie del Nord, che avevano sperimentato forme limitate di autogoverno locale, nelle ex-colonie spagnole la sola forma di governo sperimentata era quella del lontano controllo, diretto o indiretto, della corona di Spagna, con tutte le conseguenze che ciò implicava in termini di capacità di governo effettivo su di un territorio così vasto e ancora largamente inesplorato. Anche per questo si riteneva che i popoli latino-americani fossero impreparati a condividere da subito un modello politico considerato sì perfetto, quello federale, ma che richiedeva una articolazione dei livelli di governo difficile da attuare nel vuoto istituzionale del Sud America.[3] Questo giustificato timore è del resto confermato dalla ricerca costante di un sostegno esterno (in particolare della Gran Bretagna) ai progetti di unificazione, da contrapporre alle minacciose politiche statunitensi esplicitate nella dottrina Monroe del 1823.
In sostanza, mentre da un lato il modello statuale uscito dalla rivoluzione francese godeva di grandi simpatie, dall’altro erano ben presenti i rischi di una divisione in tanti Stati del subcontinente. In questo contesto, vinta la guerra d’indipendenza dalla Spagna, il futuro dell’America latina si giocò in pochi mesi con il prevalere della divisione sulla base di un modello statuale fortemente accentrato, caratterizzato dalla personalizzazione della politica, dal populismo e dal caudillismo, un modello che sarebbe rimasto costante nella storia latino-americana sino agli anni più recenti.[4]
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Il tentativo di avviare una politica unitaria in chiave federale per l’intero continente fu fatto a Panama nel 1826 con la partecipazione della maggioranza degli Stati latino-americani (non parteciparono l’impero del Brasile e l’Argentina, del tutto contrari al progetto e già prossimi ad una guerra tra loro che sarebbe durata oltre vent’anni).
Il Congresso dei plenipotenziari, di nomina governativa, fu sollecitato da Bolívar con una lettera inviata il 7 dicembre 1824[5] ai capi di governo latino-americani, quando ormai era certa la sconfitta della Spagna. Allora Bolívar, al culmine della propria autorità politica e militare, era convinto di riuscire ad imporre una propria linea d’azione per l’intero continente. Egli si fece carico dei preparativi per il Congresso, ma non partecipò in prima persona ai lavori e concordò con i propri collaboratori, che lo avrebbero rappresentato a nome del governo del Perù, i punti fermi da sostenere. Il Congresso avrebbe dovuto trasformarsi in Assemblea permanente e il modello cui ispirarsi nel disegnare l’unione tra i paesi partecipanti doveva essere quello federale. Si doveva inoltre costituire un esercito permanente e affermare il principio dell’aiuto reciproco tra gli Stati membri, riconoscendo una pari dignità di diritti e doveri tra i membri dell’Unione. Occorreva infine attivarsi al più presto per una stretta alleanza della nuova Unione con la Gran Bretagna.
Mentre si elaboravano questi principi, che Bolívar ribadì due mesi prima dell’apertura dei lavori con una lettera indirizzata al delegato della Gran Colombia Pedro Gual,[6] i suoi oppositori, quegli stessi uomini che avevano guidato l’intero continente all’indipendenza, stavano da mesi lavorando per emarginarlo e per far fallire il Congresso, considerando il Libertador un personaggio troppo ingombrante per le rispettive ambizioni personali. L’uccisione di Monteagudo da parte degli oppositori di Bolívar aveva in effetti già fatto presagire la durezza dello scontro.
Al Congresso di Panama parteciparono i plenipotenziari di Guatemala (all’epoca comprendeva i paesi oggi corrispondenti a El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Guatemala, Belize e Honduras), Messico, Grande Colombia (all’epoca comprendeva i paesi oggi corrispondenti a Panama, Colombia, Venezuela, Ecuador) e Perù, oltre a due osservatori, rappresentanti del governo britannico e di quello olandese. In particolare la Gran Bretagna, non appena seppe del Congresso, fece pervenire prontamente la propria adesione ed agì per sabotare qualsiasi iniziativa unitaria,[7] tradendo le aspettative e la fiducia di chi si attendeva invece un suo sostegno. In realtà la Gran Bretagna aveva già incominciato a svolgere una pressante azione politica e militare sui governi sudamericani per appropriarsi di porti di appoggio e sviluppare una politica di alleanze in Sud America.[8]
Questo fu il primo e più plateale dei sovvertimenti di campo, ma non il solo. Accadde così che uomini che avevano condiviso oltre vent’anni di guerra decidendo insieme strategie militari e politiche si ritrovarono ad essere nemici. Santander, vice-presidente della Gran Colombia, prese l’iniziativa personale di invitare anche una delegazione degli Stati Uniti che, per una serie di circostanze, giunse a Panama solo quando il Congresso era già terminato. Questo gesto non concordato creò una profonda e definitiva rottura personale e politica con Bolívar. Inoltre Santander diede disposizioni al proprio delegato Pedro Gual (cui Bolívar aveva scritto per ottenere appoggio politico), di contrastare qualsiasi documento che prevedesse una formula di tipo federale e che desse al Congresso un mandato che prevedesse la sua trasformazione in Assemblea permanente. Gual stesso era convinto che il Congresso dovesse avere un ruolo puramente consultivo e, d’accordo con il proprio vicepresidente, della necessità di creare Stati indipendenti senza vincoli di tipo politico ed istituzionale.
Forte di queste convinzioni Gual, sin dal dicembre 1825, non appena cioè la delegazione giunse a Panamà, ebbe una serie di incontri informali con i delegati del Perù Tutela e Vidaurre, sostenitori del progetto federale, che con pressioni e minacce furono indotti ad abbracciare le tesi dei colombiani. Così, quando il Congresso di Panama si aprì ufficialmente il 22 giugno 1826 vi era già la certezza che la parola federazione non sarebbe mai comparsa e che, anzi, i documenti ufficiali avrebbero sottolineato l’esigenza della nascita di Stati liberi e indipendenti.
Nelle dieci sessioni di lavoro in cui si articolò il Congresso i delegati del Perù contribuirono alla stesura di documenti fortemente antifederalisti, al punto che lo stesso Gual si preoccupò di attenuarne i toni. E’ opportuno ricordare che Tutela e Vidaurre divennero successivamente presidenti rispettivamente della Colombia e del Perù, una volta proclamati Stati indipendenti, e che Santander venne proclamato presidente del Venezuela una volta che la regione divenne Stato indipendente staccandosi dalla Gran Colombia.
Due articoli del Trattato che venne approvato il 15 luglio del 1826 meritano di essere riportati a testimonianza della precisa volontà di non creare una federazione. L’art. 28 del documento finale recitava infatti: «Il presente Trattato di unione, lega e confederazione perpetua non interromperà mai in alcun modo l’esercizio della sovranità di ciascuna delle repubbliche». Anche il progetto di creare un esercito permanente di centomila uomini sotto diretto controllo dell’Assemblea permanente fu respinto con l’art. 4 che precisava: «I contingenti di truppa si porranno sotto la direzione e gli ordini del governo che vanno a soccorrere; resta ben inteso che i corpi ausiliari debbono conservare, sotto la guida dei propri comandanti naturali, l’organizzazione, il regolamento e la disciplina del paese al quale appartengono». L’idea di un esercito permanente che Bolívar aveva suggerito sin dal 1825 venne quindi affossata perché avrebbe posto comunque il problema di dar vita ad un organismo sovranazionale di controllo.[9]
Il Trattato elaborato a Panama non venne ratificato da nessuno dei paesi latino-americani. Inoltre, nei successivi dieci anni, vi fu il totale sfaldamento della Gran Colombia e del Guatemala, che portò alla nascita di oltre venti Stati nazionali sovrani, coinvolti in seguito in una lunga serie di guerre di confine.
Il risultato fallimentare del Congresso spinse Bolívar a scrivere, in una lettera inviata il 4 agosto del 1826 ad un amico: «Il Congresso di Panama, istituzione che sarebbe stata ammirabile se avesse avuto maggiore efficacia, non può che essere paragonato a quello sciocco greco che pretendeva di dirigere da una rocca la flotta in navigazione. Il suo potere sarà un’ombra e i suoi decreti saranno consigli: nulla di più».[10]
Nonostante questo esito rovinoso, il Congresso di Panamà fu indicato dal Presidente degli Stati Uniti Wilson, nel discorso di apertura della prima sessione di lavoro della Società delle Nazioni,[11] come un modello cui ispirarsi per favorire la pace e l’armonia tra i popoli. Ciò che accadde al mondo intero nel ventennio successivo, uno dei periodi più tragici nella storia dell’umanità, ha dimostrato ancora una volta che, laddove prevale il modello della cooperazione fra Stati che mantengono la sovranità, la pace e la sicurezza sono un’illusione.
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Le vicende del Congresso di Panama ci inducono a riflettere sull’esperienza dell’unificazione europea, sempre più intralciata e ritardata dalle spinte al mantenimento delle sovranità nazionali.
Innanzitutto è opportuno sottolineare il ruolo della Gran Bretagna che ancora oggi, come già nel caso sudamericano, tende a dividere più che contribuire ad unire. Si deve prendere atto che non vi potrà essere Federazione europea oggi con la partecipazione della Gran Bretagna.
In secondo luogo è chiaro che la decisione ultima sulla rinuncia alla sovranità nazionale non può essere presa che dai governi interessati o da loro rappresentanti con un mandato specifico. Qualunque Congresso, Assemblea o Convenzione convocati in mancanza di una preventiva e prioritaria volontà dei governi di dar vita a una federazione non potrà che giocare il ruolo del greco sciocco evocato da Bolívar.
Stefano Spoltore
[1] Il titolo originale dell’opera è Ensayo sobre la necesidad de unafederación jeneral entre los estados ispano-americanos y plan de su organización, Lima e Santiago del Cile, 1825.
[2] A. Scocozza, Bolívar e la rivoluzione panamericana, Bari, Dedalo, 1978, sez. antologica, p. 225.
[3] In particolare, per quanto riguarda il pensiero politico di Bolívar si veda di S. Spoltore, «Il progetto politico di Simon Bolívar fra centralismo e federalismo», in Il Politico, Pavia, 1983, n. 3; anche in G. Montani, Il Terzo Mondo e l’unità europea, Napoli, Guida, 1979, pp. 45-53.
[4] Si veda G. Germani, Autoritarismo, fascismo e classi sociali, Bologna, Il Mulino, 1975, pp. 40-94.
[5] A. Scocozza, op. cit., p. 221.
[6] Lettera a Gual dell’aprile 1826, in Cartas del Libertador, Caracas, Banco de Venezuela Fundación Lecuna, 1965, VoI. 2, pp. 18-19.
[7] Si veda P. Chaunu, Storia dell’America latina, Milano, Garzanti, 1977, p. 87.
[8] Dal 1825 e per i successivi trent’anni il Regno Unito intervenne più volte anche militarmente, in particolare nella regione del Rio de la Plata, avviando il contenzioso con l’Argentina per le isole Malvinas-Falkland.
[9] Sia per il testo del Trattato che per il progetto di esercito permanente si veda I. Lievano, Bolivarismo y monroismo, Bogotà, Editorial Revista Colombiana, 1969, pp. 83-84. Questo insuccesso legato alla mancata creazione di un esercito comune richiama l’esperienza europea della CED.
[11] A. Scocozza, «L’integrazione latino-americana», in Confronto, Salerno, 1978, n. 2.
