Anno XLVI, 2004, Numero 2, Pagina 112
PER UNA STRATEGIA ALTERNATIVA
UN NUCLEO FEDERALE
IN UN’EUROPA A CERCHI CONCENTRICI*
Introduzione.
Io, come molti di voi, appartengo a quel gruppo di federalisti che, poco più di dieci anni fa, completate le ratifiche del Trattato di Maastricht, ha cominciato la campagna per la Costituzione europea, allora sotto il nome di campagna per la Costituente europea. Come è sempre accaduto al MFE, abbiamo cominciato tra lo scetticismo e le resistenze dell’UEF e della JEF di allora, restie ad abbandonare una più vaga e debole campagna per la democrazia europea e sono stati necessari alcuni anni e non pochi sforzi per portare prima l’UEF e poi la JEF ad adottare ufficialmente la campagna per la Costituzione europea. Io appartengo però anche a quel gruppo di federalisti che negli ultimi anni è stato fortemente critico nei confronti della campagna per la Costituzione europea così come si è andata sviluppando dopo il vertice di Nizza e in particolare intorno ai lavori della Convenzione sul futuro dell’Europa e alla bozza di Costituzione che essa ha prodotto. Da tre-quattro anni un gruppo di federalisti del MFE italiano, principalmente a Pavia, Milano, Ferrara e in altre città del nord-Italia, e qualche amico federalista in Germania e in Francia, hanno elaborato e proposto una strategia alternativa centrata sull’idea di un nucleo federale in un’Europa a cerchi concentrici e, in questo quadro, hanno avviato una serie di azioni centrate su un appello per uno Stato federale europeo indirizzato agli originari paesi fondatori.[1] In questa relazione vorrei spiegare perché riteniamo che la strategia attuale dell’UEF — che, ne sono consapevole, il Congresso si avvia a riconfermare — rappresenti la via della rassegnazione e della sconfitta, e perché riteniamo invece che una via alternativa e potenzialmente vincente esista, ancorché essa sia enormemente difficile.
Le illusioni della «strategia della Costituzione».
La strategia proposta al Congresso dalla maggioranza del MFE e dell’UEF si articola su due punti principali: 1) la richiesta che l’imminente Conferenza intergovernativa — o, se questa non ne sarà capace, i soli Stati che lo vorranno — adottino la bozza di Costituzione preparata dalla Convenzione senza stravolgerne i contenuti; 2) l’avvio di una campagna popolare per convocare una nuova Convenzione, questa volta con un mandato costituente, per arrivare a una Costituzione federale che abolisca il diritto di veto nella politica estera e di bilancio. Esaminiamo ciascuno di questi punti in dettaglio.
La prima richiesta rivelerà da sola in poche settimane la propria inconsistenza. Non mi sembra infatti difficile prevedere che, se nelle prossime settimane la Costituzione verrà adottata, questo avverrà con l’accordo unanime di tutti gli Stati membri nella Conferenza intergovernativa. Se la Conferenza intergovernativa non troverà un accordo sui punti ancora aperti della bozza di Costituzione, su cui è fallita la Conferenza a Roma lo scorso dicembre, essa rimarrà lettera morta perché è impensabile che alcuni paesi decidano di rompere l’Unione sulla base di un testo debole come quello attuale. L’accordo unanime si troverà e, come è facile prevedere, si troverà su un testo di Costituzione ulteriormente annacquato rispetto a quello già debole proposto dalla Convenzione. Ma che giudizio devono dare i federalisti sul processo che ha portato alla Costituzione e sul processo che si apre con la Costituzione?
La richiesta di un’Assemblea costituente e di una Costituzione federale rappresenta una parte essenziale dell’identità stessa dei federalisti che si riconoscono nella tradizione di Altiero Spinelli ed è stata alla base delle campagne dei federalisti fin dalle origini. E’ quindi comprensibile che quando il Consiglio europeo di Laeken nel 2000 ha deciso di convocare una Convenzione per preparare una Costituzione per l’Unione europea, i federalisti abbiano accolto la decisione con speranza e con entusiasmo. E’ però meno comprensibile che la gran parte di essi sia poi rimasta completamente prigioniera della retorica che si è sviluppata intorno alla Convenzione — e in larga misura l’abbia fatta propria — perdendo di vista il perché i federalisti chiedevano una Costituzione europea e che cosa essi intendevano con questa richiesta. Nella tradizione politica occidentale la Costituzione è l’atto con il quale si suggella la nascita di un nuovo Stato o un cambio di regime in uno Stato esistente (da monarchia a repubblica, da repubblica parlamentare a repubblica presidenziale, ecc.). Ci sono stati e ci sono Stati senza costituzione, ma non esiste e non è mai esistita alcuna costituzione senza Stato. Fin dalle origini i federalisti chiedevano la Costituzione europea perché essa si identificava con la fondazione dello Stato federale europeo.[2] In quanto tale essa doveva sancire la sovranità del nuovo Stato, definirne una struttura istituzionale democratica, attribuirgli i poteri necessari al suo funzionamento interno e internazionale, e definire i rapporti tra il livello centrale e gli Stati membri nei modi propri di un sistema federale. La bozza di Costituzione proposta dalla Convenzione sul futuro dell’Europa, e più in generale il processo di cui la Convenzione è l’espressione, semplicemente non hanno nulla a che fare con tutto questo.
Non si nega qui che la Costituzione abbia delle caratteristiche positive: l’abolizione della divisione dell’Unione in pilastri, l’introduzione della Carta dei diritti fondamentali, l’estensione della codecisione legislativa e del voto a maggioranza nelle aree della politica interna e della giustizia, la creazione di un Ministro degli Esteri europeo, ecc. Se giudichiamo tutto questo nell’ottica del miglioramento dei trattati dell’Unione esistenti, si tratta innegabilmente di passi avanti, alcuni anche significativi. Se invece giudichiamo tutto questo rispetto alle sfide che l’Europa ha davanti e nella prospettiva del cammino dell’Europa verso la Federazione europea, tutte queste modifiche sono assolutamente irrilevanti. L’Europa ha davanti sfide di enorme portata: l’avvenuto allargamento dell’Unione a 25 Stati membri e la prospettiva di ulteriori allargamenti a 30 e più paesi fino a comprendere forse la Turchia, il deterioramento dell’ordine mondiale e la crescente marginalizzazione dell’Europa rispetto alle questioni della pace e della guerra, l’avanzare del terrorismo internazionale, le difficoltà del Patto di stabilità che gettano ombre fosche sul futuro della stessa moneta unica, il ristagno dell’industria europea e le difficoltà di riformare il modello sociale europeo, l’avanzare dell’euroscetticismo in molti paesi davanti a un’Unione sempre più difficile da capire per i cittadini comuni. Molti, anche tra i federalisti, non percepiscono queste sfide come drammatiche e urgenti. Molti non solo sembrano non vedere il declino dell’Europa, ma spesso dipingono addirittura un’Europa florida, che sarebbe la vera vincitrice della crisi irachena (sic!), nel mezzo di un ritrovato slancio tecnologico (il progetto Galileo), che comincia ad agire con truppe al di fuori dell’Europa (i contingenti in Macedonia). Essi ricordano tristemente il filosofo Pangloss del Candido di Voltaire, per il quale «questo è il migliore dei mondi possibile, […] i mali particolari compongono il bene generale, di modo che più ci sono disgrazie particolari e più il mondo va bene».[3] Ma coloro i quali ritengono invece che le sfide che l’Europa ha davanti siano urgenti e vitali, non possono non ammettere che la Costituzione non intacca neanche la superficie dei problemi gravi che l’Europa ha di fronte. L’Unione, pur con questa Costituzione, non cambierà infatti la sua natura di organizzazione in cui il potere di ultima istanza rimane nelle mani degli Stati: essa rimarrà priva di una politica estera e di sicurezza propria, priva di una capacità di governo nel campo dell’economia, priva di un governo democratico frutto della volontà dei cittadini e capace di rendere esecutive le proprie decisioni. Per fare solo un esempio, se, una volta ratificata la Costituzione, ci ritrovassimo nella situazione di un anno fa — la decisione americana di muovere guerra all’Iraq, la divisione profonda tra gli Stati europei, l’inesistenza drammatica dell’Unione — l’Unione, e il suo nuovo Ministro degli Esteri, reagirebbero esattamente nello stesso modo di un anno fa: sarebbero costretti a prendere atto che gli Stati membri hanno visioni profondamente diverse del rapporto tra Europa e Stati Uniti, che gli Stati membri continuano a controllare la propria politica estera e di difesa, o per meglio dire quel poco che ne rimane, e che l’Unione non ha alcuna capacità o risorse per agire, né per la guerra, né per la pace.
Molti federalisti riconoscono questi limiti, ma li giustificano alla luce delle presunte potenzialità evolutive della Costituzione: essa creerebbe un quadro nuovo in cui la battaglia per uno Stato federale europeo potrà essere condotta a partire da uno stadio più avanzato. Viene così sottolineato il valore simbolico della stessa parola Costituzione e della Carta dei diritti fondamentali (che spingerebbero i cittadini europei a cominciare a pensare all’Europa come a una comunità politica). Vengono richiamati il Ministro degli Esteri europeo (che creerebbe una convergenza progressiva delle politiche estere e di difesa e porrebbe nei fatti le basi per una politica europea unica), lo strumento della petizione popolare (che permetterebbe un’iniziativa popolare per una nuova Convenzione costituente) e la possibilità delle cooperazioni rafforzate (che permetterebbe a gruppi di Stati di avanzare nel campo della politica estera e di sicurezza). In questa logica, la battaglia federalista si sposterebbe dentro la Costituzione: migliorare qualcosa che esiste, si afferma, dovrebbe essere più facile che creare qualcosa di nuovo. Se si solleva lo sguardo dal testo della Costituzione, e si guarda alla realtà dell’Europa, fuori dalle istituzioni di Bruxelles, è difficile sfuggire alla sensazione che tutte queste siano solo speranze poco fondate. Le presunte possibilità evolutive del testo di Costituzione non possono essere considerate in astratto, ma alla luce della realtà dell’Europa cui la Costituzione si riferisce.
Qual è allora la realtà dell’Europa, nei fatti, non sulla carta della bozza di Costituzione? L’Unione europea ha ormai 25 Stati membri, e in pochi anni ne avrà 28-30, che non hanno più una visione condivisa del proprio passato né tantomeno del proprio futuro. Non c’è più un passato condiviso, perché successivi allargamenti a nuovi membri hanno progressivamente sbiadito la forza e il significato del patto iniziale stretto con la nascita della prima Comunità europea, «le prime assise della Federazione europea» evocato dalla Dichiarazione Schuman. Non esiste una visione condivisa del presente e del futuro dell’Europa: dodici Stati membri hanno adottato la moneta unica, mentre alcuni paesi (Inghilterra, Svezia e Danimarca) la rifiutano; alcuni Stati membri aderiscono a Schengen e altri no e non intendono farlo; alcuni Stati membri (intorno a Francia e Germania) credono che l’Unione debba avere una posizione autonoma sulla scena internazionale, mentre altri (l’Inghilterra, diversi nuovi Stati membri) credono che essa si debba affiancare sempre e in ogni caso agli Stati Uniti; alcuni Stati membri (ancora una volta intorno a Francia e Germania) credono che l’Unione debba prima o poi evolvere verso un’unità politica, mentre altri la considerano una semplice forma di integrazione internazionale. E’ innegabile che l’allargamento a nuovi paesi ha fatto pendere la bilancia a favore dei secondi — non a caso esso ha rappresentato la priorità della politica europea della Gran Bretagna da Margareth Thatcher in poi. Per molti Stati membri la prospettiva della trasformazione dell’Unione in uno Stato federale, se mai questa si presentasse, sarebbe inconcepibile. Si tratta di una situazione strutturale, che è il risultato di posizioni profondamente radicate in larga parte della classe politica e dell’opinione pubblica di questi paesi. La Costituzione riflette e suggella questa situazione di divisione. L’Unione — ben lungi dall’aver compiuto un passo importante e ricco di potenzialità nel cammino della sua unificazione federale — si è in realtà incamminata sulla via della propria trasformazione in una sorta di ONU europea.
Vediamo ora la seconda richiesta alla base della strategia della Costituzione: una mobilitazione popolare per rivendicare una nuova Convenzione (questa volta, si sostiene, costituente) entro il 2008. Alla base di questa richiesta c’è la convinzione che i governi siano ormai solo un ostacolo nella costruzione dell’Europa, che sia quindi necessaria una mobilitazione popolare per imporre l’Europa ai governi, e che lo strumento per far questo sia un’azione popolare per la convocazione di una nuova Convenzione, questa volta con un mandato costituente, che emendi in senso federale la Costituzione attuale. Tutto questo viene spesso dipinto come la logica continuazione della tradizionale strategia costituente dei federalisti che si riconoscono nella tradizione di Altiero Spinelli e Mario Albertini. Essa è in realtà solo una sorta di vulgata di questi principi che, più o meno consapevolmente, ne stravolge completamente il senso e l’uso. Con strategia costituente i federalisti hanno sempre inteso indicare che l’unificazione dell’Europa non avverrà da sola come risultato quasi automatico della progressiva integrazione economica, ma che essa necessita di un atto costitutivo specifico, di un atto fondatore, una manifestazione di volontà da parte degli Stati e dei cittadini che ne vogliono fare parte e decidono di cedere una parte della propria sovranità e metterla insieme in uno Stato nuovo. In questo processo i governi sono «strumento e ostacolo», come ricordava Altiero Spinelli: ostacolo perché naturalmente restii a cedere il proprio potere nazionale, ma anche strumento indispensabile perché essi rimangono i detentori finali di questo potere e della legittimità del suo utilizzo di fronte ai cittadini. In questo processo, l’Assemblea costituente è lo strumento attraverso il quale quei governi — e solo essi — che hanno deciso di dare vita alla federazione, o sono almeno disponibili a esaminare concretamente la possibilità di prendere questa strada (cioè a mettere in comune la propria sovranità), possono concretizzare e dare forma alle loro decisioni grazie alla forza del dibattito pubblico democratico e della dinamica politica che si instaurerebbe al suo interno, contrariamente a quanto farebbero le conferenze diplomatiche che affonderebbero ogni piano nelle secche degli interessi nazionali contrapposti.[4] Quello che viene proposto oggi non ha niente a che fare con tutto questo. Quando si sostiene che i governi siano ormai semplicemente ostacolo, nemici dell’unità dell’Europa, e che l’Assemblea costituente servirebbe a fare l’Europa senza e contro i governi, si rinuncia al duro confronto con la complessità del potere e si scivola nel movimentismo e nella demagogia. Quando si sostiene che convocare una nuova Convenzione con rappresentanti di tutti i paesi membri dell’Unione porterebbe a una costituzione federale per l’Unione, si scambia la strategia costituente con l’assemblearismo. La Convenzione sul futuro dell’Europa che ha lavorato nell’ultimo anno non ha condotto alla Federazione europea non per mancanza di coraggio, o perché è mancato uno Spinelli al suo interno, o perché i federalisti non sono stati capaci di esercitare sufficiente pressione. Non lo ha fatto semplicemente perché non poteva farlo: essa era uno strumento dell’Unione, di un’Unione divisa i cui Stati membri — si badi, tutti gli Stati membri — non avevano alcuna intenzione di trasformare in una federazione. Se anche la Convenzione avesse voluto, essa non avrebbe potuto fondare una Federazione europea semplicemente perché non aveva il potere di farlo: la Convenzione poteva, e lo ha fatto probabilmente al meglio, elaborare una Costituzione per l’Europa che esiste oggi (l’Unione a 25 membri con le sue divisioni), ma non poteva elaborare una Costituzione per una federazione che non esiste ancora e che nessuno ha deciso di creare. Tutto questo non potrà che ripetersi con qualunque nuova Convenzione si convochi. Non ci può essere Convenzione costituente tra Stati che non hanno intenzione di costituire alcunché e che anzi sono, in grande maggioranza, contrari a una tale prospettiva. Due, tre, dieci successive Convenzioni si scontreranno con le stesse contraddizioni: l’Europa non si trova infatti davanti semplicemente a un problema di metodo con il quale raggiungere l’unità politica, ma prima e soprattutto davanti a un problema di quadro nel quale questa sia possibile. Per questo la strategia della Costituzione — e ogni iniziativa federalista che assuma l’evoluzione dell’Unione come un soggetto unico verso la federazione — è destinata alla sconfitta.
La «strategia del nucleo federale».
Il motivo di queste mie critiche non è quello di invocare una opposizione all’adozione o alla ratifica della Costituzione. Giscard d’Estaing aveva anni fa proposto la differenziazione tra Europa spazio (Europe-espace) e Europa potenza (Europe-puissance), lamentando che i dirigenti europei privilegino la prima piuttosto che la costruzione della seconda.[5] La bozza di Costituzione affronta il problema dell’Europa spazio, creando un quadro istituzionale continentale per 25-30 paesi che vogliono comunque gestire la propria integrazione, anche se non sono disposti a imboccare la via della propria unificazione federale. In questo quadro la Costituzione ha una sua funzione importante. Essa non dà però alcuna risposta al problema dell’Europa potenza, almeno per quegli Stati che la vogliono. E’ questo il nodo da affrontare dopo la Costituzione.
Se, come ho tentato di dimostrare, l’Unione europea, a 25 e in pochi anni a 28-30 membri, è strutturalmente incapace di evolvere verso una federazione (nel senso proprio di Stato federale), non si può sfuggire alla conclusione che l’unica alternativa possibile è quella di una «Europa a cerchi concentrici», per usare un’espressione coniata ai tempi delle riflessioni sulla creazione dell’euro e cara a Jacques Delors.[6] E’ necessario cioè preservare l’Unione come quadro di un’integrazione continentale geograficamente ampia ma politicamente debole, ma allo stesso tempo creare al suo interno un nucleo duro che funzioni da «magnete» per gli altri paesi, come avevano già invocato Wolfgang Schäuble e Karl Lamers nel 1994.[7] Una «avanguardia» di paesi, «dentro o fuori i Trattati dell’Unione», come Joschka Fischer affermava nel suo discorso all’Università Humboldt nel 2000,[8] dovrebbe andare avanti e fondare il primo nucleo di uno Stato federale aperto all’adesione degli altri paesi quando questi lo vorranno. Si creerebbe così, nelle parole di Valéry Giscard d’Estaing una «federazione nella confederazione della grande Europa»[9] che permetterebbe di conciliare la necessità dell’allargamento (e di ulteriori allargamenti nei prossimi anni, fino anche alla Turchia) con la necessità dell’unificazione politica. In questo quadro la Francia e la Germania, e con essi gli altri paesi fondatori delle prime Comunità, hanno una responsabilità particolare, per la loro storia e per il più favorevole atteggiamento delle loro classi politiche e opinioni pubbliche e devono essere fatti oggetto di un’attenzione specifica.
Alla prospettiva e alla strategia del nucleo federale vengono mosse diverse obiezioni. Permettetemi di esaminare quelle principali — scusandomi per l’inevitabile semplificazione — e sperando che il loro esame aiuti a chiarire le caratteristiche dell’azione che proponiamo. La prima obiezione è che la strategia del nucleo federale collocherebbe i federalisti completamente fuori dal processo politico e li confinerebbe ad un’azione di semplice testimonianza, perché essi rinuncerebbero a tentare di sfruttare quelle che si ritengono le contraddizioni reali dell’Europa che esiste per rifugiarsi nell’enunciare l’Europa che vorremmo. Mi sembra che una tale obiezione si fondi su una concezione discutibile del processo politico cui ci stiamo riferendo. E’ evidente che oggi, perseguendo la strategia della Costituzione, sia più facile parlare con la classe politica, partecipare al dibattito ufficiale sull’Europa, sfruttare gli spazi di comunicazione e di azione che la stessa Europa ufficiale offre. Sarebbe accaduto lo stesso dieci anni fa se invece di lanciare la campagna per la Costituzione europea ci fossimo occupati delle riforme discusse nelle varie Conferenze intergovernative. O, per guardare più indietro nel tempo, sarebbe stato lo stesso se negli anni ‘50 i federalisti avessero scelto di essere parte del processo di costruzione del Mercato comune invece che porre le basi organizzative e politiche per rilanciare la costruzione dell’unità dell’Europa attraverso un processo costituzionale. Questo non avrebbe significato, e non significherebbe oggi, stare nel processo, ma semplicemente accettare l’esistente. Per cambiare l’esistente è spesso necessario lavorare per scardinare le certezze della classe politica e degli europeisti ufficiali e creare le basi per un processo nuovo.
La seconda obiezione è che un nucleo federale non è desiderabile perché dividerebbe l’Europa, creerebbe una discriminazione tra Stati di serie A e Stati di serie B. Esso creerebbe forse una federazione tra alcuni Stati dell’Europa ma non risolverebbe il problema di creare una federazione per l’intera Europa. Questa obiezione si basa su un fraintendimento e su un mito. Il fraintendimento è che per nucleo federale si intenda un nucleo chiuso ed esclusivo, mentre invece tutti invochiamo un nucleo aperto ed inclusivo destinato ad estendersi a nuovi paesi quando questi lo vogliano. Il mito è che l’Europa oggi sia già in qualche modo unita e che quindi una iniziativa per il primo nucleo di uno Stato federale europeo la dividerebbe. Si tratta in realtà esattamente dell’opposto. L’Europa di oggi è un’Europa divisa e l’attuale Costituzione suggella questa divisione, mentre l’avvio di un nucleo federale instaurerebbe uno spazio di unità nell’area in cui questa è oggi possibile e creerebbe le condizioni per una unità più ampia nel futuro prossimo quando altri paesi vorranno unirsi. E’ quello che è avvenuto con la creazione dell’euro. A volte è necessario dividere per poter riunire in modo più solido. Se un gruppo di paesi decidesse di creare il primo nucleo di uno Stato federale europeo, è facile prevedere che esso attirerebbe subito molti altri paesi, a cominciare da quelli che sono parte della moneta unica e che quindi sentono più fortemente la necessità di un’unione politica. Chi ritiene che una federazione sia necessaria e urgente e che l’Unione di oggi non possa trasformarsi in una federazione, deve ammettere che qualcuno deve cominciare. Chi non accetta questa prospettiva rinuncia nei fatti all’obiettivo stesso della Federazione europea e si riduce a sperare che le sfide interne e internazionali non mettano in crisi l’intera costruzione europea e l’Unione possa forse permettersi di continuare per sempre in un processo di miglioramento istituzionale lento, graduale e senza fine che coinvolga tutti i paesi.
La terza obiezione, questa volta da parte di chi ammette in qualche modo che la Federazione europea non si possa fare con tutti i 25-30 Stati membri dal primo momento (e soprattutto non con l’Inghilterra), è che un atto di rottura sarebbe più facile dentro la Costituzione che non al di fuori di essa, perché sposterebbe la responsabilità della rottura sugli Stati membri che non sono d’accordo e darebbe agli Stati favorevoli la forza della legge. Questa obiezione non tiene contro del fatto che se un gruppo di Stati favorevoli a dar vita a uno Stato federale europeo emergerà, considerate le condizioni dell’Unione di oggi, tale gruppo sarà molto probabilmente una minoranza e non una maggioranza, e nel contesto dell’Unione soccomberebbe davanti alle resistenze dei contrari. L’esperienza dimostra che ogni iniziativa che tenti di usare gli strumenti dell’Unione ne diventa in realtà strumento, perché il potere di interdizione dei paesi contrari prevale, le forze favorevoli si scoraggiano e ritornano sui propri passi. Nel quadro dell’Unione anche le semplici cooperazioni rafforzate, previste dal Trattato di Nizza e riconfermate nella bozza di Costituzione, diventano quasi impossibili da avviare (almeno in campi politici rilevanti) e sono condannate a rimanere intergovernative (come ricorda, a scanso di equivoci, il nome stesso di cooperazione). Alcuni sostengono che l’Europa non avrà mai due parlamenti, due governi, ecc., e che quindi l’unico modo per dar vita a un nucleo sia quello di farlo intorno alle istituzioni dell’Unione che esistono. Non si può prevedere l’intero processo di formazione del primo nucleo di uno Stato federale europeo. E’ possibile che esso attragga fin dall’inizio un numero molto rilevante di Stati membri dell’Unione e che esso conduca rapidamente a una situazione in cui le istituzioni dell’Unione vengono assorbite da quelle dello Stato federale, e, dal punto di vista istituzionale, si debba quindi affrontare solamente il problema del rapporto con i paesi che non partecipano (come nel caso della creazione dell’euro). Ma è anche possibile, e forse più probabile, che nel periodo iniziale il nucleo includa o si estenda solo ad alcuni paesi, prevedibilmente quelli dell’euro, e che quindi sia necessario pensare alla coesistenza tra le istituzioni dell’Unione e quelle della federazione, così come decenni fa è stato necessario pensare alle istituzioni della Comunità in parallelo alle istituzioni del Consiglio d’Europa. A quel punto, non sarà questo il problema insormontabile.
La quarta obiezione è che un appello ai Capi di Stato e di governo — come quello sperimentato con l’azione-cartoline messa in atto negli ultimi anni da chi propone la strategia del nucleo federale — considererebbe i governi nazionali come interlocutori unici, ad esclusione dei cittadini, dei partiti, delle organizzazioni e che questo rinneghi la storica strategia costituente dei federalisti. E’ vero esattamente il contrario. L’appello vuole proprio essere lo strumento di un’azione popolare, vuole dare ai cittadini, ai politici locali, alle associazioni della società civile, agli enti locali, ecc. uno strumento per far sentire la propria voce ai Capi di governo. Il richiamo allo Stato federale europeo, l’enfasi sulla statualità e la sovranità, servono proprio a ricordare alla classe politica e ai cittadini la natura profonda della sfida che l’Europa ha davanti e delle scelte che è necessario compiere, rilanciando così il tratto essenziale del federalismo della tradizione di Altiero Spinelli e Mario Albertini contro i pericoli dello scivolamento verso quello che una volta i federalisti definivano «l’europeismo». La strategia del nucleo federale, lungi dall’essere un abbandono della strategia costituente, la sottrae al quadro nella quale la sua proposizione diventa quasi farsesca (l’idea della Convenzione costituente dell’Unione) e la ripropone nel quadro in cui questa diventa strumento strategico (la Costituente per i paesi che abbiano deciso di dar vita alla federazione o almeno di prenderla in considerazione), ridandole così il significato che le era proprio fin dalle origini.[10]
La quinta obiezione è che il richiamo ai sei paesi fondatori sia arbitrario e rifletta una visione dell’unificazione europea propria del passato. Si sostiene anche che i paesi fondatori sono essi stessi divisi, con i governi di Italia e Olanda su posizioni se non euroscettiche certamente non federaliste. Bisogna chiarire innanzitutto che quando ci si appella ai sei paesi fondatori non si pensa che questi debbano necessariamente essere i soli a formare il primo nucleo, escludendo forzatamente gli altri, ma si intende semplicemente identificare un quadro nel quale una tale iniziativa possa partire e si intende fare un forte appello simbolico a quei paesi che, per obiettive ragioni storiche, hanno più responsabilità di altri nel processo della costruzione europea. E’ vero che la forza propulsiva dei paesi fondatori si è andata affievolendo, e che la loro attuale influenza sulla direzione dell’Unione allargata diminuisce, ed è vero che l’euroscetticismo si sta facendo largo anche alloro interno, cosa impensabile solo pochi anni fa. Questo è un segno del declino del processo di integrazione europea. Ma è anche vero che i paesi fondatori sono i soli paesi nei quali la traccia del significato iniziale della creazione dell’Europa è ancora presente in modo profondo e nei quali la disposizione nei confronti dell’Europa da parte della classe politica, delle parti economiche e sociali e dei cittadini nel loro complesso è ancora tale che, se la scelta per lo Stato federale europeo si presentasse, essa troverebbe il consenso necessario. Questo è impensabile in paesi come l’Inghilterra o la Svezia o la gran parte dei nuovi Stati membri. Così come è difficile pensare che paesi potenzialmente favorevoli — come la Spagna, la Grecia o l’Austria — che probabilmente si unirebbero a un’iniziativa per un nucleo federale, ne sarebbero tra i promotori iniziali, ed è anzi più facile immaginare che, se coinvolti nella fase iniziale, essi rappresenterebbero i dubbi e le obiezioni dei classici «tiepidi sostenitori». Non a caso i paesi fondatori sono stati il motore di ogni iniziativa che ha fatto avanzare il processo di unificazione europea e, non a caso, anche nell’ultimo anno, durante la guerra all’Iraq, la Francia, la Germania, il Belgio e il Lussemburgo sono stati i soli a rappresentare la speranza di unità e indipendenza dell’Europa.
Il ruolo dei federalisti.
La via che ho descritto — ne sono ben consapevole — è enormemente difficile. Non di meno essa rappresenta una possibilità e una speranza. La grande incognita di fondo oggi è se esiste ancora una parte di europei — una parte di paesi, di classi politiche, di cittadini — potenzialmente a favore della fondazione dello Stato federale europeo. E’ possibile che la risposta sia no. E’ tragicamente possibile che il declino dell’Europa, la fiacchezza delle classi politiche, il disinteresse dei cittadini, la forza di inerzia delle istituzioni esistenti, siano ormai tali che l’idea della Federazione europea stia scomparendo dalla prospettiva politica degli europei. Ma se esiste un pur debole barlume di speranza che le cose non stiano così, esso è affidato alla possibilità dell’iniziativa di un gruppo di paesi nei termini che ho descritto. Qui entrano in gioco i federalisti.
Le organizzazioni federaliste hanno pochi mezzi. Esse costituiscono un piccolo movimento. Non di meno esse hanno un grande patrimonio di credibilità e una capacità di azione che possono rivelarsi decisivi nei momenti in cui si presentano delle opportunità. Dobbiamo ammettere che le organizzazioni federaliste hanno responsabilità gravi per il fatto che si sia chiusa la finestra di opportunità che si era aperta con il dibattito scaturito dal discorso di Joschka Fischer nel 2000. Allora la Germania aveva fatto una proposta alla Francia, che non è stata raccolta. I federalisti, purtroppo, sono stati incapaci di concentrare tutte le proprie energie sulle proposte di Fischer e di rilanciarle tra le classi politiche dei propri paesi, anche quando queste posizioni sono state dimenticate o addirittura rinnegate dai loro stessi proponenti.
Una simile responsabilità grava sui federalisti per il futuro. Se nei prossimi anni la Costituzione sarà adottata e poi ratificata, l’Unione si troverà di nuovo alla ricerca di una soluzione per le sfide irrisolte che essa avrà davanti a sé. Se la Costituzione si scontrerà con la mancata ratifica in alcuni paesi (soprattutto in paesi importanti), si potrebbe aprire una crisi grave. In entrambi i casi l’unica risposta evolutiva sarebbe quella di un’iniziativa per un nucleo federale. Dipende soltanto da noi far circolare queste idee tra i governi, la classe politica nel suo complesso, i cittadini e le organizzazioni della società civile, per creare le condizioni in cui, quando l’opportunità di prendere un’iniziativa per un nucleo federale si presenterà, essa venga colta e trovi consenso.
So che questo Congresso si avvia ad approvare a grande maggioranza la continuazione della strategia della Costituzione. La riteniamo una strategia perdente, che spreca le energie militanti e il patrimonio di pensiero e di credibilità che i movimenti federalisti ancora hanno. Per questo i federalisti che si riconoscono nella strategia del nucleo federale continueranno la propria azione e invitano tutti i membri e le sezioni dell’UEF che non vogliano cedere alla rassegnazione e alla sconfitta, ad unirsi all’azione, in attesa del giorno un cui, lo speriamo, la forza dei fatti ci porterà a ritrovarci ancora una volta uniti.
Paolo Vacca
* Si tratta di uno degli interventi al Congresso dell’Unione europea dei federalisti (Genova 19-21 marzo 2004), in cui si sono confrontate due diverse posizioni strategiche. I testi contengono riferimenti alla situazione politica di allora. Questo testo è la trascrizione rielaborata della relazione al Congresso UEF, e ne mantiene il carattere prevalentemente orale.
[1] Per un’esposizione delle posizioni del gruppo dei federalisti del MFE che si riconoscono nella strategia del nucleo federale si vedano in particolare alcuni degli scritti recenti di Francesco Rossolillo («Per la creazione di un nucleo federale», in Il Federalista, XLII (2000), n. 2; «Una Costituzione federale per l’Europa», in Il Federalista, XLII (2000), n. 3; «Per un Patto federale tra i paesi fondatori», in Il Federalista, XLV (2003), n. 2 e i siti Internet www.euraction.org e www.alternativaeuropea.org che riportano posizioni e azioni del gruppo.
[2] L’identificazione tra Assemblea costituente e fondazione dello Stato europeo è talmente strutturale alla strategia e all’azione dei federalisti che si riconoscono nella tradizione di Altiero Spinelli e Mario Albertini che qualunque citazione bibliografica ha poco senso perché tale identificazione permea in realtà gli scritti strategici e le campagne dalle origini fino a poco tempo fa. Tra gli «scritti storici» di Altiero Spinelli e Mario Albertini sul tema si possono comunque ricordare alcuni tra quelli degli inizi dell’azione federalista, ad esempio Altiero Spinelli, «Il modello costituzionale americano e i tentativi di unità europea», in Luciano Bolis (a cura di), La nascita degli Stati Uniti d’America, 1957, ripubblicato in Mario Albertini, Il federalismo, Bologna, Il Mulino, 1993; Id., «La strategia costituente. Rapporto al Consiglio dei popoli d’Europa», 21 novembre 1950, in L. Levi-S. Pistone, Trent’anni di vita del Movimento federalista europeo, Milano, Franco Angeli, 1973, ripubblicato in La Costituente e il popolo europeo, Quaderni del Dibattito federalista, 2002, n. 7; Mario Albertini, «La crisi di orientamento politico del federalismo europeo», in Il Federalista, III (1961), ripubblicato in Id., Una rivoluzione pacifica. Dalle nazioni all’Europa, Bologna, Il Mulino, 1999 e, per una ripresa degli stessi concetti nella fase politica aperta dal Trattato di Maastricht: Mario Albertini, «L’Europa dopo Maastricht: gli aspetti politici», in Il Politico, 1994, ripubblicato in Id., Una rivoluzione pacifica, cit.
[3] Voltaire, Candido o dell’ottimismo.
[4] Altiero Spinelli in «La strategia costituente. Rapporto al Consiglio dei popoli d’Europa», cit., affermava: «Per giungere alla costituzione di un governo europeo non si può partire dalla premessa che tutti gli Stati europei debbano essere pronti oggi a consentirvici. Ciò significherebbe non volerne fare nulla. Se si vuole arrivare alla formazione di un primo nucleo federale capace di attrarre successivamente gli altri paesi democratici dell’Europa, occorre rivolgersi, sì, a tutti gli Stati, ma essere decisi a mettersi in cammino con quelli che sono disposti a muoversi».
[5] Valéry Giscard d’Estaing, «Manifeste pour une nouvelle Europe fédérative», in Revue des Affaires européennes, RAE No. 1/95, 11 gennaio, 1995.
[6] Il termine era stato coniato nel Rapporto Tindemans nel 1975 e poi più volte riproposto, in particolare da Jacques Delors, nel corso del dibattito sulla creazione della moneta unica europea. Per una recente rielaborazione dello stesso Delors, si veda ad esempio l’articolo «Ma vision d’une fédération des Etats-nations», in Le Monde des Débats, luglio 2000 o «L’avant-garde en tant que moteur de l’intégration européenne», intervento al Forum internazionale della Fondazione Bertelsmann, Berlino, 19-20 gennaio 2001.
[7] Wolfgang Schäuble e Karl Lamers, «Riflessioni sulla politica europea», Gruppo parlamentare CDU/CSU al Bundestag, Documenti sulla politica europea, No. 1895/96, 79-1994.
[8] Joschka Fischer, «Dalla confederazione alla federazione. Riflessioni sulla finalità dell’integrazione europea», Discorso all’Università Humboldt, Berlino, 12 maggio 2000.
[9] Valéry Giscard d’Estaing, Intervento all’Assemblea Nazionale in occasione della ratifica del Trattato di Nizza, 12 giugno 2001.
[10] Sul concetto di Assemblea costituente limitata ai paesi che lo vogliono si veda il saggio di Altiero Spinelli «La strategia costituente. Rapporto al Consiglio dei popoli d’Europa», cit., dove Spinelli ammoniva: «Occorre che gli Stati disposti ad accedere al principio della limitazione parziale della sovranità — ed essi soli — accettino di convocare un’apposita Assemblea europea per la redazione del Patto di unione federale» e ricordava che lo stesso Piano Schuman era «stato proposto a tutti i paesi dell’Europa occidentale, ma se ne è avviato lo studio nonostante l’assenza dell’Inghilterra e dei paesi scandinavi». Per un riproposizione di questi concetti nella fase politica attuale, e per la distinzione tra il momento del pactum unionis e quello del pactum costitutionis, si veda Francesco Rossolillo, «Per un Patto federale tra i paesi fondatori», cit.
