Anno XLVI, 2004, Numero 2, Pagina 94
LA STRATEGIA FEDERALISTA
E LA CAMPAGNA PER LA COSTITUZIONE EUROPEA*
1. Il Congresso di Genova si tiene in un momento in cui la Convenzione europea ha terminato i suoi lavori. Tuttavia, la Costituzione europea è attualmente nelle mani dei governi nazionali, che utilizzano il diritto di veto nel tentativo di ridimensionare alcuni progressi compiuti, come il sistema di voto a doppia maggioranza nel Consiglio. Si è aperta una fase politica simile a quella che ha visto come protagonista il Trattato di Unione europea, approvato dal Parlamento europeo vent’anni fa, il 14 febbraio 1984. Il Progetto Spinelli non venne mai sottoposto alle ratifiche nazionali per l’opposizione di qualche governo, in particolare quello della Sig.ra Thatcher. Altiero Spinelli era pienamente cosciente di questo rischio. Non a caso, aveva ricordato al Parlamento europeo l’apologo di Hemingway del vecchio pescatore che, dopo aver catturato il pesce più grosso della sua vita, se lo vede divorare a poco a poco dai pescecani, così che quando giunge in porto non gli resta che la lisca. Il progetto di Costituzione europea rischia di fare la stessa fine: o verrà ridotto ad una insignificante lisca, oppure verrà abbandonato del tutto, se i maggiori governi europei si orienteranno verso la formazione di un’Europa dei «gruppi pionieri», nella illusione che sia possibile formare un direttorio di paesi forti per governare l’Unione a 25. Entrambi questi esiti sarebbero disastrosi per il futuro dell’Europa.
Senza una Costituzione europea non esiste un quadro istituzionale condiviso per risolvere i drammatici problemi dell’Unione, primo fra tutti la necessità di parlare al mondo con una sola voce. Un allargamento senza Costituzione aprirebbe la via al ritorno delle divisioni nazionali del passato tra le nazioni europee. E’, dunque, importante che i federalisti europei mantengano con fermezza la rotta verso la trasformazione dell’Unione in una Federazione europea. Nei momenti di transizione, questo compito è difficilissimo, perché anche le forze favorevoli alla soluzione federale rischiano di seguire vie errate, nella speranza che esistano facili scorciatoie per il conseguimento dell’obiettivo finale. Il compito dei rivoluzionari è di comprendere il processo storico, analizzare le forze in campo e indicare la via che può consentire di sconfiggere le forze avversarie. I federalisti, se vogliono vincere la loro lotta per la Federazione europea, devono essere altrettanto realisti dei realisti nazionali, traducendo in azione le aspirazioni all’unità politica dei cittadini europei. E’ questa capacità di dialogo tra i federalisti e i cittadini la forza misteriosa che sino ad ora ha fatto avanzare l’unità europea e che i realisti nazionali non sono in grado di comprendere.
2. Si può riassumere la situazione attuale dell’Europa in una formula semplice: l’Unione europea deve diventare uno Stato federale se vuole far fronte alle sfide della politica mondiale. La fine della guerra fredda, la disgregazione dell’URSS e l’unificazione tedesca non lasciano altre alternative sul campo, salvo ovviamente quella di un drammatico ritorno al passato. L’Unione europea, se vuole esistere come un soggetto politico mondiale e non solo come un passivo alleato degli Stati Uniti, deve darsi i mezzi necessari per parlare su un piede di parità con i nuovi e i vecchi protagonisti della politica mondiale: la Cina, l’India, il Giappone, la Russia, il Brasile e, ovviamente, gli Stati Uniti. Senza unità politica, le nazioni europee — Germania, Francia e Gran Bretagna incluse — possono solo agire come soggetti passivi, privi di una reale autonomia e sovranità, in un mondo ormai dominato da Stati di dimensione continentale. In effetti, i problemi che la Convenzione ha dovuto affrontare, purtroppo senza risolverli interamente, riguardano la creazione di un governo europeo, legittimato di fronte al Parlamento europeo, e dei mezzi necessari per la sua azione: un bilancio europeo sufficiente per una politica economica europea efficace e una difesa, per realizzare una politica estera e della sicurezza.
Per valutare adeguatamente i risultati raggiunti dalla Convenzione, è opportuno chiarire la natura del problema che essa avrebbe dovuto affrontare, cioè la costruzione di uno Stato federale sovranazionale. Quando si parla di Stato, è quasi inevitabile ricordare la nota definizione di Max Weber. «Lo Stato — secondo Weber — è quella comunità umana che, nei limiti di un determinato territorio, esige per sé (con successo) il monopolio della forza fisica legittima». Questa definizione rappresenta un punto di riferimento anche per la costruzione dell’Europa federale. Ma occorre ricordare che il fenomeno empiricamente osservato da Weber era lo Stato nazionale, non uno Stato federale sovranazionale. Lo Stato nazionale è sorto mediante un processo di concentrazione del potere, in uno spazio territoriale definito dall’appartenenza — reale o immaginaria — della popolazione ad una specifica cultura nazionale. La storia degli Stati nazionali, in Europa e nel mondo, ci ha abituati a considerare come due entità inscindibili lo Stato e l’uso della forza. Ancora recentemente, salvo rare eccezioni, la lotta per la formazione degli Stati sorti dalla disgregazione dell’URSS e della Jugoslavia ha provocato gravi spargimenti di sangue.
Tuttavia, se vogliamo indagare in profondità la natura del processo di integrazione europea, dobbiamo concentrare la nostra attenzione sul problema della legittimità. L’ideale dell’unità europea si è manifestato nel corso della seconda guerra mondiale come un progetto di pace tra le nazioni europee. La costruzione dello Stato federale europeo non può essere fondata sulla forza, con una rivoluzione violenta. In Europa, si tratta di unire Stati nazionali democratici sulla base del consenso popolare per garantire ai popoli europei un futuro comune di pace e di prosperità. L’Europa federale sarà il frutto di una rivoluzione pacifica.
Il problema della legittimità delle istituzioni europee è dunque fondamentale. Possiamo vedere meglio la sua importanza attraverso un esempio negativo: la disgregazione dell’URSS. L’impero zarista, un impero multinazionale, dopo la rivoluzione d’ottobre fu trasformato nell’URSS, che adottò una Costituzione solo formalmente federale: di fatto, il cemento unificante era rappresentato dall’ideologia marxista-leninista e dalla formula organizzativa del partito unico. Il marxismo-leninismo non risolse mai il cosiddetto problema delle nazionalità. Il principio dell’autodeterminazione delle nazioni, difeso da Lenin, poco si conciliava con la formula di un partito comunista unico, con un apparato accentrato. In verità, l’URSS era un impero comunista dominato dalla nazione russa. Per questo, quando Gorbaciov avviò il difficile processo di democratizzazione del comunismo, il problema irrisolto delle nazionalità gli esplose tra le mani. Una volta messi in discussione i principi del marxismo-leninismo e del partito unico, il pluralismo politico e culturale ha consentito alla classe politica, alla ricerca di nuovi appigli ideologici per difendere i propri privilegi e interessi, di appellarsi al principio di nazionalità, quello che avrebbe consentito di ottenere con maggiore facilità il consenso delle popolazioni. Così, nonostante l’enorme apparato militare dell’URSS, la crisi del principio di legittimità su cui si fondava lo Stato sovietico, ha causato la frantumazione dell’impero. E’ dunque la legittimità del potere politico la vera forza di uno Stato. Un potere considerato dai cittadini come illegittimo non riuscirà a conservare a lungo la fedeltà e l’unità delle forze militari.
3. Dopo la fine della guerra fredda, l’Unione europea ha dovuto affrontare il problema della legittimità democratica delle sue istituzioni. Nel passato, dopo la crisi degli anni ‘70, i governi europei avevano accettato l’elezione diretta del Parlamento europeo per rilanciare l’Europa. Si trattava di un primo riconoscimento del principio della democrazia europea. Ma occorreva fare un passo in avanti molto più deciso. Il Trattato di Maastricht aveva completato la costruzione del mercato interno. Con la moneta europea, si era inoltre trasferita una competenza nazionale fondamentale, la politica monetaria, al livello europeo. Era evidente che l’Unione europea gestiva ormai poteri importanti, che condizionavano la vita e il benessere dei cittadini europei. Le nuove sfide del controllo dell’economia europea, della politica estera e della sicurezza avrebbero comportato, se affrontate adeguatamente, l’istituzione di un vero governo democratico europeo. La questione della democrazia europea non poteva dunque più essere lasciata nel vago. I governi nazionali, considerando la Commissione come un mero organo burocratico, avevano alimentato l’euroscetticismo e la richiesta di un ritorno al livello nazionale di poteri europei «illegittimi».
Tuttavia, il problema della legittimità delle istituzioni europee non poteva essere affrontato e risolto nel quadro delle tradizionali Conferenze intergovernative, mediante il metodo diplomatico. E, in effetti, a Maastricht, Amsterdam e Nizza i governi nazionali non riuscirono a risolverlo. Fu solo con la Convenzione europea, alla quale partecipavano i rappresentanti dei cittadini europei eletti nel Parlamento europeo e nei parlamenti nazionali, che si cominciò a dipanare il problema. La svolta si ebbe, seppure in modo non completamente trasparente, con la decisione di redigere una Costituzione. Un Trattato è un patto tra Stati sovrani. Una Costituzione è un patto tra cittadini. E’ dunque nel contesto di una Costituzione che diventa ragionevole affrontare il problema della «democrazia sovranazionale» e dei suoi rapporti con la «democrazia nazionale», il principio di legittimità che giustifica il potere dei governi nazionali. La costruzione di un governo federale europeo consiste nel ripartire le competenze e i poteri tra i due livelli fondamentali in cui si manifesta la volontà democratica dei cittadini europei, il livello nazionale e il livello europeo.
Se ora prendiamo in esame il progetto di Costituzione europea elaborato dalla Convenzione, dobbiamo constatare che su importanti questioni, come la politica estera, le finanze dell’Unione e la revisione della Costituzione europea, il diritto di veto non è stato abolito e che, pertanto, una parte consistente della vita dell’Unione resta gestita con il metodo intergovernativo. Tuttavia, dobbiamo anche riconoscere che in alcuni casi il principio della democrazia sovranazionale ha cominciato ad aprirsi una breccia nella fortezza intergovernativa. Per brevità, ricordiamo qui tre innovazioni. La prima è quella della nomina del Presidente della Commissione che deve avvenire «tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo» (art. 26). La seconda riguarda il principio della votazione a doppia maggioranza nel Consiglio dei Ministri (art. 24). Infine, va ricordato il principio della partecipazione popolare al processo legislativo dell’Unione (art. 46). In questi tre esempi, il progetto di Costituzione introduce dei miglioramenti anche rispetto al Progetto Spinelli del 1984, consentendo ai cittadini europei di incidere con le loro opinioni sulle decisioni politiche dell’Unione. E’ vero che con queste innovazioni non si colmerà interamente il deficit democratico europeo. Ma, una volta che si è aperta una breccia, sarà più facile vincere le ultime resistenze verso un’Europa federale.
4. La Costituzione europea rappresenta il patto giuridico indispensabile per la costruzione dello Stato federale europeo. Sin dal 1950, Altiero Spinelli ha chiarito questa relazione facendone il perno della sua battaglia per l’Europa. Ricordando il precedente della Convenzione di Filadelfia del 1787, Spinelli ha scritto: «Guardiamoci dal considerare questa procedura come una procedura specificamente americana, non applicabile all’Europa. In politica, come in altri campi, ci sono delle invenzioni, dei metodi, che non si possono evitare o ignorare quando certi problemi si pongono. Per esempio, da quando i francesi nel corso della loro rivoluzione hanno inventato il metodo della Assemblea costituente per creare su una base democratica le leggi fondamentali dello Stato, nessun paese ha potuto applicare metodi sostanzialmente diversi per fondare le assise di uno Stato nazionale democratico. Allo stesso modo, una volta che gli americani hanno inventato il mezzo per arrivare senza soluzione di continuità giuridica da un insieme di Stati sovrani, disposti a unirsi, ad uno Stato federale, occorre adoperare questo stesso metodo per risolvere da noi lo stesso problema».
Tuttavia, la Convenzione europea non ha prodotto un progetto di Costituzione europea altrettanto soddisfacente di quello della Convenzione di Filadelfia, in particolare per quanto riguarda la procedura di ratifica e revisione. Questo mancato successo è imputato, da alcuni federalisti, ad un errore strategico. L’UEF avrebbe dovuto chiedere ad un gruppo di paesi, i Sei fondatori, di creare subito lo Stato federale. Questo punto di vista merita di essere preso in seria considerazione. La questione che all’interno dell’Unione un gruppo di paesi debba andare più avanti degli altri è importante, ma non rappresenta il nocciolo del problema. Più volte, nel passato, come è accaduto a Maastricht, un gruppo di paesi ha deciso di andare avanti. Con gli altri paesi, si negoziano poi le formule di compromesso necessarie per consentire loro di raggiungere il gruppo di testa in un secondo tempo. Questo problema si è presentato di nuovo, alle soglie dell’allargamento, ed è stato affrontato dalla Convenzione europea, che ha studiato la formula delle cooperazioni strutturate nel settore della difesa proprio per consentire ad alcuni paesi di andare più avanti di altri. La sola questione controversa è se la creazione del gruppo d’avanguardia debba avvenire dentro o fuori una procedura costituente. In breve, il problema è quello di stabilire se la Costituzione europea rappresenti la premessa per la costruzione dello Stato federale.
Il precedente storico della fondazione degli Stati Uniti d’America è stato un punto di riferimento costante della strategia dei federalisti europei. Senza la Costituzione federale non vi sarebbe oggi uno Stato federale americano. Diverso è il caso delle unificazioni nazionali. In Italia e in Germania, nel secolo XIX, l’unità politica è avvenuta sulla base della forza militare di uno Stato egemone che ha sfruttato il consenso diffuso per l’unità nazionale su un più vasto territorio. La Costituzione, per quanto riguarda l’unificazione italiana e tedesca, ha rappresentato il corollario dell’unità politica. Ma, per l’Europa, la via dell’unificazione egemonica non è praticabile. La costruzione dello Stato europeo comporta il trasferimento di poteri da Stati nazionali democratici all’Unione. Questo processo può avvenire solo in una situazione di legalità, attraverso un metodo costituente concordato — Spinelli sostiene «senza soluzione di continuità giuridica», come lui stesso ha tentato di fare in occasione della CED e nel 1984 — non con un atto di forza. Non è pensabile che un gruppo di governi europei «convengano di unire i loro Stati in un Patto federale», che decidano che «l’esercito, la marina, l’aviazione e la gendarmeria nazionale vengono unificati in un unico esercito europeo» e che, solo alla fine di questo processo, «il governo provvisorio degli Stati Uniti d’Europa indirà l’elezione, con un sistema elettorale uniforme, di un’Assemblea costituente». Si tratta di un progetto irrealistico. I governi europei esistenti non possiedono questo potere, anche ammesso che qualche capo di governo abbia veramente la volontà di fare la Federazione europea. Questa via comporta che si considerino come illegittime le attuali istituzioni europee, Parlamento europeo compreso. Non si tiene conto del fatto che il principio della democrazia sovranazionale, pur essendosi affermato molto debolmente, è considerato un acquis della vita politica europea. I governi nazionali possono mettere in discussione i poteri nazionali e l’ordine europeo solo all’interno di un quadro giuridico costituente. Se Francia e Germania, dentro la Convenzione europea, avessero voluto spingersi sino al punto di abolire il diritto di veto, anche in politica estera, per creare una Federazione europea, avrebbero provocato le indignate reazioni dei souverainistes, ma alla fine un gruppo consistente di paesi avrebbe aderito a un progetto di Costituzione federale europea. Tuttavia, la Francia, che considera fondamentale la cooperazione militare intergovernativa franco-britannico-tedesca, non era disposta a spingersi sino a quel punto. Oggi, in Europa, esiste un consenso per progettare la costruzione della difesa europea dentro un quadro costituzionale. Al di fuori di questo quadro, prevale il metodo intergovernativo, come dimostra il direttorio che si sta formando tra Francia, Germania e Gran Bretagna, nel caso in cui Spagna e Polonia continuino ad opporre ostacoli all’approvazione del progetto di Costituzione.
5. Dobbiamo ora cercare di comprendere quale sarà la strategia federalista alla fine della CIG. Vi sono due esiti estremi possibili: o del progetto di Costituzione resterà solo la «lisca», come è accaduto al Progetto Spinelli, oppure la Costituzione sarà approvata con cambiamenti non sostanziali. In entrambi i casi, l’UEF dovrebbe considerare la necessità di lanciare la proposta di una Convenzione costituente, cioè di una vera Assemblea costituente, che abbia il mandato di redigere un progetto di Costituzione da sottoporre direttamente all’approvazione dei cittadini europei, senza la convocazione successiva di una Conferenza intergovernativa.
Nel caso di fallimento dell’attuale CIG, questa richiesta è evidente e non richiede una particolare giustificazione per i federalisti. Al contrario, nel caso in cui il progetto della Convenzione sia approvato senza modifiche sostanziali è comunque necessario chiedere una nuova Convenzione costituente per superare definitivamente l’Europa intergovernativa. La necessità di giungere ad una vera Costituzione federale non dipende da una volontà di perfezione dei federalisti. Nella Costituzione europea attuale convivono due principi di legittimità del potere politico, quello della democrazia nazionale e quello della democrazia sovranazionale, che possono entrare in conflitto, sino alla paralisi dell’Unione o al suo disfacimento. Consideriamo, ad esempio, l’ingresso delle repubbliche della ex-Jugoslavia nell’Unione. Tra di esse, in anni recenti, è scoppiata una guerra feroce, che è giunta sino al punto di concepire la pulizia etnica, come aveva fatto Hitler. Che cosa impedirà a gruppi estremistici, in queste repubbliche o in altre (si comincia a parlare della possibilità che, dopo la Turchia, entrino Israele, la Palestina e la Giordania), di riaccendere focolai di nazionalismo e di odio etnico e razziale? La Costituzione europea, al contrario della Costituzione americana, non prevede nulla per impedire la guerra tra i propri Stati membri. All’interno dell’Unione, sopravvive l’ideologia della sovranità assoluta dei governi sulle proprie forze militari. E’ un’aberrazione che impedisce ai cittadini europei e ai cittadini del mondo di pensare all’Europa come ad un’unione politica. Questa divisione interna è l’altra faccia della debolezza dell’Europa nel mondo. L’Europa non potrà parlare al mondo con una sola voce sino a che non avrà il coraggio di sottoporre ad un unico potere europeo legittimo tutte le sue forze militari. Ciò che gli europei hanno fatto con la moneta, deve ora essere fatto con le forze militari.
In conclusione, tenuto conto che il metodo della Convenzione può ormai essere considerato un acquis politico europeo, l’UEF dovrebbe prendere in considerazione il lancio di una campagna per una Federazione europea oppure per un governo federale europeo (l’espressione «governo europeo» è la parola sporca che i convenzionali non hanno avuto il coraggio di pronunciare), indicando nella convocazione di una Convenzione costituente la via per dare un futuro all’Europa. Va solo aggiunto che, nell’ipotesi che la Costituzione europea venga approvata, la convocazione di una Convenzione costituente sarà facilitata dallo sfruttamento dell’art. IV-7 che consente al Parlamento europeo di chiedere una nuova Convenzione. Si tratta di un altro caso in cui il principio della democrazia sovranazionale è riuscito ad aprirsi una breccia nella fortezza intergovernativa.
6. La discussione sulla strategia riguarda i mezzi più efficaci per raggiungere un certo obiettivo politico. Tuttavia, l’accordo sui mezzi è più facile da conseguire se vi è anche un accordo sui fini. E’ vero che tutti i federalisti vogliono la Federazione europea, ma, di nuovo, la Federazione europea per che fare? Il dibattito sulla politica estera europea, sulle forme istituzionali della difesa europea e così via di seguito, deve oggi essere fatto in relazione al ruolo che l’Europa può e deve svolgere nella costruzione di un mondo di pace, di giustizia e di rispetto per un ambiente naturale devastato da uno sviluppo industriale insensato. Affinché possa produrre nuovi progetti e nuove prospettive d’azione, questo dibattito deve incanalarsi in un alveo istituzionale. Per questo, è essenziale l’ingresso dell’UEF nel World Federalist Movement, nel quale alcune sezione nazionali dell’UEF e la JEF hanno cominciato ad agire. Se i federalisti europei sapranno portare nel WFM il loro bagaglio di esperienze maturato in sessant’anni di lotte per l’unità europea, il federalismo mondiale certamente si rafforzerà. Ma, nello stesso tempo, i federalisti europei, dentro il WFM, potranno sfruttare una più elevata piattaforma di osservazione per l’elaborazione di una efficace politica estera dell’Unione europea. Sin dagli anni lontani del Manifesto di Ventotene i federalisti, in Europa, si erano proposti di unire l’Europa per unire il mondo. Oggi, è venuto il momento di compiere un altro passo in questa direzione.
Guido Montani
* Si tratta di uno degli interventi al Congresso dell’Unione europea dei federalisti (Genova 19-21 marzo 2004), in cui si sono confrontate due diverse posizioni strategiche. I testi contengono riferimenti alla situazione politica di allora.
