Anno XLVIII, 2006, Numero 1, Pagina 56
FLESSIBILITÀ E COESIONE
LA LOGICA E I TRANELLI
DELL’INTEGRAZIONE DIFFERENZIATA
Questo articolo[1] offre una breve rassegna degli aspetti storico-terminologici, teorici e politici connessi agli scenari di «integrazione differenziata». Vi si sostiene che, sebbene la «flessibilità» sia la sola via per consolidare l’acquis e per avanzare nel progetto di integrazione, tuttavia la differenziazione non porta automaticamente ad una Europa più ambiziosa, più potente e più europea. Per raggiungere questo risultato, i pionieri della flessibilità devono prestare particolare attenzione a due criteri fondamentali. Anzitutto dovrebbero, nei limiti del possibile, realizzare il loro progetto senza alienarsi quei partner dell’Unione europea che per scelta o per necessità rimarranno fuori (almeno temporaneamente). In secondo luogo, devono riuscire a gestire le relazioni con gli esterni senza compromettere gli obiettivi strategici del gruppo più ristretto. Poiché la ragion d’essere di qualunque scenario di integrazione differenziata che abbia un senso può solo consistere nel mantenimento e nell’aumento della sovranità europea (cioè della capacità autonoma di agire e di promuovere i nostri interessi), in caso di conflitto tra questi due criteri, il secondo punto di vista deve prevalere.
Aspetti storico-terminologici.
Una delle prime e più pertinenti definizioni dell’essenza ultima dell’integrazione differenziata viene da Paul-Remi Spaak, quando ha sostenuto che era giusto permettere a «coloro che vogliono andare più avanti e più a fondo degli altri» di farlo. A prima vista, questa rappresenta una aspettativa ovvia e legittima, per non parlare del fatto che la flessibilità — senza definirla tale — è già stata praticata per decenni nell’Unione e che a venticinque sembra assolutamente la sola via per contrastare le numerose e forti spinte verso la diluizione. Tuttavia l’intera questione è molto dibattuta, proprio perché sia i sostenitori della differenziazione, sia i suoi oppositori sono — o almeno potrebbero essere — nel giusto.
La flessibilità, di per sé, non è né positiva, né negativa. Può essere il modo più sicuro per smembrare e frammentare l’Unione, così come può costituire il solo modo per mantenerla unita. Può rappresentare un motore dinamico verso una maggiore integrazione o essere usata come un alibi per non fare più nulla a livello europeo. Può rivelarsi una solida base per ambiziosi progetti futuri o finire con l’essere una confortevole copertura per coloro che si crogiolano sterilmente nella rievocazione nostalgica delle glorie passate. La bilancia penderà in un senso o nell’altro in funzione di due parametri fondamentali: gli obiettivi perseguiti attuando un particolare scenario di flessibilità e le regole e le modalità messe in opera nel processo.
Non intendo dilungarmi nell’analizzare in dettaglio tutte le espressioni utilizzate per indicare la flessibilità (ad esempio a molte velocità, multi-track, cerchio interno ed esterno, geometria variabile, gruppi pionieri, nucleo duro, avanguardia, cooperazioni rafforzate o strutturate, cerchi concentrici od olimpici), ma mi limiterò a qualche succinta notazione a questo proposito. Da una parte questa proliferazione terminologica serve soprattutto a coprire la mancanza di sostanza dei vari progetti finora proposti e a differenziarli tra loro mascherandone contemporaneamente le contraddizioni interne. D’altra parte, la categorizzazione fondamentale è estremamente semplice: il procedere a diverse velocità è la conseguenza o di differenze nel ritmo dell’integrazione, o di divergenze sui suoi obiettivi. Storicamente, l’approccio tradizionale è stato quello di riconoscere solo il primo tipo di flessibilità, cioè di perseguire le stesse finalità con velocità diverse legate a oggettive differenze socio-economiche tra gli Stati membri. Il fatto di riconoscere divergenze politico-ideologiche soggettive tra le visioni dei paesi dell’Unione europea è uno sviluppo relativamente nuovo, ancora molto ambiguo ed estremamente delicato dal punto di vista politico.
È interessante notare che il progetto iniziale dei Sei fondatori può facilmente essere considerato come il primo esempio del secondo tipo di soluzione differenziata. Essi hanno rappresentato una vera avanguardia in un’Europa del dopoguerra che sperimentava diversi tipi di cooperazione. Di fatto, i Sei si sono impegnati a realizzare un’unione di vasta portata e «sempre più stretta» con obiettivi esplicitamente politici ed elementi sovranazionali, in contrapposizione a lasse conferenze intergovernative che si limitavano a trattare problemi puramente economici o questioni relative ai diritti umani. Ciononostante, nei decenni successivi, questo approccio è stato accantonato all’interno delle stesse Comunità europee. Creata dai Sei (e poi ampliata attraverso successivi allargamenti) la «costruzione» europea si è sempre basata — almeno nella retorica politica — sull’omogeneità degli obiettivi perseguiti.
Sebbene gli Stati membri abbiano, di tanto in tanto, evocato l’idea di costituire un nucleo per superare specifici blocchi, e in occasione di ogni allargamento abbiano messo in opera soluzioni a velocità variabile sotto forma di deroghe e di periodi transitori, è stato solo a Maastricht che la logica ufficiale è stata infranta una volta per tutte. Con quello che potrebbe essere considerato un accordo spartiacque, la Gran Bretagna e la Danimarca hanno ottenuto alcune soluzioni di opting-out, che hanno comportato uno spostamento significativo dal precedente approccio all’integrazione differenziata (obiettivamente socio-economico) ad un nuovo approccio (soggettivamente politico).
Il dado era tratto, o — visto da un altro angolo di visuale — si era aperto il vaso di Pandora. Dopo Maastricht, ciascuno ha dato vita al proprio particolare scenario di flessibilità. Nella tarda estate del 1994, nel giro di una settimana, il Primo ministro francese Edouard Balladur ha presentato la sua visione dei cerchi concentrici, il documento tedesco di Schäuble-Lamers ha lanciato l’idea di un’Europa «nucleo duro» (hard core) e il capo del governo inglese, John Major, ha risposto delineando quella che da allora è stata chiamata Europe à la carte. I negoziati che hanno portato al Trattato di Amsterdam hanno prodotto una sorta di modello misto, concretizzato nel meccanismo estremamente cauto delle cooperazioni rafforzate. Abbastanza paradossalmente, mentre la motivazione razionale che stava dietro all’introduzione di una flessibilità basata su scelte soggettive era quella di liberare gli Stati membri più ambiziosi dai vincoli insiti nell’avanzare a quindici, la risposta inserita nel nuovo Trattato si rivelò un meccanismo che in ultima analisi conservava la massima parte di quegli stessi vincoli.
Non c’è da stupirsi che il dibattito fosse lungi dall’essere concluso; in realtà, era appena iniziato. All’interno del quadro dell’Unione, i successivi trattati (quello di Nizza, seguito dal più recente, chiamato costituzionale) si sono limitati al tentativo di semplificare e di facilitare il sistema delle cooperazioni rafforzate. Al di fuori dell’arena strettamente ufficiale e con la sempre più incombente prospettiva del «big bang» dell’allargamento, la polemica è continuata ed ha prodotto un moltiplicarsi di schemi e di discorsi sulla core Europe. Finora, i due momenti «culminanti» di questo dibattito — in termini di eco sui mezzi di comunicazione di massa e di mobilitazione intellettuale — sono stati, nella primavera del 2000, il cosiddetto «discorso alla Humbolt» del Ministro degli Esteri tedesco, e, nell’estate del 2003, la pubblicazione dell’articolo congiunto di Habermas e Derrida. Nonostante queste pubbliche enunciazioni, che sono preziose ma il cui significato non è ben definito, in sostanza le riflessioni sui diversi scenari di flessibilità non sono mai cessate e continuano con intensità crescente.
Modelli teorici.
Il rilievo più immediato che si può fare nei confronti delle clausole di cooperazione rafforzata, già ora in vigore in forza dei Trattati, è che finora non sono mai state applicate. Alcuni vedono in questo la prova che non esiste una reale esigenza di soluzioni flessibili, altri concludono che il sistema attuale richiede una revisione urgente. Entrambi trascurano i principali risultati della formula attuale. Anzitutto il fatto che le clausole non siano utilizzate non implica che siano prive di effetto. La semplice esistenza della possibilità di far ricorso a cooperazioni rafforzate entro un cerchio più ristretto serve da utile leva per superare situazioni di stallo durante i negoziati all’interno dell’UE. E il comportamento di chi deve prendere le decisioni in generale, e non solo in casi particolari, è influenzato dal fatto di avere a disposizione soluzioni alternative.
Il meccanismo delle cooperazioni rafforzate previsto dai trattati può anche essere visto come una valvola di sicurezza, in parte grazie al suo ruolo di «memoria istituzionale» dell’Unione. Basandosi sull’esperienza dei decenni passati, esso incarna il fragile equilibrio tra quel minimo margine di manovra che dovrebbe essere accordato agli Stati più ambiziosi e le restrizioni necessarie per preservare le basi comuni dell’UE intesa come un tutto. Ma la valvola di sicurezza funziona anche sotto un altro aspetto, quello di tenere aperte le diverse opzioni, particolarmente alla luce del laborioso ed imprevedibile processo di ratifica dei trattati e dell’incertezza generale sul futuro dell’Unione.
I molteplici scenari di integrazione differenziata possono essere suddivisi in tre gruppi, sostanzialmente in base al modo in cui si misurano con l’attuale meccanismo delle cooperazioni rafforzate. Il primo è quello della rifinitura istituzionale, limitata al perfezionamento dell’attuale sistema attraverso l’introduzione di qualche cambiamento essenzialmente quantitativo. Il secondo approccio può essere definito come realismo diplomatico: i sostenitori di questo punto di vista tentano di mettere in evidenza la possibilità che, pur rimanendo all’interno del quadro delle cooperazioni rafforzate, l’intersezione dei diversi cerchi così creati, col tempo, finisca inevitabilmente col dare vita a un nucleo più integrato. Il terzo, quello più ambizioso, sostiene che il sistema attualmente proposto non ha vie di sbocco e che il progresso nell’integrazione deve essere realizzato all’interno del cerchio ristretto Stati membri più impazienti e determinati, e soprattutto, dati i crescenti pericoli che corre l’indipendenza europea, senza ulteriori indugi.
In realtà, tutti e tre gli approcci presentano alcune gravi pecche. Coloro che preferiscono semplici miglioramenti dell’attuale meccanismo non sono in grado di spiegare in che modo la proliferazione di diversi cerchi di cooperazioni rafforzate possa non produrre, alla fine, la frammentazione dell’UE, né come possa dar vita a un forte e credibile attore sulla scena internazionale, e a una entità politica ben definita e allettante, capace cioè di far nascere e di mantenere il lealismo e l’identificazione da parte dei cittadini. Il secondo scenario, altamente diplomatico, tace del tutto sulla concreta realizzazione del concetto di nucleo, limitandosi ad affermare che si realizzerebbe «automaticamente». I suoi sostenitori riconoscono la cronica carenza di una sufficiente volontà politica in Stati membri che si presumono ambiziosi, ma preferiscono dare la precedenza alla gestione delle preoccupazioni di quanti rimangono fuori. Infine, il terzo scenario rimane altamente ipotetico, proprio a causa dei due problemi precedenti. Esistono infatti grossi punti interrogativi a proposito dell’esistenza della volontà politica di progredire nell’integrazione in tutte le aree chiave tra lo stesso gruppo di paesi; per di più, non sono state finora chiarite in modo convincente né le relazioni con gli esterni, né le soluzioni istituzionali all’interno del nucleo o quelle relative ai rapporti tra il nucleo e chi ne resta fuori.
A questo punto, ci limiteremo a poche osservazioni generali. In primo luogo, coloro che invocano qualche forma di avanguardia rientrano sostanzialmente in due categorie. Gli ex-Ministri delle finanze tendono a partire dall’eurogruppo e propongono di trasformarlo in un vero nucleo aggiungendo altre aree di integrazione politica. D’altra parte, gli ex-Ministri degli Esteri e i diplomatici, ragionando nello stesso tempo in termini simbolici e pratici, sono largamente a favore di un’avanguardia costruita attorno ai sei Stati fondatori. In secondo luogo, ciascuno scenario di flessibilità è articolato, in un modo o nell’altro, attorno all’asse franco-tedesco e ne sottolinea a priori l’apertura (purché i candidati all’adesione al nucleo vogliano e siano in grado di sottoscriverne gli obiettivi più ambiziosi). In terzo luogo, la flessibilità non è mai considerata come un fine in sé stesso: è vista in parte come la conseguenza della paralisi osservata a livello dell’UE, e in parte come uno strumento, capace di attrarre, presto o tardi, anche gli altri su di un cammino politicamente più impegnativo.
Implicazioni politiche.
La valutazione del significato politico dell’integrazione differenziata è prima di tutto legata a punti di vista personali: dipende da quante e da quali potenzialità vediamo e vogliamo vedere nella situazione attuale. In altre parole, la nostra valutazione dell’intero problema della flessibilità è influenzata dall’atteggiamento euro-pessimistico o euro-ottimistico che adottiamo, prevedendo o il collasso del processo di integrazione, o la sua stagnazione, oppure una sua improvvisa ripresa; oppure dipende dalle nostre propensioni, cioè dal fatto che pensiamo che occorra impedire un’ulteriore integrazione, o che essa sia in qualche modo un male necessario oppure che sia veramente desiderabile. Detto questo, una cosa è indiscutibile: l’introduzione graduale del principio di integrazione differenziata ed il suo sviluppo riflettono la realtà dell’Unione, soprattutto il fatto che gli Stati membri differiscono tra di loro non solo nelle loro capacità e possibilità oggettive, ma anche e soprattutto nelle loro visioni politiche e nei loro programmi a lungo termine.
Il fatto che l’aumento dell’estensione della flessibilità porti con sé il rischio di compromettere l’intero processo di integrazione è altrettanto innegabile. Lo spettro della frammentazione è più che reale: al di là del mettere in pericolo il quadro unitario dell’Unione e la sua coerenza politica, la proliferazione di diversi cerchi di cooperazione potrebbe degenerare in una asta malsana, con cerchi in competizione fra loro che vengono strumentalizzati per approfondire le linee di divisione interne dell’UE. Per di più un’Unione frammentata è ancor più difficilmente accettabile per i cittadini e potrebbe anche essere usata come foglia di fico per far diminuire la solidarietà comunitaria a livello dell’insieme dell’Unione.
Un’altra questione spinosa è quella del disordine istituzionale. Mentre né la clonazione delle istituzioni comunitarie esistenti (duplicazione all’interno di ciascun cerchio di cooperazione rafforzata), né la suddivisione in gruppi al loro interno rappresentano una prospettiva accettabile, anche la regola attuale, che lascerebbe intatta la loro composizione pur dando loro un ruolo, nel processo decisionale della cooperazione più stretta, uguale a quello che svolgono nelle normali procedure dell’UE, è molto discutibile. L’affermazione che l’integrazione differenziata rafforzerebbe la dimensione intergovernativa a scapito del paradigma sovranazionale, va attenuata da una breve precisazione. Molto probabilmente, ogni forma di cooperazione rafforzata sarebbe lanciata in aree politiche particolarmente delicate, che in ogni caso vanno al di là dell’ambito del «metodo comunitario». Inoltre, lo spostamento verso un approccio più sovranazionale in queste questioni sensibili ha molto maggiori probabilità di avvenire entro un piccolo gruppo di paesi con orientamenti simili piuttosto che nel quadro dei Venticinque.
Tuttavia per i partecipanti al gruppo del nucleo vi sono svantaggi molto tangibili. Dato che non esistono scelte e priorità strategiche della Comunità capaci di agire da contrappeso alla pura logica del mercato interno, coloro che perseguissero obiettivi più impegnativi e si ponessero standard più elevati (per esempio in questioni sociali, culturali o di sicurezza) si troverebbero penalizzati nella corsa alla crescita rispetto al resto degli Stati membri. In realtà questo sbilanciamento tra aspetti economici e aspetti politici dell’integrazione, che inevitabilmente porta ad un livellamento verso il basso delle ambizioni, è uno dei principali incentivi che stanno dietro al concetto di avanguardia, che mira a raggruppare i paesi più ambiziosi in modo da costituire la massa critica necessaria per effettuare le scelte politico-strategiche e per stabilirne le priorità.
Dal punto di vista razionale, l’idea dell’avanguardia supera di gran lunga qualunque delle preoccupazioni sopra indicate. Attualmente, la sovranità europea si trova in una specie di terra di nessuno: gli Stati membri abbandonano interi settori della loro sovranità nazionale senza che, a livello europeo, sia predisposto alcunché che assomigli a una entità politica in grado di difendere la capacità europea di decidere e di agire in modo autonomo. L’integrazione negativa (cioè l’eliminazione delle barriere tra gli Stati membri) non è stata completata dall’integrazione positiva (cioè dalla costruzione di un vero e proprio attore politico). Il risultato è una situazione che un Rapporto[2] presentato da un gruppo di esperti su richiesta dell’ex-Presidente della Commissione, Romano Prodi, ha delineato in maniera drammatica: «Europei, la vostra Europa può morire». Gli autori hanno anche proposto una soluzione e non c’è da sorprendersi che fosse su una linea favorevole all’avanguardia. Nella proposta n. 50 si suggerisce di «disegnare il territorio dell’Unione in gruppi concentrici: un nucleo strettamente integrato politicamente, aperto a tutti; un gruppo simile all’ Unione europea esistente, che si prepara ad allargarsi; un più ampio gruppo di paesi affiliati che un giorno potranno entrare, basato sulla solidarietà economica, finanziaria e sociale».
Naturalmente il diavolo sta, ancora una volta, nei dettagli, o, in questo caso, più precisamente, nel concreto contenuto politico che caratterizzi questo nucleo integrato. Esso ha un senso in relazione al progetto dell’avanguardia solo se rappresenta una differenza qualitativa e ciò può avvenire solo se può prendere decisioni strategiche, ossia, in altre parole, se è basato sull’imperativo della sovranità, se è guidato da considerazioni geopolitiche e se può mirare ad una sostenibilità generalizzata e di lungo termine. Su questi punti cruciali non vi è assolutamente spazio per compromessi, perché, anche se si può sperare, a lungo termine, nell’adesione al progetto da parte di tutti, il lancio dell’avanguardia non rientra nella logica dell’Europa a molte velocità. All’inizio, esso agisce sostanzialmente come espressione di una volontà politica diversa (Europa a molti obiettivi): è perciò necessario procedere con la massima fermezza per quel che riguarda il contenuto strategico del progetto, altrimenti, attraverso concessioni successive per ottenere l’accordo di tutti, si tornerebbe indietro al punto di partenza a venticinque. Tuttavia questa intransigenza per quanto riguarda la sostanza deve essere accompagnata da particolari precauzioni per quanto riguarda la forma (le modalità di realizzazione), soprattutto in due direzioni: prestando attenzione alle aspettative dei cittadini europei e mostrando estrema cautela nel gestire le relazioni con gli Stati membri che non partecipano.
Al fine di ottenere e mantenere il sostegno popolare è necessario rispondere alle preoccupazioni dei cittadini (economia di mercato temperata dalla solidarietà sociale e attenzioni intergenerazionali ed ambientali, come rivelato dal sondaggio TNS-Sofres della primavera 2005; un’Europa indipendente dagli Stati Uniti come desiderato dall’82% dei cittadini europei, secondo un recente Eurobarometro). Inoltre l’avanguardia dovrebbe produrre tangibili risultati il più rapidamente possibile, vuoi nel campo delle infrastrutture, nella triade crescita-occupazione-ecologia, vuoi in nuovi specifici progetti, seguendo l’esempio di Ariane e di Airbus.
Infine, per ridurre l’ostilità verso il gruppo ristretto, è essenziale fare una distinzione tra i paesi che rimangono fuori per scelta (diversa o carente volontà politica) e quelli che lo fanno per necessità (insufficienti condizioni socio-economiche). In questo secondo caso è cruciale sottolineare il carattere temporaneo della loro esclusione. È quindi consigliabile prevedere meccanismi di solidarietà che facilitino un suo cessivo ingresso (permettendo l’associazione dei futuri membri, senza però pregiudicare l’autonomia e l’integrità delle strutture decisionali ed esecutive dell’avanguardia).
Per concludere, la realizzazione di un progetto di avanguardia potrebbe avere successo solo se non si accettano compromessi sugli obiettivi strategici, accettando anche un atto di rottura, se questo si rivelasse inevitabile, ma insistendo sempre sia sul legame con le aspettative dei cittadini, sia sulla solidarietà con chi — per ragioni oggettive e temporanee — rimane fuori dal cerchio più ambizioso. Contemporaneamente, è necessario tornare indietro e rivivere l’approccio dei Padri fondatori, soprattutto su due punti. Anzitutto rivalorizzando quelle «conquiste concrete» così care ai nostri predecessori: di fatto, dovremmo tener presente che i progetti Ariane e Airbus, sopra ricordati, hanno fatto di più per la sovranità dell’Europa (per la nostra capacità collettiva di decidere e di agire in modo autonomo) e per la sua legittimazione (attraverso la percezione di una vitalità europea che produce rilevanti risultati concreti) di un’infinità di trattati e di memorandum messi insieme. In secondo luogo, pur concentrandoci su progetti concreti, non dovremmo dimenticare le istituzioni come contenitore di memoria e come una specie di nastro trasportatore per trasferire l’esperienza e la saggezza di una generazione alla successiva. Il successo nel tradurre gli obiettivi strategici in istituzioni dipenderà solo dalla nostra determinazione e dalla nostra creatività. Come ha osservato Jean Monnet nelle sue Mémoires, «sarebbe contraddittorio voler prevedere la forma ultima delle Comunità europee, che abbiamo voluto come un processo di cambiamento. Anticiparne i risultati paralizzerebbe lo spirito di innovazione. Man mano che progrediremo, scopriremo nuovi orizzonti».
Hajnalka Vincze
[1] Si tratta dell’intervento al Seminario sul tema «Dopo il fallimento del trattato costituzionale europeo, come rilanciare il progetto di una Federazione europea con un gruppo di Stati?», organizzato dal Comitato per lo Stato federale europeo in collaborazione con la sezione UEF-Alsazia e tenutosi a Strasburgo il 12-13 novembre 2005.
[2] Building a political Europe, Rapporto alla Tavola rotonda «Un progetto sostenibile per l’Europa di domani», organizzata per iniziativa del Presidente della Commissione europea, aprile 2004.
