Anno L, 2008, Numero 2, Pagina 124
FEDERAZIONE O COOPERAZIONE?
Molti osservatori e studiosi del processo di unificazione europea tendono oggi ad affermare che i concetti di sovranità e di Stato sono ormai superati, e che ci stiamo avviando verso un’Europa senza sovranità. In Europa si starebbe in altre parole assistendo a un nuovo fenomeno, caratterizzato dal fatto che la sovranità non spetta né agli Stati membri né all’Unione.
Si tratta tuttavia di una ricostruzione che in realtà tende a confondere il problema dell’esistenza della sovranità con quello del trasferimento della sovranità a un livello di governo superiore. In effetti, il problema cruciale del processo di unificazione europea è oggi quello del superamento della struttura attuale dell’Unione, organizzazione di carattere confederale fondata su Stati sovrani, benché molto indeboliti, e della creazione di una Federazione, cioè di uno Stato che, lungi dall’essere privo di sovranità, rappresenterebbe il passaggio da una sovranità nazionale a una sovranità europea.
L’Unione europea è tuttora infatti un’organizzazione internazionale che, benché molto evoluta e articolata in forme molto avanzate di integrazione, resta fondata sulla cooperazione volontaria tra i suoi Stati membri.
Il concetto di cooperazione è illustrato in modo esemplare da Kenneth Wheare in uno studio sulla struttura del Commonwealth.[1] Nei primi decenni del secolo scorso, nell’ambito del Commonwealth si era discussa l’alternativa tra la trasformazione di tale organizzazione in uno Stato federale o il mantenimento di una struttura basata sulla cooperazione tra Stati, soluzione, quest’ultima, che ha alla fine prevalso. Ora, secondo Wheare, mentre una federazione si fonda su un governo dotato del potere di decidere e di dare esecuzione alle proprie decisioni in relazione alle questioni di interesse comune, cooperare significa, al contrario, lavorare o agire insieme, e presuppone la libertà dei soggetti partecipanti. Il grado di cooperazione può variare da un semplice scambio di informazioni a forme più complesse che implicano azioni comuni verso l’esterno o l’amministrazione di certe attività in comune, ma l’elemento della volontarietà rimane immutato: gli Stati che cooperano tra loro sono vincolati dalle decisioni prese in comune solo nella misura in cui essi decidono di esserne vincolati.
E’ evidente che una simile definizione dovrebbe essere arricchita e meglio precisata per adattarsi a tutti i meccanismi di funzionamento dell’Unione europea; tuttavia si tratta di una definizione che descrive perfettamente l’azione dell’Unione nei due settori che costituiscono le manifestazioni tipiche della sovranità: la politica estera e di difesa e la politica economica e fiscale.
Per quanto riguarda la politica economica e fiscale, è il Trattato stesso ad affermare che gli Stati si limitano a coordinare le loro politiche economiche nazionali.
Ma si tratta di un’affermazione che vale anche per quanto riguarda la politica estera e di difesa. In effetti, l’Unione europea, nonostante sia nata con una vocazione federale, si è sviluppata attraverso un processo differente da quelli che hanno caratterizzato la formazione degli Stati federali classici. Alla base della creazione di questi ultimi vi è sempre stata la necessità di assicurare agli Stati membri la sicurezza e la prosperità. In altre parole, il timore di un’invasione straniera, o la presenza di un avversario comune all’esterno, e il desiderio di indipendenza, sono sempre stati elementi determinanti per la formazione di un’unione federale.
Questi elementi sono invece molto meno evidenti nel processo di integrazione europea. In effetti, se negli anni cinquanta l’idea di creare una comunità europea di difesa era stata determinata dall’esigenza di assicurare la sicurezza esterna e soprattutto dal timore della minaccia sovietica, dopo il fallimento della CED la preoccupazione di risolvere il problema tedesco e di garantire la sicurezza all’interno dell’Europa ha prevalso. Questa caratteristica del processo di integrazione europea è legata alla situazione internazionale nell’ambito della quale il processo si è sviluppato, vale a dire la guerra fredda e la divisione del mondo in due sfere di influenza contrapposte. Il fatto di appartenere al blocco occidentale, e cioè alla sfera di influenza degli Stati Uniti, ha in effetti costituito un fattore di evoluzione del processo, ma nello stesso tempo il suo limite. Fattore di evoluzione perché il controllo dell’equilibrio mondiale da parte delle due superpotenze ha permesso la creazione in Europa di una zona di stabilità e pace dalla quale il processo di integrazione ha tratto numerosi vantaggi. Limite, perché questo ha deresponsabilizzato gli europei, la cui difesa era assicurata dagli Stati Uniti. Non vi è dunque stato uno slancio verso la creazione di una difesa comune e di uno Stato federale perché non vi era un’esigenza pressante di difendersi da una minaccia esterna.
Questa circostanza emerge in modo molto evidente dalle disposizioni del Trattato (sia nella sua versione attuale sia nella versione modificata dal Trattato di Lisbona) relative alla politica di sicurezza e di difesa comune. L’espressione della mancanza di volontà di assumersi la responsabilità della difesa e l’accettazione del fatto che le questioni relative alla difesa degli europei siano decise al di fuori dell’Europa è contenuta nel nuovo articolo 42 del Trattato sull’Unione europea, laddove esso afferma che «gli impegni e la cooperazione in questo settore [il settore della difesa] rimangono conformi agli impegni assunti nell’ambito dell’Organizzazione del trattato del Nord-Atlantico che resta, per gli Stati che ne sono membri, il fondamento della loro difesa collettiva e l’istanza di attuazione della stessa». Nonostante nella medesima disposizione si stabilisca che la politica di sicurezza e di difesa comune condurrà a una difesa comune nel momento in cui il Consiglio, all’unanimità, avrà deciso in tal senso, l’affermazione secondo la quale la NATO resta il fondamento della difesa collettiva e l’istanza della sua messa in opera mostra in modo molto chiaro che non vi è la volontà di assumersi la responsabilità di questa difesa: degli Stati che volessero dar vita a un’entità dotata di una reale indipendenza e sovranità e assumersi, attraverso questa, la responsabilità della loro sicurezza non affermerebbero mai nell’atto costitutivo di una simile organizzazione la sua subordinazione a un’istanza esterna.
Le altre disposizioni del medesimo articolo, poi, mettono in luce il fatto che oggi la politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione si fonda sulla cooperazione tra i suoi Stati membri, vale a dire dipende totalmente dalla loro volontà di cooperare. In effetti, si legge nel Trattato che «gli Stati membri mettono a disposizione dell’Unione, per l’attuazione della politica estera e di difesa comune, capacità civili e militari per contribuire al conseguimento degli obiettivi definiti dal Consiglio». E che «le decisioni relative alla politica di sicurezza e di difesa comune sono adottate dal Consiglio che delibera all’unanimità», cosicché l’opposizione di un solo Stato membro può paralizzare qualsiasi iniziativa. A ciò si aggiunga che «qualora uno Stato membro subisca un aggressione armata sul suo territorio, gli altri Stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, in conformità all’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite». Che cosa può significare una simile affermazione se non il fatto che i rapporti tra gli Stati membri in materia di sicurezza e di difesa sono ancora regolati dal diritto internazionale e che non esiste nemmeno un embrione di potere europeo che possa intervenire in caso di aggressione a uno Stato membro dell’Unione?
Questi problemi, e il fatto che l’Unione europea dovrebbe essere capace di garantire essa stessa la propria difesa e di presentarsi all’esterno in maniera unitaria sono percepiti in modo abbastanza chiaro da una parte dell’opinione pubblica e della classe politica. In effetti, se fino alla caduta del muro di Berlino la tendenziale omogeneità tra gli Stati membri e il quadro internazionale stabile avevano dato l’impressione che la cooperazione potesse funzionare in modo efficiente e potesse permettere di raggiungere dei risultati importanti, oggi la mancanza di omogeneità e di un quadro internazionale stabile rendono evidenti i limiti della cooperazione volontaria tra Stati, che rischia, viste le profonde divergenze tra le posizioni nazionali, di portare l’Unione alla paralisi.
La necessità di una difesa europea è stata sottolineata, tra gli altri, da Angela Merkel e da Nicolas Sarkozy; o ancora dai deputati del gruppo di lavoro sulla politica di sicurezza e di difesa della SPD al Bundestag, in un progetto sulla creazione di un esercito europeo.[2]
Ma il problema è che, quando si affronta il tema della politica di sicurezza e di difesa, bisogna essere coscienti del fatto che si deve affrontare anche il nodo della sovranità.[3] La creazione di una vera politica estera e di difesa europea, così come la creazione di una politica economica europea, implica in effetti l’attribuzione alle istanze europee della competenza a esercitare questi poteri direttamente sui cittadini (attraverso imposte per finanziare la propria attività e l’arruolamento di un esercito), e questo comporta, evidentemente, la creazione di un governo europeo legittimato democraticamente.
Ora, questa prospettiva solleva molto spesso dei timori da parte di coloro che non vogliono che l’Unione europea si trasformi in un super-Stato. Si tratta, tuttavia, di timori che sono legati a un’idea di sovranità e di Stato fondati sull’esperienza degli Stati nazionali europei. In effetti, si afferma che l’Europa non dovrebbe essere un ente sovrano perché si è influenzati dal fatto che oggi gli Stati europei sono troppo piccoli e impotenti per esercitare la propria sovranità in modo efficace. La conseguenza è che il concetto di sovranità viene associato a una connotazione negativa. E nello stesso senso si rifiuta l’idea di uno Stato federale europeo perché si concepisce lo Stato unicamente come Stato centralizzato, e cioè come entità che tende ad eliminare tutte le differenze al proprio interno.
La sfida dell’Europa, al contrario, è quella di dimostrare che vi può essere una sovranità che supera il quadro dello Stato nazionale europeo per assumere una dimensione continentale, senza per questo eliminare le tradizioni e le specificità degli Stati membri, perché al livello centrale sarebbero attribuite solo le competenze strettamente necessarie per garantire, come era nelle intenzioni dei Padri fondatori della Federazione americana, la sicurezza e la prosperità dei cittadini europei.
Nessuno può dire se un progetto di questo genere si realizzerà, perché nessuno è in possesso della sfera di cristallo per predire il futuro. Ciò che è comunque certo è che non esiste nessun ostacolo di ordine teorico o giuridico alla costruzione di una simile federazione, che non sia la mancanza della volontà politica di compiere un simile passo.
Per questo, coloro che ritengono che la Federazione europea sia l’unica soluzione in grado di garantire un futuro al nostro continente hanno il dovere di ricordare alla classe politica e ai cittadini perché uno Stato federale europeo è necessario. Coloro che invece si ostinano ad affermare che costruire una Federazione a partire dagli Stati nazionali esistenti è impossibile farebbero meglio a dire più onestamente, che non la vogliono.
Giulia Rossolillo
[1] K.C. Wheare, The Constitutional Structure of the Commonwealth, London, 1963, pp. 128 e segg.
[2] Arbeitsgruppe Sicherheits- und Verteidigungspolitik der SPD-Bundestagfraktion, Auf dem Weg zu einer europäischen Armee, Positionspapier 5. Mai 2008.
[3] Il punto, per la verità, è messo in luce dal citato documento della SPD, nel quale, nonostante l’affermazione secondo la quale la creazione di un esercito europeo è un progetto «a lungo termine» si mette in luce giustamente che la creazione di un tale esercito implica una discussione sul trasferimento di sovranità dagli Stati membri a un potere europeo dotato di legittimazione democratica.
