Anno XXVII, 1985, Numero 3, Pagina 178
IL TRATTATO DI UNIONE EUROPEA E LA LEGITTIMITÀ DELLE DECISIONI DEMOCRATICHE A MAGGIORANZA
L’articolo di Gerda Zellentin, «Oberstaatlichkeit statt Burgernahe?» (Integration, 1/1984), contiene, riguardo al progetto di Trattato istituente l’Unione europea approvato dal Parlamento europeo il 14 febbraio 1984, una critica su cui merita soffermarsi.
Secondo l’autrice il passaggio dalle decisioni all’unanimità alle decisioni a maggioranza, a cui il Parlamento europeo attribuisce una decisiva importanza, oltre che di difficile attuazione, date le resistenze di molti governi nazionali, è anche discutibile sul piano dei principi. Ciò perché «l’obbligatorietà delle decisioni democratiche a maggioranza è discussa anche all’interno degli Stati membri, soprattutto in riferimento ai nuovi compiti dell’autorità pubblica. In effetti, se si tiene conto delle implicazioni di ampio raggio di natura cronologica, territoriale e oggettiva della tecnologia genetica, che è destinata a svolgere un ruolo determinante nella bio-società, della microelettronica e dell’informatica, senza le quali è impensabile l’attività economica nei prossimi decenni, per non parlare dell’uso dell’energia atomica, è evidente che gli organi democratici si trovano a dover prendere decisioni il cui contenuto politico non è più reversibile, correggibile e controllabile. Nei casi in cui le maggioranze decidono in modo definitivo sulle possibilità di vita delle attuali e delle future generazioni, sulla sopravvivenza di patrimoni storici e naturali, sulla qualità dell’ambiente, le decisioni a maggioranza non sono né adeguate, né moralmente ammissibili. La vita e la salute non possono in alcun caso essere sacrificate alle esigenze di un compromesso politico, se non si vuole l’affermarsi di una ‘tirannide della maggioranza’ priva di qualsiasi legittimità». Da queste considerazioni derivano conclusioni piuttosto vaghe sulla necessità di dare vita a una Unione europea che, invece che fondata su un modello di soprastatualità europea, e, quindi, sul voto a maggioranza, sia vicina ai cittadini e dia perciò il massimo spazio al decentramento, alla responsabilità dei singoli e alla partecipazione.[1]
Questo tipo di critica al progetto di Trattato di Unione europea trova orecchie molto sensibili all’interno del Movimento federalista europeo. Da alcuni anni stiamo in effetti dedicando molta attenzione alla questione delle opzioni istituzionali necessarie per affrontare in modo adeguato i problemi posti dalla transizione alla società post-industriale.[2] In questo contesto abbiamo incominciato a riflettere sull’esigenza di integrare il federalismo classico con nuove forme di federalismo, fra le quali ci sembra che abbiano un’importanza centrale l’estensione del bicameralismo a tutti i livelli dell’articolazione federale dello Stato, la divisione delle competenze fra i vari livelli sulla base di criteri territoriali e non funzionali, il sistema delle elezioni a cascata. Di fronte al fatto che oggi ci si trova con sempre maggiore frequenza a dover compiere scelte capaci di imprimere al processo storico-sociale una direzione che influenzerà per periodi lunghissimi, e al limite per sempre, il destino dei popoli, siamo inoltre giunti alla conclusione che il piano deve avere carattere costituzionale. In altre parole il patto costituzionale, che negli Stati democratici rende corresponsabili le forze politiche e sociali nella difesa del regime, cioè delle istituzioni che regolano la lotta per il potere e costituiscono le fondamenta della convivenza politica, si deve estendere su un terreno più ampio: quello della programmazione. Ciò significa che l’approvazione del piano deve fondarsi su meccanismi partecipativi più efficaci e articolati di quelli attuali e che deve richiedere la stessa maggioranza qualificata (normalmente di due terzi) necessaria per introdurre modifiche costituzionali.[3]
Se dunque siamo molto sensibili al discorso sulla legittimità delle decisioni democratiche a maggioranza di fronte ai problemi posti dal moderno progresso scientifico e tecnologico, riteniamo tuttavia fuorviante la critica che la Zellentin formula su tale base al progetto di Trattato di Unione europea. A livello della Comunità europea l’introduzione delle decisioni a maggioranza nell’ambito dell’organo rappresentativo dei governi nazionali (che deve andare di pari passo con l’attribuzione al Parlamento europeo di un pieno potere di codecisione legislativa, significa l’eliminazione del diritto di veto nazionale, cioè del meccanismo che sta bloccando da una quindicina d’anni lo sviluppo dell’integrazione europea. Si tratta in sostanza di estendere il sistema democratico dal livello nazionale a quello soprannazionale, di istituire una sovranità democratica europea, in mancanza della quale la Comunità è destinata a disgregarsi e l’Europa è destinata a ridiventare un nido di vipere e a rendere quindi irreversibile la propria decadenza e la propria subordinazione alle superpotenze.
A parte questa prospettiva, l’attuale struttura confederale della Comunità ha implicazioni estremamente negative proprio rispetto ai problemi che tanto, e giustamente, stanno a cuore alla Zellentin. Ciò è particolarmente evidente, ad esempio, rispetto al problema dell’inquinamento. Se, come è noto, l’inquinamento non si ferma ormai più di fronte alle barriere nazionali, ciò è tanto più vero in un’area, come quella della Comunità, in cui il processo di integrazione ha prodotto un’interdipendenza particolarmente accentuata. Ebbene, la mancanza di un potere democratico europeo impedisce un controllo efficace su decisioni che rientrano nei poteri sovrani dei singoli Stati, ma che possono produrre conseguenze estremamente negative all’interno degli Stati confinanti. E questo tipo di situazione non si limita all’inquinamento, ma si manifesta in tutti i casi in cui all’interdipendenza crescente non corrisponde un potere democratico sovrannazionale in grado di governarla. È altresì evidente che solo un forte potere democratico europeo sarebbe in grado di controllare efficacemente le scelte delle grandi imprese multinazionali che, in mancanza di un efficace controllo pubblico (che i singoli governi nazionali sono troppo deboli per esercitare), possono produrre conseguenze negative irreversibili.[4]
Perciò le riserve della Zellentin rispetto al passaggio alle decisioni a maggioranza nella Comunità europea, oltre a fare il gioco dei nazionalisti, sono anche controproducenti rispetto all’esigenza di sottoporre a un efficace controllo democratico i problemi connessi con l’affermarsi della società post-industriale.
Ciò detto, siamo pienamente consapevoli che il progetto di Trattato di Unione europea non offre una risposta esauriente a questa esigenza. Proprio per questo il MFE, mentre ha come obiettivo strategico della sua lotta in questa fase storica la riforma in senso democratico e federale della Comunità, è nello stesso tempo impegnato in una lotta a più lunga scadenza in direzione del federalismo di tipo nuovo, a cui si è prima accennato, e della riforma dello stesso sistema democratico, onde adeguarlo a una situazione storica che rende possibili scelte in grado di compromettere le possibilità di vita delle future generazioni. A questo riguardo è d’altra parte di estrema importanza rendersi conto che la realizzazione dell’Unione europea creerà il quadro politico imprescindibile rispetto al raggiungimento di tali obiettivi.
Il punto fondamentale è che con la trasformazione in senso democratico e federale della Comunità si supererebbero le carenze strutturali di cui soffrono i sistemi democratici a livello nazionale e che dipendono fondamentalmente dal fatto che i problemi di fondo trascendono i confini nazionali. Nel quadro di una solida democrazia sovrannazionale scomparirebbero i pericoli di involuzione autoritaria che sono sempre presenti nelle asfittiche democrazie nazionali e diventerebbe possibile lottare in modo non velleitario per l’adeguamento della democrazia ai problemi della società post-industriale. A ciò si deve aggiungere che lo stesso progetto di Trattato di Unione europea contiene una importante opzione che va al di là del puro federalismo interstatale: l’indicazione del principio di sussidiarietà come criterio base della divisione delle competenze fra il livello nazionale e quello sovrannazionale. Nel secondo comma dell’art. 12 si dice in effetti: «La Unione agisce esclusivamente per svolgere i compiti che in comune possono essere svolti più efficacemente che non dai singoli Stati membri separatamente, in particolare quelli la cui realizzazione richiede l’azione dell’Unione, giacché le loro dimensioni o i loro effetti oltrepassano i confini nazionali». Poiché il principio di sussidiarietà è uno degli elementi strutturali del federalismo inteso come criterio generale di organizzazione della società e dello Stato, è più che legittimo aspettarsi che il riconoscimento di questo principio da parte della costituzione europea tenderà a influenzare in modo crescente l’evoluzione interna degli Stati membri in direzione di una loro ristrutturazione su base federale.
Sergio Pistone
[1] Quando uscirà il libro della Zellentin, Möglichkeiten alternativer Entwicklung und Integration in Europa, annunciato in una nota dell’articolo qui considerato, si potranno conoscere con più precisione le proposte dell’autrice circa un’Unione europea vicina ai cittadini e se ne potrà eventualmente discutere.
[2] Cfr. in particolare: M. Albertini, «Discorso ai giovani federalisti», in Il Federalista, XX, 1978, n. 2-3; L. Levi e S. Pistone, «L’alternativa federalista alla crisi dello Stato nazionale e della società industriale», in Il Federalista, XXIII, 1981, n. 2; F. Rossolillo, Città, territorio, istituzioni, Napoli, Guida, 1983; Id., «Il federalismo nella società post-industriale», in Il Federalista, XXVI, 1984, n. 2.
[3] Segnaliamo a questo riguardo B. Guggenberger-C. Offe (a cura di), An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie. Politik und Soziologie der Mehrheitsregel, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1984, che contiene considerazioni e analisi molto interessanti rispetto a questa problematica e alcune conclusioni convergenti con le nostre.
[4] L’incapacità di individuare con chiarezza nel federalismo sovrannazionale l’unico strumento in grado di affrontare questa problematica provoca non di rado l’emergere negli ambienti progressisti di tentazioni protezionistiche. Questa tentazione non è del tutto scartata anche nel libro indicato nella nota (3): cfr. p. 179.
