Anno LXVI, 2024, Numero 1, Pagina 42
LE RICADUTE NEGLI ENTI LOCALI DEL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ*
Il tema che mi è stato assegnato, la sussidiarietà negli enti locali, è un tema enorme e di strettissima attualità e che mette al centro le autonomie locali nel futuro ravvicinato.
Il tema della sussidiarietà può essere affrontato in senso strettamente politico, secondo le politiche europee. Si parla di sussidiarietà ma alla fine diventa decentramento; e occorre evitare che sia un semplice decentramento, alla luce della struttura dei Trattati europei e della stessa Costituzione italiana, agli articoli 114, 117 e 118.
Pertanto, propongo una lettura della sussidiarietà intesa non tanto come criterio ordinatore e di allocazione di servizi e competenze, quanto come la sottolineatura di un ruolo: sussidiarietà è un metodo di governo, un modo per dare un ruolo agli enti di governo, in particolare agli enti locali che sono le istituzioni più vicine ai cittadini. È di primaria importanza che le autonomie locali abbiano un ruolo non sulla carta, ma per incidere sulle politiche: in che modo decidiamo, come facciamo valere le nostre istanze, le nostre esigenze che nascono dal territorio. E sebbene questo sia un convegno nazionale, mi riallaccio alla situazione locale (siamo qui vicini a una delle più importanti aree interne italiane con molte problematiche, quella del basso ferrarese) proprio perché i territori hanno perso prossimità, vicinanza rispetto alle istituzioni, alle stesse istituzioni locali come i Comuni. Sappiamo che l’Italia, ma anche la stessa Europa, è sempre più micropolitana: già oggi due terzi dei Comuni italiani sono sotto i cinquemila abitanti, sono piccoli Comuni con enormi difficoltà soprattutto per quanto riguarda i capitoli di spesa, i capitoli di bilancio.
Queste aree interne rischiano sempre più di non avere rappresentanze, di non avere voce laddove devono, invece, essere chiamate ad avere un ruolo: in questo senso l’autonomia intesa come la vede la nostra Costituzione, come regionalismo solidale e cooperativo. Questo significa una relazione, e in questa relazione tra i diversi organi di governo devono potersi esprimere sempre delle opportunità, anche al di fuori delle competizioni elettorali, tra i diversi livelli di governo che possono avere diversi indirizzi politici; questo non solo nell’ottica europea della sussidiarietà per legiferare meglio, ma legiferare meglio vuol dire garantire in primo luogo i servizi. I Comuni sono oggi chiamati a garantire i servizi alla persona, e, in questo senso, un criterio di sussidiarietà verso il basso; ma i servizi alla persona necessitano di essere finanziati, per accedere a risorse adeguate perché possano davvero essere servizi non per pochi, per alcuni, ma servizi di carattere universale. Penso a tre grandi tematiche delle competenze dei Comuni, i servizi alla persona declinati come servizi sociali, sanità, welfare; il trasporto pubblico locale; l’istruzione. Questo, però, in un contesto che deve essere locale, ma che deve anche guardare al sovralocale; uno sviluppo economico-sociale che sia in grado di sostenere questo tipo di servizi, di sostenerli dal punto di vista finanziario, fatte salve tutte le politiche di intervento perequativo, di riequilibrio, che devono essere messe in campo dagli organi di governo sovraordinato.
Ma perché tutte queste cose non siano solo sulla carta, non siano solo belle parole che leggiamo nei solenni testi giuridici, almeno in quelli più importanti, è necessario che ci siano luoghi della sussidiarietà, e i luoghi della sussidiarietà sono luoghi di incontro, di confronto e magari anche di scontro, ma sempre nell’ottica di trovare una sintesi, appunto per il bene comune. Questi luoghi di incontro a livello europeo ancora non ci sono. Le autonomie locali, nel quadro dell’integrazione europea, hanno uno spazio nel Comitato delle Regioni, che è ancora qualcosa di troppo misterioso, uno scambio di informazioni, quasi una pratica di buone maniere, una cortesia istituzionale che però non incide, non dà la possibilità alle esigenze locali di avere quel ruolo di cui parlavo all’inizio. E a livello interno, un po’ meglio ma non troppo, perché questi luoghi di incontro che dovrebbero essere le Conferenze Stato-Regioni, le Conferenze Stato-Autonomie locali, divenute tristemente note durante il Covid, sono luoghi non costituzionalizzati ma previsti dalla normativa ordinaria, che non hanno ancora una funzione, e non si capisce bene a cosa servano. La mancanza di una Camera delle Regioni e degli enti locali, a livello interno e a livello sovranazionale, europeo, è secondo me un punto su cui bisogna lavorare per costruire quella relazione costruttiva e di scambio tra i diversi livelli di governo.
È importante, a mio avviso, l’approccio realistico per questioni così delicate nei rapporti fragili tra enti locali e i livelli sovraordinati proprio nell’ottica della sussidiarietà che, come è stato detto, va vista in ambito strategico: allochiamo le azioni laddove possano essere meglio svolte, in maniera più adeguata, efficiente ed anche più opportuna secondo un criterio prettamente politico. Dicevo all’inizio che le funzioni, i servizi devono essere finanziati e, quindi, c’è il grande tema della finanza locale: la gran parte della spesa dei Comuni è una spesa corrente, proprio perché deve rispondere alle esigenze di prossimità, di servizi alla persona; le spese per investimento sono legate a momenti quasi eccezionali, come possono essere i vari fondi europei, i fondi di coesione o, oggi, il PNRR che però non sta dando quel salto strutturale che ci si sarebbe aspettati. Spesso gli enti locali prendono dai cassetti progetti che avevano da anni e non avevano modo di finanziarli perché mancava quella spesa per investimenti che è stata in qualche modo ricondotta al PNRR. Ma il tema della finanza locale, come finanziare l’esercizio delle funziona fondamentali, torna oggi all’attenzione anche del Parlamento italiano: è stata approvata la Legge delega 111 del 2023 che deve andare a rivedere tutto il sistema di federalismo locale e fiscale che la Legge 42 del 2009 ha lasciato un po’ indietro, solo una semplice suggestione. Tutti i vari decreti legislativi che furono emanati non sono andati nel senso di valorizzare un’autonomia equilibrata; anzi, l’unico rimasto in qualche modo in piedi è il decreto legislativo 118 del 2011 che prevede l’accentramento delle risorse. Quindi, oltre a creare una sorta di centralismo regionale accanto a quello nazionale, gli enti locali rischiano di vedersi allungare la filiera della richiesta di risorse, passando prima dalla Regione, poi dallo Stato centrale e per ultima dall’Unione europea.
Come finanziare i servizi e come evitare che certe zone d’Italia, come quelle più avanzate, possano andare troppo avanti a discapito di altre che avrebbero bisogno di interventi perequativi maggiori? È un tema forte, il tema delle diseguaglianze che non è solo un tema regionale: l’Emilia-Romagna è una regione più avanzata rispetto ad altre, ma all’interno di questa regione come osservavo prima vi è il tema enorme delle zone interne, delle aree interne (Basso Ferrarese ma anche l’Appennino emiliano) che hanno delle criticità forti, nonostante siano all’interno di una Regione che corre velocemente. Quindi si pone il problema dei luoghi della sussidiarietà.
Altro tema importante che ha sempre avuto ricadute sociali è quello della politica industriale, che oggi a livello europeo è di sostegno, non ha una propria base. Vediamo esempi proprio in questi giorni, essendo necessaria una politica industriale nel settore dell’automotive, al di là delle battute contingenti sul nome di un’auto (la macchina che si chiama Milano ma che deve essere prodotta in Polonia). Ma il punto è che una vettura prodotta in Polonia perché ha un costo inferiore a quello italiano e può attaccare un certo segmento di mercato, pone un tema enorme di politica industriale europea, così come la sede legale della Ferrari che è in Olanda, e potrei continuare. Ma il tema dell’automotive, dove nella transizione elettrica i cinesi sono avanti di una generazione rispetto a noi, è un tema che deve essere affrontato con un’ottica di sussidiarietà verso l’alto, perché altrimenti, se restiamo in una materia così cruciale agli “staterelli” nei quali ognuno fa un po’ come vuole per prendersi questa o quell’azienda, allora davvero perdiamo l’obiettivo finale.
Per quanto riguarda invece una sussidiarietà verso il basso, c’è il grande tema di come riattivare aree dal punto di vista produttivo, della manifattura e quindi di una nuova vitalità economica nel senso dell’innovazione, delle nuove tecnologie per essere competitivi sul mercato. Si tratta delle cosiddette Zone economiche speciali (ZES) per quanto riguarda il Mezzogiorno d’Italia, o le Zone logistiche semplificate. Questo sembra c’entrare poco, e invece c’entra moltissimo col rapporto tra sussidiarietà ed enti locali, perché per quanto riguarda la misura principe per queste zone di possibile ripresa economica, cioè il credito d’imposta, questo è tecnicamente un aiuto di Stato, e quindi laddove si possa operare efficientemente, dobbiamo operare in un’ottica interna agli Stati, e anche in questo caso servono luoghi di confronto, di compensazione. Il tema delle ZES, di zone che hanno bisogno di una forte ripresa economica, è un tema che non riguarda solo l’Italia, riguarda tutta l’Europa; che sarà, come dicevo prima, un’Europa sempre più micropolitana, un’Europa dei Comuni e tra i Comuni e, quindi, è fondamentale cercare le relazioni e che le transizioni non siano troppo veloci, non accadano troppo in fretta ma con la dovuta gradualità, con ponderazione e coscienza.
Ci si muove in un contesto ormai mondiale che sta cambiando ad una velocità incredibile, e la sfida nuova per gli enti locali sarà appunto gestire la velocità del cambiamento e chiedere a gran forza luoghi di partecipazione e di confronto: in questo modo il rapporto tra sussidiarietà e autonomie locali potrà esprimersi, a mio avviso, in quel concetto di relazione che significa, appunto, affermazione di un ruolo. Poter contare.
Guglielmo Bernabei
[*] Intervento alla riunione nazionale dell’Ufficio del Dibattito del Movimento federalista europeo tenutasi a Ferrara il 13 aprile 2024 sul tema Sovranità e sussidiarietà: due anime del federalismo europeo.
