Note

Anno LXIII, 2021, Numero 1, Pagina 14

POLITICHE DI VICINATO

La politica estera dell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona. 

Nonostante il trattato di Lisbona abbia introdotto alcune novità in tema di politica estera e di sicurezza dell’Unione, il funzionamento di tale settore risulta ancora legato indissolubilmente alla volontà degli Stati membri. Infatti, sebbene il Trattato di Lisbona reciti “Gli Stati membri sostengono attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione in uno spirito di lealtà e di solidarietà reciproca”,[1] la portata di tale affermazione viene limitata da due dichiarazioni allegate all’Atto finale del Trattato, in particolare dalla n. 13, secondo cui “le disposizioni del trattato sull’UE riguardanti la politica estera e di sicurezza comune, (…), lasciano impregiudicate sia le competenze degli Stati membri (…) per la formulazione e la conduzione della loro politica estera, sia la loro rappresentanza nazionale nei paesi terzi e nelle organizzazioni internazionali”, e dalla n. 14, secondo cui “le disposizioni riguardanti la politica estera e di sicurezza comune, (…) non incidono sulla base giuridica, sulle responsabilità e sui poteri esistenti di ciascuno Stato membro per quanto riguarda la formulazione e la conduzione della sua politica estera, il suo servizio diplomatico nazionale, le relazioni con i paesi terzi e la partecipazione alle organizzazioni internazionali compresa l’appartenenza di uno Stato membro al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite”. L’importanza degli Stati è poi confermata da tutte le norme del Trattato sull’UE relative alla PESC, che attribuiscono un ruolo assolutamente centrale al Consiglio e al Consiglio europeo, che in tale settore decidono all’unanimità.

Per quanto riguarda il Parlamento europeo, il Trattato di Lisbona non ne modifica sostanzialmente il ruolo in materia di politica estera e di sicurezza comune, che, pur rafforzato, resta limitato all’informazione o alla consultazione da parte del Consiglio o dell’Alto rappresentante.

L’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza ha un ruolo chiave nella nuova struttura istituzionale preposta alla politica estera introdotta a Lisbona: gli sono attribuiti tre ruoli: è a capo della PESC/PSDC, concorre alla stesura di programmi e progetti in questo ambito[2] e partecipa ai lavori del Consiglio europeo;[3] è Presidente della formazione “Affari esteri” del Consiglio; è vice-Presidente della Commissione, quindi vigila sull’azione esterna di questo organo e garantisce il collegamento tra i vari settori della politica estera.[4]

La possibilità di partecipare attivamente ai lavori del Consiglio europeo, del Consiglio dell’UE e della Commissione, ne fa una figura di collegamento tra i due principali poli della politica estera dell’UE: la PESC e l’insieme delle politiche esterne.

Un’ulteriore importante innovazione del Trattato di Lisbona è l’istituzione di un Servizio europeo per l’azione esterna, con cui si crea de facto un corpo diplomatico europeo. Esso si presenta come un organo sui generis, con il compito di supporto sia all’Alto Rappresentante, sia alla Commissione, al suo Presidente, e al Presidente del Consiglio europeo. La creazione di tale organo non è stata esente da difficoltà. A livello organizzativo, il fatto che sia costituito unicamente da diplomatici provenienti dagli Stati membri, con culture burocratiche e metodologie di azione diverse, non ha permesso un ottimale coordinamento tra le diverse componenti. Ne consegue che le strutture preposte alla PSDC risultano caratterizzate da lentezza e inefficienza nei processi decisionali e da una coordinazione interna ancora da migliorare per molti aspetti. Inoltre, la poca chiarezza nella divisione delle responsabilità negli ambiti la cui conduzione è condivisa con la Commissione (come, ad esempio, la gestione di alcuni programmi di cooperazione esterna) ha creato problemi di coordinamento tra queste due istituzioni, quando non veri e propri scontri.

La collaborazione tra le delegazioni dell’UE e le reti diplomatiche nazionali mostra ancora ampi margini di miglioramento, sia nell’ambito della condivisione di informazioni (non ancora reciproca ai sensi della Decisione 23), sia nel coordinamento presso le sedi istituzionali multilaterali.
  

La gestione delle politiche migratorie a livello europeo.

Nell’UE la politica migratoria è regolata dal cosiddetto sistema di Dublino, introdotto con lo scopo di conciliare e uniformare le politiche degli Stati membri dell’UE in materia di asilo e inizialmente formalizzato nella Convenzione di Dublino, firmata nel 1990 dai dodici paesi che in quell’anno facevano parte dell’Unione. Esso identifica i paesi cui compete l’esame delle richieste di asilo e dovrebbe garantire ad ogni richiedente che la sua domanda sia presa in considerazione nel rispetto della convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951. Il principio fondante di questo sistema è quello del primo paese d’arrivo, secondo cui lo Stato deputato alla valutazione della richiesta è quello d’ingresso nell’Unione.

Con l’entrata in vigore del trattato di Amsterdam, nel 1999, e la conseguente “comunitarizzazione” del terzo Pilastro, il diritto d’asilo è diventato di competenza comunitaria e nel 2003 il regolamento Dublino II è subentrato alla Convenzione. Il nuovo regolamento era applicato in tutti gli Stati dell’Unione — tranne la Danimarca — e in quattro paesi non facenti parte dell’Unione: Svizzera, Liechtenstein, Norvegia e Islanda. Esso confermava il principio del primo paese d’arrivo.

Il 1° gennaio 2014 è stato introdotto il regolamento di Dublino III, che ribadisce i princìpi basilari dei precedenti accordi, in particolare il principio del primo paese di arrivo, e conferma l’impossibilità di presentazione di domanda di asilo in più di uno Stato. Questa misura è supportata dal database Eurodac (European Dactyloscopie), archivio informatico delle impronte digitali dei richiedenti asilo e delle persone fermate mentre tentavano di entrare illegalmente nei territori dell’Unione, che consente di verificare se un richiedente asilo abbia già fatto una richiesta in un altro Stato. Tra le novità più significative si segnalano l’allargamento dei termini per il ricongiungimento familiare, la possibilità di fare ricorso contro un ordine di trasferimento e un incremento nelle tutele per i minori.

Il sistema di Dublino è stato criticato in diverse occasioni e da numerosi organi, in particolare dal Consiglio europeo per i rifugiati e dall’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati. Anzitutto si ritiene che il sistema non assicuri una protezione idonea ai richiedenti asilo, spesso obbligati ad aspettare molto tempo, a volte anche anni, prima dell’esame delle loro domande. Inoltre, esso viene tacciato di non tenere in sufficiente conto i ricongiungimenti familiari, e soprattutto viene messo sotto accusa per principio del primo paese d’arrivo, poiché causa una pressione eccessiva sui paesi posti alle frontiere meridionali dell’Unione, che costituiscono oggi il portone d’ingresso per la maggior parte dei migranti e dei profughi. Tutti questi problemi sono in gran parte legati al fatto che questo sistema era stato pensato originariamente per gestire le richieste di asilo dai paesi ex-comunisti provenienti dall’Europa dell’est dopo il 1989.

Dopo la cosiddetta crisi dei rifugiati del 2015, la sproporzione tra i paesi europei nell’accoglienza dei profughi ha reso palese l’esigenza di una nuova legislazione europea in materia di asilo. Una bozza di riforma era stata presentata dalla Commissione europea. Essa, tuttavia, non modificava le regole alla base del regolamento di Dublino. Successivamente nel novembre del 2017 il Parlamento europeo ha dato la sua approvazione ad una proposta di riforma di più ampio respiro, che però non è stata adottata dal Consiglio. Tale proposta includeva un superamento degli standard di Dublino ed eliminava il principio del primo paese d’arrivo sostituendolo con un apparato organizzativo permanente e automatico di ricollocamento delle persone che presentassero richiesta di asilo, basato su un sistema di quote, in cui sarebbero stati coinvolti tutti gli Stati membri. I principali oppositori alla riforma proposta dal Parlamento sono stati i governi del cosiddetto gruppo di Visegrad (Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca e Slovacchia), l’Olanda, la Francia e l’Italia.
  

L’esternalizzazione.

Per tamponare la crisi migratoria del 2015, d’altra parte, l’UE ha fatto ampiamente ricorso all’esternalizzazione. Per esternalizzazione del controllo delle frontiere e del diritto dei rifugiati si intende “l’insieme delle azioni economiche, giuridiche, militari, culturali, prevalentemente extraterritoriali, poste in essere da soggetti statali e sovrastatali, con il supporto indispensabile di ulteriori attori pubblici e privati, volte ad impedire o ad ostacolare che i migranti (e, tra essi, i richiedenti asilo) possano entrare nel territorio di uno Stato al fine di usufruire delle garanzie, anche giurisdizionali, previste in tale Stato, o comunque volte a rendere legalmente e sostanzialmente inammissibili il loro ingresso o una loro domanda di protezione sociale e/o giuridica”.[5]

Quali sono i principali problemi legati a questo tipo di gestione della politica estera e migratoria adottata dall’UE? Innanzitutto, una significativa maggioranza dei 35 paesi con cui l’UE ha concluso accordi di esternalizzazione hanno regimi autoritari, se non dittatoriali. Spesso l’esternalizzazione comporta un aumento della militarizzazione per il controllo sui flussi migratori, per cui i governi di tali paesi approfittano di questi accordi per aumentare il proprio arsenale militare, investendo denaro che potrebbe essere utilizzato per migliorare le condizioni di vita della loro popolazione.

In altre parole, esternalizzare significa subappaltare per rendere invisibili, per tenere lontano dagli occhi degli elettori europei le conseguenze delle proprie politiche, per impedire la visione delle sofferenze e delle disparità che questo tipo di accordi genera.

Per comprendere meglio questo fenomeno vengono esposti di seguito due paradigmatici esempi di accordi di questo tipo firmati dall’UE: il primo stipulato con la Libia e il secondo con la Turchia.
  

La situazione libica. 

Nel 2015 è iniziato il cosiddetto Processo di Khartoum, con l’obiettivo di ridurre fino ad interrompere completamente i flussi migratori che giungevano dal Sud della Libia. Nell’ambito di questo progetto l’UE ha tentato di includere in maniera sempre più significativa il Niger in una possibile operazione anti-trafficanti, con l’intento di bloccare la via nigerina di Agadez, una delle più importanti arterie migratorie dall’Africa subsahariana.

Questa operazione tuttavia è stata condotta senza tenere sufficientemente in conto la condizione socio-economico-politica del Niger, paese privo di reali fonti di reddito: per la sua economia i guadagni derivanti dai traffici di migranti costituiscono una delle pochissime entrate sicure nel tempo, soprattutto da quando è scomparso il mercato libico, che costituiva lo sbocco privilegiato per molti nigerini in cerca di lavoro, con la conseguenza che il traffico di esseri umani costituisce per una parte significativa della popolazione sub-sahariana l’unica possibilità di avere un reddito.

L’accordo, firmato tra Italia, Germania, Francia, Spagna, Niger, Ciad e Libia, prevedeva aiuti economici, versati dai paesi europei, da impiegare per la collaborazione nel controllo dei flussi e la costruzione di nuovi centri di accoglienza per i migranti di passaggio, in cambio di un maggior impegno da parte dei governi africani nella lotta al traffico di migranti.

A questo accordo si collega il Memorandum d’intesa sottoscritto tra Italia e Libia il 2 febbraio 2017, il quale ha avuto l’approvazione dei membri del Consiglio UE attraverso la Dichiarazione di Malta sull’immigrazione del 3 febbraio 2017. Basandosi su questa dichiarazione, l’UE ha stanziato trentuno miliardi di euro, da erogare negli anni successivi, come fondi per il progresso e lo sviluppo africano, dando priorità alle iniziative dedicate ai flussi migratori relativi alla Libia.

Tutte queste misure sono state fortemente criticate: secondo molti osservatori l’Europa è stata disposta ancora una volta a ignorare le violazioni dei diritti umani perpetrate direttamente o indirettamente dai governi locali, spesso corrotti e più interessati a lucrare sugli aiuti europei che a migliorare le condizioni di vita dei loro cittadini e dei migranti.

Quindi, se non si interviene sulle ragioni che spingono le persone a migrare, per lo più strettamente legate alla povertà, finché quindi ci sarà domanda, il traffico (anche se illecito) si protrarrà, magari spostandosi su altre rotte più pericolose.

Le denunce di questi crimini e i tentativi di reprimerli sono doverosi e importanti, ma non saranno mai in grado da soli di eradicare un fenomeno che scaturisce da ragioni economico-sociali, che andrebbero affrontate dai governi europei con un impegno non solo finanziario e militare.
  

Turchia.

Il 18 marzo 2016 i governi europei hanno stipulato con la Turchia un accordo riguardo alla gestione dell’arrivo dei migranti in Grecia, i cui principali punti sono:

1. Il respingimento dei migranti dalla Grecia in Turchia: i migranti e i profughi che utilizzano la rotta balcanica, siriani inclusi, sono riportati in Turchia a meno che non presentino domanda d’asilo presso le autorità greche.
2. I canali umanitari: per ogni profugo siriano che viene rimandato in Turchia dalle isole greche, un altro profugo siriano, tramite canali umanitari, è portato dalla Turchia in UE.
3. La liberalizzazione dei visti per i cittadini turchi: viene accelerata la procedura di liberalizzazione dei visti a patto che tutti i parametri richiesti vengano soddisfatti.
4. Gli aiuti economici alla Turchia: l’UE ha stabilito il versamento di tre miliardi di euro alla Turchia da utilizzare per l’organizzazione e la gestione dei campi profughi.
5. L’adesione della Turchia all’UE: l’UE riconferma l’impegno di rilanciare le trattative sull’adesione della Turchia all’UE ferme da tempo, non appena possibile.

Questo accordo nasconde numerose criticità. Innanzitutto, la Turchia non può essere considerata un paese sicuro e rispettoso dei diritti umani. Inoltre, riguardo al ritorno forzato in Turchia per chi, giunto in Grecia, non ha presentato richiesta di asilo o per chi ha fatto domanda ma è stata rifiutata, esso può celare il concreto pericolo di una violazione del principio di non refoulement secondo cui è espressamente vietato espellere o respingere “in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche ”,[6] soprattutto perché la Turchia ha ratificato solo la Convenzione di Ginevra per i Rifugiati, ma non ha mai sottoscritto il successivo “Protocollo relativo allo status di rifugiato” del 1967, che elimina ogni limitazione geografica e temporale. Di fatto, dunque, la Turchia non ha nessun obbligo verso cittadini non europei che giungono nel suo territorio per presentare domanda di asilo.

La dimostrazione concreta che questo tipo di accordi non è risolutivo è costituita dagli eventi verificatisi nelle isole greche. In questi territori la situazione è precipitata il 27 febbraio 2019 quando il presidente turco Recep Tayyip Erdogan ha annunciato la decisone di aprire le frontiere verso l’Europa. La situazione è ulteriormente peggiorata quando, il 1° marzo, il primo ministro greco Kyriakos Mitsotakis ha sospeso l’esame delle richieste di protezione dei migranti in arrivo dalla Turchia invocando il comma 3 dell’articolo 78 del Trattato sul funzionamento dell’UE secondo cui “qualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, l’Unione può adottare speciali misure temporanee”. L’apertura delle frontiere ha provocato un’emorragia umana verso la Grecia di migliaia di persone che ora si trovano bloccate in campi profughi fatiscenti, sovraffollati, privi di qualsiasi norma igienico-sanitaria, situazione particolarmente grave anche in considerazione della pandemia di Covid-19 in corso. Ci sono già stati scontri con la popolazione locale e con la polizia; inoltre un incendio causato da un focolare non controllato ha distrutto il più grande centro profughi d’Europa sull’isola di Moira, causando ulteriori disagi e ricollocamenti.

È quindi davanti agli occhi tutti l’insufficienza e l’inadeguatezza dell’esternalizzazione nella gestione dei flussi migratori.
  

Il nuovo Patto sulla migrazione e sull’asilo. 

Il 23 settembre 2020 la Commissione europea ha presentato il nuovo patto sulla migrazione e asilo, e la relativa tabella di marcia.[7]

Alla base di questo patto vi è l’obiettivo di ridurre i flussi attraverso rigidi controlli pre-frontiera, idea già avanzata nella proposta di riforma del 2017 e alla quale la Commissione assegna un ruolo centrale per evitare che persone prive dei requisiti per la richiesta della protezione internazionale entrino in Europa.

Infatti è prevista l’istituzione di un preciso meccanismo da mettere in opera prima dell’ingresso del migrante: tutte le persone che raggiungono il territorio europeo o sono intercettate all’interno dell’UE in situazione non regolare devono essere trattenute alla frontiera per un periodo di tempo massimo di dieci giorni, durante i quali verranno identificate e instradate nel binario di coloro che richiedono la protezione internazionale o di chi si trova in situazione di irregolarità, quindi privo di diritto di attraversare la frontiera. Questo procedimento è già attivo in Italia in applicazione del criterio hot-spot dettato dalla Commissione europea stessa in occasione dell’attuazione delle risoluzioni sulla ricollocazione. Questo approccio viene esteso ora a tutta l’Unione ed anche ai migranti irregolari fermati in qualsiasi momento dopo l’ingresso. Viene quindi incrementata la propensione ad anticipare sempre di più la valutazione dell’esistenza di un diritto ad accedere al territorio europeo.

Viene anche proposto un modulo unico per tutti gli Stati membri che dovrà essere compilato dopo aver eseguito la valutazione preliminare, ma non sono ancora stati definiti con precisione i criteri che le autorità dovranno applicare per stabilire chi è richiedente asilo e chi non lo è.

Nella medesima logica si inserisce anche l’ampliamento dell’applicazione della procedura accelerata di frontiera, già presente nel sistema europeo di asilo in vigore. Esso prevede che tra gli autentici richiedenti protezione, vengano distinti ulteriormente coloro che hanno diritto ad una procedura ordinaria da quanti vanno sottoposti ad una procedura accelerata da concludersi alla frontiera. Anche in questo caso non sono stati ancora definiti criteri precisi per operare la distinzione.

La maggiore novità di questo patto è l’impegno da parte della Commissione europea a redigere un documento di previsione annuale, che fornisca una stima del numero di persone che giungeranno dalle coste meridionali dell’Europa nel corso dell’anno. Gli Stati membri verranno interpellati sulla loro disponibilità ad accogliere una parte delle persone previste. Il sistema della ricollocazione si baserebbe dunque su un gruppo di Stati volenterosi, ricalcando a grandi linee quello che era già stato approvato nell’accordo di Malta di settembre 2019. L’innovazione sta nell’offrire agli Stati non disponibili ad accogliere richiedenti protezione internazionale la possibilità di dare il loro contributo diventando sponsor dei rimpatri. Tale contributo può assumere le forme più diverse, non soltanto quella finanziaria, ma anche quella di assumere il ruolo di interlocutore privilegiato con le autorità dei paesi terzi dove le persone devono essere rimpatriate, sfruttando così le diverse aree di influenza e gli specifici accordi di riammissione bilaterali che gli Stati membri hanno concluso. In attesa del rimpatrio la persona permane nello Stato dove è sbarcato, ma, se dopo otto mesi il rimpatrio non è avvenuto, allora verrà traferito nello Stato con funzione di sponsor per il rimpatrio.

Vi sono alcuni aspetti positivi da sottolineare. Innanzitutto, la valorizzazione dei legami familiari, anche di quelli che si sono instaurati lungo il viaggio. Questo può essere potenzialmente molto importante, ma lo sarà unicamente se verrà accompagnato dalla semplificazione della prova dell’esistenza dei legami familiari. Su questo punto la proposta introduce solo qualche indicazione.

Un’altra nota positiva riguarda il possibile allargamento della libertà di circolazione dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lunga data, inclusi coloro che beneficiano della protezione internazionale. Tuttavia, nessuna proposta concreta è stata ancora presentata. Per questo occorrerà aspettare, secondo quanto indicato dalla tabella di marcia, il quarto trimestre 2021, sempre salvo ritardi e rinvii.

Non mancano gli aspetti negativi, prima di tutto il fatto che il nuovo patto non riempie la profonda lacuna nell’ambito della regolamentazione della migrazione economica. Il massimo che si è riusciti a stabilire, finora, è la proposta di effettuare una consultazione pubblica per riflettere su possibili proposte. L’assenza di una legislazione in materia di migrazione economica, unita alla quasi totale cancellazione di qualsiasi possibilità di entrare con il fine di trovare lavoro negli Stati membri, è tra le principali motivazioni che spingono alla migrazione irregolare.

Inoltre, è importante chiedersi se il nuovo patto costituisca o meno un superamento del sistema di Dublino. Questo viene infatti eliminato formalmente, ma la sua eco rimane nella pratica. In effetti, le regole sulla determinazione dello Stato preposto alla valutazione della domanda di protezione internazionale verranno conservate. In sostanza la Commissione conferma il principio del primo paese di arrivo, che, come detto in precedenza, è uno, se non il più, criticato punto del sistema di Dublino.

Risulta dunque chiaro che il successo del sistema risiede nei piccoli numeri: la riduzione del numero dei richiedenti protezione internazionale, ottenuta tramite il contenimento dei flussi, la limitazione dell’accesso al territorio e le procedure accelerate di frontiera, dovrebbero rendere meno difficoltosa la collaborazione degli Stati.

In generale l’auspicio della Commissione è che con un incremento nella programmazione e all’innovativo strumento della sponsorship sul rimpatrio, vengano temperate le tensioni tipiche sistema di Dublino. È però altamente improbabile che ciò avvenga, poiché le tensioni tra gli Stati si potranno ridurre solo se vi sarà nel futuro prossimo una diminuzione drastica degli sbarchi e quindi maggiore semplicità nell’accordarsi per l’accoglienza e il trasferimento. Ma se le misure pensate per ottenere la riduzione dei flussi non saranno efficaci, l’intero progetto non potrà ottenere i risultati auspicati.

Questo è anche conseguenza del fatto che gli strumenti individuati sono solo minimamente innovativi. In effetti, la cooperazione con i Paesi di origine per moderare il numero delle partenze ed effettuare i rimpatri, il consolidamento dell’organizzazione delle frontiere esterne, il rafforzamento dei rimpatri, il divieto dei movimenti secondari sono i fondamenti della politica europea di immigrazione e asilo di ieri, oggi e probabilmente anche di domani. Le misure pensate per incrementare il sistema europeo di asilo sono quasi sempre rivolte a potenziare l’efficienza, l’efficacia delle procedure e ad aumentare l’uniformità di applicazione delle norme tra gli Stati membri. Molto raramente vengono ideate misure con il fine di innalzare il livello di tutela del diritto alla protezione internazionale nell’UE.

In conclusione, il nuovo patto sulla migrazione sull’asilo è un importante segno che l’UE si sta interrogando sulla modifica della propria gestione della politica estera e migratoria, ma deve essere visto come un punto di partenza, non come un punto di arrivo. Ci sono sicuramente segnali positivi, ma il ragionamento che guida questo patto è ancora troppo legato alla mentalità precedente e non affronta punti cruciali per la risoluzione dei problemi. La politica migratoria ed estera non potrà mai essere efficiente e garantire il rispetto dei diritti umani, di cui l’Europa si vanta di essere garante, se non sarà gestita a livello centrale e se continuerà a basarsi sulla volontà di cooperare dei singoli Stati. 

Anna Comelli

[1] Articolo 24, comma 3 TUE.

[2] Articolo 18.2 TUE.

[3] Articolo 15.2 TUE.

[4] Articolo 18.4 TUE.

[5] Definizione dell’Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (ASGI).

[6] Art 33 della convenzione di Ginevra sui rifugiati.

[7] https://ec.europa.eu/info/publications/migration-and-asylum-package-new-pact-migration-and-asylum-documents-adopted-23-september-2020_en.