Anno LXII, 2020, Numero 3, Pagina 214
LA CONVENZIONE EUROPEA DEL 2002/2003:
LUCI E OMBRE
Diciassette anni dopo lo svolgimento della Convenzione europea presieduta da Valéry Giscard d’Estaing e alla vigilia della Conferenza europea sul futuro dell’Europa proposta dal Presidente Macron (che dovrebbe iniziare i suoi lavori nei primi mesi del 2021 sotto Presidenza portoghese), sembra utile riflettere in modo più oggettivo sul valore del metodo utilizzato e sul risultato globale dei suoi lavori. Tale riflessione potrebbe contribuire ad orientare in modo positivo i lavori della futura Conferenza e ad evitare al tempo stesso di ripetere gli errori di procedura che hanno condizionato i risultati della Convenzione del 2002/2003 sulla struttura istituzionale dell’Unione europea.
Occorre innanzitutto evitare che questa valutazione sia condizionata da un’aspettativa che non poteva realizzarsi: quella che la Convenzione europea potesse produrre il miracolo del precedente storico più conosciuto, vale a dire la Convenzione di Filadelfia che diede origine alla Costituzione federale degli Stati Uniti d’America. Il “miracolo” di Filadelfia non fu solo quello di aver prodotto un sistema costituzionale esemplare e ancora valido al giorno d’oggi, ma anche di essere andata al di là del suo mandato ufficiale e di aver partorito una Costituzione federale che sarebbe potuta entrare in vigore — come in realtà è stato — con la ratifica di una maggioranza di tre quarti degli Stati partecipanti (nove su tredici). Filadelfia realizzò in tal modo quella che si potrebbe chiamare oggi la “rottura costituzionale” tra il mandato ricevuto — che esigeva l’accordo unanime di tutti gli Stati — ed il risultato finale che diede vita ad una nuova entità politica autonoma (lo Stato federale americano), la cui legittimità sarebbe risultata dall’adesione maggioritaria degli Stati confederati.
La Convenzione europea è andata anch’essa al di là del mandato ricevuto in quanto ha prodotto un testo completo di “Trattato che istituisce una Costituzione europea” e non solo un rapporto contenente le risposte al mandato ricevuto dal Consiglio europeo di Laeken. Tuttavia, la Convenzione non ha prodotto — e non poteva produrre — un testo costituzionale di natura federale equiparabile alla Costituzione americana. Questa impossibilità deriva non solo da una differente situazione storica (le ex-colonie inglesi in America avevano radici culturali e linguistiche comuni di cui non dispongono gli Stati nazionali europei) ma anche da una composizione ben diversa delle due Convenzioni: a Filadelfia i partecipanti si dividevano tra difensori della sovranità degli Stati confederati e fautori di un nuovo — e forte — potere federale; a Bruxelles, ben pochi convenzionali potevano considerarsi come fautori di uno Stato federale in Europa, come del resto altrettanto pochi appartenevano alla categoria degli “euroscettici” difensori di una restituzione di competenze dell’Unione europea agli Stati nazionali (la dichiarazione di minoranza redatta dal parlamentare danese Bonde — contraria ai risultati della Convenzione — ha raccolto solo una decina di adesioni dei convenzionali). La Convenzione europea doveva piuttosto scegliere tra due modelli di integrazione già presenti in cinquant’anni di storia delle Comunità europee: da un lato, il modello comunitario caratterizzato dall’esercizio in comune di competenze statali delegate alle istituzioni comunitarie ed esercitate da quest’ultime sulla base di principi inventati da Jean Monnet oppure introdotti progressivamente nei Trattati comunitari (il potere di iniziativa legislativa della Commissione europea, il voto a maggioranza in seno al Consiglio ed il potere di codecisione del Parlamento europeo). Dall’altro, il modello intergovernativo introdotto dal Trattato di Maastricht per la politica estera e di sicurezza comune e, in parte, per gli affari giudiziari. In altre parole, la Convenzione doveva scegliere tra l’estensione del metodo comunitario agli altri settori di attività dell’Unione (posizione difesa, per l’essenziale, dalla Commissione europea, dal Parlamento europeo e dagli Stati più “integrazionisti”) ed il mantenimento di una doppia struttura istituzionale che limitasse il metodo comunitario alle politiche interne dell’Unione e consacrasse il metodo intergovernativo per i settori più sensibili, quali la politica estera e di sicurezza, la difesa ed alcuni aspetti della cooperazione giudiziaria. Era quindi esclusa a priori la prospettiva di creare uno Stato o un’unione federale in Europa (“il Regno Unito non sarà mai il Baden-Wurttenberg d’Europa” secondo l’espressione di un rappresentante britannico).
Tuttavia, molti Convenzionali avevano l’ambizione di “rivisitare” il funzionamento istituzionale dell’Unione al fine di introdurre miglioramenti e semplificazioni importanti dell’attuale modello comunitario. Il Vice-Presidente Amato aveva indicato fin dal suo primo discorso l’ambizione di riesaminare in profondità i meccanismi di decisione dell’Unione ispirandosi ai principi costituzionali della separazione dei poteri (“Montesquieu non ha mai visitato Bruxelles”).
La Convenzione europea ha ottenuto i suoi migliori risultati quando ha utilizzato i dibattiti intercorsi in sei gruppi di lavoro, diventati poi undici, sulle principali questioni politiche affrontate nel corso dei suoi lavori. Il metodo dei gruppi di lavoro ha permesso ai Convenzionali di proporre nuove soluzioni e di arrivare a larghe intese dopo aver esaminato le esperienze già fatte dall’Unione europea e verificato con gli esperti dei vari settori la fattibilità giuridica e politica delle soluzioni proposte.
I principali successi della Convenzione (l’inserimento nei Trattati della Carta dei Diritti fondamentali; la semplificazione degli strumenti e delle procedure di decisione; la nuova figura istituzionale del Ministro degli Affari esteri, con una doppia legittimità nei riguardi della Commissione e del Consiglio; i nuovi meccanismi di cooperazione in materia di difesa europea; il nuovo sistema di controllo dell’applicazione del principio di sussidiarietà; l’estensione delle competenze dell’Unione in materia di cooperazione giudiziaria; la personalità giuridica unica dell’Unione, ecc.) sono stati conseguiti grazie alla spinta propositiva dei gruppi di lavoro ed al vasto dibattito intercorso tra questi ultimi, il Presidium e la seduta plenaria.
Invece, non si può dire la stessa cosa per le soluzioni apportate dalla Convenzione al ruolo delle istituzioni. Ad esempio, nessun gruppo di lavoro ha esaminato il funzionamento pratico della Commissione europea o il problema della rotazione semestrale del Consiglio. E’ difficile evitare l’impressione che il Presidente Giscard d’Estaing avesse già in mente proprie soluzioni ai principali problemi istituzionali oppure che intendesse discuterne con i capi di governo (in particolare di alcuni Stati membri) piuttosto che “prendere la temperatura” della Convenzione secondo il metodo seguito per i problemi affidati ai gruppi di lavoro. Una conferma di questo orientamento si trova nelle numerose interviste e dichiarazioni fatte dal Presidente Giscard d’Estaing sulla creazione di un “Congresso” di parlamentari europei e nazionali, sull’impossibilità di mantenere la rotazione semestrale della Presidenza del Consiglio o la composizione larga della Commissione europea. Questo atteggiamento del Presidente Giscard d’Estaing ha coinciso con una fase negoziale dei lavori della Convenzione molto più simile a quella di una Conferenza intergovernativa che al metodo di lavoro di una Convenzione (documenti pubblicati dai vari governi, partecipazione ai lavori dei Ministri degli Esteri dei grandi paesi).
Una conferma di tale evoluzione fu il dibattito in seduta plenaria del 20/21 Gennaio 2003. In questa occasione, come sottolineò puntigliosamente una delegata olandese (Sig.ra Maij-Weggen), i tre quarti dei Convenzionali si pronunciarono contro la proposta franco-tedesca di creare un Presidente più stabile del Consiglio europeo (designato per due anni e mezzo e con mandato rinnovabile fino a cinque anni). Questo risultato non fu considerato rappresentativo dal Presidente della Convenzione, partendo dal principio che non si poteva contare aritmeticamente il numero dei delegati favorevoli o contrari, ma che occorreva tenere conto del loro “peso specifico ponderato”. Questo orientamento, sia pure giustificato dalla disparità di rappresentanza in seno alla Convenzione (dove il Lussemburgo disponeva, a livello di rappresentanti nazionali, dello stesso numero di Convenzionali della Germania), confermava tuttavia l’intenzione del Presidente della Convenzione di tenere conto maggiormente di alcune opinioni rispetto ad altre, indipendentemente dai risultati dei dibattiti in seduta plenaria. Tale orientamento pregiudiziale di Giscard d’Estaing in favore delle posizioni difese da alcuni “grandi” Stati membri sui problemi istituzionali provocò la formazione di un fronte comune dei “piccoli” e “medi” Stati membri (“the Smalls’ Revolt”), che sfociò nella posizione comune di questi ultimi durante la riunione dei Capi di Governo ad Atene il 16 Aprile 2003. L’insistenza dei “piccoli” paesi sul principio dell’uguaglianza degli Stati nella nuova architettura istituzionale (principio che postulava il mantenimento di un Commissario per ogni Stato membro e/o della rotazione ugualitaria degli Stati nella Presidenza del Consiglio) confermò il Presidente della Convenzione nella sua convinzione che occorresse introdurre nella Costituzione il principio opposto dell’uguaglianza dei cittadini in seno alle Istituzioni dell’Unione.
Va ricordato però che negli Stati a struttura federale (per esempio negli Stati Uniti o in Germania) il principio dell’uguaglianza dei cittadini non può prevalere su quello dell’uguaglianza degli Stati. Sta di fatto che dopo la riunione di Atene il Presidente della Convenzione propose un progetto di articoli sul ruolo delle Istituzioni che si allineava, per l’essenziale, sulla posizione dei “grandi” Stati membri (creazione di un Presidente stabile del Consiglio europeo, abbandono della Presidenza semestrale del Consiglio, riduzione a 15 del numero dei Commissari europei). Con questa proposta, modificata solo in parte dal Presidium, il Presidente della Convenzione spostava il centro di gravità del negoziato a favore del tandem franco-tedesco e consacrava il passaggio definitivo dal metodo convenzionale al metodo negoziale classico di una Conferenza intergovernativa.
Questo spiega perché il compromesso raggiunto in seguito dalla Convenzione sui problemi istituzionali è stato un compromesso classico di una Conferenza intergovernativa: la concessione fatta dai “piccoli” paesi accettando il Presidente stabile del Consiglio europeo è stata “compensata” con la proposta di una Commissione europea composta di 15 membri titolari del diritto di voto, alla quale però tutti gli Stati membri avrebbero avuto un uguale accesso in condizioni di parità (rotazione ugualitaria). Sarebbe difficile affermare che tale soluzione “transazionale” tra piccoli e grandi Stati sia stata fondata su un esame oggettivo del funzionamento della Commissione (da cui risulta, per esempio, che la Commissione decide con una procedura di voto maggioritario solo in rarissimi casi, stimati tra l’1% e il 2% delle decisioni prese in procedura orale). Non per nulla tale soluzione non è stata ripresa nel Trattato di Lisbona.
Una conferma supplementare dello slittamento progressivo della Convenzione versi i metodi negoziali delle Conferenze intergovernative è rappresentata dal risultato finale della Convenzione sul voto a maggioranza. Nelle due ultime sessioni plenarie del luglio 2003, una larga maggioranza di Convenzionali aveva richiesto l’estensione del voto a maggioranza nei settori della fiscalità, della politica estera, delle misure contro le discriminazioni, della politica sociale ed anche per la revisione futura di alcune disposizioni della Costituzione. Malgrado l’esistenza di tale maggioranza, le sole modifiche apportate dal Presidium e avallate dalla plenaria sono state il ripristino dell’unanimità per la conclusione di accordi commerciali in materia di diversità culturale e quello della competenza nazionale per determinare le quote d’immigrati che ogni Stato membro decide di ammettere sul proprio territorio. Queste due decisioni — richieste, per l’essenziale, dalla Francia e dalla Germania — miravano a “blindare” le future decisioni della Conferenza intergovernativa sul voto a maggioranza, dando soddisfazione anticipata alle richieste dei due “grandi” Stati membri. Un ragionamento analogo vale per il mancato passaggio alla regola maggioritaria per la fiscalità e la politica estera, che si sarebbe urtato durante la Conferenza intergovernativa al veto del Regno Unito.
Un altro risultato insoddisfacente della Convenzione europea è stata la procedura seguita per la consultazione della società civile e delle sue organizzazioni più rappresentative sulle politiche comunitarie. In realtà, la Convenzione non ha voluto discutere sul merito il contenuto delle politiche iscritte nei Trattati, ragion per cui la consultazione delle organizzazioni della società civile in questa materia non ha avuto senso. Inoltre, i rappresentanti delle ONG consultati dalla Convenzione erano nella maggior parte dei casi dei “funzionari” residenti a Bruxelles e non i veri rappresentanti delle ONG che operano sul terreno nei diversi Stati membri. Per questa ragione, la giornata di consultazione delle organizzazioni della società civile, moderata dal Vice-Presidente Dehaene a Bruxelles, è passata alla storia sotto la denominazione di “Brussels speaks to Brussels”. Occorre sperare che la prossima Conferenza sul futuro dell’Europa possa innovare in modo sostanziale la consultazione delle organizzazioni della società civile associando queste ultime ai lavori della Conferenza e favorendo l’organizzazione di veri e propri dibattiti “transnazionali” tra le ONG veramente rappresentative dei cittadini europei.
Infine, i governi nazionali non dovrebbero dimenticare che l’adozione di un Trattato costituzionale rigido, in assenza di meccanismi di revisione maggioritari, farà sempre pesare sulle future modifiche dei Trattati la “spada di Damocle” dell’accordo unanime di almeno 27 Stati membri (aggravato dalla necessità di referendum costituzionali in alcuni paesi). L’esito negativo dei referendum popolari sul Trattato costituzionale in Francia e in Olanda nel 2005 dovrebbe esigere ormai l’adozione di nuove procedure di revisione dei Trattati, quali ad esempio l’adozione da parte del Parlamento europeo — legittimato a tal fine dal suo ruolo di rappresentante privilegiato dei cittadini europei — di un progetto di Costituzione europea che sarebbe sottoposto direttamente per ratifica definitiva ai Parlamenti nazionali oppure ad un referendum paneuropeo (con la clausola che la Costituzione entrerebbe in vigore nei soli paesi che avrebbero ricevuto il voto favorevole dei loro Parlamenti nazionali oppure dei loro cittadini nel referendum paneuropeo).
Paolo Ponzano*
* (Rappresentante supplente della Commissione europea nella Convenzione del 2002/2003).
