Anno LXII, 2020, Numero 1-2, Pagina 62
L’EUROPA E IL LINGUAGGIO DEL POTERE
È notevole come spesso si ricordi come “atto di nascita” del progetto europeo la firma dei Trattati di Roma il 25 marzo 1957 e non la dichiarazione Schumann o il trattato di Parigi del 1951. Tuttavia ciò è anche comprensibile principalmente per due ordini di motivi. Il primo è che la nascita de iure dell’Unione europea — l’insieme di istituzioni che rappresentano attualmente uno dei punti più avanzati del processo di integrazione europea — a Maastricht nel 1992 e tutte le tappe intermedie di tale percorso derivano sostanzialmente dalla CEE (anzi i trattati di Maastricht e di Lisbona emendano e ampliano i Trattati di Roma). Il secondo risiede nel fatto che il percorso nato dalla dichiarazione Schumann con la fondazione della CECA ebbe una formidabile battuta d’arresto a causa del fallimento della Comunità europea di difesa (CED), prologo dell’unione politica. La bocciatura della CED da parte dell’Assemblea Nazionale francese convinse le cancellerie dei Sei (Italia, Francia, Germania Ovest, Belgio, Olanda, Lussemburgo) che sarebbe stato più opportuno mettere da parte, almeno in un primo momento, l’obiettivo dell’integrazione politica per dedicarsi principalmente allo sviluppo e all’integrazione economica. Da questo punto di vista il successo della CEE nel suo primo decennio di vita fu senza dubbio folgorante poiché la progressiva unione dei mercati dei paesi membri, in un contesto di stabilità economica internazionale e di ricostruzione postbellica che si poneva nel solco del Piano Marshall e sotto l’ala protettrice americana, apriva scenari di sviluppo senza precedenti per il continente europeo.
È opportuno, soprattutto ora che l’obiettivo di creare un forte mercato comune europeo regolato direttamente da parte di istituzioni comunitarie è sostanzialmente raggiunto, ritrovare la carica ideale che guidava i primi passi dell’integrazione europea. Infatti l’aspetto rivoluzionario e nuovo del memorandum Monnet non era tanto la creazione della CECA, ma il significato che questa nuova istituzione in prospettiva avrebbe avuto. Una rilettura del memorandum e della seguente dichiarazione di Schumann (che rivestiva il ruolo di ministro degli Esteri della Francia) rende molto chiara quale fosse l’idea che guidava questo passo. Esso avrebbe dovuto rappresentare l’inizio dell’affermazione di un’Europa unita nel mondo, in qualità di terzo polo rispetto alle due superpotenze, come promotrice di una cultura della pace. Si trattava anche di conservare la coscienza di condividere uno stesso destino maturata durante la Seconda guerra mondiale da parte degli europei e di trasmetterla al resto del mondo. Come nota Monnet “la guerra fredda, il cui obiettivo essenziale è quello di far cedere l’avversario, è la prima fase della guerra vera e propria” e quindi “di fatto noi siamo in guerra”. Ora, il fatto che, nel mondo di oggi, si possa osservare l’aspetto di potere proprio della guerra fredda (la contrapposizione tra i due blocchi) frantumato in una perenne instabilità rende ancora più attuale la necessità di “dare ai popoli dei paesi ‘liberi’ un motivo di speranza anche per gli obiettivi più lontani che verranno loro affidati, (…) [così che] in essi [si crei] l’attiva determinazione di perseguirli.” Insomma è cruciale ricordare il fallimento della CED per rafforzare le nostre ambizioni come europei.
Il tema è stato recentemente ripreso da Josep Borrell, Alto Rappresentante dell’Unione europea per gli Affari esteri e la politica di sicurezza, in un articolo dal titolo emblematico Questa Europa deve ricominciare a parlare il linguaggio del potere. In esso Borrell, prima di tutto, considera che bisogna riconoscere un fatto: è ancora la politica di potenza a regolare gli equilibri mondiali. Infatti, possiamo arguire, la constatazione che alcuni paesi ne facciano un uso quasi spietato e sguaiato (in particolare gli USA di Trump, la Russia e la Cina) denota il sintomo più perverso della persistenza di quella situazione di potere. Infatti la politica di potenza, basandosi sulla bilancia del potere, consente agli Stati che, per vari motivi, hanno assurto ad un ruolo di importanza a livello mondiale di approfittare della propria posizione come di un’arma per proiettare nel mondo i propri interessi geostrategici. Gli altri paesi, troppo piccoli o sottosviluppati, non hanno nemmeno le carte per partecipare a questo “grande gioco” e devono sottostare alle mosse altrui. L’anarchia internazionale è dunque figlia di una logica spietata dove non la guerra, quanto la minaccia di essa governa i rapporti tra gli Stati. Spesso le controversie internazionali trovano soluzione in funzione di quanto e di come uno Stato possa far valere le proprie prerogative e il proprio peso. I rapporti internazionali, in poche parole, equivalgono a soppesare le ipotetiche conseguenze di una potenziale guerra che coinvolgesse i paesi interessati. Ritorna qui la considerazione di Monnet che la guerra rimane al centro del pensiero politico e strategico.
Riconosciuto il primato del principio di potenza, rivolgiamo il nostro sguardo, ancora per un momento, all’articolo di Borrell per porci la fondamentale questione su quale sia il ruolo dell’UE nel mondo. L’aspetto, infatti, è piuttosto problematico poiché “a prima vista può sembrare difficile raccogliere questa sfida: dopo tutto, l’Unione è nata proprio per porre fine a politiche di potere.” La contraddizione non potrebbe sembrare più stridente: da un lato abbiamo un’istituzione che ha sempre portato avanti la causa del multilateralismo ed è nata dalle macerie di una guerra che ha avuto come punto focale l’espansionismo tedesco; dall’altro vi è “una realtà ben più dura, in cui sono molti gli attori pronti a ricorrere alla forza per raggiungere i loro obiettivi.” Questo è però un dato di fatto e va riconosciuto come tale: non possiamo immaginarci un ruolo o un intervento dell’UE che sia avulso dalla attuale situazione di potere. Naturalmente non bisogna cadere nell’errore di assolutizzare questa situazione e farla assurgere alla condizione di paradigma eterno. Questo perché, innanzitutto si avvallerebbe la visione di un mondo esclusivamente come risultato del cozzo degli interessi contrapposti e inconciliabili degli Stati in cui vi è solo spazio per la forza e il confronto muscolare. Ma la conseguenza più significativa è che questa concezione esclude qualsiasi possibilità di cambiamento. Cioè la politica diventa ancillare a una situazione di potere, ormai inadeguata per il nostro tempo, in cui la politica di potenza ha un ruolo prevalente.
Possiamo dunque superare la contraddizione poc’anzi esposta cercando di distinguere i due aspetti della questione: da un lato abbiamo una situazione globale spietata e dall’altro un Europa incapace di agire in questo contesto. Pertanto per garantire una vera affermazione dei valori per cui è nata, affermazione che non può essere parziale o ristretta a una parte del mondo poiché questi valori sono già parzialmente realizzati all’interno delle comunità nazionali, l’UE deve, riprendendo le parole dell’Alto Rappresentante, “ricominciare a parlare il linguaggio del potere”. Purtroppo qui risiede l’aspetto più problematico dovuto alla farraginosa struttura istituzionale dell’Unione, poiché le decisioni politiche dipendono in modo cruciale dalle istituzioni comunitarie che sono basate sul principio intergovernativo e quindi generalmente dall’unanimità dei governi nazionali. Questa situazione è ormai emblematica e viene sottolineata anche da Borrell: “le regole dell’unanimità rendono arduo raggiungere un consenso su questioni controverse e il rischio di paralisi è sempre in agguato.” È importante però non cadere in questo comune errore di prospettiva: la questione dell’unanimità, che consegna di fatto nelle mani degli Stati una sorta di “diritto di veto”, non è che il sintomo dell’attuale situazione di potere nell’UE. Infatti ciò è indissolubilmente legato alla questione della sovranità e a dove risieda il potere in ultima istanza. Pertanto, non considerando preventivamente che questo potere e la sovranità in generale siano appannaggio esclusivo degli Stati membri e sotto il loro assoluto controllo, si rimane sempre stupiti del fatto che gli Stati non capiscano che “il veto su determinate decisioni indeboliscono non solo l’Unione, ma anche [gli Stati] stessi.”
La prova di essere fuori bersaglio può essere più chiaramente desunta a partire da due ordini di considerazioni. La prima è che la procedura di voto all’unanimità si è estesa spesso come prassi anche negli ambiti in cui i Trattati espressamente non la prevedono ma richiedono un voto qualificato. Nei casi rilevanti in cui si è tentato di aggirare l’unanimità, anche negli ambiti in cui un voto qualificato abbia forza di legge, poiché l’implementazione della norma è comunque sempre stata lasciata alla discrezione degli Stati, sarebbe assurdo aspettarsi che un governo sacrifichi la propria sovranità attuando ciò per cui abbia dato voto contrario in Consiglio. Ha un forte significato politico il fatto che si sia sempre arrivati ad un accordo unanime in Consiglio anche a costo di annacquare le soluzioni politiche e non si sia mai giunti a forzare uno Stato: infatti ciò aprirebbe una seria frattura e mostrerebbe i limiti legati alla mancanza di una sovranità europea e di un vero governo in grado di far valere le decisioni prese secondo tutti i crismi dei trattati. La seconda considerazione è che il Consiglio europeo, in qualità di riunione dei capi di Stato e di governo, si sia in un certo senso arrogato il diritto di decidere anche in materie che non sono di sua stretta competenza. Qui notiamo sia una sorta di riedizione di quel concerto delle nazioni che resse gli equilibri europei all’inizio dell’Ottocento, sia un riconoscimento da parte degli Stati che lo scenario di miopi sovranità nazionali contrapposte è ormai limitante senza una gestione europea delle più importanti questioni. Gestione che, però, senza una ridisegno della situazione del potere in Europa, rimane esclusivamente prerogativa degli Stati e, perciò, spesso inefficiente.
Questo cortocircuito è ancora più chiaro ed emblematico se consideriamo con attenzione la situazione dell’area euro. Vi è un’istituzione a carattere federale, la Banca centrale europea, cui è demandata la politica monetaria, mentre la politica fiscale e di bilancio è sempre saldamente prerogativa esclusiva dei parlamenti e dei governi nazionali. Tuttavia l’introduzione della moneta unica, dato che i paesi che la condividevano sarebbero stati legati a doppio filo, ha reso comunque necessaria una qualche forma di coordinamento nel campo della politica fiscale che ha preso le forme di un’assemblea informale dei ministri delle finanze dell’area euro. Anche se l’Eurogruppo non prende formalmente decisioni (che sono prese autonomamente dagli Stati), possiamo usare la situazione sopra descritta come una bussola: la gestione del potere in Europa rimane confinata al rapporto tra gli Stati e, quindi, alla bilancia del potere.
Vi è in particolare un leader europeo che sembra pronto a raccogliere gli spunti sollevati da Borrell e a spingere per tradurli in risposte concrete per stabilizzare efficacemente la posizione europea nel mondo. Si tratta del presidente francese Emmanuel Macron, che ha esposto la sua visione in un discorso tenuto all’École de guerre in occasione del 60° anniversario della creazione della forza nucleare francese (nota come force de frappe) lo scorso 7 febbraio. L’azione politica di Macron in campo europeo è stata sempre caratterizzata da una riflessione critica sul tema della sovranità, in particolare sulla crisi della sovranità nazionale e la necessità di ricostruirla a livello europeo. Una sezione importante del discorso è dedicata all’analisi della situazione attuale del mondo che, secondo Macron, è attraversato da “profonde rotture”: una rottura strategica, un ritorno di fiamma della politica di potenza discusso sopra, una rottura politico-giuridica, “la crisi del multilateralismo e il regresso del diritto di fronte ai rapporti di forza” e una rottura tecnologica. L’Europa si trova già in mezzo a queste fratture, che non sembrano destinate a rimarginarsi ma, semmai, ad acuirsi sempre di più, con i pochi strumenti creati (da Maastricht nel 1992 fino a Lisbona nel 2007) nei vent’anni di egemonia americana, “l’epoca dei dividendi della Pace”. La decisione di toccare solo l’aspetto di sovranità statale della politica monetaria con l’introduzione dell’euro fu senza dubbio un passo rivoluzionario, importante anche dal punto di vista simbolico, ma negli altri campi la costruzione europea risponde a uno scenario mondiale che ormai non esiste più.
L’aspetto fondamentale della sovranità è che essa è legata ad un governo e, nel momento in cui gli Stati europei sono impotenti davanti alle sfide globali e, in definitiva, non riescono ad avere voce in capitolo neanche con un coordinamento europeo, per far fronte a questi fenomeni diventa di assoluta necessità un vero governo europeo, e, quindi, una sovranità europea. Solo in questo modo, affiancando una nuova sovranità europea alla ormai impotente sovranità nazionale, essa può essere veramente efficace. Secondo Macron queste due sovranità devono costruirsi (e ricostruirsi) di pari passo e, poiché non sembra ancora fattibile la creazione di un’istituzione europea a cui trasferire poteri e competenze in materia di difesa (“per molto tempo ancora l’Europa, in materia di difesa, potrà trarre la sua forza soltanto dagli eserciti nazionali”), dovrà essere ogni Paese a colmare il gap di mancati investimenti in ambito militare accumulatosi nel corso degli ultimi anni e contribuire a sviluppare una “cultura strategica condivisa”. Questo “perché lo sforzo [di bilancio] non è nulla se non si pone al servizio di una visione strategica.”
Nel suo discorso Macron presenta anche una risposta ideale alle questioni sollevate da Borrell, appoggiando fortemente la necessità che l’Europa “parli il linguaggio del potere”. Citiamo solo un esempio portato all’interno del discorso: “Per troppo tempo gli europei hanno pensato che bastasse dare l’esempio e che, disarmandosi, gli altri Stati ci avrebbero seguito. Non è vero! Il disarmo non può essere di per sé un obiettivo: devono prima di tutto migliorare le condizioni della sicurezza internazionale”. Le proposte del presidente francese per plasmare questa visione strategica europea (“l’insieme delle ambizioni concrete che vogliamo dare alla politica di sicurezza e di difesa dell’Europa”) si articolano in due direzioni. La prima è un ripensamento delle relazioni con l’alleato americano: la centralità della NATO non deve essere messa in discussione, ma “la nostra sicurezza passa inevitabilmente anche attraverso una maggiore capacità di azione autonoma degli europei.” La seconda riguarda la dissuasione nucleare: la Force de frappe assume un ruolo importante per la difesa della Francia e dell’Europa, sia perché non esiste una seria minaccia che colpisca un paese europeo senza interessare la Francia e viceversa, sia perché “le nostre forze nucleari rafforzano la sicurezza dell’Europa per la loro stessa presenza e, a questo proposito, hanno una dimensione autenticamente europea.”
Il punto centrale del discorso di Macron, che si inserisce nel solco della necessità di creare una vera “politica di sovranità” europea che complementi e fortifichi la sovranità nazionale, è l’apertura ufficiale ai paesi che vorranno assecondare questo percorso, della possibilità che le risorse nucleari francesi possano essere condivise a beneficio di altri paesi: “auspico che si sviluppi un dialogo strategico con i nostri partner europei che sono pronti sul ruolo della deterrenza nucleare francese nella nostra sicurezza collettiva. (…) Questo dialogo strategico e questi scambi contribuiranno naturalmente allo sviluppo di una vera e propria cultura strategica tra europei.” La portata di questa proposta è molto significativa poiché si pone nell’ottica della necessità del salto federale dei paesi per ottenere quel trasferimento di sovranità che garantirebbe un vero governo europeo della politica di difesa. Questo trasferimento di sovranità è l’unica modalità per consentire ai paesi europei, la cui difesa dipende oggi completamente dall’ombrello americano, di avere un’alternativa credibile per ripensare alla propria difesa.
Potrebbe sembrare assurdo che, al fine di diffondere i valori europei nel mondo sia necessario rafforzare le politiche di difesa degli Stati membri e creare una capacità difensiva a livello europeo (potenzialmente basato anche sulla dissuasione nucleare). Ma, come fa notare Macron, potremmo essere di fronte ad una falsa alternativa: “la scelta non [è] tra un assoluto morale disconnesso dalle realtà strategiche, da un lato, e un ritorno cinico al solo rapporto di forze senza diritto.” In realtà, in un contesto dove le azioni di paesi come la Cina e la Russia e, in particolare, la supremazia che la Cina ha raggiunto nello scacchiere mondiale stanno ponendo fortemente in primo piano un modello alternativo a quello europeo, modello che potrebbe diventare maggioritario, diventa sempre più attuale la necessità di un player europeo anche solo per difendere il proprio modello politico. L’obiettivo di una “instaurazione di un ordine internazionale diverso, con un governo del mondo efficiente in grado di stabilire e far rispettare il diritto” deve passare necessariamente attraverso la situazione attuale di potere. In fin dei conti uno Stato federale europeo dovrà comunque muoversi in un contesto di politica estera caratterizzato da un rapporto basato sulla bilancia del potere, ma la sua fondazione sarà un atto rivoluzionario che mostrerà che la politica e la gestione del potere a livello internazionale non si limita alla brutale contrapposizione muscolare tra Stati e sarà un passo significativo verso il raggiungimento di quell’obiettivo.
Paolo Milanesi
