Anno XXXIX, 1997, Numero 3, Pagina 178
CAMBIARE METODO
NEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA:
DAI TRATTATI DIPLOMATICI ALLA COSTITUZIONE
La Conferenza intergovernativa per la revisione del Trattato di Maastricht è stata un successo o un fallimento? Un successo, dicono alcuni, in omaggio alla regola diplomatica, valida oggi come sempre, secondo la quale il proprio paese partecipa soltanto a conferenze che hanno successo, talché il loro risultato è sempre esattamente quello al quale si mirava… Ma se si prescinde da simili cautele diplomatiche, ci si deve chiedere in base a quale criterio si può distinguere il successo dall’insuccesso. Chiediamoci dunque: tenendo conto di quanto è possibile ottenere in una normale conferenza diplomatica, si può ritenere che Maastricht II sia stata un successo? Se si considera l’entità dei mutamenti che sono stati introdotti nei Trattati da precedenti eventi di questo genere, si può dire che in questo caso il gioco sia valso la candela? In previsione delle sfide dei prossimi anni, e in particolare dell’allargamento a est, si può dire che la Conferenza intergovernativa abbia reso l’Unione europea capace di affrontare efficacemente l’«Agenda2000»? Rispetto all’obiettivo di una Comunità europea politica di natura federale, si può dire che la revisione abbia significato un passo decisivo nella giusta direzione?
Sembra di poter affermare che, indipendentemente dai dettagli del risultato della Conferenza intergovernativa — e, si noti bene, uno dei problemi principali che questa presenta sta proprio nel fatto che il suo risultato si esaurisce nei suoi dettagli —, quello che deve essere ripensato non è questo o quell’aspetto delle sue conclusioni, ma il metodo stesso con il quale sarà d’ora in poi portato avanti il processo di unificazione europea. Da qualche tempo si moltiplicano le voci di coloro che ritengono che il «metodo Jean-Monnet» non abbia più un futuro. Altri invece, prendendo atto delle limitate capacità decisionali di ogni singola Conferenza intergovernativa, parlano dell’inevitabilità di uno «sviluppo evolutivo» dei Trattati. Ci si deve quindi porre il problema di quali siano le strade pensabili e adeguate per portare l’Unione europea a diventare ciò che è nella sua vocazione di essere: una res publica accettata dai suoi cittadini come strumento per la costruzione del futuro dell’Europa.
La prima cosa della quale ci si dovrebbe ricordare è che il «metodo» di Jean Monnet era già stato concepito come un’alternativa ad un altro tentativo — fallito — di unire l’Europa. Quando Jean Monnet, nell’aprile del 1950, parlò della sua idea con il Ministro degli Esteri francese Schuman, il Congresso dell’Aja si era svolto già da un anno (l’anno prossimo ne ricorrerà il cinquantesimo anniversario). Nel maggio 1948 era fallito il tentativo rivoluzionario di creare la Federazione europea in un sol colpo, con un atto di volontà degli uomini di Stato. I movimenti che avevano promosso questo tentativo dovettero abbandonare l’iniziativa.
L’alternativa alla realizzazione immediata degli «Stati Uniti d’Europa», così come essa era stata chiesta da Churchill, fu, in un primo tempo, discussa ed elaborata in seno all’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa prima che Jean Monnet ne facesse un progetto preciso e realizzabile. La formula elaborata in seno al Consiglio d’Europa si componeva di tre parti. Si sottolineava in primo luogo l’esigenza di una vera autorità politica europea comune, cioè di un nucleo o motore istituzionale; questo doveva, in secondo luogo, essere dotato di un potere reale, le sue decisioni dovevano costituire norme di validità immediata e la loro esecuzione non doveva dipendere dalla buona volontà di questo o quello Stato membro; in terzo luogo, il suo potere doveva essere limitato ad un ristretto numero di settori e per questo essere accettabile per gli Stati membri.
L’alternativa di un’autorità politica con poteri limitati ma reali rappresentò l’idea-forza di Jean Monnet e Robert Schuman. Ma dietro questa idea se ne celava un’altra, che ne avrebbe dovuto costituire l’elemento dinamico. Le competenze, che all’inizio avrebbero dovuto essere limitate, erano destinate ad ampliarsi progressivamente ad un numero crescente di settori, in un processo che avrebbe condotto ad una Federazione europea in grado di agire in tutti i comparti della politica europea e non soltanto in quei pochi ai quali gli Stati membri, gelosi della loro sovranità, sarebbero stati disposti a rinunziare.
Questa strategia dell’integrazione, al di là delle sfumature, è stata quella che ha guidato il processo fino ad oggi, fino a Maastricht e a Maastricht II, e di fatto non è nulla di diverso dallo «sviluppo evolutivo dei Trattati». E si deve dire che il «metodo Jean Monnet» ha avuto un indubbio successo, malgrado alcuni fallimenti (come la caduta della Comunità europea di difesa nel 1954). E’ anzi proprio il suo successo che costituisce oggi il problema principale di questa strategia di integrazione. Grazie al suo successo essa è giunta al limite delle sue potenzialità.
Uno sguardo allo sviluppo dei Trattati europei chiarisce questa affermazione. La prima «Comunità europea» che, secondo la formulazione del Consiglio d’Europa, era rimasta limitata a poche competenze, e in particolare ai due settori del carbone e dell’acciaio, è stata integrata da altri trattati, che hanno sancito la nascita di altre «comunità» dotate di altre e più estese competenze: l’Euratom che, anche se con poco successo, doveva consentire lo sfruttamento su scala europea dell’energia atomica e di altre forme di energia e di tecnologia; e la Comunità economica europea, destinata a evolvere con il progetto del Mercato unico e le politiche connesse (come per esempio la politica della concorrenza e quella del commercio esterno) fino all’ultima conseguenza del Mercato comune, la moneta unica.
Nell’Atto Unico europeo si trovano già riuniti in un unico documento quattro parti di trattato — o trattati parziali. Si è aggiunta alle competenze precedenti la «Cooperazione politica europea» (riguardante la politica estera). E con il Trattato di Maastricht il libro dei trattati europei si è arricchito di nuovi capitoli: si è aggiunta la «Collaborazione in materia di giustizia e di affari interni» e i protocolli aggiuntivi hanno assunto una dimensione e un’importanza tali (si pensi allo Statuto della Banca centrale europea) da acquisire lo status di veri e propri trattati autonomi. Invece che di sei trattati o parti di trattato si può parlare, semplificando alquanto, di «tre pilastri», che riguardano rispettivamente la politica economica, la politica estera e di sicurezza e la politica interna e di giustizia.
In tutte le principali svolte del processo era valsa la regola che i trattati esistenti venissero completati e ampliati, o che ad essi venissero aggiunti nuovi trattati o nuove parti, ma che essi non fossero mai fusi e coordinati in un unico testo. In questo modo è nato un paesaggio accidentato e disuguale, composto di molti trattati e parti di trattato, con procedure decisionali del tutto diverse a seconda dei trattati o delle parti di trattato dalle quali erano previste. In questo modo il «metodo Jean Monnet», da un certo punto di vista ha, al più tardi con il Trattato di Maastricht, raggiunto il suo scopo: è nato un sistema politico europeo che in realtà è in grado di affrontare quasi tutti i compiti europei, che copre tutti i settori politici che hanno una dimensione europea.
Lo scopo di Jean Monnet è stato raggiunto: dove sta dunque il problema? Il problema sta nell’esistenza di una res publica europea che in realtà non è affatto pubblica. Una molteplicità di trattati già di per sé complicati non può costituire il fondamento sul quale si realizza una vera consonanza tra i cittadini e il sistema politico, nella misura in cui questo sistema politico pretende di essere democratico (o di volerlo diventare). Il fondamento di quello che in Europa si intende per un sistema politico legittimo è l’idea della sovranità popolare, del popolo, dei cittadini, come origine del potere. E il contratto che i cittadini e il sistema politico stipulano per il trasferimento e l’esercizio del potere politico è di solito — e questa affermazione non è messa in dubbio da nessuno — una costituzione.
Da principio il processo di «comunitarizzazione» messo in moto da Jean Monnet non richiedeva certamente ancora una costituzione. Fino agli anni ‘70 si poteva discutere se le Comunità europee non fossero soltanto associazioni funzionali tra più Stati interessati, che non necessitavano di alcuna legittimazione democratica al di là di quella che ricevevano dai parlamenti degli Stati membri. Ma una Unione europea con un mercato comune e una moneta comune — e quindi anche con una politica economica comune —, con una politica estera e di sicurezza comune e con politiche interne e di giustizia coordinate, e in parte comuni, è diventata senza dubbio una formazione politica così completa da potersi ritenere di natura quasi statuale. Né può sussistere più alcun dubbio circa il fatto che i cittadini europei sono coinvolti in tale misura nel modo in cui questo sistema gestisce il potere politico da potere e dovere a buon diritto rivendicare per questo potere un fondamento diverso dall’intrico di trattati cui si è accennato.
Ed è proprio perché il metodo dell’integrazione graduale ha raggiunto il limite entro il quale esso aveva la capacità di trasferire porzioni di potere politico al livello europeo che un cambiamento di metodo si impone. Questa non è una critica al metodo delle Conferenze intergovernative, o a coloro che fino ad oggi hanno negoziato i trattati. Al contrario, il problema di un cambiamento di metodo si pone soltanto oggi perché ormai attraverso il metodo delle Conferenze intergovernative è stato ottenuto tutto ciò che si poteva ottenere. E il bilancio che se ne può trarre è considerevole: un intero, completo sistema politico di natura quasi statale. E’ proprio questo che richiede un ordinamento costituzionale, e questo non si può creare attraverso uno «sviluppo evolutivo» dei Trattati realizzato mediante ulteriori Conferenze intergovernative.
Già nel 1986 una tuttora preziosa raccolta di documenti di Walter Lipgens poteva intitolarsi «45 anni di lotte per la Costituzione europea». La rivendicazione di una costituzione europea non è affatto una novità, tanto che essa fu avanzata fin da prima che avesse inizio il processo di integrazione graduale. Questo fatto presenta nella situazione attuale vantaggi e svantaggi. E’ un vantaggio che il discorso relativo alla Federazione europea abbia perduto ogni tonalità rivoluzionaria. E’ uno svantaggio che l’assuefazione ad esso corrisponda alla nota inefficacia di questo discorso, che rientra tra quelli che suscitano reazioni di benevola condiscendenza perché vengono considerati del tutto innocui in quanto lontani dalla realtà.
E questo è uno svantaggio perché oggi la richiesta di una costituzione europea si pone con ben altra urgenza rispetto a tutta la restante storia dell’unificazione europea. Il problema è oggi di piena attualità e deve uscire dall’ambito dei desideri innocui perché irrealistici. L’intensità con la quale dovunque vengono discussi i compiti decisionali dell’Unione europea, la drammatica diminuzione del consenso per l’«Europa», parlano da sé. E l’argomento, spesso usato, secondo il quale i conflitti che hanno luogo sulle decisioni europee sono un buon segno, perché dimostrano che l’Unione europea è un sistema di natura quasi statale e di efficacia immediata, parla ulteriormente a favore dell’instaurazione di un ordine costituzionale.
Si deve dire peraltro che vi è un altro motivo per il quale la richiesta di un cambiamento di metodo nel processo di integrazione, che sostituisca un processo costituente alle Conferenze intergovernative, non è poi così rivoluzionaria. Ed è che il cambiamento di metodo è già iniziato. Si tratta di combinare e completare i diversi approcci. Si tratta inoltre di fare del cambiamento di metodo un principio al quale ci si ispira volutamente, e non qualcosa che viene attuato occasionalmente e in modo quasi inconsapevole. E si tratta infine di interrogarsi sugli strumenti da adottare per evitare che le trattative all’interno di «gruppi di riflessione» o di comitati di natura diplomatica allontanino la prospettiva di un coinvolgimento dei cittadini nella costruzione europea. A questi tre aspetti — approcci esistenti sin da ora, loro sistematizzazione e strumenti per la loro messa in pratica — sono dedicate le considerazioni che seguono.
Il metodo della pura e semplice giustapposizione di trattati formalmente autonomi è stato violato per la prima volta nel 1965, allorché le istituzioni dei tre trattati allora esistenti furono fuse. Questa tendenza divenne più chiara con l’Atto Unico europeo che, nel 1985, raggruppò i trattati sotto un unico mantello. E infine il Trattato sull’Unione europea, cioè il Trattato di Maastricht, ha realizzato un’ulteriore unificazione, al di là dell’Atto Unico, dei trattati e delle parti di trattati precedenti. L’inquadramento effettuato dal Trattato sull’Unione europea è senza dubbio il segno della presa di coscienza che senza qualche forma di legame la complicazione determinata dall’aumento del numero dei trattati e delle parti di trattato avrebbe dato luogo a spinte disgregative. Ma nel caso del Trattato di Maastricht il legame fu realizzato «in qualche modo», senza essere guidato da un piano preciso. L’unificazione dei Trattati non è organica, ma riguarda soltanto la struttura formale dei testi.
Il secondo segnale di un cambiamento di metodo rispetto all’integrazione attuata mediante un’estensione graduale delle competenze è l’ormai unanime riconoscimento che le Conferenze intergovernative non devono più trasferire nuove competenze all’Unione europea. Questo vale prima di tutto per l’ulteriore evoluzione dei trattati. Ancora il Trattato di Maastricht aveva aggiunto alle competenze della Comunità europea elementi dell’importanza dell’Unione economica e monetaria, aveva trasformato la Collaborazione politica europea nella Politica estera e di sicurezza comune e configurato la cooperazione nel settore della giustizia e della politica interna. Con Maastricht II invece la regola, seguita fin dal 1950, secondo la quale ogni cambiamento dei trattati ha come oggetto l’estensione dell’integrazione europea a nuovi settori politici è stata, quantomeno in linea generale e per un lungo periodo di tempo, invalidata.
Essa è stata sostituita da un’altra massima: i trattati non devono essere estesi, ma semplificati e resi più efficaci. Essi devono essere semplificati mediante la riduzione delle molteplici e complesse procedure decisionali che prevedevano precedentemente a poche procedure meno complesse; e resi più efficaci mediante la restrizione della regola dell’unanimità e la previsione della possibilità per gruppi più ristretti di Stati di prendere decisioni più avanzate senza esserne impediti da una minoranza, o da uno solo di essi. Si tratta di una possibilità che, sotto la denominazione di «flessibilità», è diventata il problema centrale della riforma.
La fine dell’estensione delle competenze e la ricerca della semplificazione e dell’aumento di efficacia sono chiari segni di un cambiamento di metodo. Resta il fatto che i risultati del cambiamento sono stati di poco conto perché si è preteso di mettere in pratica il metodo nuovo con strumenti vecchi. Ma su questo si dovrà tornare.
Il terzo sintomo di uno «strisciante» cambiamento di metodo è costituito dalla crescente importanza che sta assumendo nell’Unione europea il principio di sussidiarietà. Si tratta di un indizio decisivo dell’adozione di un criterio nuovo rispetto al passato per la divisione del potere tra Stati ed Europa. Il metodo di Jean Monnet consisteva nell’assegnare un numero ristretto di competenze alla responsabilità comunitaria, e di lasciare le altre — che costituivano la maggioranza — agli Stati. Si trattava di una divisione verticale del potere. Al contrario, il principio di sussidiarietà presuppone una divisione orizzontale del potere. In molti settori vi è il coinvolgimento congiunto dell’Unione europea e degli Stati, e ciò si realizza attraverso diverse procedure di decisione e di collaborazione.
Il principio di sussidiarietà si è fatto strada nel funzionamento della Comunità europea da tempo, in ultima analisi fin dalla fondazione della CEE, nella quale gli Stati disponevano, attraverso il Consiglio dei Ministri, di un potere decisionale maggiore di quello che avevano nella CECA. In generale vige la regola che, con alcune eccezioni, i settori attribuiti più tardi alla Comunità presentano un grado di integrazione inferiore rispetto a quelli che le erano stati attribuiti in precedenza: nei settori di competenza della Comunità europea il grado di integrazione è più alto che nell’ambito della Politica estera e di sicurezza comune; in quest’ultima (che risale pur sempre alla Cooperazione politica europea) esso è più alto che nella politica interna e di giustizia, ecc. In questo fenomeno incomincia ad intravedersi il fatto che il metodo dell’integrazione graduale ormai da tempo non procede più secondo il semplice schema del progressivo trasferimento di competenze, bensì secondo quello della collaborazione tra il livello dell’Unione e quello degli Stati membri guidata dal principio di sussidiarietà.
In questo modo però, che i sostenitori del principio di sussidiarietà ne siano consapevoli o meno, si è eretto un principio federale a criterio dello sviluppo dell’Unione europea. Infatti il principio di sussidiarietà ha come presupposto delle strutture federali, e in particolare l’esistenza di diversi livelli decisionali organicamente collegati l’uno con l’altro. Per converso è lecito concludere che il metodo di Jean Monnet non era in fondo così federalista. Esso tendeva piuttosto a realizzare un accentramento europeo, anche se all’inizio soltanto nell’ambito di alcuni settori specifici. Con l’aumento del numero di questi settori si poneva nei fatti il problema della «federalizzazione», un problema al quale rispondeva in parte il principio di sussidiarietà.
I diversi trattati, o parti di trattato, sono già riuniti, anche se in modo insoddisfacente, e quindi non sono più privi di connessioni l’uno con l’altro; le competenze dell’Unione europea si sono in ultima analisi estese a tutti i settori che hanno una dimensione europea; e la regola secondo la quale viene distribuito il potere non è più quella del «questo a me, questo a te» ma consiste in una cooperazione (pre-)federale organizzata secondo il principio di sussidiarietà. In questo modo l’esigenza di cambiare il metodo dell’integrazione graduale ha già ricevuto in buona parte una risposta dalla realtà, anche se esso non è stato sostituito da un altro metodo, ma tutt’al più da soluzioni pragmatiche e per lo più prive di un preciso orientamento.
Bisogna ora che il cambiamento di metodo, la cui necessità si è già fatta valere nella realtà, diventi un principio consapevolmente perseguito. Al posto del vecchio metodo deve esserne adottato uno nuovo. E’ questo il problema cruciale del processo di integrazione in questo momento di cambiamento e di crisi.
A questo scopo è necessario ricorrere ad uno strumentario nuovo. Le Conferenze intergovernative non sono in grado di controllare il cambiamento. I governi, nel loro complesso, non costituiscono il corretto punto di partenza per la soluzione dei nuovi compiti: devono entrare nel gioco la società europea, i popoli europei, i cittadini d’Europa e, tra questi, non soltanto i destinatari delle campagne di informazione dei governi, della Commissione o del Parlamento, ma i soggetti attivi e indipendenti che di fatto controllano il processo di unificazione europea.
E’ opportuno ribadire che non si tratta qui di formulare una critica radicale del processo di integrazione così come esso si è svolto fino ad ora, né di coloro che, negoziando, lo hanno portato avanti: al contrario essi hanno fatto quanto era in loro potere, e chiedere a diplomatici e funzionari che facciano una costituzione europea significherebbe misconoscere i loro doveri e le loro competenze. Una forza costituente non può nascere che dalla società, attraverso l’impegno delle forze sociali organizzate in gruppi ed associazioni.
Va da sé che la vera e propria formulazione della costituzione deve essere affidata ad una rappresentanza legittima del popolo o dei popoli europei. Ciò non può accadere in seno alla società in quanto tale, ma deve nascere nello spazio esterno allo Stato e da esso essere trasportato in quello statale. Per questo compito viene in questione il Parlamento europeo, per il quale peraltro questa rivendicazione non è per nulla nuova. Si tratterebbe soltanto di riprendere le iniziative costituzionali già portate avanti in seno ad esso. In ogni caso, il Parlamento europeo è il ponte tra i cittadini europei e «la loro» Europa, è la «rappresentanza popolare» che deve far propria la rivendicazione costituente.
Non si tratta per definizione di decidere in anticipo quale natura questa costituzione dovrà avere. Essa dovrà sorgere dall’impegno della società civile europea. Il concetto di «costituzione» vuol quindi designare soltanto un contratto fondamentale tra cittadini ed Europa che può assumere forme diverse.
Ciò non toglie che in questo contratto dovranno essere contenuti tre elementi essenziali: in primo luogo l’Unione europea dovrebbe riconoscere i diritti fondamentali dell’uomo e del cittadino, nonché i fini che i cittadini europei le chiedono di perseguire. In secondo luogo dovrebbe emergere dal documento quali sono i settori nei quali dovrà e potrà operare l’Unione europea, e se e come essa dovrà collaborare in questi campi con gli Stati membri. Qui si colloca il principio di sussidiarietà. E in terzo luogo deve apparire da questo contratto fondamentale agli occhi del cittadino interessato quali soggetti avranno il potere di prendere quali decisioni: in altre parole i cittadini e l’Europa della politica devono concordare la struttura istituzionale dell’Unione e le sue procedure decisionali.
Come già si è accennato, questa richiesta non è che la conseguenza di iniziative prese ormai da tempo, degli esitanti tentativi di fondere i trattati, del processo ormai definitivamente concluso di trasferimento delle competenze, dell’importanza crescente del principio di sussidiarietà. Spetta al Parlamento europeo assumersi questo compito. I cittadini europei sono abbastanza insoddisfatti dell’Unione europea da essere spinti a sottrarle del tutto il loro consenso se questa svolta non fosse compiuta.
La richiesta di una costituzione europea è sempre stata giusta, ma mai urgente. Per questo essa veniva accettata in linea di principio, ma rimaneva senza conseguenze. Oggi la rivendicazione è diventata urgente. Governi, diplomatici e funzionari hanno portato avanti l’integrazione fino a fame un sistema quasi statale con un’originale impronta federale, che ora deve essere affidato ai cittadini europei per venirne legittimato. L’Europa ha bisogno di un nuovo contratto fondamentale tra i cittadini e la politica.
Hartmut Marhold
