Anno XXXIX, 1997, Numero 1, Pagina 37
PACE E DISARMO
Per orientarsi nell’analisi sulla situazione dell’ordine mondiale è forse utile partire da tre domande. A che punto è oggi il superamento del bipolarismo? Che tipo di distensione è in atto? Qual è la politica che USA e Russia stanno perseguendo?
Fin dagli anni Cinquanta i federalisti hanno messo in evidenza i limiti ed i rischi dell’evoluzione in senso bipolare dell’ordine mondiale, ed hanno indicato sia l’obiettivo intermedio del multipolarismo, da perseguire attraverso la creazione della Federazione europea, sia l’obiettivo finale del governo mondiale. Questo punto di vista ha consentito di distinguere nei decenni successivi gli aspetti innovativi da quelli tradizionali della distensione e del disarmo.[1] Oggi, a distanza di oltre dieci anni dall’avvio dell’ultima fase di distensione fra USA e URSS, non si vede ancora all’orizzonte la nascita di un nuovo ordine multipolare né tantomeno di un embrione di governo mondiale parziale, e diventa ancora una volta importante riflettere su quella distinzione.
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Come è noto l’ultimo Vertice di Helsinki si è chiuso con l’impegno russo-americano di ridurre entro il 2007 di circa l’80% i rispettivi arsenali nucleari strategici. Questa decisione, che negli anni Ottanta sarebbe stata salutata come un punto di svolta nei rapporti fra le due superpotenze, ora, nonostante gli sforzi compiuti da Clinton e Eltsin per presentarla ancora come tale, è passata quasi inosservata. La ragione è presto spiegata prendendo in considerazione alcune delle dichiarazioni congiunte sottoscritte a Helsinki ed in particolare tre di queste (una quarta dichiarazione riguarda l’impegno russo-americano per la ratifica della Convenzione sulle armi chimiche ed una quinta dichiarazione riguarda la cooperazione economica). Richiamiamone brevemente i contenuti.
Dichiarazione sulla sicurezza europea. Con questa dichiarazione si riconosce l’importanza dell’OSCE, come «il solo quadro in cui garantire la sicurezza europea su un piano di parità di tutti gli Stati», ma senza precisare alcun obiettivo di rafforzamento istituzionale e sempre nel rispetto della sovranità degli Stati e del loro diritto di scegliere i mezzi per assicurarsi la sicurezza. Si ribadisce che per gli USA l’elemento chiave per garantire la sicurezza europea resta l’allargamento della NATO, mentre la Russia conferma la sua contrarietà a questa prospettiva.
Dichiarazione sulla riduzione degli armamenti nucleari. Si tratta del documento congiunto più significativo, ma anche più contraddittorio. Clinton e Eltsin hanno concordato lo slittamento di un anno dei termini di riduzione fissati dall’accordo START II. Ciò, essi sostengono, potrebbe accelerare la ratifica del Trattato da parte della Duma russa. Per contro, per loro stessa ammissione, la modifica del calendario del Trattato richiederà una nuova travagliata ratifica da parte del Congresso USA. Questo elemento non è secondario se si considera che l’accordo siglato a Helsinki prevede che solo dopo che il Congresso USA e la Duma russa avranno ratificato lo START II, potranno iniziare i negoziati per un nuovo accordo, lo START III, per ridurre il numero delle testate nucleari strategiche a 2000-2500 per parte entro il 31 dicembre 2007. Questa dichiarazione ricorda infine con soddisfazione il prolungamento del Trattato di non proliferazione nucleare e l’avvio delle ratifiche del bando degli esperimenti nucleari, ma non definisce alcuna strategia per l’eliminazione completa del rischio nucleare.
Dichiarazione sulla difesa nucleare strategica e di teatro. Con questo documento USA e Russia, nel ribadire la comune volontà di rispettare gli accordi sulla difesa anti-missile, tolgono il veto incrociato all’installazione dei cosiddetti missili nucleari di difesa di teatro, purché non vengano usati contro l’altra superpotenza: «Entrambe le parti devono avere la possibilità di schierare ed installare sistemi di difesa basati su missili di teatro». Su questo punto, nel corso della conferenza stampa svoltasi alla fine del Vertice il Presidente Clinton ha precisato che questi missili dovrebbero servire per «proteggere i nostri amici, ivi compresi quelli in Russia, la quale sa quale uso ne faremmo nel caso dovessimo proteggere in futuro delle nostre truppe».
Come si vede Clinton e Eltsin hanno proposto obiettivi di breve e medio periodo che vanno ancora nel senso delle proposte di riduzione degli armamenti degli anni Ottanta, ma hanno rinunciato a pronunciarsi sul lungo periodo.[2] Essi si sono limitati infatti a riaffermare un metodo, quello del progressivo disarmo, che complessivamente lascia a USA e Russia circa cinquemila testate nucleari strategiche, senza proporre un piano politico.
Vale la pena di ricordare che, seppure partendo da due punti di vista opposti, Reagan e Gorbaciov negli anni Ottanta avevano presentato all’opinione pubblica mondiale i rispettivi piani di disarmo parziale di breve e di medio periodo come passi verso il disarmo totale. L’obiettivo comune era quello di abolire entro la fine del secolo la minaccia nucleare. Il programma di Reagan prevedeva infatti l’abolizione delle armi nucleari potenziando la difesa spaziale, mentre quello di Gorbaciov, articolato in tre fasi di disarmo, proponeva un accordo universale sul bando della costruzione di armi nucleari entro la fine del 1999. Queste proposte avevano avuto il merito di rilanciare, per la prima volta dopo la fine della seconda guerra mondiale, l’obiettivo della riforma delle istituzioni internazionali, e di porsi nell’ottica di un ordine mondiale privo dell’incubo nucleare. Il fatto che progressivamente esse abbiano perso vigore è una conferma dell’analisi fatta negli anni Ottanta dai federalisti, in cui si sottolineava come il piano di Gorbaciov avrebbe potuto essere realizzato solo in un quadro di progressivo superamento del governo bipolare del mondo e dell’ingresso dell’Europa sulla scena internazionale.
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Che significato bisogna dunque attribuire all’attuale atteggiamento di USA e Russia, che mette in primo piano gli obiettivi di riduzione degli armamenti nucleari di breve e medio periodo, ma ignora quelli di lungo periodo? Innanzitutto va sottolineato come, rinunciando ad affrontare il vero nodo da sciogliere sul terreno della sicurezza mondiale, quello dell’abolizione del rischio della guerra, USA e Russia ripropongono, in primo luogo agli Europei, le politiche del vecchio ordine bipolare.
Questa rinuncia non è solo il frutto di una scelta russo-americana. Siamo infatti di fronte ad una più generale difficoltà della politica di pensare il futuro e a precise responsabilità politiche degli Europei che, per la seconda volta negli ultimi cinquant’anni, esitano a cogliere l’opportunità di contribuire alla nascita di un nuovo ordine mondiale. Il risultato è facilmente constatabile. Da un lato la fine della guerra fredda, con il conseguente allentamento della tensione fra le superpotenze, ha reso meno imminente e apocalittico il rischio delle armi nucleari, sia agli occhi degli apparati militari e politici, sia a quelli delle opinioni pubbliche nazionali. D’altro lato, la lentezza con la quale si stanno affermando nuove unità regionali nella politica internazionale, e in primo luogo l’Unione europea, ha indotto molti a pensare — non solo Clinton e Eltsin, ma anche gli stessi attori dei processi di unificazione regionale — che il futuro della sicurezza mondiale dipenda ancora in larga misura da un surrogato dell’ordine bipolare: la leadership USA affiancata da una politica di benign neglect della potenza russa.
Alla luce di queste considerazioni i risultati del vertice di Helsinki possono dunque essere considerati come un sintomo del mutamento di percezione del rischio nucleare e della guerra, e come una conferma della sfiducia russo-americana nei confronti della nascita di un nuovo ordine multipolare. Ma vediamo di analizzare separatamente questi due aspetti.
Per quanto riguarda il mutamento di percezione dei rischi cui va incontro l’umanità, si può notare come sia ormai diffusa l’idea che la fine della corsa agli armamenti nucleari rappresenti anche la fine della minaccia nucleare. Per esempio, un recente studio sul futuro dell’arsenale nucleare USA condotto dai maggiori esperti americani ha concluso che la pace dipende ormai dalla capacità delle potenze nucleari di effettuare un’adeguata manutenzione degli arsenali nucleari senza ricorrere a nuovi esperimenti. Si tratta di un giudizio che è solo apparentemente tecnico, perché in realtà si fonda su di un punto di vista genericamente favorevole al disarmo, ma che prescinde da qualsiasi strategia politica per raggiungere quell’obiettivo.[3]
Questo studio si basa sull’ipotesi che la vera corsa agli armamenti si è sviluppata con particolare forza solo per un ventennio, negli anni Quaranta e Cinquanta. Dopodiché si è spenta lentamente in tre stadi: negli anni Sessanta si sono esauriti i presupposti scientifici alla corsa agli armamenti dopo lo sviluppo della bomba all’idrogeno; negli anni Settanta si è spenta la motivazione militare, dopo che sono stati sperimentati sistemi di lancio particolarmente insidiosi ed invulnerabili come quelli basati sui sommergibili; negli anni Ottanta sono venute meno le ragioni politiche quando si è diffusa la consapevolezza dei rischi ecologici ed economici della minaccia nucleare. Il fatto sorprendente è però costituito dal fatto che, come ammette uno degli autori di questo rapporto, nonostante non si possa ancora ritenere che la fine della corsa agli armamenti rappresenti anche la fine della guerra, ci si illude di poter mantenere la pace contando sulla buona volontà delle potenze nucleari.
A questo proposito occorre però domandarsi se è lecito sottovalutare gli aspetti contraddittori che caratterizzano ancora l’attuale fase distensiva. Sul piano scientifico e militare non si è affatto giunti alla fine della rincorsa fra tecniche di difesa e di offesa. Lo dimostra il fatto che il bando degli esperimenti nucleari attraverso l’esplosione di ordigni è ormai sostituibile, almeno da parte delle grandi potenze nucleari, con esperimenti simulati in laboratorio.[4] Sul piano politico, se è vero che la terribile forza distruttiva delle armi nucleari ha imposto una certa convergenza delle ragioni di Stato delle potenze nucleari, è altrettanto vero che nessuna di queste — l’unica eccezione è il Sudafrica, che non deve, per il momento, far fronte a nessuna minaccia regionale o globale — ha rinunciato al possesso di quelle armi e quindi alla politica di deterrenza.
Siamo quindi di fronte ad una difficile transizione da un vecchio ad un nuovo ordine, in cui il processo di disarmo è evidentemente una condizione necessaria per avviare e consolidare quel clima di fiducia e di collaborazione fra gli Stati indispensabile per creare le istituzioni della pace. Ma siamo ancora lontani dall’aver raggiunto il punto di non ritorno sulla strada della costruzione della pace.
Per quanto riguarda la crescente sfiducia nei confronti della nascita di un nuovo ordine multipolare, è invece necessario constatare che l’assenza della Federazione europea gioca ormai un ruolo sempre più negativo. L’Europa degli Stati nazionali non solo non è più in grado, da tempo, di svolgere un ruolo attivo per garantire la sicurezza internazionale, ma rischia ormai di diventare una potenziale causa di instabilità e di disordine. Si sta infatti manifestando una crescente sfiducia nei confronti della capacità degli Europei di garantire a lungo stabilità, sicurezza e democrazia sullo stesso continente europeo. Questa sfiducia è emersa anche nel corso della conferenza stampa indetta da Clinton e Eltsin al termine del loro Vertice. «Dobbiamo riconoscere che ci saranno nuove minacce alla sicurezza in Europa», ha detto Clinton, «lo abbiamo visto in Bosnia e in altre vicende traumatiche di carattere etnico, religioso o razziale che avete avuto ai vostri confini. Lo vedete persino nelle continue dispute tra gli Stati membri della Comunità europea». E così ha risposto Eltsin ad un giornalista che gli domandava che cosa ne pensava di un’eventuale adesione della Finlandia alla NATO: «La Russia rispetta la Finlandia come Stato in quanto Stato neutrale che non si allinea a nessun blocco». Ancora più brutale è stato il giudizio espresso dal Segretario di Stato Albright di fronte ad una Commissione del Senato americano quando, per spiegare le ragioni dell’allargamento della NATO, ha detto: «L’allargamento è necessario per proteggerci dalla prossima guerra in Europa» (23 aprile 1997).
La conseguenza inevitabile di questa situazione è che gli USA e la Russia non possono ancora rinunciare, nel breve e medio periodo, ad includere l’Europa nella sfera della propria sicurezza e quindi inevitabilmente nei calcoli delle rispettive politiche militari. E’ quindi comprensibile che in un simile contesto gli USA cerchino di perseguire la stabilità e la sicurezza attraverso la riaffermazione del loro ruolo di leadership globale, mentre la Russia aspiri, a causa del suo indebolimento, a gestire la propria politica europea ed asiatica con una politica di partnership con gli USA. E’ inoltre evidente che queste politiche, non ponendosi nell’ottica di un significativo rafforzamento in senso sovranazionale delle istituzioni internazionali, coltivano l’illusione di estendere nel tempo il vantaggio russo-americano in campo militare rispetto agli altri Stati. L’aspetto insidioso di questa situazione sta proprio nel fatto che, poiché tutto ciò è per il momento compatibile con la politica di riduzione degli enormi arsenali accumulati in passato, è possibile presentare il disarmo come un fine in sé, e non come un passaggio obbligato sulla strada della pace. Ora, se non si ristabilisce il nesso fra politiche di disarmo e politiche per la costruzione della pace, il rischio della restaurazione in Europa di un governo bipolare, seppure attenuato, diventa inevitabile.
Per gli Europei una simile restaurazione significherebbe l’accettazione di un nuovo periodo di subordinazione alle scelte russo-americane in campo internazionale e di un pericoloso ritardo nella transizione verso un nuovo ordine mondiale. In questo quadro i conflitti di interesse fra gli Stati rischierebbero di acuirsi. La situazione cambierebbe invece radicalmente qualora gli Europei decidessero di fondare uno Stato federale europeo. In questo caso si aprirebbero infatti nuove prospettive per una distensione stabilmente innovativa, il cui obiettivo non potrebbe più essere quello di prolungare la supremazia militare di questa o quella potenza a livello globale o regionale, ma piuttosto quello di avviare una politica di partnership mondiale fra Europa, USA, Russia, e Giappone (allargata anche alla Cina e all’India), per creare le premesse del governo mondiale.
Ma perché questo accada è urgente che gli Europei prendano coscienza del fatto che il destino della distensione e della pace dipende sempre di più dalla loro volontà di trasformare l’Unione in un vero Stato federale, e non dai vertici russo-americani.
Franco Spoltore
[1] Si veda in proposito l’editoriale «Distensione tradizionale e distensione innovativa», in Il Federalista, XXX (1988).
[2] Si veda in proposito l’editoriale «Prime riflessioni sul Piano Gorbaciov», in Il Federalista, XXVII (1985).
[3] Si veda in proposito l’articolo di Freeman Dyson, «The Race is Over», apparso su The New York Review of Books, Vol. XLIV, N. 4, March 6, 1997. Dyson fra l’altro scrive: «La stabilizzazione è un prerequisito essenziale per la sparizione di tutte le armi. Una volta che si sarà consolidato un regime di controllo degli arsenali, le armi saranno meno importanti a livello nazionale ed internazionale, ed acquisiranno le qualità che uno stabile deterrente nucleare dovrebbe avere: terrore, lontananza, silenzio. Gradualmente, nel ventunesimo secolo, queste armi diventeranno sempre meno rilevanti per l’ordine internazionale, in un mondo turbolento ed affamato. E verrà il tempo in cui le armi nucleari verranno considerate come degli inutili relitti di un’era passata, come i cavalli dei reggimenti di cavalleria, da esibire solo durante le parate. Quando le armi nucleari saranno considerate assurde ed irrilevanti, potremo anche liberarci di loro… Ma il giorno in cui questo accadrà è ancora lontano, troppo lontano per essere previsto, forse un centinaio d’anni. Fino ad allora, dobbiamo convivere con loro il più responsabilmente e tranquillamente possibile… L’abolizione della guerra è l’obiettivo finale, ma ancora più lontano dell’abolizione delle armi nucleari».
[4] Una settimana dopo aver firmato il Trattato per il bando degli esperimenti nucleari, il Presidente Clinton ha autorizzato un aumento delle spese federali (da 18 a 191 milioni di dollari) per verificare in laboratorio l’efficienza e l’affidabilità delle armi nucleari già costruite e per effettuare nuovi esperimenti sull’uso dei lasers negli esperimenti nucleari (Scientific American, dicembre 1996). Da parte sua la Russia, per sfruttare le opportunità offerte dal bando degli esperimenti nucleari, sta cercando di acquisire sul mercato internazionale sistemi di elaborazione più potenti per mantenere un’efficienza ed un’affidabilità del proprio arsenale nucleare paragonabili a quelle USA (Comitato per la sicurezza nazionale del Congresso USA, 15 aprile 1997).
