Anno XXXII, 1990, Numero 2 - Pagina 166
VERSO UN GOVERNO SOVRANNAZIONALE DELL’EMERGENZA ECOLOGICA*
L’emergenza del problema ecologico è ormai percepita soprattutto nei suoi aspetti mondiali e globali e rappresenta, insieme al pericolo dell’olocausto nucleare, la sfida che l’umanità deve affrontare per sopravvivere. Ma la risposta a questa sfida si è finora affidata a strumenti inadeguati: in campo internazionale alla leva tradizionale della politica estera; in campo nazionale alle politiche di protezione e conservazione del patrimonio naturale. Questi strumenti hanno contribuito a creare le condizioni minime per una maggiore fiducia reciproca fra gli Stati nel campo dei provvedimenti ecologici, ma hanno lasciato invariati i termini dell’emergenza ecologica su scala globale. A questo proposito si può osservare che, per quanto riguarda i limiti della politica estera, è contraddittorio riconoscere la crescente interdipendenza del mondo senza cercare di creare le condizioni affinché il problema ecologico diventi un aspetto di una politica interna comune mondiale; per quanto riguarda invece le politiche di conservazione e protezione ambientali, occorre prendere atto del fatto che la natura in quanto tale, cioè nel suo aspetto spontaneo, selvaggio ed incontaminato, non esiste più in nessuna parte del mondo. Quello che esiste invece è un ecosistema mondiale umanizzato e in larghissima parte urbanizzato, per governare il quale è necessario avere una efficace politica globale del territorio articolata ai diversi livelli.
Nel momento in cui lo scontro ideologico e militare fra democrazia e comunismo sta lasciando il campo ad una nuova fase di distensione fra USA e URSS, appare sempre più chiaro che il vero ostacolo da superare sulla strada della costruzione di un mondo sicuro, giusto e democratico è il nazionalismo in tutte le sue manifestazioni. Se per esempio la Comunità europea non riuscirà a superare questo ostacolo trasformandosi in una vera Unione, non potrà dotarsi di una efficace politica ecologica. Lo stesso si può dire per quanto riguarda l’Est europeo e l’URSS e, a maggior ragione, per il mondo intero, in cui l’esistenza di oltre centocinquanta Stati che pretendono di difendere un’anacronistica sovranità è incompatibile con la necessità di avviare una politica di sviluppo globale ecologicamente sostenibile.
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In un rapporto redatto da alcuni esperti tedeschi per conto della Commissione europea sono state analizzate le probabili conseguenze per l’ambiente in seguito alla realizzazione del mercato unico europeo nel ‘92. Gli autori del rapporto si domandano se «sia il caso di sostenere un ulteriore incremento del tasso di sviluppo con la costituzione del mercato unico», e osservano come «in una serie di casi specifici i confini tutt’oggi esistenti sono determinanti per il rispetto di norme legislative all’interno dei paesi membri, soprattutto quando si considerano i controlli effettuati per evitare il traffico di rifiuti pericolosi, per la salvaguardia di certi prodotti, per far rispettare delle norme fiscali tese a favorire una maggiore sensibilizzazione ecologica nel comportamento dei cittadini». Il rapporto sottolinea poi come, per effetto della liberalizzazione, la creazione del mercato unico indurrebbe un aumento della circolazione dei mezzi di trasporto su strada e della produzione di energia elettrica tali da far aumentare sensibilmente – entro il 2010 – l’emissione di sostanze inquinanti per l’atmosfera. Dopo aver messo in guardia contro questi pericoli il rapporto delinea lo scenario politico-economico che potrebbe invece trasformare il mercato unico in una occasione di riconversione ambientale europea. Per quanto riguarda le condizioni politiche gli estensori del rapporto giudicano che, «se le decisioni in ambito di politica ambientale venissero delegate ai singoli Stati membri, potrebbe verificarsi una situazione in cui in alcuni paesi verrebbero osservate norme molto rigide per la protezione dell’ambiente e della qualità della vita, mentre in altri ciò non avrebbe luogo, con le immaginabili conseguenze che un fatto simile comporterebbe. In caso contrario potrebbe essere creato un ambito decisionale che elabori una griglia operativa cui i paesi membri devono attenersi, tenendo in considerazione le esigenze e le obiettive condizioni delle realtà locali». E infine, «è improbabile che i danni ambientali aumentino nella stessa misura in cui aumenterà la crescita economica: ciò dipenderà dal modo in cui verranno condotte le attività economiche che verranno sostenute con la costituzione del mercato unico, con riferimento agli effetti che questa unione monetaria avrà sull’ambiente e alla diffusione sul territorio di tali effetti» (i corsivi sono miei).
Il responso di questi esperti sull’impatto ambientale della creazione del mercato unico non è meno cauto e guardingo del responso che a suo tempo altri esperti diedero a proposito degli effetti negativi che avrebbero prodotto sul livello di vita degli Europei la creazione della Comunità e del Sistema monetario europeo. Ma se non ci si lascia ingannare dalla confusione, che non è solo terminologica, fra mercato unico e unione economica e monetaria, bisogna dire che il rapporto non fa che ribadire quali sono i costi ecologici del mantenimento di dodici politiche nazionali in un mercato non sottoposto ad un efficace controllo democratico e legislativo.
In effetti, e l’esperienza lo dimostra, nelle vere unioni di Stati le cose procedono diversamente. Fu proprio per colmare un vuoto legislativo in materia ambientale e in una situazione di crescente inquinamento ed anarchia legislativa da parte di Stati membri e metropoli che gli USA intrapresero circa trent’anni orsono la strada della regolamentazione su scala federale delle norme antinquinamento. Nonostante negli Stati Uniti il problema ecologico oggi sia ben lungi dall’essere stato risolto, e nonostante i tentativi di reintrodurre politiche di laissez faire in materia ecologica, la pianificazione federale statunitense ha fatto sì che allo sviluppo economico non corrispondesse un peggioramento generalizzato della situazione ecologica. I risultati sono significativi. Rispetto a vent’anni fa negli Stati Uniti vive il 25% in più di popolazione – lo stesso aumento percentuale è previsto per la popolazione mondiale nei prossimi venti, trent’anni –, il PNL è aumentato di cinque volte, circolano più automobili e sono mediamente aumentati i consumi. Nello stesso periodo i maggiori fattori di inquinamento atmosferico hanno subito drastiche riduzioni. Grazie quindi alle leggi federali approvate dal Congresso USA a partire dalla metà degli anni Sessanta le diverse politiche ambientali locali e statali, già avviate da alcune città alla fine del secolo scorso, sono state inquadrate in un ambito federale. Ed è significativo il fatto che il Presidente dell’EPA (Environment Protection Agency, istituita nel 1970 a seguito dell’adozione del Clean Air Act) abbia lo scorso anno dichiarato che i risultati sarebbero stati migliori se ci fosse stato nel frattempo un miglior coordinamento fra i diversi livelli di governo – città, Stati e Unione – e se la cooperazione internazionale per far fronte alle emergenze ecologiche delle piogge acide, dell’effetto serra e dell’inquinamento dei mari fosse avanzata più rapidamente.
Il caso americano e quello europeo mostrano come la battaglia per far fronte all’emergenza ecologica può essere combattuta con successo solo facendo procedere in sintonia lo sviluppo economico e tecnologico con il rafforzamento di politiche federali attraverso unioni di Stati. La controprova di questa affermazione la si può constatare osservando come lo sfruttamento sconsiderato delle risorse naturali e l’aumento dei costi ecologici vada di pari passo con il sottosviluppo e con l’esasperazione dell’accentramento burocratico all’interno, accompagnato dall’isolamento nei confronti del resto del mondo. In un mondo sempre più interdipendente, queste situazioni sono destinate a ripercuotersi prima o poi a livello mondiale, come insegna la posizione assunta da alcuni paesi invia di sviluppo – tra cui Cina, India, Arabia Saudita e la stessa Unione Sovietica –, i quali hanno in diverse occasioni dichiarato di non poter sostenere da soli i costi di una riconversione ecologica delle loro produzioni. Ancora una volta questo dimostra come il contesto per spezzare il circolo vizioso che lega il sottosviluppo alla crisi ecologica non è nazionale, ma mondiale.
Il caso dell’URSS è emblematico. Considerando solo l’aspetto ecologico, e tralasciando quindi i risvolti economici e politico-militari, del periodo della stagnazione, cioè del ventennio 1965-85, è indubbio che gli incalcolabili danni ambientali prodottisi in URSS, di cui l’incidente di Chernobyl costituisce ancora oggi il più drammatico esempio anche per gli effetti che ha prodotto nel resto del mondo, sono in larga parte spiegabili con il fallimento del progetto – in parte per scelta del sistema sovietico, in parte imposto dalla situazione internazionale – di perseguire lo sviluppo e il benessere del popolo sovietico indipendentemente dal grado di sviluppo scientifico-tecnologico e dal grado di interdipendenza raggiunti nel resto del mondo. Il caso dell’URSS dimostra tra l’altro l’importanza del fattore tempo nel dotarsi delle giuste istituzioni politiche per affrontare la sfida ecologica. E’ infatti soprattutto nel corso dei soli ultimi vent’anni che l’URSS ha accumulato ritardi decisivi. I prossimi venti, trent’anni sono considerati altrettanto cruciali per fare le giuste scelte a livello mondiale in campo ecologico.
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L’accesso e lo sfruttamento delle risorse naturali e del territorio sono sempre stati strategici per garantire la sicurezza degli Stati. Ma mentre in passato questi potevano spingersi sino alla guerra condotta in loro nome, nell’era nucleare non possono ricorrere in modo credibile a questa minaccia a meno di non trascinare il mondo intero in un conflitto mondiale che segnerebbe la fine dell’umanità. Lo prova il fatto che su questioni strategiche come lo sfruttamento dei fondi degli oceani, lo sfruttamento dell’Antartide e quello dello spazio – che solo alcuni decenni fa avrebbero giustificato, nella logica della ragion di Stato, il ricorso alla guerra –, si è preferito percorrere la strada della diplomazia internazionale e degli accordi in seno all’ONU. Questo significa che: a) la ragion di Stato, pur non rinunciando a perseguire i suoi obiettivi nazionali, è però costretta a perseguirli con mezzi più politici e meno violenti rispetto al passato; b) a livello mondiale agisce già un sistema di relazioni internazionali, una sorta di governo internazionale, che però non è democratico ed è condizionato ancora in larga parte dai rapporti fra le superpotenze; c) l’ONU, nonostante la sua inadeguatezza, costituisce il quadro istituzionale mondiale al quale tutti i popoli, a differenza di quanto accadde per la Società delle Nazioni fra le due guerre, fanno riferimento.
L’interdipendenza a livello mondiale sta dunque orientando verso nuovi obiettivi la ragion di Stato degli Stati nazionali. Se fino a pochi decenni fa l’obiettivo principale della ragion di Stato era quello di massimizzare la potenza di ogni singolo Stato al fine di assicurare in primo luogo la sicurezza nazionale, oggi l’interesse prioritario degli Stati è diventato quello di favorire la cooperazione internazionale e l’instaurazione delle condizioni minime che garantiscano la sicurezza reciproca. L’interesse comune dell’umanità alla sopravvivenza incomincia a condizionare l’esercizio della ragion di Stato. E’ in nome di questo interesse che gli Stati europei, perduta la sovranità assoluta dopo la seconda guerra mondiale, si sono incamminati sulla strada della messa in comune delle risorse strategiche negli anni Cinquanta – carbone e acciaio –, ed è sempre per questo che le due superpotenze, USA e URSS, constatata l’impossibilità di uscire vincitori dal confronto, hanno avviato la nuova fase di distensione nei rapporti internazionali.
E’ quindi alla luce di questo mutamento che è necessario inquadrare anche il problema ecologico.
La cooperazione internazionale – trattati, accordi, convenzioni – è il modo in cui si manifesta oggi il governo internazionale del mondo e il modo in cui gli Stati cercano di affrontare le emergenze della sicurezza militare ed ecologica senza rinunciare alla sovranità. Ma se l’impossibilità della guerra nucleare è all’origine della nuova fiducia che viene riposta nella prospettiva di poter governare il mondo con gli strumenti della diplomazia e della legge internazionale, allo stesso modo è facile constatare i limiti di questo governo del mondo. A questo proposito basta brevemente considerare i tre ambiti internazionali in cui si tenta di affrontare il problema ecologico.
L’ambito europeo. L’accordo franco-tedesco per la messa in comune del carbone e dell’acciaio, che portò alla creazione della CECA nel 1951, non avrebbe avuto il significato storico che tuttora gli viene riconosciuto nel mondo se, da un lato, non fosse stato inquadrato fin dall’inizio in un progetto di unificazione politica ed economica del continente e se, dall’altro, non fosse stata avviata una battaglia, tuttora in corso, per la creazione di istituzioni democratiche sovrannazionali europee. Al di fuori di questo contesto l’accordo franco-tedesco si sarebbe risolto in un ennesimo fallimento. Dal 1979, dopo la prima elezione diretta del Parlamento europeo, i problemi della gestione degli aspetti continentali dell’emergenza ecologica sono finalmente inquadrabili nell’ambito di una legislazione e di Agenzie federali europee sotto il controllo del Parlamento europeo.
La battaglia ecologista nei paesi della Comunità può dunque essere condotta ad un livello più avanzato che in altre parti del mondo, ma ciò a condizione che: a) il Parlamento europeo, un organo democraticamente eletto a livello continentale, e non i governi, abbia l’ultima parola per quanto riguarda la Costituzione dell’Unione europea e quindi per quanto riguarda la legislazione dell’Unione anche in campo ecologico; b) venga sconfitta, con l’avvio immediato dell’unione economica e monetaria, la prospettiva di diluire la Comunità in un’area di libero scambio nell’ambito della quale l’esasperazione della concorrenza porterebbe inevitabilmente ad un aggravamento della situazione ecologica su scala continentale e, di conseguenza, su scala mondiale.
L’ambito pan-europeo. Gli accordi di Helsinki costituiscono dal 1975 il quadro di cooperazione internazionale anche in materia ambientale, ed hanno prodotto nel 1979 una prima forma di collaborazione fra i 35 paesi firmatari dell’Accordo: la Convenzione sulla limitazione delle emissioni considerate responsabili delle piogge acide. Nel 1985, con l’opposizione di Polonia, Gran Bretagna e Stati Uniti, la Commissione creata in seno alla Convenzione proponeva l’obiettivo della riduzione del 30% delle suddette emissioni entro il 1993. Si tratta evidentemente delle prime forme di collaborazione intergovernativa avviate prima del disgelo fra USA e URSS. Questo esempio mostra come gli accordi di Helsinki possano davvero diventare il quadro istituzionale di una politica ecologica della Casa comune europea, creando per esempio una Agenzia paneuropea per l’ambiente e l’energia sull’esempio di quanto è stato fatto con la Comunità del carbone e dell’acciaio negli anni Cinquanta. Questa Agenzia dovrebbe però trasformarsi in una Agenzia federale sottoposta al controllo di un’assemblea parlamentare pan-europea.
L’ambito mondiale. «La Comunità europea era una sogno di pochi federalisti cinquant’anni fa. L’Autorità internazionale dei mari prevista dalla Legge del mare adottata nel 1982 da 119 Stati, era un’utopia solo vent’anni fa. Qualcosa si sta muovendo». Questo commento, del 1983, di Elisabeth Mann Borgese, rispecchia bene la situazione attuale a livello mondiale per quanto riguarda il governo dell’ambiente. In effetti qualcosa si sta muovendo, ma troppo lentamente. La Convenzione sulla Legge del mare non solo non è ancora entrata in vigore, ma proprio in questi mesi è nuovamente in discussione all’ONU per definire ruolo, competenze e potere di sanzione dell’Autorità, del tribunale speciale, del segretariato. La Convenzione sulla Legge del mare è qualcosa di più dei soliti trattati e può avere nell’immediato futuro una funzione strategica per promuovere un’accelerazione nella riforma dell’ONU. Non solo perché essa afferma il principio della necessità di salvaguardare una parte del «patrimonio comune del genere umano» con un’Autorità mondiale, che costituirebbe un embrionale governo sovrannazionale con poteri di sanzione e di gestione di risorse proprie, ma anche perché la sua sfera di competenza, per il fatto che è impossibile non considerare le relazioni esistenti fra risorse marine, terrestri ed atmosferiche, «rischia» già, secondo molti governi, fra cui anche gli USA, di operare un importante trasferimento di sovranità dal livello nazionale a quello sovrannazionale.
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Questi esempi confermano come il governo del mondo fondato sulla cooperazione internazionale possa essere sì utile per instaurare un clima di maggiore fiducia fra gli Stati, ma anche come esso sia insufficiente per affrontare efficacemente i problemi mondiali. A questo proposito bisogna però osservare come, quanto più la cooperazione internazionale lascia irrisolti i problemi globali, tanto più si apre la possibilità di avviare un’azione politica per: a) rivendicare la necessità di trasferire al livello sovrannazionale parte della sovranità nazionale; b) chiedere che siano delle istituzioni controllate democraticamente, e non i governi, a decidere; c) chiedere di riformare l’ONU.
Mentre la cooperazione internazionale è destinata ad essere alimentata dall’azione dei governi e dal semplice estendersi dell’interdipendenza, non esiste ancora un forte movimento politico capace di agire a favore della creazione di un governo sovrannazionale mondiale, ma esiste solo una moltitudine di organizzazioni federaliste, pacifiste ed ecologiste non governative che cercano di darsi una strategia mondiale in ordine sparso. Il rafforzamento organizzativo di un simile movimento deve rappresentare il primo obiettivo da perseguire se si vogliono promuovere delle iniziative che favoriscano la transizione dalla cooperazione internazionale al governo sovrannazionale del mondo. Il primo contributo dei federalisti europei per avviare un dibattito su questi temi consiste proprio nel rilanciare a livello mondiale: a) l’obiettivo indicato già nel 1941 nel Manifesto di Ventotene e per il quale cominciarono a battersi i federalisti guidati da Spinelli durante la seconda guerra mondiale, e cioè l’obiettivo della creazione di un «solido stato internazionale», vale a dire di una Federazione mondiale; b) la strategia politica federalista che ha portato la Comunità europea alle soglie della federazione.
Franco Spoltore
* Relazione presentata al Convegno «Ecologia come problema globale», tenutosi a Pavia il 28-29 aprile 1990.
