Anno LVII, 2015, Numero 3, Pagina 196
L’EUROPA E LA PROSPETTIVA
DELLA DIFESA COMUNE
L’Unione europea, ormai, è circondata da un arco di aree politicamente instabili, che si estende dai paesi del Nord Africa fino al Medio Oriente e ai paesi dell’Europa dell’Est: si tratta di un quadro che minaccia gravemente la sicurezza dei paesi europei.[1]
Sul fronte meridionale, le regioni nordafricane e mediorientali sono dilaniate dai conflitti in Libia e in Siria, mentre prosegue l’avanzata dell’autoproclamato Stato islamico, che sfrutta l’esistenza degli “Stati falliti” nell’area del Sahara/Sahel, nel Corno d’Africa, fino ad inserirsi nei conflitti civili che persistono in Nigeria e in Congo. Le ripercussioni sul continente europeo sono forti, sia per gli ingenti flussi migratori verso l’Europa, sia per la minaccia di possibili attacchi da parte delle organizzazioni terroristiche quali l’ISIS e Al-Qaeda.
Sul fronte orientale, i paesi europei sono coinvolti nelle tensioni tra l’Alleanza atlantica e la Russia, che rievocano scenari da Guerra fredda: all’allargamento della sfera d’influenza della NATO fino alle immediate frontiere russe, al riarmo di alcune basi americane e al dispiegamento di forze aggiuntive, all’esecuzione della grande esercitazione militare Trident Juncture 2015 in chiave anti-russa si contrappongono le infiltrazioni delle truppe russe in Ucraina, l’annessione della Crimea, il posizionamento di missili balistici a Kaliningrad, alle porte dell’Europa, l’indicazione da parte di Putin dell’espansione della NATO come principale minaccia per la sicurezza nazionale, cui si aggiungono le reciproche invasioni degli spazi aerei e delle acque territoriali. Le tensioni nei confronti della Russia hanno inoltre fatto emergere la fragilità delle forniture energetiche europee.
I paesi limitrofi dell’Unione europea sono quindi ben lontani dal costituire quello “spazio di prosperità e buon vicinato fondato sui valori dell'Unione e caratterizzato da relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione" auspicate, a partire dal 2003, nell’articolo 8 del Trattato sull’Unione europea (TEU). In tale contesto, è palese l’incapacità da parte dell’Unione europea e degli Stati membri di esercitare un ruolo attivo nello scenario internazionale.
Il moltiplicarsi delle tensioni e dei conflitti esige però che gli europei imparino ad assumersi maggiori responsabilità e che riportino nell’agenda europea le questioni inerenti alla sicurezza e alla difesa. E’ sin dal fallimento del progetto della Comunità europea di difesa (CED) nel 1954 che gli Stati europei hanno deciso di preservare la propria sovranità nel campo della difesa e di gestire le questioni internazionali con un approccio puramente intergovernativo. Oggi possiamo constatare che questa scelta ha fortemente penalizzato la difesa europea. Essa ha prodotto una frammentazione delle strutture militari europee e del mercato europeo della difesa che comporta gravissime inefficienze economiche, penalizza la competitività delle industrie europee e, in ultima analisi, impedisce all’Unione europea di esercitare un ruolo autonomo di peace and security provider nello scenario mondiale, oltre che di garante degli interessi strategici dei cittadini europei.
* * *
Le forze europee, sebbene operino quasi esclusivamente all’interno di contingenti internazionali, sono finanziate, gestite e strutturate su base nazionale.
I finanziamenti delle missioni comuni si basano su fondi erogati dagli Stati europei in proporzione al loro PIL nazionale, nell’ambito del meccanismo Athena, finanziato al di fuori del bilancio dell’UE. Questi fondi coprono principalmente le spese per la fase preparatoria delle operazioni militari, come la creazione e la gestione del Quartier generale e la sistemazione delle infrastrutture. Si tratta, tuttavia, di una fetta generalmente piuttosto piccola dei costi totali delle missioni, circa il 10-15%[2] Le missioni EUFOR Chad/Car e EUNAVFOR Atalanta, per esempio, sono finanziate dal fondo europeo rispettivamente con 120 e 8,4 milioni di euro per un costo totale stimato di 1 miliardo e 400 milioni.[3] La quasi totalità delle spese è quindi ripartita su base nazionale, secondo il principio costs lie where they fall, secondo il quale ogni Stato copre i costi della propria missione.
Le strutture di comando, i programmi di addestramento e la produzione di armi ed equipaggiamenti rimangono di competenza dei singoli Stati. Una tale frammentazione dei sistemi militari europei non consente lo sviluppo di economie di scala di cui invece godono le forze armate degli Stati Uniti e, considerata l’entità di questo genere di costi, contribuisce ad un’importante dispersione di risorse.[4] Recenti studi hanno evidenziato che gli europei sviluppano e producono 154 diversi tipi di equipaggiamento (tra cui 14 diversi tipi di carri armati, 16 tipi di caccia, 13 tipi di sottomarini convenzionali, ecc) contro i 27 totali prodotti dagli americani:[5] per ogni grande progetto statunitense gli europei ne hanno cinque, ognuno dei quali beneficia di un quinto dei fondi che avrebbe potuto ottenere, potenzialmente, in caso di sviluppo comune europeo. Anche gli apparati militari di ultima generazione, come gli Unmanned Aircraft System (UAS), vengono moltiplicati: i paesi europei stanno utilizzando, o hanno in fase di progettazione e produzione, 71 diversi UAS, contro i 14 degli Stati Uniti.
Nel tentativo di attenuare l’impatto economico della duplicazione, l’Agenzia di difesa europea ha promosso diverse iniziative nell’ambito del cosiddetto pooling and sharing, ossia della condivisione degli assetti. Affinché queste iniziative diano risultati efficienti, tuttavia, è necessario che gli Stati europei condividano la stessa visione politica, le stesse ambizioni militari e che esista un sufficiente livello di fiducia reciproca. Potenzialmente si tratta di tematiche che hanno un forte impatto sulla sovranità degli Stati europei e perciò sono considerate particolarmente sensibili.[6] I governi europei preferiscono pertanto altre modalità di accordi, in particolare le iniziative bilaterali o le cooperazioni tra alcuni paesi europei come quella tra i paesi nordici Svezia, Finlandia, Norvegia, Danimarca e Islanda, l’accordo tra Olanda, Belgio e Lussemburgo o il reggimento di fanteria a cui contribuiscono Italia, Grecia, Turchia, Albania, Bulgaria e Romania.
Dal 2004, su iniziativa franco-anglo-tedesca nell’ambito della Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), è stato introdotto il concetto di Battle Group (BG) per incrementare l’integrazione militare e superare le iniziative bilaterali. Il BG consiste in una piccola unità militare multinazionale che è in grado di agire rapidamente e in modo flessibile per tamponare una situazione di crisi, prima dell’invio di un contingente maggiore. Ogni semestre uno Stato agisce da principale contributore e si assume la responsabilità di guidare tutto il processo. Nonostante le numerose crisi umanitarie e di sicurezza di questi anni, in particolare nella Repubblica Centrale Africana, in Mali, in Libia e in Congo, non è stato ancora impiegato alcun BG e la presenza di semestri rimasti vuoti nella programmazione dei prossimi anni indica la perdita di interesse nei confronti di questo strumento.[7] Secondo Angelien Eijsink, capo della delegazione olandese alla Conferenza interparlamentare per la PESC/PSDC dell’aprile 2014, il mancato sfruttamento del BG è da imputare principalmente alle divergenze strategiche nazionali europee, alle differenti procedure decisionali nazionali in fatto di dispiegamento di forze militari e ai costi elevati che ricadono sugli Stati partecipanti; quindi, di fatto, alla mancanza di una chiara volontà politica a livello europeo.[8]
La frammentazione su base nazionale delle forze armate penalizza fortemente anche il mercato della difesa. Lo sviluppo di questo mercato riveste un’importanza strategica, in quanto costituisce l’infrastruttura tecnologica e industriale per la produzione e la diffusione dei beni e dei servizi a disposizione delle forze armate. I progetti per le difesa, inoltre, sono quelli a più alto impatto e contenuto innovativo: Internet o il sistema satellitare GPS, ad esempio, sono nati nell’ambito della ricerca per la difesa degli Stati Uniti. La penalizzazione di questo mercato ostacola, quindi, anche le ricadute civili di progetti ad alto contenuto tecnologico e l’accesso alle nuove tecnologie.
Per l’importanza strategica e per il livello di riservatezza della materia, il settore della difesa è rimasto escluso dal processo di integrazione del mercato unico europeo, restando fortemente frammentato in 28 mercati nazionali. Gli Stati preferiscono acquistare armamenti di produzione nazionale ed impedire la competizione con i fornitori esteri.[9]
L’aumento del livello tecnologico e del costo di sviluppo degli armamenti e, al contempo, le riduzioni dei budget nazionali per la difesa hanno tuttavia reso evidente le difficoltà degli Stati europei di finanziare da soli progetti di alto profilo. Alcuni Stati europei hanno quindi costituito dei consorzi per la realizzazione di armamenti come il caccia Eurofighter Typhoon (sviluppato a partire da una collaborazione tra Regno Unito, Germania, Italia e Spagna), il quadrimotore Airbus A-400M Atlas (progettato e realizzato dal consorzio europeo EADS/Airbus di cui fanno parte Francia, Germania, Regno Unito e Spagna) o gli elicotteri Eurocopter Tyger (di progettazione e realizzazione franco-tedesca) e l’NH-90 (realizzato dal consorzio NHIndustry, costituito da Regno Unito, Italia, Francia, Germania e Olanda). Questi progetti portati avanti in un quadro continentale consentirebbero alle industrie europee di compiere notevoli passi avanti nella ricerca e nello sviluppo di tecnologie. Il loro successo dipende, però, dal superamento di difficoltà che derivano dalla struttura dei consorzi, basati sulla cooperazione tra gli Stati. Questa non basta ad impedire il prevalere degli egoismi e delle rivalità nazionali, che si traducono in ritardi, lievitazione dei costi e incertezza nel raggiungimento degli obbiettivi. E’ ciò che è accaduto ad ambiziosi progetti come il lanciatore Ariane 5 o il sistema satellitare Galileo.
Nel 2013, l’84% del materiale per la difesa è stato reperito entro i confini nazionali.[10] Questo impedisce agli Stati europei di sfruttare i vantaggi economici che derivano dall’economia di scala e penalizza la crescita dell’industria militare dalla quale dipendono le capacità operative delle forze armate e, in ultima analisi, la stessa politica di difesa europea.
L’Unione europea, complessivamente, è al secondo posto nel mondo per quanto riguarda la spesa per la difesa, tuttavia non costituisce la seconda potenza militare.[11] Le azioni militari europee, al contrario, si dimostrano inefficaci. Ad esempio, in occasione degli interventi militari nel Chad nel 2008 e in Libia nel 2011 è emersa la carenza di munizioni ad alta precisione, di rifornimento aereo e di infrastrutture necessarie per la logistica, mancanze a cui hanno poi fatto fronte gli Stati Uniti. Una situazione molto simile si era verificata precedentemente nella guerra del Kosovo, che aveva visto 30.000 interventi aerei americani su un totale NATO di 38.000.[12] Anche le più recenti operazioni in Libia e in Siria dimostrano che nessun paese europeo è più in grado di condurre, senza il sostegno degli Stati Uniti o della NATO, operazioni di media e alta intensità. La capacità di intervento rapido di jet ed elicotteri d’attacco o per il trasporto di mezzi e truppe è a livelli molto ridotti rispetto al minimo indispensabile, inferiore al 50%, in molti Stati europei[13] e, in generale, il “deficit di difesa”, che consiste nel gap tra le capacità militari possedute dagli Stati e quelle necessarie per la difesa dei propri interessi,[14] continua a crescere.
Le inefficienze economiche che derivano dall’assenza di una difesa comune europea sono divenute più preoccupanti a seguito dell’impatto della crisi economica, che ha spinto i governi europei a ridurre i budget della difesa, quando la tendenza globale ha visto invece un aumento delle spese militari. Nell’Unione europea la spesa totale per la difesa tra il 2005 e il 2014 è diminuita del 9%, riducendosi all’1,15% del PIL; nello stesso periodo la Cina ha aumentato la spesa militare del 167%, la Russia del 97% (di cui un terzo dedicato al nucleare),l’India del 39% e il Brasile del 41%.[15] Questi paesi, che non soffrono delle inefficienze europee, stanno colmando rapidamente il gap che li separa dalle potenze occidentali. In particolare la Cina ha dichiarato di voler raggiungere il livello di spesa degli Stati Uniti (anche se ad oggi questo è ancora pari ad un quarto di quella americana e nel 2014 ammontava al 2,1% del PIL contro il 3,5% degli USA).[16]
La maggior parte dei governi europei è convinta di poter tagliare le spese militari contando sul fatto che gli Stati Uniti continueranno a garantire la sicurezza dei loro paesi, incentrando pertanto le proprie politiche in ambito della difesa sulla logica “NATO-first” e privilegiando buoni rapporti bilaterali con Washington. In realtà, è velleitario adottare questa logica da Guerra fredda a ormai 20 anni dalla sua conclusione. I tagli alla spesa pubblica che hanno ridotto le capacità militari statunitensi, il disimpegno in Iraq e in Afghanistan, lo spostamento del focus strategico americano verso l’Asia per contenere la Cina stanno mettendo in dubbio l’affidabilità del sostegno americano nelle questioni militari europee. Lo stesso governo statunitense, alla luce dei suoi nuovi interessi strategici e delle proprie difficoltà nella risoluzione dei conflitti nell’area mediorientale, sta spingendo l’Europa ad integrare la propria difesa e ad assumersi maggiori responsabilità in campo militare, ritenendo che “a stronger European defence will contribute to a stronger NATO”.[17]
Nel 2014 si è registrato il picco storico della spesa militare mondiale, pari a 1.767 miliardi di dollari.[18] I trend di spesa delle diverse potenze globali e regionali riflettono l’orientamento verso un sistema internazionale multipolare, in cui l’Europa non può più permettersi di sottrarsi alle proprie responsabilità, delegando agli Stati Uniti, nel quadro della NATO, il compito di rappresentare l’intero blocco occidentale.
Come Spinelli aveva anticipato in seguito al fallimento del progetto della CED, senza una struttura federale europea l’unico ruolo che gli Stati europei avrebbero potuto giocare nel mondo sarebbe stato quello di “Stati tributari del comandante atlantico”.[19] A questo proposito è esemplare il caso dell’Afghanistan: fino al 2008, gli europei hanno speso nel loro insieme in Afghanistan praticamente quanto gli Stati Uniti (4.7 miliardi di dollari contro 5 miliardi di dollari[20]). Tuttavia gli Stati europei hanno avuto un’influenza minima sull’evoluzione delle strategie in quell’area vitale per la loro sicurezza. Mantenendo le proprie strutture nazionali, gli Stati europei si dimostrano incapaci di esercitare un peso politico all’interno della NATO e finiscono per subire le politiche dettate dagli interessi dello Stato più forte, cioè gli USA, che non sempre coincidono con quelli europei. Nei più recenti coinvolgimenti della NATO in Libia ed in Ucraina, risulta evidente il contrasto tra gli interessi americani e quelli dei paesi europei e l’inconsistenza dell’Unione europea, che ha consentito agli Stati Uniti di far leva opportunisticamente sugli interessi nazionali particolari di alcuni dei paesi membri dell’UE.
D’altra parte, quando gli Stati europei non sono protetti dallo scudo americano subiscono la volontà delle altre potenze mondiali, come accade con la Russia, oppure sono coinvolti loro malgrado nelle crisi che colpiscono il Vicino Oriente e l’Africa, come dimostra la crisi migratoria.
Ciò che sta accadendo ai confini dell’Europa rende sempre più necessario riempire questo vuoto di potere. Solo diventando un polo autonomo della politica mondiale l’Europa restituirà agli europei la possibilità di influire in modo efficace sulle questioni globali, rendendo possibile un equilibrio internazionale più stabile e pacifico.
Negli ultimi anni sono stati avanzati numerosi appelli sulla necessità di istituire un esercito e un apparato difensivo comune, anche da parte di personalità istituzionali, come il Presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker, l’Alto rappresentante Federica Mogherini o il Ministro tedesco delle finanze Schaeuble. L’esercito europeo è considerato uno obiettivo militare capace di rappresentare un deterrente ai conflitti, di esercitare una prevenzione attiva e, al tempo stesso, in grado di “dare forma ad una politica estera e di sicurezza comune che permetta all’Europa di assumersi responsabilità nel mondo”.[21]
Purtroppo i vertici del Consiglio europeo focalizzati sulla questione della difesa europea, l’ultimo dei quali si è tenuto lo scorso autunno, non si sono conclusi con una concreta roadmap che spinga verso una qualsivoglia evoluzione della difesa dell’Unione europea e non hanno nemmeno introdotto sostanziali novità in materia. L’approfondimento della questione è stato nuovamente posticipato a giugno 2016, quando l’Alto rappresentante presenterà la nuova Strategia europea globale sulla politica estera e di sicurezza.
L’inerzia dei governi europei nel superare l’attuale situazione della difesa europea si è manifestata anche recentemente in seguito all’attivazione, per la prima volta nella storia, dell’articolo 42.7 del TUE, invocato da François Hollande dopo gli attentati di Parigi del 13 Novembre. Come ha dichiarato l’Alto rappresentante Federica Mogherini, “l’aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso” che gli Stati membri sono obbligati a fornire alla Francia non si è tradotto in una nuova missione comune o in una spinta verso l’approfondimento della PESC e della PSDC. I leader dei paesi europei hanno dato il via a consultazioni bilaterali con il governo francese, che, ancora una volta, hanno portato alla luce le divergenze di visione in merito al tipo di strumenti e di sostegno che i paesi sono disposti a dare e le loro differenti posizioni sul conflitto siriano.[22]
Il problema fondamentale della difesa europea è pertanto di natura politica. I vantaggi economici e strategici che deriverebbero dall’integrazione della difesa europea (il risparmio, il miglior impiego delle risorse, la riduzione delle duplicazioni, l’acquisizione di armamenti d’avanguardia, lo sviluppo del mercato della difesa e delle industrie europee, l’innovazione tecnologica) non trovano corrispondenza nella volontà politica dei governi degli Stati membri.
Ogni proposta di maggiore integrazione in ambito militare resta lettera morta se non affronta la delicata questione della cessione di sovranità e della ripartizione dei poteri tra le istituzioni nazionali e quelle europee. Ciò è chiaramente possibile solo nell’ambito dei paesi dell’eurogruppo che hanno già avviato il processo di trasferimento della sovranità in ambito monetario. Un esercito europeo degno di questo nome comporta il potere di prendere decisioni strategiche, di procurarsi le risorse per realizzarle e di intraprendere azioni militari, richiede cioè un governo europeo. Risulta perciò difficile immaginare cessioni reali di sovranità in ambito militare senza affrontare da subito il tema della legittimazione democratica dei nuovi poteri assegnati alle istituzioni europee, in particolare i poteri legislativi e di controllo sul bilancio e sull’azione di governo.
Laura Filippi
[1] Steven Blockmans e Giovanni Faleg, More Union in European Defence, report finale della task force del Centre for European Policy Study presieduta da Javer Solana, febbraio 2015.
[2] Proposta di risoluzione del Parlamento europeo sul finanziamento della politica di sicurezza comune del 22 aprile 2015. Testo consultabile online all’indirizzo http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-2015-0136+0+DOC+XML+V0//IT#title1.
[3] CSF-IAI, I costi della non-Europa della difesa, ricerca a cura di Valerio Briani, aprile 2013, pp. 11 e 12.
[4] CSF-IAI, I costi della non-Europa della difesa, op. cit., p. 13.
[5] Domenico Moro, Costo della non Europa della difesa o costo della non-difesa nazionale, Il Federalista, 56, n. 3 (2014), p. 293.
[6] CSF-IAI, I costi della non-Europa della difesa, op. cit., p. 13.
[7] CSF-IAI, I costi della non-Europa della difesa, op. cit., p. 15.
[8] Filippo Maria Giordano, Quali prospettive per la sicurezza europea? Modelli d’integrazione e ipotesi di cooperazione, Centro studi sul federalismo, giugno 2015.
[9] CSF-IAI, I costi della non-Europa della difesa, op. cit., p. 20.
[10] In defence of Europe, nota strategica dello European Political Strategy Centre, giugno 2015, p. 3.
[11] Ibidem.
[12] Domenico Moro, Costo della non Europa della difesa…, op. cit., p. 289.
[13] In defence of Europe, op. cit., p. 3.
[14] Anand Menon, e Nick Witney, After Paris: What price European defence?, European Council on Foreign Relations, novembre 2015.
[15] In defence of Europe, op. cit., p. 3.
[16] SIPRI Military expenditure database,2014.
[17] NATO, Wales Declaration on Transatlantic Bond, settembre 2014.Ciò non significa però che le frequenti richieste degli USA agli europei di aumentare il loro contributo alla NATO siano accompagnate dalla disponibilità a concedere maggiori responsabilità nelle posizioni di comando dell’organizzazione. Questa tendenza può pertanto indebolire la prospettiva di una difesa europea autonoma.
[18] http://www.rivistaeuropae.eu/esteri/sicurezza-2/la-spesa-militare-cresce-ma-non-in-europa.
[19] Altiero Spinelli, Promemoria sul Rapporto provvisorio presentato nel luglio 1951 dalla Conferenza per l’organizzazione di una Comunità europea della difesa, citato in Giovanni Salpietro, Attualità della CED, Il Federalista, 56, n. 3 (2014), p. 237.
[20] Jeremy Shapiro e Nick Witney, Towards a Post-American Europe: a power audit of EU-US relations, European Council on Foreign Relations, ottobre 2009.
[21] Jean-Claude Juncker in un'intervista pubblicata l’8 marzo dal domenicale tedesco Welt am Sonntag.
[22] http://www.rivistaeuropae.eu/esteri/sicurezza-2/paris-attacks-eu-solidarity-does-not-mean-integration/.
