Anno LVI, 2014, Numero 1-2, Pagina 125
IL RUOLO DELLO STATO
NELL’ECONOMIA GLOBALIZZATA
Lo Stato è il principale promotore e regolatore dei processi economici che avvengono all’interno dei suoi confini. Ma lo sviluppo economico costante ed equilibrato di un paese poggia in larga parte sul commercio internazionale di beni e servizi. Questo è ancora più vero da quando la relativa stabilità politica internazionale, l’apertura dei mercati nazionali, la caduta delle barriere doganali e la rivoluzione digitale e delle comunicazioni hanno reso possibile la formazione della cosiddetta “economia globalizzata”.
In questi ultimi due decenni, che alcuni studiosi preferiscono definire di “economia semi-globalizzata” (ovvero un mondo in cui ciascuna nazione non è né totalmente isolata né totalmente integrata rispetto alle altre nazioni; un mondo in cui i confini, le frontiere e le distanze geografiche e culturali hanno un peso tutt’altro che trascurabile[1]), è stato teorizzata dal pensiero liberista l’inutilità del ruolo dello Stato, e la necessità di un ritiro della presenza pubblica dall’economia. Si è arrivati a negare la funzione della politica industriale da parte dei governi, e a considerare dannosa persino la regolamentazione dei mercati da parte dell’autorità politica. La recente crisi economico-finanziaria, iniziata nel 2008, ha, viceversa, evidenziato le contraddizioni insite in questo modello e ha spinto gli Stati ad intervenire nuovamente a sostegno dell’economia attraverso varie forme di incentivi e promuovendo politiche commerciali tese a migliorare le esportazioni di beni e servizi e a ridurre di conseguenza le relative importazioni. Tuttavia questo processo è avvenuto in modo disomogeneo nel mondo, mettendo in luce quali sono i paesi che hanno i mezzi e la capacità di sostenere il proprio sistema economico e quelli che invece non riescono a farlo.
Gli Stati si servono di due tipologie di strumenti per cercare di proteggere la propria economia rispetto al commercio internazionale, cercando al tempo steso di sfruttarne i vantaggi. Il primo tipo è costituito dal controllo sulle importazioni. Lo strumento più noto è la barriera doganale sui prodotti d’importazione così da scoraggiarne la vendita nel mercato domestico e favorire le produzioni nazionali. Il dazio doganale spesso si accompagna con il contingentamento delle importazioni e delle esportazioni: vale a dire, viene fissato un limite oltre il quale non è più consentito importare un certo prodotto, né esportarlo. Altri strumenti di restrizione del commercio estero sono i controlli e gli esami di valutazione per stabilire l’idoneità della commercializzazione di una determinata merce: tali esami a volte servono per ritardare i tempi dell’entrata sul mercato di un determinato prodotto altamente competitivo rispetto a quello nazionale. Il secondo tipo di strumenti invece è finalizzato a sostenere le esportazioni: crediti all’esportazione, varie forme di assicurazione, accompagnamento delle imprese nei processi d’internazionalizzazione e fornitura di sussidi alle imprese esportatrici.
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Dopo la crisi del 2008, sono molti i paesi avanzati che hanno cercato di proteggere il proprio sistema manifatturiero in crisi dalle penetrazioni commerciali estere. In più si è constatato che il decentramento della produzione su base internazionale (offshoring) comporta la cessione di una quota importante di saperi che, una volta abbandonati, finiscono per accumularsi dove le lavorazioni sono state esportate. È in questo modo che si è realizzato lo sviluppo manifatturiero delle nuove economie emergenti e che la perdita delle conoscenze proprietarie manifatturiere ha progressivamente diminuito la capacità di molti paesi avanzati di far evolvere le loro traiettorie tecnologiche. La consapevolezza di questo errore strategico è alla base del nuovo orientamento della politica industriale: ancorare lo sviluppo manifatturiero a specifici territori in funzione dell’interesse nazionale. In generale, nei più grandi paesi avanzati la politica industriale è tornata a essere utilizzata come leva normale di governo dell’economia, con la stessa dignità di quelle di bilancio e monetaria.[2]
Tuttavia rispetto alle crisi cicliche del passato anche i paesi emergenti sono scesi in campo irrigidendo la loro disponibilità al commercio estero, a dimostrazione della presa di coscienza del loro nuovo rango nel consesso delle potenze economico-commerciali. A tal proposito sono molto interessanti le relazioni della Commissione europea indirizzate al Consiglio europeo intitolate Ostacoli al commercio e agli investimenti. Tali relazioni concentrano l’attenzione (a livello politico) sull’impegno comune (per l’Unione europea e per gli Stati membri) necessario per superare una serie di ostacoli che impediscono alle imprese europee di esportare o investire sul mercato di paesi terzi. Le relazioni – iniziate nel 2011, con cadenza annuale, dando seguito ad un impegno della Strategia Europa 2020 – volgono la loro attenzione a 21 ostacoli identificati che richiedono un’azione concertata e urgente della Commissione e degli Stati membri, analizzando partner strategici come Cina, India, Giappone, Brasile, Argentina, Russia e Stati Uniti.
Ad esempio negli Stati Uniti, (primo partner strategico europeo, destinatario di esportazioni per 242,2 miliardi di euro di beni e servizi nel 2010) dopo la crisi del 2008 sono stati inseriti nel pacchetto di rilancio economico numerose clausole Buy American. Queste clausole erano state introdotte dopo la crisi del ‘29 nel settore degli appalti pubblici edilizi federali per favorire la produzione manifatturiera nazionale e per cercare di escludere merci o offerenti stranieri dalle gare indette dagli enti pubblici. Erano state ritirate in parte dopo il 1996 a seguito dell’entrata degli Stati Uniti nella OMC. Tuttavia lo spirito di questa legge permane in numerosi atti giudiziari che influiscono sugli appalti di enti e di organismi pubblici degli Stati Uniti che niente hanno a che vedere con gli appalti nell’edilizia. La maggior parte di tali disposizioni sono applicabili anche alle attività finanziate tramite il bilancio pubblico degli Stati Uniti. Come esempio si potrebbe citare l’obbligo di utilizzare le linee aeree USA se il volo è finanziato dal bilancio federale degli Stati Uniti (imponendo in tal modo di viaggiare con le linee aeree nazionali a tutti i funzionari o ai membri del Congresso in missione o perfino agli studenti che beneficiano di sovvenzioni pubbliche). Queste misure protezionistiche sono costose per i contribuenti degli Stati Uniti ed introducono inefficienza e concorrenza sleale in molti settori economici.[3] Esse sono state ulteriormente rafforzate a seguito della crisi del 2008 nel campo delle infrastrutture con l’inserimento di due disposizioni Buy American: 1) per progetti di costruzione, trasformazione, manutenzione o riparazione di edifici pubblici o di lavori pubblici dove il ferro, l’acciaio e i manufatti utilizzati siano interamente prodotti negli Stati Uniti; 2) per gli appalti pubblici del Department of Homeland Security riguardanti un elenco dettagliato di prodotti tessili (articoli di abbigliamento, tende, cotone e fibre naturali ecc.) originari degli Stati Uniti e ivi trasformati.[4]
Dall’inizio della crisi economica, anche le principali economie dell’America Latina, quali Brasile e Argentina, hanno assunto tendenze protezionistiche: queste sono state decise con il varo di piani industriali strategici che hanno lo scopo di migliorare la produzione nazionale attraverso la sostituzione delle importazioni e alzando barriere doganali. L’Argentina applica una politica di reindustrializzazione e sostituzione delle importazioni che discrimina le importazioni. Le società straniere sono inoltre colpite da restrizioni applicate al trasferimento di valuta estera, dividendi e royalties, mentre gli importatori sono tenuti a rispettare obblighi di bilanciamento delle importazioni[5] (ad esempio una impresa è autorizzata ad importare ricambi di automobili se riesce ad esportare qualsiasi prodotto “Industria Argentina”, come ad esempio il vino). Il governo si è attivamente adoperato negli ultimi anni affinché determinati settori e industrie aumentassero il contenuto locale dei loro processi di produzione. Un ampio ventaglio di settori e industrie risulta quindi soggetto a requisiti di contenuto locale, tra cui in particolare il settore estrattivo, l’industria automobilistica, le calzature, l’agricoltura, i macchinari, i materiali da costruzione, i medicinali, i prodotti chimici e tessili. Questa politica del governo interessa anche in ampia misura il settore dei servizi (bancari, assicurativi e dei media). Da ultimo si ricordi che nell’aprile 2012, il governo argentino ha deciso di espropriare il 51% delle quote dell’impresa petrolifera YPF detenute dalla società spagnola Repsol, per inseguire l’obiettivo dell’autosufficienza energetica.
In Brasile, invece, è stato reso più difficile l’accesso agli appalti pubblici (margine preferenziale orizzontale del 25%) nel settore delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, ed è stato esteso anche ai settori della sanità e degli apparecchi di alta tecnologia. In secondo luogo il Brasile ha varato un programma che sostiene la produzione locale di componentistica per automobili (programma Inovar-Auto per gli anni 2013-2017) fornendo sgravi fiscali solamente a quei produttori che faranno investimenti in R&S e a quelli che garantiranno l’esecuzione di un numero crescente di fasi di fabbricazione in Brasile. Queste pratiche fiscali sono accompagnate dall’applicazione di regolamenti nazionali e procedure particolari di certificazione per le parti di veicoli, nonostante il Brasile già aderisca ad un accordo multilaterale per il reciproco riconoscimento delle omologazioni dei veicoli a motore (accordo UNECE del 1958). Da ultimo sia nel 2012 e sia nel 2013 sono stati aumentati i dazi doganali su 100 linee tariffarie per anno, stabilendo quindi delle specifiche eccezioni rispetto alla tariffa comune del MERCOSUR.
La crisi globale presenta il conto anche al “Made in China”. Le esportazioni sono in calo del 2,2%, per la prima volta in sette anni, e le importazioni sono precipitate del 21,3% annuo, la peggiore performance degli ultimi dieci anni. I settori più colpiti dalla paralisi del commercio sono proprio quelli che hanno fatto la fortuna della Cina: la manifattura leggera, i macchinari industriali e l’elettronica, che rappresentano un terzo delle esportazioni. L’aumento del costo del lavoro (che nel 2003 aveva un costo medio di 1.740 dollari l’anno ma che nel 2009 è arrivato a superare i 4.000 dollari) e il costo del trasporto (quintuplicato il dazio sui container da un porto cinese) hanno spinto le imprese americane ed europee a trovare nuove aree dove delocalizzare la produzione. Per questo motivo la Cina sta alzando barriere commerciali sempre più alte per sostenere la propria economia interna dalle penetrazioni stranire: ciò risulta coerente con la strategia industriale nazionale tesa a raggiungere l’autonomia ed il primato in tutti i settori economici strategici (soprattutto quelli ad alta tecnologia).[6]
Un chiaro esempio di questo indirizzo è l’adozione in Cina nel 2011 di un meccanismo di controllo delle fusioni e delle acquisizioni cui partecipano investitori esteri, che le permette di bloccare, per ragioni di sicurezza nazionale, le acquisizioni straniere. Il problema non è tanto l’adozione di per sé di questo meccanismo – meccanismi di questo tipo esistono anche in alcuni Stati membri dell’UE – ma il fatto che la sua applicazione sia molto ampia (per quanto riguarda sia i settori, sia la definizione di sicurezza nazionale), andando ben oltre i principi concordati a livello internazionale (OCSE). Inoltre anche la Cina persegue la tendenza ad applicare requisiti di contenuto locale come Brasile, Argentina e India nella produzione industriale, ma senza renderli pubblici nelle normative nazionali o locali, e rendendoli molto più sofisticati e meno visibili rispetto al passato. Negli ultimi anni anche gli appalti pubblici sono diventati un settore problematico. In Cina sono essenzialmente disciplinati da due leggi: la legge sugli appalti pubblici (valore stimato di mercato pari a 183 miliardi di dollari) e la legge sulle offerte d’appalto e le licitazioni (valore di mercato stimato pari a 1135 miliardi di dollari). In alcuni casi le amministrazioni locali hanno stabilito requisiti di contenuto locale del 70%. Nella pratica, il requisito relativo ai “prodotti nazionali” nella documentazione delle gare d’appalto e la mancanza di orientamenti chiari sulla definizione di tale tipo di prodotti hanno impedito a società a capitale straniero stabilite in Cina di avere parità di accesso agli appalti pubblici.
Infine, in un mondo dove le risorse energetiche fossili si stanno esaurendo, diventa prioritario il possesso sia della tecnologia per le energie rinnovabili, sia delle materie prime. Tra queste, i metalli rari (meglio noti come i REM, le Rare Earth Metals, un gruppo di 17 elementi chimici) sono indispensabili nell’industria moderna, nei settori dell’energia, nella formulazione dei nuovi materiali, nel risparmio energetico, nella tutela dell’ambiente, nelle industrie aeronautica e astronautica, oltre che per fornire informazioni e dati in formato elettronico. La Cina è ad oggi il più grande produttore al mondo di REM, con una quota del 97%. La più grande miniera del mondo si chiama Bayan Obo e si trova negli altopiani della Mongolia, controllata dall’esercito cinese. Gli americani e gli europei, invece, hanno preferito non produrre questo tipo di metalli perché le miniere sono ad alta intensità di lavoro e il processo di estrazione è risultato inquinante per l’ambiente. Infatti gli Stati Uniti, l’Unione europea e il Giappone dipendono per il 100% dalle importazioni cinesi.
Divenuta il primo consumatore al mondo di Terre Rare, la Repubblica Popolare Cinese ha dichiarato strategico questo settore minerario, vincolando di conseguenza l’ingresso di imprese straniere nel settore. E per rispondere alla domanda interna, Pechino ha fissato una quota annuale massima per l’esportazione di Terre Rare e, nel 2011, ha fortemente incrementato la loro tassazione.
Secondo i dati raccolti nel 2012 dalla Commissione Europea, l’Unione europea ha una dipendenza dalla Cina del 100% su 16 dei 17 metalli delle Terre Rare. Pechino può quindi controllare anche i prezzi all’esportazione, che di solito sono almeno il 100% maggiori rispetto ai prezzi interni praticati alle industrie cinesi. In effetti, negli ultimi dieci anni i prezzi sono aumentati vertiginosamente, dal 500% al 1.000% e il fenomeno ha portato molte imprese europee ad abbandonare la produzione di alcuni prodotti o a trasferirsi in Cina per avere un accesso più facile alle materie prime e ridurre i costi di produzione (come la Apple americana). Stati Uniti, India, Australia, Unione europea e Giappone si sono mossi per spezzare il monopolio cinese della produzione cercando nuove miniere (Afghanistan, Malaysia, Australia) e promuovendo il riciclo. La Cina invece, prevedendo scenari di domanda crescente e offerta in diminuzione, prepara riserve strategiche di questi minerali, aumenta i controlli e acquisisce le compagnie di piccole dimensioni.[7]
La Commissione europea nel suo rapporto sugli ostacoli al commercio del 2012 afferma che le misure individuate come ostacoli al commercio estero europeo erano nate per contrastare gli effetti negativi sulla domanda mondiale nel biennio 2008-2009. Invece la recente ondata di misure restrittive, specie nelle economie emergenti, fa parte di piani industriali nazionali di lunga durata diretti a modificare strutturalmente il modello di produzione delle economie nazionali.[8]
La Cina ha adottato nel marzo 2011 il dodicesimo piano quinquennale dove considera prioritario il sostegno pubblico in determinati settori “strategici” (energie pulite, veicoli elettrici, informatica e banda larga, industrie farmaceutiche), anche orientando gli investimenti (spesso sotto forma di requisiti obbligatori per il trasferimento di tecnologia) e il finanziamento.[9] In India, la nuova politica industriale nazionale si è posta l’obiettivo di dare un nuovo assetto alla struttura economica e occupazionale del paese, portando entro il 2022 la quota dell’industria manifatturiera nel PIL dal 16% al 25% e puntando sulla produzione indigena. Piani nazionali di industrializzazione sono stati adottati anche in Brasile (Plano Brasil Maior), Argentina (Plano Estrategico Industrial 2020) e in Russia (limitatamente al settore automobilistico).[10]
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La crisi finanziaria ed economica del 2008-2013 ha colpito anche la capacità del sistema bancario di far credito alle imprese (soprattutto per investimenti di lungo termine), e soprattutto la domanda interna: la carenza di clienti pesa sulle imprese più della mancanza di credito. Per questo motivo ciascun paese combina i propri piani industriali con politiche commerciali estere aggressive: l’imperativo diventa la conquista di nuovi mercati ed il loro consolidamento per garantire la ripresa economica attraverso le esportazioni. Paesi industrializzati ed emergenti stanno iniziando una competizione – per ora silenziosa – mettendo in campo attori istituzionali lasciati quiescenti nell’epoca pre-crisi.
Queste istituzioni sono conosciute con l’acronimo di ECA (Export Credit Agency). Nonostante assumano forme diverse in ciascun paese (agenzia governativa, compagnia di assicurazione a capitale pubblico o privato), hanno tutte in comune il fatto di esistere per assolvere uno scopo ben preciso: sostenere e difendere le esportazioni nazionali rilasciando garanzie – coperte dal bilancio dello Stato – laddove le istituzioni private non possono (spesso per grandi investimenti infrastrutturali in aree del mondo depresse; nelle forniture di aerei, navi, e equipaggiamenti militari).
La prima agenzia fu fondata nel Regno Unito (ECGD, Export Credit Guarentee Departament) dopo il primo conflitto mondiale, per sostenere la riconversione dell’economia di guerra ed il crollo della domanda interna: la prima area d’intervento pubblica è stata la fornitura dell’assicurazione del credito all’esportazione, ossia garanzie coperte dal bilancio dello Stato per chi esporta a credito. Ben presto tutte le economie industrializzate seguirono l’esempio inglese e si dotarono di agenzie o compagnie di assicurazioni pubbliche (COFACE in Francia, Euler-Hermes in Germania, Export-Import USA Bank negli Stati Uniti, Atradius Dutch Company nei Paesi Bassi, SACE in Italia, ecc…) con lo scopo di stimolare la domanda estera attraverso la concessione di crediti o semplicemente assicurando i crediti privati dietro garanzia del bilancio statale. Bisogna premettere che lo Stato offre questo servizio in mancanza di operatori privati in grado di assolvere compiti analoghi. Storicamente le ECA hanno svolto un ruolo determinante solo dopo la guerra, con gli accordi di Bretton Woods e la ripresa economica generale mondiale, sostenendo le grandi imprese nei loro processi di espansione internazionale. La crescita economica degli anni Sessanta nascose tuttavia il pericolo che le ECA fossero il mezzo per sussidiare indirettamente le imprese nazionali con crediti e assicurazioni a prezzi contenuti. Dopo numerose conferenze multilaterali si giunse alla sottoscrizione di numerosi accordi in seno ai paesi membri dell’OCSE per limitare o regolare l’azione delle ECA (accordo noto con il nome di Consensus).
Presso la Comunità Economica Europea si comprese presto che l’azione delle ECA era in contraddizione con la disciplina sugli aiuti di Stato nel commercio intra-comunitario e con la politica commerciale comune extra-comunitaria. Tuttavia il cammino per una regolamentazione del settore fu molto arduo e lungo, a causa delle resistenze dei governi a perdere il controllo e limitare il raggio d’azione di un prezioso strumento di politica commerciale estera. Agli inizi degli anni Novanta furono raggiunti risultati soddisfacenti solamente nel mercato del credito a breve termine (ossia crediti con termini inferiore a due anni) nel commercio intra-comunitario, proibendo agli Stati di supportare finanziariamente le ECA e lasciando il mercato dell’assicurazione del credito agli operatori privati. Tale divieto d’intervento tuttavia permette agli Stati d’intervenire nel proprio mercato in caso di crisi dell’offerta degli operatori privati. Invece per quanto riguarda il commercio extra-comunitario e del credito a medio-lungo termine (soprattutto per i grandi progetti infrastrutturali), gli Stati membri della UE mantengono una quasi totale autonomia di gestione delle proprie ECA: ciò è il riflesso della mancanza di potere istituzionale in materia di politica estera a livello europeo, che sarebbe il presupposto naturale per una politica commerciale estera comune con strumenti propri.
Negli anni Novanta del secolo scorso e nel primo decennio del XXI si è assistito ad una crescita tumultuosa dell’economia mondiale. Nuovi paesi ambiscono al rango di potenze economiche regionali, se non mondiali. Ma la crisi del 2008 ha arrestato improvvisamente la crescita (soprattutto nell’area dei paesi avanzati). La prima forma di manifestazione della crisi è l’insufficienza del credito fornita dalle banche per operazioni commerciali e d’investimento.
Secondo una relazione della Commissione del commercio internazionale del Parlamento europeo del 2010 “le agenzie di credito all’esportazione (ECA) rappresentano la principale fonte mondiale di finanziamento ufficiale per i progetti del settore privato. Il finanziamento di progetti industriali e infrastrutturali di grandi dimensioni nei paesi in via di sviluppo da parte delle agenzie di credito all’esportazione è notevolmente superiore al finanziamento annuale combinato di tutte le banche multilaterali di sviluppo. Per quanto riguarda i finanziamenti a breve termine (inferiori ai due anni e rappresentati principalmente dal finanziamento di operazioni commerciali) nel 2007 le agenzie di credito all’esportazione hanno sostenuto circa il 10% del commercio mondiale, per un valore pari a 1,4 trilioni di dollari in transazioni e investimenti.”[11]> Tuttavia, se prima della crisi i programmi a sostegno dell’esportazione sono stati appannaggio dei paesi OCSE (Stati Uniti, Unione europea, Giappone, Corea del Sud e Australia), la crisi economica ha generato una rapida crescita di nuovi soggetti internazionali e di nuovi programmi a sostegno dell’internazionalizzazione delle imprese tali da ridimensionare l’universo delle ECA dei paesi OCSE.
Il primo universo alternativo è rappresentato da tutti quei programmi degli stessi paesi OCSE per il finanziamento e gli investimenti diretti esteri (IDE) a supporto delle esportazioni che non vengono regolamentati in seno all’organizzazione medesima. Con la globalizzazione dell’economia mondiale il concetto di “esportazione” è cambiato radicalmente. Un tempo la produzione di beni era concentrata da un punto di vista geografico e integrata verticalmente all’interno dell’impresa. La divisione del lavoro aveva luogo nell’impresa o all’interno dei suoi singoli stabilimenti. Nel nuovo paradigma i processi produttivi sono sempre più frammentati nelle loro funzioni, che sono svolte da diverse imprese in diversi paesi, con un’importanza crescente delle funzioni della logistica, della strategia e pianificazione: si sviluppano sempre più le Catene globali del valore (CGV). E’ pertanto in questo processo che assumono grande importanza gli investimenti diretti esteri (IDE) per realizzare acquisizione di imprese straniere secondo la strategia della creazione della Catena del valore.
A questo gruppo si riconducono le attività della EDC canadese, della KFW IPEX tedesca, delle NEXI e JBIC giapponesi. Esse provvedono a supportare gli investimenti esteri delle rispettive economie come global market player, ossia assistendo le proprie aziende all’estero con finanziamenti e assistenza nei mercati esteri. Le attività ricondotte a questo universo ammontava a circa 110 miliardi di dollari USA nell’anno 2012. Ad esempio, il governo canadese, ha introdotto un nuovo programma di trade creation; ossia sono stati forniti poteri all’ECA canadese, l’EDC (Export Credit Development), per sviluppare tre settori considerati strategici per le aziende nazionali: aereonautica, clean technology e infrastrutture. “Per il settore aeronautico, l’iniziativa prevede il supporto per il nuovo velivolo Bombardier C-Series. Per le clean technologies, EDC dovrà individuare players internazionali, soprattutto nei paesi emergenti, che abbiano esigenze di tali tecnologie. Infine, per le infrastrutture, EDC si focalizzerà sui vantaggi offerti dal piano di sviluppo delle infrastrutture in India”.[12]
Gli Stati Uniti sostengono, invece, le imprese esportatrici attraverso la propria ECA (EX-IM USA) aprendo linee di credito (quindi uscendo dal campo delle semplici garanzie e assicurazioni) che le banche hanno negato: nel biennio 2011-2012 hanno messo a disposizione 30 miliardi di dollari in attività di direct-lending.
Il secondo universo alternativo è costituito dalle ECA dei paesi emergenti, non membri dell’OCSE (Russia, Cina, India e Brasile). Queste nuove istituzioni hanno fornito finanziamenti e assicurazione dei crediti all’esportazione per una cifra stimata attorno ai 70 miliardi di dollari USA circa nell’anno 2012.
Questi due universi insieme superano ampiamenti le attività delle ECA regolamentate nei paesi OCSE (circa 120 miliardi di dollari USA), tra cui figura anche l’assicurazione del credito all’esportazione.[13]
I dati più allarmanti, tuttavia, sono quelli che provengono dalla Cina. Secondo la Commissione europea, anche se la Cina ha aderito all’OMC, ha rifiutato di firmare con l’OCSE gli accordi sui crediti all’esportazione, nonostante gli accordi OMC prevedano che i membri si conformino alle disposizioni dell’OCSE. Durante la crisi del 2008-2013, a causa del calo dell’export, il governo di Pechino è ricorso ampiamente all’utilizzo dei crediti all’esportazione in modo non conforme alle discipline OCSE/OMC per stimolare le esportazioni dell’industria nazionale in settori ad alta intensità di capitale, che spesso sono quelli ad alta tecnologia. Inoltre molte industrie sono sovvenzionate in modo non trasparente, anche attraverso le attività delle imprese e delle banche statali e la messa a disposizione di terreni, materiali e fonti di energia sovvenzionati.[14]
Uno dei settori economici più sovvenzionati dal governo cinese è l’industria siderurgica. Tra il 2000 e il 2005 la produzione cinese di acciaio è triplicata. I dati aggiornati al 2009 mostravano che la Cina ha prodotto quasi il 50 per cento dell’acciaio mondiale; ma la nuova stima del 2013 ha rivelato che Pechino ha prodotto oltre sette volte l’acciaio fabbricato negli Stati Uniti. È difficile valutare esattamente in termini di quantità la sovvenzione del regime cinese nel settore siderurgico a causa della mancanza di trasparenza. Tuttavia uno studio condotto da Usha Haley e George Haley pubblicato nel 2013 sulla Harvard Business Review, ha rilevato che dopo l’adesione all’OMC, la Cina ha sovvenzionato annualmente il 20 per cento di tutta la sua capacità produttiva. Secondo gli Haley tra il 2000 e il 2007 il regime cinese ha fornito 20 miliardi di euro di sussidio energetico alla sua industria siderurgica. A causa del sussidio “l’acciaio cinese viene venduto per il 25 per cento in meno rispetto all’acciaio statunitense ed europeo”.[15]
Per la Cina assume importanza anche l’area geografica di destinazione dei suoi crediti e finanziamenti. L’Africa ha un ruolo decisamente preferenziale per le politiche commerciali e industriali estere cinesi.
La China Exim (Export Import) Bank ha stanziato 5 miliardi di dollari in prestiti soltanto dal 2007 al 2009, mentre il totale dei prestiti della Exim (che è la ECA cinese) arriva a 20 miliardi di dollari. Da parte sua, la Banca cinese per lo sviluppo ha annunciato nel settembre del 2010 di aver già stanziato 5,6 miliardi di dollari per sovvenzionare progetti in oltre trenta Stati africani, mentre il totale dei suoi prestiti supererebbe i 10 miliardi.
Le attenzioni crescenti di Pechino verso l’Africa fanno parte del suo piano di penetrazione commerciale sia per garantirsi l’accesso a nuovi mercati, sia per acquisire il controllo delle sue notevoli risorse minerarie e agricole. Il piano di Pechino consiste nel binomio aiuto-commercio: “aiuto” allo sviluppo infrastrutturale del paese africano e “commercio” dei prodotti cinesi. I crediti all’esportazioni cinesi vengono indirizzati per costruire infrastrutture in paesi africani usciti da guerre e periodi di violenza endemica: l’altra faccia della medaglia è che le infrastrutture (strade, ponti, ferrovie, palazzi governativi, ecc.) sono costruite al 70% da imprese edilizie e lavoratori cinesi. Poi per ripagare questi debiti la Cina chiede spesso la sottoscrizione di off-take agreements. Questa è una tecnica cui ci si riferisce comunemente come al “modello Angola”;[16] i paesi, tramite gli off-take agreements, accettano di ripagare il prestito ricevuto in fornitura di beni primari di loro produzione, come il petrolio. La Cina Exim Bank si è impegnata a stanziare finanziamenti ripagati in petrolio per circa 14,5 miliardi di dollari per il programma di ricostruzione post-guerra dell’Angola, inclusi un centinaio di progetti nel campo dell’energia, dello sviluppo idrico, della salute, dell’istruzione, delle telecomunicazioni, della pesca e dei lavori pubblici.
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L’Unione europea, in questa situazione di crisi, non può agire come gli Stati Uniti e la Cina perché non ha né le competenze, né i poteri per attuare politiche commerciali estere di questo tipo. L’assetto confederale dell’Unione europea in realtà causa due ordini di problemi ai suoi paesi membri. Il primo concerne l’impossibilità tecnica di istituire un sistema europeo di ECA a causa della relazione diretta che esiste tra l’ECA e il bilancio dello Stato. Infatti le attività delle ECA (fornire crediti, assicurazioni e garanzie) assumono tanto più valore quanto maggiore è l’entità e qualità del bilancio dello Stato che sta dietro loro. Quindi istituire adesso una ECA europea significherebbe realizzarla: o con l’esiguo bilancio dell’Unione europea (del tutto insufficiente per far fronte anche a questo compito), oppure mettendo in comune i vari bilanci statali dei paesi membri uniti in una rete di trattati di riassicurazione, compromettendone l’efficacia operativa. In secondo luogo la divisione politica dei paesi europei li ha resi vittime della crisi dei debiti sovrani – superata solo provvisoriamente – che ha visto i paesi periferici dell’area euro subire l’impennata dei tassi di interessi sui titoli del debito pubblico che ha aggravato ulteriormente la loro crisi debitoria. Inoltre, la crisi dei debiti sovrani nei paesi periferici si è trasmessa al sistema bancario e quindi ha inciso pesantemente sul costo del credito: il risultato è stato il progressivo indebolimento della capacità degli Stati colpiti da questo tipo di crisi sia di sostenere con risorse pubbliche le esportazioni, sia di garantirle con il proprio bilancio (per via dell’abbassamento del rating sovrano). Il mutato scenario economico ha creato quindi un forte divario nelle offerte di credito, reintroducendo elementi – prima sconosciuti – di competitività svantaggiosa tra i paesi europei e all’interno dell’area OCSE. Paesi come Italia e Spagna hanno visto quote di export diminuire a vantaggio delle esportazioni di paesi come la Germania e i paesi nordici favoriti dalla migliore situazione finanziaria. In questo contesto, le istituzioni europee si sono ritrovate impotenti perché, per correggere tale situazione, non sono sufficienti né le norme sugli aiuti di Stato, né quelle sulla politica commerciale comune, così come sono formulati nel Trattato di Lisbona.
In conclusione, in Europa è auspicabile l’immediata costituzione di una ECA europea per superare i problemi su esposti: sia per garantire alle imprese esportatrici pari condizioni di accesso ai mercati esteri, sia per avere un attore istituzionale che abbia poteri d’intervento pari a quelli di Stati Uniti e Cina. Ma per realizzare tali obiettivi è necessario risolvere il nodo politico che sta a monte, ossia la creazione di un bilancio federale dell’Eurozona, con risorse proprie e politicamente controllato da istituzioni politiche federali, in grado di sostituire il ruolo di garante dei bilanci statali dei paesi membri.
Davide Negri
[1] Claudio Dematté, Fabrizio Perretti, Strategie di internazionalizzazione, Milano, Egea, 2003.
[2] Centro Studi di Confindustria, Scenari industriali n. 6, In Italia la manifattura si restringe. I Paesi avanzati puntano sul territorio, giugno 2014.
[3] Dall’interrogazione parlamentare europea del 29 gennaio 2004, E-3601/2003, risposta data dal sig. Lamy a nome della Commissione.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2003-3601&language=IT.
[4] Relazione 2012 della Commissione al Consiglio europeo sugli ostacoli al commercio e agli investimenti, p. 7.
[5] Ibidem, p. 13.
[6] Daniele Cellamare e Nima Baheli, La penetrazione cinese in Africa, Rivista Militare, 2013, p. 15
http://www.difesa.it/SMD_/CASD/IM/IASD/65sessioneordinaria/Documents/
La_penetrazione_cinese_in_Africa.pdf.
[7] Daniele Cellamare e Nima Baheli, La penetrazione cinese in Africa, op. cit., pp. 24-27.
[8] Relazione 2013 della Commissione al Consiglio europeo sugli ostacoli al commercio e agli investimenti, p. 13.
[9] Ibidem, p. 14.
[10] Ibidem, p. 15.
[11] Documento di lavoro sull’applicazione di alcuni orientamenti in materia di crediti all’esportazione che beneficiano di pubblico sostegno. Commissione per il commercio internazionale del Parlamento Europeo. Relatore: Yannick Jadot, 24 giugno 2010.
[12] AA.VV., Il paradigma della nuova internazionalizzazione in Italia. Il ruolo di SACE, Ufficio Studi SACE, 2013, p. 28.
[13] Dati e considerazioni ricavati da Export-Import Bank of the United Sates, Report to the U. S. Congress on Export Credit Competition and the export-import bank of the United States. June 2013, Washington D.C., pp. 139 e ss.
[14] Relazione 2012 della Commissione al Consiglio europeo sugli ostacoli al commercio e agli investimenti, p. 12.
[15] http://epochtimes.it/news/commercio-mondiale-la-cina-vuole-imporre-le-sue-regole---125214
[16] Daniele Cellamare e Nima Baheli, La penetrazione cinese in Africa, op. cit., p. 118.
