Anno XXXVII, 1995, Numero 1, Pagina 40
IL DIRITTO DI SECESSIONE
Il problema della legittimità del diritto di secessione può essere affrontato da punti di vista diversi, alcuni dei quali sono riflessi nelle reazioni che nel mondo della politica, nell’opinione pubblica e sulla stampa hanno provocato i fenomeni di secessione che si sono susseguiti nell’Europa orientale e nell’ex Unione Sovietica.
Per semplificare e schematizzare il discorso si potrebbero identificare tre approcci, che, in linea di massima, definirei nel modo seguente: l) approccio descrittivo, 2) atteggiamento di pura rivolta morale, 3) analisi dei fondamenti morali della secessione.
Approccio descrittivo.
Quello che chiamo approccio descrittivo istituisce un legame fra diritto di secessione e ragion di Stato. Il definirlo descrittivo significa prescindere da valutazioni, da giudizi di valore, per identificare i meccanismi che scatenano determinati comportamenti.
Il concetto di ragion di Stato, inteso come modello tipico-ideale, ci permette di descrivere la condotta dell’autorità statale per garantire la sicurezza dello Stato, sia al suo interno, attraverso il monopolio della forza fisica e l’imposizione di regole coercitive (le leggi) per dirimere i conflitti fra individui o gruppi, sia verso l’esterno, attraverso una politica volta a mantenere o aumentare la capacità dello Stato di difendersi da eventuali attacchi esterni, in una situazione di anarchia internazionale (politica di potenza).[1]
E’ un dato di fatto, descrivibile in quanto tale, che l’esistenza stessa dello Stato e la presenza di più Stati sovrani e indipendenti producono comportamenti in mancanza dei quali lo Stato, da una parte può perdere la sua legittimità in quanto non è in grado di svolgere il ruolo di pacificatore al suo interno e dall’altra può cessare di esistere come entità (se è conquistato o inglobato in un altro Stato) e può, anche in questo caso, perdere la sua legittimità in quanto incapace di garantire la difesa dei propri cittadini.
La secessione, ossia il distacco di un gruppo dalla compagine statuale esistente per dare vita a una nuova compagine statuale, è obiettivamente un attentato alla ragion di Stato del nucleo statale originario. Da una parte, infatti, essa è un atto che mette in discussione, che nega, in quanto si sottrae ad esso, il diritto dello Stato a comporre le controversie attraverso le leggi. D’altra parte la secessione attenta alla sicurezza dello Stato verso l’esterno sia in termini reali (diminuzione territoriale, di risorse, ecc.) sia in termini simbolici (perdita di credibilità internazionale).
Queste conseguenze inducono gli Stati ad affermare il proprio diritto ad opporsi alla secessione anche con la forza.
E’ evidente che un simile approccio non tiene conto né della possibile strumentalizzazione del concetto di sicurezza interna ed esterna da parte della classe al potere, né delle cause che possono spingere un gruppo a rivendicare il diritto di secessione.
Questo punto di vista, nella sua consequenzialità, non impedisce agli attori dei rapporti internazionali di accettare principi che apparentemente contraddicono la premessa dello schema stesso, ossia il prevalere della ragion di Stato su considerazioni di altro genere. Mi riferisco alla Carta delle Nazioni Unite (art. 1, par. 2 e art. 55), alla Convenzione internazionale delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici e alla Convenzione internazionale della Nazioni Unite sui diritti economici, sociali e culturali, che proclamano il diritto all’autodeterminazione di tutti i popoli, e inoltre a vari documenti approvati in seno all’ONU, fra i quali, ad esempio, la Risoluzione 1514 del 14 dicembre 1960 dichiara, fra l’altro, che, in virtù del diritto all’autodeterminazione, tutti i popoli determinano liberamente il proprio status politico, affermazione che pare accettare il principio che la piena indipendenza politica sia perseguibile anche attraverso la secessione.
Ma esaminando la Dichiarazione del 24 ottobre 1970 dell’ONU — relativa ai principi di diritto internazionale concernenti le relazioni amichevoli e la cooperazione fra gli Stati — leggiamo: «In virtù del principio di uguaglianza dei diritti dei popoli e del loro diritto di disporre di sé stessi… tutti i popoli hanno il diritto di determinare il loro statuto politico, in tutta libertà e senza ingerenze esterne… Nulla di ciò che è affermato nei paragrafi precedenti può essere interpretato come l’avallo o l’incoraggiamento a qualsiasi atto che smembri o minacci, totalmente o parzialmente, l’integrità territoriale o l’unità politica di tutti quegli Stati sovrani e indipendenti che si comportino conformemente al principio dell’uguaglianza dei diritti e del diritto dei popoli a disporre di sé stessi enunciato sopra e che siano dotati di un governo che rappresenti tutto il popolo appartenente al territorio, senza distinzione di razza, religione o colore.[2]
E’ evidente che queste affermazioni contengono delle contraddizioni laddove proclamano il diritto dei popoli a disporre di sé stessi quando ad essi è negato e lo negano quando ad essi è concesso. Ma il fattore che introduce la contraddizione è legato proprio alla ragion di Stato, ossia a un principio che, nonostante tutto, sottostà alla ragion d’essere degli Stati: la difesa dell’integrità territoriale degli Stati sovrani e indipendenti.
D’altra parte, lo stesso comportamento effettivo degli Stati presenta delle ambiguità: di fronte a una secessione o a un tentativo di secessione essi in genere non manifestano accordo o disaccordo sulla base dell’accettazione o meno del principio, bensì assumendo posizioni diverse sulla base di calcoli strategici: opposizione da parte dello Stato coinvolto nella secessione e tendenza all’avallo se essa coinvolge altri Stati, opposizione o ambiguità da parte della comunità internazionale nella fase iniziale del processo secessionistico e accettazione dello stato di fatto una volta che il nuovo Stato si è consolidato, avallo della repressione del tentativo secessionista per evitare tensioni internazionali.
Tutto ciò dimostra che, al di là di affermazioni di principio, il sistema mondiale di Stati, fino a che essi saranno sovrani e indipendenti, tende a far prevalere il principio della ragion di Stato, che non permette di affrontare il problema della secessione se non in termini di aumento o diminuzione della potenza e della sicurezza degli Stati.
E’ pur vero che il mondo si sta avviando verso una sempre maggiore interdipendenza e che ciò ha fin da oggi, e avrà sempre più, delle conseguenze sui rapporti internazionali, e in particolare sul comportamento degli Stati in termini di difesa ad oltranza della sovranità assoluta sul proprio territorio (ne sono un esempio i processi di integrazione in atto in varie parti del mondo e in particolare il più avanzato processo di unificazione europea). Ma la logica di questo comportamento non è assimilabile a quello che deriva dai fenomeni di secessione. I processi di integrazione, infatti, hanno la funzione di aumentare la possibilità di gestire la sicurezza (in senso politico, militare e sociale) dei cittadini e quindi la cessione di parte della sovranità coincide con il suo recupero in un quadro più ampio (il superamento definitivo della sovranità assoluta sarà possibile solo con la Federazione mondiale). Al contrario, i fenomeni di secessione, come già detto, diminuiscono la possibilità di gestire la sicurezza, creando un nuovo concorrente, e al limite un nuovo nemico alle porte: la perdita di sovranità su parte del territorio non ha alcuna compensazione ed è quindi considerata un puro e semplice attentato all’esistenza dello Stato.
Atteggiamento di pura rivolta morale.
Nel caso in cui la volontà di secessione da parte di un gruppo trovi una decisa resistenza da parte dello Stato originario e sfoci in conflitto armato, inevitabilmente emergono nell’opinione pubblica mondiale reazioni di turbamento morale, spesso alimentato dalla crudezza delle immagini che ormai sono un complemento inevitabile della comunicazione.
Queste reazioni sono in sostanza puramente emotive, spesso non mediate da riflessioni sugli interessi legittimi o meno delle parti, o sui valori che esse vogliono affermare o difendere. Semplicemente non si accetta di avallare gli atti di violenza brutale che sempre accompagnano una guerra. In quanto reazioni emotive, esse sono tanto più forti e drastiche quanto meno dura il conflitto: se esso si protrae per lungo tempo, le reazioni si affievoliscono fino a scomparire.
Un altro elemento che le caratterizza è il fatto che le conseguenze della repressione di un tentativo secessionista hanno un colpevole ben identificato che è altro da sé, da cui, quindi, si possono prendere le distanze e sul quale si può scagliare con una certa soddisfazione morale la propria condanna.
Non altrettanto automatica, o perlomeno altrettanto attenta, è la reazione alle stesse immagini di sofferenza e di morte quando queste riguardano quella parte dell’umanità che vive costantemente al di sotto dei livelli di vita accettabili, per cui l’unico diritto da affermare è ancora solo il diritto alla vita. Il persistere di questa situazione non fa scattare la molla dello scandalo e il colpevole non è altro da sé, ma è quella parte dell’umanità di cui tutti facciamo parte, spesso nei fatti, se non a parole, poco disposta a rinunciare ai propri privilegi.
Un apparente atteggiamento di rivolta morale può manifestarsi anche da parte dei governi non coinvolti negli eventi, laddove ravvisino una particolare brutalità nella repressione del gruppo secessionista da parte di uno Stato. A causa della difficoltà per un capo di Stato di schierarsi per principio a favore di chi mette in discussione il concetto di sovranità dello Stato, o a causa di una particolare situazione dei rapporti internazionali, può essere opportuno rifugiarsi nella condanna morale dei mezzi impiegati per reprimere senza però appoggiare la secessione, al fine di non indebolire il consenso dei cittadini (che potrebbero rifiutare una sia pur passiva complicità) o di mantenere integri i rapporti con lo Stato originario.
La rivolta morale è dunque normalmente innescata non tanto dalle implicazioni politiche e morali della secessione, ma dai mezzi impiegati per reprimerla. Essa, in quanto tale, non dà alcun contributo alla comprensione del fenomeno, e, di conseguenza, non fornisce alcun punto di vista che permetta di giudicarlo e di trarre da questo giudizio conseguenze pratiche.
Analisi dei fondamenti morali della secessione.
Un approccio che caratterizza il dibattito attuale sulla secessione riguarda i problemi morali che sottostanno ad essa e che ne fondano o meno la legittimità. In questa prospettiva essa è considerata come uno strumento per difendere i diritti di gruppo, distinti dai diritti individuali, in quanto esercitati in modo collettivo o in nome del collettivo.[3]
Una delle possibili giustificazioni della secessione può discendere dallo stabilire un parallelo fra la rivoluzione e la secessione stessa, per cui, se è giustificata la prima, allora lo è, a fortiori, anche la seconda. Ma il parallelo può essere accettabile o meno a seconda del significato che si attribuisce ai termini. Se si intende la rivoluzione semplicemente come una delle possibili modalità attraverso le quali gli individui o i gruppi contestano l’autorità politica, è ammissibile considerare la secessione semplicemente come una modalità alternativa. In questo caso la sua legittimità o illegittimità non può essere giudicata in termini assoluti ma, come fa Allen Buchanan,[4] in termini relativi, a seconda cioè dei diritti o degli interessi che la secessione potrebbe violare o calpestare (ad esempio i diritti di proprietà).
In realtà il termine rivoluzione ha implicazioni molto più profonde della semplice rivolta contro un governo o un regime. I periodi rivoluzionari del passato sono stati caratterizzati da una insofferenza profonda nei confronti di una situazione politico-sociale che era di ostacolo all’avanzare dell’emancipazione umana, insofferenza incarnata da una classe che però si è fatta carico dell’affermazione di valori universali. E la rivoluzione di cui i federalisti si ritengono avanguardia ha addirittura spezzato del tutto il legame con una classe, presentandosi come la bandiera sotto cui si può riconoscere ogni uomo in quanto tale, non più borghese o proletario, e al di là delle frontiere nazionali. La legittimità della rivoluzione sta appunto nel fatto che è proclamata e condotta in nome dell’umanità.
La secessione, anche laddove viene giustificata e approvata solo se ha come scopo l’affermazione di un diritto o l’opposizione a una ingiustizia, è un evento legato al «qui ed ora», non lancia messaggi per il futuro ed è una difesa di diritti parziali, di un gruppo in quanto tale e non in quanto rappresentante o simbolo dell’umanità.
A ciò si potrebbe obiettare che ogni battaglia, sia pure limitata nel tempo e nello spazio, fatta in nome di un valore (la libertà, la giustizia, la tolleranza, ecc.), in quanto si oppone a chi calpesta quel valore stesso, ha risonanza e significato universale, ossia allarga sul piano concreto l’ambito in cui il valore è riconosciuto e reso operante e, simbolicamente, rende pensabile una progressiva realizzazione a livello universale.
Gli stessi federalisti europei, che stanno conducendo la battaglia per la Federazione europea, sottolineano spesso l’enorme importanza simbolica che avrà per il futuro del mondo intero l’affermazione del principio della democrazia internazionale anche solo fra gli Stati europei. Ma l’obiettivo di questa battaglia per i federalisti non è la difesa dei diritti degli Europei tout court, bensì, come è stato più volte scritto su questa rivista, degli Europei in quanto popolo mondiale in formazione, i cui diritti potranno essere pienamente affermati se e solo se l’Europa stessa come entità autonoma sarà superata. Per questo la creazione della Federazione europea è un evento rivoluzionario e moralmente legittimo. Mentre diventerebbe moralmente illegittimo se fosse pensato come (e si riducesse alla) creazione di un’area statuale chiusa e protetta a difesa di un gruppo, i cittadini europei, separato dal resto del mondo.
Ma è forse ancora più importante, per giudicare la legittimità o meno della secessione dal punto di vista morale, affrontare un altro problema: la possibilità di mettere a confronto i valori e di creare una gerarchia fra di essi.
A questo proposito può essere utile riflettere su ciò che ha scritto Max Weber, sia pure con altre finalità legate alla fondazione di un metodo delle scienze storico-sociali. Una indagine sui valori in quanto motore dell’agire umano deve prendere in considerazione: 1) i mezzi adeguati per realizzare certi valori; 2) la prefigurazione della situazione che si vuole raggiungere, e le conseguenze che l’affermazione pratica di un valore apporterà, comprese le eventuali conseguenze concomitanti non direttamente volute; 3) l’analisi comparativa di più valori nelle loro conseguenze pratiche per scoprire le eventuali incompatibilità.[5]
Applicando questo metodo di indagine sui valori al problema della secessione ci si rendiconto che, anche laddove essa è rivendicata in nome di libertà calpestate o a causa della violazione di regole di giustizia (ad esempio nel caso di redistribuzione discriminatoria della ricchezza), tuttavia le conseguenze dell’accettazione del diritto di secessione, in termini reali e simbolici, nel presente e per il futuro dell’umanità, sono tali da rendere inaccettabile la sua legittimità morale.
Le affermazioni di Lincoln sul fatto che il diritto degli Stati Uniti di difendersi dallo smembramento derivasse da alti obblighi verso l’umanità, non solo per le presenti, ma anche per le future generazioni,[6] ci indicano qual è il punto di vista giusto su cui basare l’esame del problema.
Il più alto obbligo verso l’umanità è certamente la difesa del diritto alla vita, solo dopo aver garantito il quale possono essere difesi altri fondamentali diritti (libertà e uguaglianza). Difendere il diritto alla vita significa prioritariamente, anche se non esclusivamente, creare una situazione in cui sia impedito il ricorso alla guerra per regolare i rapporti fra i gruppi, e ciò implica creare le condizioni per superare l’anarchia internazionale, frutto della divisione del mondo in Stati sovrani e indipendenti.
La secessione va nella direzione opposta, in quanto fa aumentare il numero di soggetti in competizione, dando vita a nuovi Stati sovrani la cui indipendenza, proprio perché di nuova acquisizione, diventa il valore fondamentale da difendere contro possibili azioni di rivalsa.
Ciò ha come conseguenza inevitabile l’uso degli strumenti tipici per garantire la massima coesione del gruppo in funzione difensiva, il nazionalismo, cioè l’accentuazione delle peculiarità di un gruppo, della sua diversità rispetto ad altri gruppi, che diventano nemici potenziali o attuali. Il nazionalismo può essere il motore, la causa di un tentativo secessionista, ma anche nel caso in cui le ragioni del tentativo fossero altre, il suo eventuale successo avrebbe come conseguenza il nazionalismo stesso.
Ora, la domanda che ci dobbiamo porre è la seguente: è più giusto, dal punto di vista morale, consegnare alle generazioni future un mondo frazionato in piccoli Stati sovrani e tendenzialmente bellicosi o un mondo unito, o sulla via della progressiva unione, in cui la guerra possa essere bandita e le richieste di libertà e giustizia, come diritti individuali o di gruppo, trovino una risposta nelle leggi comuni?
La risposta a questa domanda ci è fornita dallo stesso Buchanan, laddove utilizza il concetto di «paradosso liberale» per giustificare la negazione, in casi particolari, del diritto di secessione: «Coloro che aderiscono ai valori liberali sarebbero tentati di lasciare gli individui, capaci di intendere e di volere, liberi di abbandonare i loro stessi diritti. Tuttavia i liberali potrebbero coerentemente osteggiare una secessione, tendente a formare uno Stato antiliberale, sulla base del fatto che i secessionisti priverebbero anche i propri figli e le generazioni future di questi diritti. Secondo tale argomentazione, quindi, resistere alla secessione è giustificato non per il bene dei secessionisti stessi, ma per il bene di altri le cui libertà e opportunità sarebbero gravemente danneggiate dalla secessione e che non hanno potuto esprimere il loro pensiero in merito a questa decisione».[7]
A queste affermazioni egli aggiunge: «Tale argomentazione perde ogni vigore se vi è libertà di uscita dalla società illiberale».[8] Ma una simile condizione, che già difficilmente è pensabile che sia messa in pratica da una società illiberale, non è applicabile se il valore che si vuole difendere è la pace, il diritto alla vita, perché si può al limite fuggire da uno Stato bellicoso, ma non si può sfuggire al meccanismo dell’anarchia internazionale, che coinvolge e condiziona il sistema mondiale degli Stati.
Dunque, se vogliamo contribuire a consegnare alle generazioni future un mondo più pacifico dobbiamo accettare un altro paradosso, che si potrebbe chiamare il «paradosso della pace», accettando la repressione, in ultima istanza anche con la forza, dei tentativi di secessione.
Abbiamo così identificato le conseguenze che l’affermazione pratica della secessione, intesa come realizzazione dei valori di libertà e giustizia, apporta, e l’incompatibilità del mezzo con un valore gerarchicamente prioritario, sia in senso logico (la pace e la difesa della vita sono logicamente prioritarie rispetto alla difesa della libertà e della giustizia), sia in senso pratico (la secessione contribuisce ad aggravare obiettivamente le condizioni di anarchia internazionale che impediscono, negando l’affermazione della pace, di realizzare gli altri valori).
Se le conclusioni a cui ha portato la precedente analisi sono corrette (la secessione è moralmente illegittima), è necessario trovare delle risposte alternative a quello che Buchanan definisce il problema della difesa dei diritti dei gruppi, avendo ben chiaro e presente il fatto che la crescita dell’interdipendenza globale deve essere il quadro all’interno del quale inserire il problema della secessione, e che questo quadro contiene delle potenzialità che permettono di prefigurare soluzioni e risposte diverse alle richieste che stanno alla base delle rivendicazioni secessioniste.
Non basta proporre limiti costituzionali che garantiscano la correttezza delle finalità della secessione e impediscano gli abusi,[9] perché ciò che è in gioco non è una questione di correttezza, bensì l’indirizzo della storia. Il grande fiume della storia procede verso l’interdipendenza che spinge al superamento della divisione del mondo in Stati sovrani, ma le libere scelte degli uomini possono frapporre ostacoli a questo cammino, consolidando vecchie barriere o erigendone di nuove. Si tratta in sostanza di scegliere fra due alternative, l’unione o la disgregazione, sapendo, nell’un caso e nell’altro, qual è il prezzo da pagare non solo per il presente, ma anche per il futuro.
Se prendiamo in considerazione l’evoluzione dei rapporti internazionali, ci rendiamo conto che, con la fine del mondo bipolare, si è incominciato a considerare qualsiasi conflitto fra Stati come una questione che riguarda l’intera comunità mondiale, rappresentata dall’ONU. Ma nello stesso tempo, anche i conflitti fra gruppi all’interno di uno Stato sono diventati un problema globale a cui dare risposta attraverso il cosiddetto diritto di ingerenza. Esso, per quanto ancora ambiguo nelle sue finalità e nei mezzi per applicarlo, è la prefigurazione di una situazione in cui, laddove siano calpestati diritti di gruppo all’interno di uno Stato, essi possono trovare riconoscimento e difesa senza cadere nella trappola della secessione.
Naturalmente questa è ancora una soluzione imperfetta: lo stesso termine «ingerenza» richiama l’idea di intromissione, di intervento non voluto e non dovuto. Ma essa è un indizio concreto del fatto che il destino di singoli individui e gruppi sta entrando nella sfera della responsabilità di tutti verso tutti, che i diritti che i cittadini vogliono vedersi riconosciuti non sono più strettamente, e in linea di principio, «nazionali», ma stanno diventando diritti cosmopolitici e, in quanto tali, devono trovare garanzie di difesa al di là e al di sopra degli Stati esistenti.
Certo, queste garanzie potranno essere effettive, ossia non più condizionate dalla ragion di Stato, solo quando un’unica costituzione abbraccerà tutti i popoli della Terra in una unione volontaria e quando una struttura federale, la Federazione mondiale, renderà operante la divisione dei poteri fra diversi livelli di governo, all’interno della quale ogni individuo o gruppo avrà la possibilità di trovare una difesa equilibrata alle proprie istanze.
Ma nella fase della transizione è importante prestare attenzione anche a deboli e confusi segnali, purché potenzialmente evolutivi, ed essere molto cauti nei confronti di segnali che sembrano più forti e più immediatamente decifrabili, ma ci conducono nella direzione sbagliata.
Nicoletta Mosconi
[1] Cfr. Sergio Pistone, «La ragion di Stato», in Dizionario di politica, Torino, UTET, 1983.
[2] Cit. in Jacques Brossard, L’accession à la souveraineté, Les Presses de l’Université de Montréal, 1976, p. 100.
[3] Cfr. Allen Buchanan, Secessione, Milano, Arnoldo Mondadori Editore, 1994.
[4] Allen Buchanan, Ibidem, pp. 35-6.
[5] Max Weber, Il metodo delle scienze storico-sociali, Torino, Einaudi, 1958, pp. 335-7.
[6] Allen Buchanan, op. cit., p. 158.
[7] Allen Buchanan, Ibidem, p. 166.
[8] Allen Buchanan, Ibidem, p. 166.
[9] Allen Buchanan, Ibidem, p. 169.
