Anno LXIV, 2022, Numero 2-3, Pagina 130
RIFORMA DEL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA:
UNA PROPOSTA INTERLOCUTORIA
La riforma delle regole di bilancio e, più in generale, della governance economica europea, punta al cuore dell’azione federalista in quanto concerne le competenze dell’Unione in materia economica, lo stesso ambito sul quale furono gettate le basi degli Stati Uniti d’America. La riforma delle regole di bilancio è un tema dibattuto da tempo da parte degli addetti ai lavori, e che alcune modifiche fossero necessarie era ampiamente condiviso da tutti gli interventi che si sono susseguiti.
Già nel febbraio del 2020 la Commissione aveva lanciato una consultazione di ampio respiro sulla revisione della governance economica europea. Allo scoppiare della pandemia da Covid-19, per consentire agli Stati membri di dedicare tutte le risorse necessarie al contrasto della crisi economica, le regole sono state temporaneamente sospese tramite l’attivazione della clausola di salvaguardia generale, per una durata successivamente prolungata a tutto il 2023 a causa della crisi energetica dovuta alla guerra in Ucraina.
È in questo quadro che la Commissione europea, lo scorso 9 novembre, ha presentato una comunicazione contenente i propri orientamenti sulla riforma del Patto di stabilità e crescita. La comunicazione della Commissione rappresenta un passo in avanti nella discussione sulla riforma della governance economica, in quanto anticipa i contenuti degli atti legislativi che la Commissione medesima adotterà nei prossimi mesi, con l’obiettivo di far entrare in vigore le nuove norme prima della disattivazione della clausola di salvaguardia generale, impedendo quindi che le vecchie regole tornino ancora operative.
La comunicazione prevede innanzitutto che saranno modificati solo i regolamenti del Patto di stabilità e le loro successive modificazioni e integrazioni. I parametri su deficit e debito contenuti nel protocollo n. 12 del TFUE resteranno invariati, con la conseguenza che non sarebbe richiesta una procedura di revisione ordinaria, ai sensi dell'articolo 48 del TUE, che comporterebbe la ratifica da parte di tutti gli Stati membri. La Commissione sceglie anche di non affrontare temi di portata più elevata, vale a dire la possibilità di realizzare una capacità di bilancio permanente, pur riconoscendo che sia stata proposta da numerosi esperti coinvolti nella discussione, quali Codogno e Van Den Noord (2021).
La nuova governance economica sarà imperniata su piani nazionali di bilancio strutturali a medio termine, che andrebbero a fondere gli attuali programmi di stabilità e convergenza con i programmi nazionali di riforma, che attualmente gli Stati membri devono inviare entro la fine di ogni aprile alla Commissione. In essi, gli Stati illustrano le politiche specifiche che ogni paese metterà in atto per stimolare l’occupazione e la crescita e prevenire o correggere gli squilibri, e i piani concreti per conformarsi alle raccomandazioni specifiche per paese e alle regole di bilancio. Così facendo, si abbandonerebbe il ristretto vincolo annuale attualmente vigente, aumentando le capacità di programmazione da parte degli Stati membri. L’obiettivo dichiarato da parte della Commissione è quello di incrementare la ownership nazionale delle regole di bilancio, nel quadro della cornice europea, aspetto fondamentale su cui le attuali regole sono sempre state accusate di essere carenti. Per garantire effettivamente una maggiore ownership, i piani pluriennali dovrebbero essere caratterizzati da un certo livello di flessibilità per adattarsi agli indirizzi politici degli Stati membri, concentrandosi sugli obiettivi quantitativi a livello macro, al fine di rendere più semplice a governi di diverso colore politico di farlo proprio.
Il secondo importante aspetto è l’eliminazione della regola che prevede che gli Stati membri debbano ridurre ogni anno di un ventesimo la quantità di debito al di sopra del 60% del PIL. La Commissione ha riconosciuto che il rispetto di tale regola sia tanto più difficile quanto più è maggiore lo stock di debito pubblico di uno Stato, e quindi ancora più arduo dopo gli aumenti dei debiti a seguito della pandemia. Il nuovo cammino di riduzione del debito verso il parametro del 60% sarà guidato da una traiettoria di bilancio specifica per paese contenuta nei piani a medio termine, che comprenderà l’impegno a realizzare determinati investimenti e riforme. La riduzione avverrà sulla base di percorsi di aggiustamento in riferimento alla spesa primaria netta individuati dalla Commissione, che copriranno almeno quattro anni. Tali piani saranno distinti a seconda della tipologia di paesi a cui si rivolgeranno, ossia paesi con sfide di debito pubblico sostanziali, sfide moderate e sfide basse. Così facendo si potrà garantire una maggiore adattabilità delle regole alle condizioni di ciascuno Stato, rendendo più facilmente rispettabili gli obiettivi UE.
Lungo tutta la comunicazione, la Commissione dà molta importanza all’aspetto delle riforme e degli investimenti, prevedendo che i piani a medio termine siano coerenti con i PNRR e i piani legati alla transizione ecologica e digitale di ciascun paese e che i percorsi di aggiustamento potranno essere estesi di tre anni qualora lo Stato si impegni a realizzare riforme e investimenti che sostengano la crescita sostenibile e la sostenibilità del debito pubblico. I piani a medio termine richiederanno la valutazione positiva della Commissione e l’adozione da parte del Consiglio, che considereranno in particolare la coerenza con la traiettoria di bilancio e l’attuazione delle riforme e degli investimenti previsti in sede UE.
La Commissione prevede anche un ruolo per le istituzioni fiscali indipendenti — per l’Italia l’Ufficio parlamentare di bilancio —, assegnando loro un ruolo nella valutazione delle assunzioni sottostanti i piani di bilancio-strutturali, della adeguatezza dei piani in termini di sostenibilità del debito e di obiettivi a medio termine dei paesi, e nel monitorarne l’attuazione. La Commissione ne chiede un rafforzamento al fine di suscitare un dibattito politico nazionale più serrato sui piani a medio termine, obiettivo auspicabile per aumentare la ownership dei piani, annunciando al contempo che, in questo ambito, riconsidererà il ruolo e il mandato dello European Fiscal Board.
Infine, la comunicazione prevede che la procedura per i disavanzi eccessivi resterà fondamentalmente invariata, salvo alcune differenze per quanto riguarda le sanzioni in caso di inadempimenti. Alle sanzioni finanziarie, che verranno ridotte in entità, si aggiungeranno infatti delle sanzioni reputazionali. I ministri competenti degli Stati membri sotto procedura potranno essere chiamati a presentare innanzi al Parlamento europeo le misure adottate per rispettare le raccomandazioni previste dalla procedura medesima. Si tratta di una proposta che va ad attribuire ancora una volta un ruolo simbolico al Parlamento europeo, senza aumentarne sostanzialmente le prerogative. Per questa ragione, questa proposta, in prospettiva federalista, andrebbe criticata.
Il giudizio federalista su questa proposta deve tenere conto del fatto che si tratta di un primo passaggio per una discussione politica di portata più ampia. L’assenza della capacità di bilancio, le ambiguità e i vuoti che nel documento ancora permangono, la questione del ruolo del Parlamento europeo non sono da interpretare come una chiusura da parte della Commissione, ma occorre portare il contributo federalista in vista del dibattito politico, che non è che agli inizi. La Commissione stessa, nel momento in cui cita la capacità di bilancio come proposta proveniente da diversi esperti, sta segnalando essa stessa che non la vedrebbe con sfavore qualora emergesse come posizione condivisa. L’assenza di una modifica dei protocolli contenenti i parametri di Maastricht rappresenta un aspetto secondario nel momento in cui viene modificato il percorso di raggiungimento di tali parametri. Per questo motivo il giudizio sulla comunicazione deve essere tendenzialmente positivo, considerando gli aggiustamenti tecnici delle regole, auspicando che nel dibattito politico che si terrà nei prossimi mesi le porte per passi avanti più ambiziosi non saranno aprioristicamente chiuse.
Federico Bonomi
Bibliografia
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